C-357-2003

San José, 13 de noviembre de 2003

 

 

Ingeniera

Mireya Romero Gómez

Presidenta Municipal

Municipalidad de Santa Ana

S. D. 

 

Estimada señora:

        Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, doy respuesta al oficio número SCM-491-2003 de 2 de julio de 2003, por medio del cual el Concejo Municipal de Santa Ana consulta a esta Procuraduría cuáles son los efectos jurídicos que se derivan de la fe de erratas del plan regulador del cantón de Santa Ana, publicado en La Gaceta número 74 de 19 de abril de 1991, y que fue publicada en La Gaceta número 86 de 7 de mayo de 2003.  

        Lo anterior, por cuanto en la fe de erratas se indicó que la densidad máxima de la zona de baja densidad (artículo 7, inciso 2.6 del reglamento de zonificación) es de sesenta habitantes por hectáreas y no sesenta habitaciones por hectárea, tal y como se publicó en La Gaceta 74 de 19 de abril de 1991.

I.                     ANTECEDENTES.

            La Dirección de Asuntos Jurídicos de la municipalidad de Santa Ana, mediante oficio número MSA-DAJ-081-2003, de 4 de junio del año en curso, al rendir su criterio ante el Concejo Municipal respecto a la aplicación del contenido de la fe de erratas publicada en La Gaceta número 86 de 7 de mayo del mismo año, concluyó:

PRIMERO: Por tratarse de un evidente error material en la publicación del reglamento de zonificación en el Diario Oficial La Gaceta, el camino para su corrección era mediante una Fe de Erratas, como efectivamente se hizo.

SEGUNDO: El certificado de uso de suelo debe respetar el Plan Regulador, ya que según lo establecido en el artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana, lo que se acredita mediante este certificado vincula a la municipalidad que autoriza, precisamente ya que acredita el uso que corresponde darle a un determinado terreno, según el reglamento de zonificación, el cual es de acatamiento obligatorio tanto para los administrados como para el gobierno municipal que los dicta.

Consecuentemente, al ser el certificado de uso de suelo un acto reglado, obliga a la administración municipal a proceder de determinada manera preestablecida en el Plan Regulador, el cual señala la forma en que se debe actuar, sin dejar ningún margen para la apreciación subjetiva o a la discrecionalidad.

TERCERO: Cuando un administrado solicita un certificado de uso del suelo, está cumpliendo con uno de los requisitos necesarios para que el municipio adopte actos administrativos QUE CREAN, MODIFICAN O EXTINGUEN SITUACIONES JURÍDICAS, como lo es un permiso de construcción. Considerando que un certificado de uso del suelo no crea, modifica o extingue situaciones jurídicas, sino que acredita o declara el uso debido según lo establecido por el Reglamento de Zonificación, indicando si el uso que se pretende dar es conforme o no con tal reglamento.

CUARTO: El certificado de uso de suelo, mantiene su efectividad, mientras se mantenga vigente el reglamento de zonificación del Plan Regulador teniendo como única excepción las licencias ya sea de construcción o para realizar una actividad comercial, válidamente otorgadas, las cuales no ven afectada su vigencia por perderla el certificado utilizado para el otorgamiento del citado permiso o licencia.

DE conformidad con todo lo expuesto, el Reglamento de Zonificación del Plan Regulador del Cantón de Santa Ana, fue modificado mediante la publicación en el Diario Oficial La Gaceta Número 86, fue una Fe de Erratas que corrigió un evidente error material. Dicha modificación empezó a regir a partir de la fecha de su publicación, variándose consecuentemente todos los certificados de Uso de Suelo emitidos con anterioridad, los cuales, de conformidad con lo resuelto por la Sala Constitucional, automáticamente perdieron su validez a partir del día 7 de mayo de 2003". (El resaltado es del original).

        Posteriormente, en atención al oficio número SCM-473-2003, esa Dirección amplió el oficio parcialmente transcrito supra, con el propósito de referirse al tema "…de los derechos adquiridos con respecto a las personas o desarrolladores que habían solicitado un certificado de uso de suelo, y que si hubieran esos derechos adquiridos, nos defina un parámetro para determinar cuál es el tiempo adecuado para extender el plazo de ese uso de suelo". En el dictamen MSA-DAJ-089-2003, de fecha 23 de junio del año en curso, la licenciada María Lourdes Villa Vargas señaló en lo que interesa:

"En el caso que nos ocupa no nos encontramos en presencia de derechos adquiridos, sino más bien de una expectativa de derecho, pues el Certificado de Uso de Suelo, no crea, modifica o extingue situaciones jurídicas, sino que acredita o declara el uso debido según lo establecido en el Reglamento de Zonificación, indicando si el uso que se pretende dar es conforme o no con tal reglamento, consecuentemente no genera un derecho adquirido de buena fe toda vez que pierde validez al momento de publicarse la fe de erratas".

II.                  OBJETO DEL DICTAMEN

        Este dictamen tiene por objeto, por un lado, determinar la procedencia de la fe de erratas como medio para corregir un error en la publicación de un reglamento de zonificación contenido en un plan regulador local y, por otro, determinar los efectos jurídicos que se desprenden de la publicación de dicha fe de erratas en relación con los permisos de construcción y los certificados de uso del suelo.

III.                SOBRE EL FONDO DE LO CONSULTADO

 1)      La corrección del error

        La publicación de un reglamento con un error en su contenido, puede dar lugar a tres soluciones: su corrección por medio de una fe de erratas, su anulación o su modificación. La publicación de una fe de erratas consiste simplemente en hacer la corrección por medio de una publicación en el Diario Oficial La Gaceta. La anulación consiste en eliminar del ordenamiento jurídico, por razones de validez, la norma que contiene el error. Dicha anulación debe darse por medio de alguno de los procedimientos existentes al efecto, sea en sede administrativa sea en sede judicial, lo que se define en función de la gravedad y características del vicio invalidante. Y su modificación consiste en el ejercicio de la propia potestad normativa reglamentaria siguiendo el procedimiento que al efecto establece la ley. Como las tres soluciones tienen efectos jurídicos distintos, es importante definir cual es la procedente, para lo que hay que empezar por caracterizar el tipo de error en que se incurrió.

            Según lo manifestado por la asesora legal de esta Municipalidad en dictamen número msa-daj-081-2003, la modificación parcial al plan regulador del cantón de Santa Ana, al ser publicada en La Gaceta número 74 de 19 de abril de 1991, contenía un error material pues en la publicación el inciso 2.6 del artículo 7 del reglamento de zonificación indicaba que la densidad máxima en la zona residencial de baja densidad era de sesenta habitaciones por hectárea, cuando el texto ese mismo numeral, aprobado por el Concejo Municipal, señalaba sesenta habitantes por hectárea.

            Es decir, que entre lo publicado en el Diario Oficial La Gaceta y lo acordado por el Concejo Municipal en la sesión extraordinaria número 10 de 9 de marzo de 1991, hay una diferencia en el texto del artículo 7, inciso 2.6, pues lo publicado no concuerda con lo acordado. El texto del inciso 2.6 del artículo 7 aprobado por el Concejo decía "habitantes" y el texto publicado de ese mismo numeral señalaba "habitaciones". Se trató, en consecuencia, de un error en la publicación en la disposición normativa, no en la adopción de dicha disposición por el órgano competente, en este caso, el Concejo Municipal. Esto es relevante para caracterizar el error, sobre todo en función de la distinción que se hace entre error material y error conceptual.

            El error conceptual vicia la voluntad del órgano, lo que no ocurre si el error es meramente material. Es decir, el error conceptual es un error de sentido y de significado que arroja dudas sobre lo qué quiso el órgano que adoptó la disposición normativa. Con el error material no ocurre lo mismo, porque del contexto es posible establecer, razonablemente, qué quiso decir el órgano que adoptó la disposición normativa al momento de hacerlo. Esta Procuraduría ya ha hecho uso de esta distinción en relación con los errores que afectan la legislación. Así, el dictamen C-281-2003, sostuvo:

"El cuarto, presupuesto todo lo anterior, está en la posibilidad de distinguir entre errores de concepto y errores materiales o tipográficos:

"en ambos casos hay que estar a la idea de cuáles son aquellos errores que cabe deshacer con la mera lectura del texto, si se dice perro en lugar de pero, es un error fácilmente salvable. Si se trata de una legislación en materia de recogida de animales que están por las calles, ya va a ser más complicado. Entonces, cuáles son los criterios de distinción entre error material y error de concepto, entre error de concepto que cabe deshacer con la mera lectura del texto o que, para deshacerlo hay que recurrir a una complicada interpretación, ahí no hay criterios claros, no hay criterios rígidos para establecer la distinción. Sin embargo, creo que si cualquiera de ustedes habla en un auditorio de profesionales con veinte ejemplos de errores de concepto, en relación con diecisiete de esos errores, se llegará a un consenso por parte de este auditorio sobre cuáles son aquellos que cabe deshacer, digamos, sobre la marcha, cuáles son aquellos otros que requieren una intervención legislativa para ser deshechos." (CODERCH, Salvador. Op. cit., páginas 121 y 124).

        Sobre el error de concepto, el autor español que estamos siguiendo nos recuerda lo siguiente:

"Si se trata de errores de concepto, de errores que modifican el sentido de la expresión contenida en el artículo que se trate, si son muchos y si no hay manera de deshacerlos recurriendo al contexto inmediato, entonces, sí, nosotros permitimos que mediante una simple fe de erratas puedan deshacerse los errores de contexto, establecemos una mecanismo simplificado de legislación extraordinaria, y retroactiva a la vez.

        Si se trata de errores de concepto, pero son errores, por lo menos en su mayor parte que pueden deshacerse acudiendo al contexto y son errores ‘bona fides’ la técnica que se utiliza en el todo el mundo, es la de fe de erratas."

"Error de concepto es el que cambio el sentido y no es salvable con el contexto. ¿Claro,   ulteriormente qué es el contexto?  El principio es contexto inmediato y contexto de la propia ley. Se requiere algo parecido a una labor de interpretación jurídica, el error de concepto no es ya salvable automáticamente, es decir, por servicios funcionariales del diario oficial. Si requiere el equivalente a la actividad intelectual que lleva a cabo un juez cuando dicta una sentencia y entonces ya estamos en un mundo de errores de concepto que no se salvaron del contexto."

        Es por lo dicho que, tratándose de actos administrativos, incluidos los reglamentos de conformidad con lo que dispone el artículo 121 de la Ley General de la Administración Pública, los errores materiales pueden ser corregidos en cualquier momento por la Administración, según lo dispone el artículo 157 ibídem, el cual señala: 

"Artículo 157.- En cualquier tiempo podrá la Administración rectificar los errores materiales o de hecho y los aritméticos."

        La Administración puede corregir en cualquier momento los errores materiales respecto de los actos administrativos, porque el error que se corrige no afecta al acto como manifestación de voluntad libre y consciente, tal y como lo caracteriza el artículo 130.1 ibídem. La doctrina española, partiendo de la distinción entre errores de derecho y errores materiales, ha señalado que cuando el error no afecta la voluntad, la administración puede rectificar en cualquier momento, sea de oficio o a instancia de parte interesada, los errores materiales (PAREJO ALFONSO, Luciano, Manual de Derecho Administrativo, 1998, p.746). En todo caso, hay que tener presente que lo dicho respecto a errores de concepto y simples errores materiales en relación con lo que dispone el citado numeral 157 de la LGAP, se refiere a errores acaecidos al momento de adoptar el acto, tanto si se trata de actos administrativos concretos como si de trata de reglamentos.

            Pues bien, aclarado lo anterior corresponde caracterizar el error del asunto que nos ocupa, para poder definir cuál es el medio adecuado para corregirlo con vistas a determinar los efectos jurídicos que del mismo se pueden derivar, aunque en relación con lo que se consulta, ya fue adoptada la fe de erratas como forma de corrección.

        Lo primero que hay que decir en relación con el artículo 7, inciso 2.6 del reglamento de zonificación del plan regulador del cantón de Santa Ana, publicado en La Gaceta número 74 de 19 de abril de 1991, es que al momento de adoptarlo no se produjo error alguno. Esto, en el tanto consta en actas, según lo expresado en el criterio legal de la asesoría de la Municipalidad de Santa Ana, que el texto aprobado indicaba que la densidad máxima en la zona de baja densidad era de sesenta habitantes y no habitaciones. En este sentido, no hay nada que indique que haya un error conceptual, es decir, de significado y sentido como para suponer que el Concejo Municipal quiso una cosa pero aprobó otra.

        La anterior conclusión se reafirma con el hecho de que los otros artículos que definen la densidad máxima por hectárea de las zonas de media y alta densidad lo hacen en términos de habitantes, utilizando este vocablo. Es razonable sostener, por no decir que resulta claro y evidente de las circunstancias fácticas de este asunto, que el error se produjo en la publicación del Plan regulador en el Diario Oficial La Gaceta. Lo cual hace razonable concluir, a su vez, que el error producido es un simple error material que no afecta ni pone en duda la voluntad del órgano que adoptó lo que en este caso es una disposición normativa, y no un acto administrativo concreto, y que lo que tal órgano quiso fue fijar la densidad máxima de las zona de baja densidad en sesenta habitantes, no habitaciones, por hectárea.

        De conformidad con lo anterior hay que descartar la nulidad del inciso 2.6 del artículo 7 del  reglamento de zonificación del plan regulador del Cantón de Santa Ana. Aparte del hecho de que con su anulación no se estaría en realidad corrigiendo el supuesto error, pues lo que sucedería es que la disposición normativa que define la zona de baja densidad sería inaplicable en el tanto no estaría definida la densidad máxima permitida; el caso es que el error no es un error invalidante del acto en los términos del artículo 130.2 de la LGAP, el cual establece:

" Artículo 130.-

1. El acto deberá aparecer objetivamente como una manifestación de voluntad libre y consciente, dirigida a producir el efecto jurídico deseado para el fin querido por el ordenamiento.

2. El error no será vicio del acto administrativo pero cuando recaiga sobre otros elementos del mismo, la ausencia de éstos viciará el acto, de conformidad con esta ley.

 3. El dolo y la violencia viciarán el acto únicamente cuando constituyan desviación de poder. "

          Nuevamente, es importante tener presente que el error no se produjo al momento de adoptarse el acto, en este caso, el plan regulador como acto administrativo general con alcances normativos. En este sentido, y en el tanto es un simple error material acaecido al momento de su publicación, no produjo la ausencia de algunos de los elementos constitutivos del acto. En consecuencia, el error contenido en el artículo 7, inciso 2.6 del reglamento de zonificación no es un vicio del acto por lo que no procede su anulación.

          Con base en el mismo razonamiento hay que descartar que, para corregir el error cometido, sea indispensable reformar el Plan regulador siguiendo el mismo procedimiento utilizado para su adopción (artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana número 5525 de 2 de mayo de 1974).

          En el caso de la legislación ordinaria, es necesario reformar la ley cuando el error no es un simple error material y hay dudas sobre lo que realmente quiso el legislador. Es el caso de los errores conceptuales no superables por medio de la interpretación y de los que se habló supra, ante los cuales no es posible recurrir a la fe de erratas pues ello implica legislar sin seguir el procedimiento establecido por la Constitución y sin tener potestad para ello. La Sala Constitucional dejó este aspecto claro cuando, ante una reforma hecha al artículo 243.1 del Código Penal y publicada tal y como fue aprobada, la Presidencia de la Asamblea Legislativa publicó una fe de erratas modificando el texto aprobado y publicado anteriormente. En esa ocasión, la Sala estableció el límite de la fe de erratas como medio para corregir supuestos errores, y señaló:

" PRIMERO: Por reforma contenida en la Ley número 6726 del veinticuatro de marzo de mil novecientos ochenta y dos, publicada en la Gaceta (Diario Oficial) número 73 del diecinueve de abril de ese mismo año, el inciso 1) del artículo 243 del Código Penal quedó redactado así: "Artículo 243.- Será reprimido con prisión de seis meses a tres años...el que librare un cheque, si concurrieren las siguientes circunstancias...1) Si lo girare sin tener provisión de fondos o autorización expresa del banco, y si fuere girado para hacerlo en descubierto:...". Este texto -aprobado por el plenario de la Asamblea Legislativa y sancionado por el Poder Ejecutivo- fue corregido por Fe de Erratas, según publicación que se hiciera en La Gaceta (Diario Oficial) del veintisiete de  mayo del año citado, por el Presidente de la Asamblea Legislativa, sea sin participación alguna ni del Plenario ni del Poder Ejecutivo, así: "Artículo 243.- El contenido del inciso 1) debe tener el siguiente texto: Si lo girare sin tener provisión de fondos o autorización del banco girado para hacerlo en descubierto". Es evidente que ese nuevo texto modificó el aprobado y le dio un sentido diferente,  por lo que con esa actuación se violaron los procedimientos establecidos en los artículos 121 inciso 1) y 124 constitucionales para la reforma de leyes -lo que en definitiva, en la práctica viene a ser la supuesta corrección-. Este procedimiento anómalo, de aceptarse, otorgaría de hecho al Presidente de la Asamblea Legislativa una potestad ilimitada para reformar leyes sin someterse a las formalidades que para ello prescribe la Constitución Política y le permitiría asumir competencias propias de otros Poderes -tanto de la Asamblea Legislativa, como se dijo, como del Poder Ejecutivo al que corresponde, en forma exclusiva, la promulgación de las leyes-.

 De manera que por ser inconstitucional esa actuación no puede tener la virtud de reformar el texto tal y como fue aprobado por el Plenario de la Asamblea Legislativa y sancionado y promulgado por el Poder Ejecutivo, por lo que el vigente, del inciso 1) del artículo 243 del Código Penal, es el que se publicó en La Gaceta (Diario Oficial) número 73 del diecinueve de abril de mil novecientos ochenta y dos." (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Sentencia número 2994-92 de seis de octubre de mil novecientos noventa y dos).

            Lo que la Sala señaló es que la fe de erratas es improcedente para corregir un error cometido por el legislador al momento de aprobar una ley y que se consigna como tal en la publicación correspondiente. Pero el caso que nos ocupa es distinto. Aquí la fe de erratas no se utilizó para modificar el texto de un artículo que en su momento fue correctamente publicado al ser coincidente con el texto aprobado por el órgano competente. Si ello hubiese sido así entonces lo procedente es su modificación por el mismo procedimiento utilizado para su adopción.

        Lo ocurrido en el caso bajo estudio fue lo contrario, pues la fe de erratas se dio para hacer coincidir lo publicado con lo adoptado, precisamente para que el ejercicio de la potestad del Concejo Municipal para planificar con efectos normativos, no se viera menoscaba por una incorrecta publicación a cargo de otro órgano u ente sin potestades para variar la voluntad del Concejo Municipal.

        Lo anteriormente dicho implica que el texto del artículo 7, inciso 2.6 del reglamento de zonificación del plan regulador del cantón de Santa Ana, publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 74 de 19 de abril de 1991, no puede ser tenido como el texto correcto de dicho numeral ya que el mismo tiene un error material que debe ser corregido por la propia Administración, al tenor de lo que dispone el citado artículo 157 de la LGAP.

        Al tratarse de un simple error material ocurrido al momento de publicar el texto del plan regulador, su corrección puede hacerse por medio de una fe de erratas, de la misma forma en que suele hacerse respecto de la legislación cuando se trata de un error material que no arroja dudas sobre la voluntad del legislador por no ser conceptual, y su corrección no cambia su sentido, de conformidad con lo dicho por la Sala Constitucional.

          Consecuentemente, y en el tanto la corrección del error contenido en la publicación del plan regulador del cantón de Santa Ana no modifica el sentido de lo querido por el Concejo, puede hacerse por medio de una fe de erratas que lo que busca es, precisamente, que lo publicado exprese adecuadamente lo acordado.

2)      La aplicación de las normas en el tiempo y el principio de irretroactividad

        Una vez determinado que para corregir el error contenido en la publicación del reglamento de zonificación del plan regulador del cantón de Santa Ana hecha en La Gaceta número 74 del 19 de abril de 1991, es procedente la publicación de una fe de erratas en el Diario Oficial, se hace necesario establecer cuáles son los efectos jurídicos que tiene dicha fe de erratas, lo que nos obliga a referirnos al tema de la aplicación de las normas en el tiempo y al principio de su irretroactividad en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, garantizado en el artículo 34 de la Constitución Política. 

        En relación con lo anterior, los dos aspectos más importantes a considerar respecto de las implicaciones que tiene la publicación de la fe de erratas son, por un lado, las que tienen que ver con los actos administrativos dictados al amparo de la norma que fue corregida y, por otro lado, las que tienen que ver con los procedimientos iniciados al amparo de esa misma norma, pero respecto de los cuales no se había dictado un acto final antes de la corrección. En relación con este último aspecto, tiene especial importancia el tema de los certificados de uso del suelo. Estos aspectos serán tratados en los apartados siguientes, pues antes abordaremos el tema general de la aplicación de las normas en el tiempo en los términos anunciados supra.

        Pues bien, el punto de partida normativo es la garantía del artículo 34 constitucional el cual establece:

 ARTÍCULO 34.- A ninguna ley se le dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna, o de sus derechos patrimoniales adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas.

            La retroactividad de una norma consiste en la proyección de su ámbito temporal a hechos o conductas acaecidas previamente a su promulgación, bajo el entendido de que la retroactividad strictu sensu no existe, como lo advierte la doctrina, pues en realidad ninguna norma puede regular, en el presente, hechos o conductas pretéritas. Las normas son de aplicación inmediata y, sus efectos, son inmediatos. Lo que ocurre es que pueden extender sus consecuencias jurídicas actuales, es decir, consecuencias que se producen en el presente, a hechos o conductas ocurridas o nacidas en el pasado (vid. PÉREZ LUÑO, Antonio, La seguridad jurídica, 1991, pag.91).

        En el sentido anterior, y dado que los efectos actuales de la normas suelen extenderse a hechos y conductas acaecidas antes de su vigencia, el principio de irretroactividad de las normas, garantizado en el artículo 34 constitucional, implica que dichas consecuencias no pueden dar como resultado el desconocimiento de derechos patrimoniales adquiridos o la modificación de situaciones jurídicas consolidadas, en ambos casos, con anterioridad a su entrada en vigencia.  

            Desde el punto de vista anterior, el principio de irretroactividad es una expresión o manifestación de la seguridad jurídica por el cual las normas extiendan sus efectos más allá de su vigencia, porque la otra cara de la moneda de la irretroactividad de las normas es su ultractividad. Es decir, que en la medida en que la extensión de los efectos de las normas a hechos y conductas acaecidas con anterioridad a su vigencia tiene como límite los derechos patrimoniales adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas al amparo de otras normas, estas otras normas, que ya no están formalmente vigentes, siguen regulando esos derechos y esas situaciones jurídicas (vid., SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso, Fundamentos de Derecho Administrativo, 1991, p 384.).

        En relación con el principio constitucional de irretroactividad de las normas, la Sala Constitucional dijo en sentencia número 1147-90 de 21 de setiembre de 1990, lo siguiente:

"... el principio de irretroactividad, al igual que los demás relativos a los derechos o libertades fundamentales, no es tan solo formal, sino también y sobre todo material, de modo que resulta violado, no solo cuando una nueva norma o la reforma de una anterior altera ilegítimamente derechos adquiridos o situaciones consolidadas al amparo de la dicha norma anterior, sino también cuando los efectos, la interpretación o la aplicación de esta última produce un perjuicio irrazonable o desproporcionado al titular del derecho o situación que ella misma consagra."

        La Constitución fija un límite a los efectos que la ley, en su aplicación inmediata, puede tener respecto de hechos o conductas producidas con anterioridad a su entrada en vigencia y que, en principio, quedan bajo el régimen de la nueva legislación: no puede desconocer derechos patrimoniales adquiridos ni desconocer o modificar situaciones jurídicas consolidadas. El principio constitucional de irretroactividad es un límite a la ley y, por ende, al legislador, que no podría disponer la retroactividad de las leyes en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas en forma expresa. Pero, también, es un límite a todo poder público que ejerza potestades normativas, no sólo el legislativo (sobre la irretroactividad como límite al legislador, vid. LÓPEZ MENUDO, Francisco, El principio de irretroactividad. Tres cuestiones claves. Documentación Administrativa, 263-264, 2002, p.78-79). Siendo que el límite consiste en el respeto a los derechos adquiridos y a las situaciones jurídicas consolidadas, es indispensable intentar esclarecer qué se entiende por tales.

        Pero además, y en atención al asunto consultado, es necesario establecer cuáles fueron los efectos que generó desde su publicación y hasta su corrección, la norma que contenía el error. Esto por cuanto no estamos frente a una simple modificación de una norma por otra, sino ante la corrección de un error acaecido en la publicación de la norma que, en principio, implica que la norma publicada con el error careció de eficacia jurídica, dado que su correcta publicación era requisito para ello.

            La publicación de las leyes es condición jurídica de su eficacia erga omnes, lo que implica que la obligatoriedad de la ley nace con su publicación momento en el cual debe ser obedecida por sus destinatarios y aplicada por los tribunales (vid. RODRÍGUEZ-ZAPATA, Jorge, Sanción, promulgación y publicación de las leyes, 1987, p.166.). El artículo 124 de la Constitución señala como uno de los requisitos para que un proyecto se convierta en ley, además de su aprobación y sanción, su publicación en La Gaceta; y el artículo 129 ibídem señala que la obligatoriedad de las leyes y su eficacia se produce el día en que estas designen o diez días después de su publicación en La Gaceta. De una interpretación armónica de ambos artículos se ha de entender la publicación de la una ley es un requisito o condición de eficacia. Lo cual concuerda con lo que dispone el artículo 7 del Código Civil al respecto.

            En lo que tiene que ver con los reglamentos, su publicación en el Diario Oficial La Gaceta también es un requisito de eficacia. Según lo establece la Ley General de la Administración Pública (artículo 121.2) los reglamentos son actos administrativos, y uno de los requisitos que esa misma ley exige (artículo 140) para que un acto administrativo sea eficaz, es su comunicación o notificación que, en el caso de los actos de alcance general, equivale a su publicación (art. 240.1).

        Para el caso específico de los planes reguladores locales, los cuales contienen los respectivos reglamentos de zonificación, entre otros, el artículo 17, inciso 4) de la Ley de Planificación Urbana establece que deben ser publicados en La Gaceta, lo cual, al tenor de lo dicho respecto de las leyes y reglamentos en general, es un requisito de su eficacia, como lo es para las normas en general.

              Ahora bien, ¿la incorrecta publicación de una norma afecta su eficacia? En relación con las leyes así lo dispone el citado artículo 7 de Código Civil, el cual señala:

"ARTÍCULO 7º- Las leyes entrarán en vigor diez días después de su completa y correcta publicación en el diario oficial "La Gaceta", si en ellas no se dispone otra cosa. Sin embargo, si el error o defecto comprendiere sólo alguna a algunas de las normas de una ley, las demás disposiciones de ésta tendrán plena validez, independientemente de la posterior publicación que se haga, siempre que se trate de normas con valor propio que se hubieren aplicado de esa manera."

            De lo que establece el numeral transcrito, bien puede concluirse que la incorrecta publicación de una ley impide que ésta entre en vigencia y que, por lo tanto, produzca efectos jurídicos. Lo mismo puede decirse respecto de los reglamentos o cualquier norma en el tanto su correcta publicación es requisito de su eficacia, si se toma lo dicho por el artículo 7 del Código Civil como válido para cualquier norma. Lo cual, de cara al error en la publicación del artículo 7, inciso 2.6 del reglamento de zonificación del plan regulador de Santa Ana, implica que desde su publicación en La Gaceta número 74 de 19 de abril de 1991 y hasta la publicación de la respectiva fe de erratas en La Gaceta número 86 de 7 de mayo de 2003, lo allí dispuesto era ineficaz, por lo que su aplicación no podía producir efectos.

            En la medida en que una fe de erratas supone no sólo un cambio normativo, por lo menos en la publicación de la norma, sino además la ineficacia de la norma que contenía el error de publicación, es posible establecer un parangón con las sentencias que anulan normas por razones de constitucionalidad, toda vez que la disconformidad de una norma con la Constitución conlleva su nulidad absoluta y, por ello mismo, la imposibilidad de que ésta produjera efectos jurídicos.

            En el caso de la anulación de normas por razones de inconstitucionalidad tambien se plantea el problema relativo a los derechos adquiridos nacidos al amparo de la norma anulada, que puede ser, como suele serlo, una ley. El problema es el mismo y tiene que ver con la carencia de efectos jurídicos de una norma absolutamente nula. Precisamente por ello las sentencias de inconstitucionalidad no son constitutivas sino declarativas, y sus efectos retroactivos a la fecha de vigencia de la norma anulada.

        La Ley de la Jurisdicción Constitucional resuelve el problema en su artículo 91, cuando dispone que los efectos retroactivos de sus sentencias anulatorias no pueden afectar los derechos adquiridos de buena fe, es decir, los derechos adquiridos al amparo de la norma declarada absolutamente nula. De esta forma, lo que podría ser fuente de discusión doctrinaria tiene una solución de lege data en lo que a las sentencias anulatorias de normas por razones de constitucionalidad se refiere, aunque el aspecto más álgido y complejo quede sin resolver: el relativo al concepto mismo de derechos adquiridos.

            La anterior es la misma solución que da el artículo 171 de la Ley General de Administración Pública. Este numeral establece que la declaratoria de nulidad absoluta de un acto administrativo tiene efectos retroactivos a la fecha del acto, pero sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. Y si bien el tema de la fe de erratas no tiene que ver con la validez del acto, sino con la publicación como requisito de su eficacia, lo cierto es que el reconocimiento o no de derechos adquiridos tiene que ver, en ambos casos, con los efectos de la norma de que se trate, y no hay razón para dar una solución distinta al caso de una norma que no cumplió con un requisito de eficacia, en punto al respeto de derechos adquiridos, que la solución que se le da al caso de una norma declarada absolutamente nula.

            Es decir, si el ordenamiento jurídico señala que han de respetarse los derechos adquiridos al amparo de normas, incluidas las leyes, declaradas como absolutamente nulas o de actos administrativos declarados absolutamente nulos, a pesar de que dicha declaratoria tiene efectos retroactivos, no hay razón alguna para que un acto como la publicación de una fe erratas, que corrige un error respecto de un requisito de eficacia de un reglamento y que, en ese tanto, tiene efectos retroactivos a la fecha del acto, según lo dispuesto por el artículo 145.2 de la Ley General de la Administración Pública, no deba respetar los derechos adquiridos al amparo de la norma que contenía el error. Esta interpretación se impone a la luz del principio constitucional consagrado en el artículo 34 de la Constitución, numeral que informa al artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y al 171 de la Ley de la Administración Pública 

            Nuevamente, y como se dijo supra, el tema más difícil y complejo queda pendiente, esto es, el relativo a la definición de un concepto como derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas.

            La doctrina mucho ha dicho sobre que ha de entenderse por derechos adquiridos. Se trata de un concepto inevitablemente asociado al de los efectos de las normas en el tiempo porque la preocupación inicial que marcó su origen y que se mantiene hoy día, era la de determinar qué derechos no pueden ser afectados por un cambio en la legislación. En este sentido, el concepto de derecho adquirido se formó por oposición a la simple expectativa de derecho, o mejor dicho, distinguiéndose de esta última en el tanto la simple expectativa de derecho tenía que adecuarse al cambio operado en las normas (vid, por ejemplo, BONNECASE, Julien, Elementos de Derecho Civil, 1945, p.190-1991).

            No es del caso recrear las diferentes acepciones de derecho adquirido; pero partiendo de su origen este concepto se refiere a aquel derecho válidamente constituido y consolidado al amparo de una determinada normativa (PÉREZ LUÑO. A.E., op.cit. p.96). O, como señala CABANELLAS en su Diccionario de Derecho Usual, es aquel derecho que "….se encuentra irrevocable y definitivamente incorporado al patriminio de una persona…" (CABANELLAS, Guillermo, Diccionario de Derecho Usual, 1974, p.633). Ahora bien, desde muy temprano la doctrina apuntó la poca técnica que la utilización de una expresión como "derecho adquirido" reflejaba en atención a lo que se quería designar. Ya BONNECASE prefería la expresión "situación jurídica" pues consideraba estrecha la noción de derecho adquirido e inadecuada la distinción respecto de simples expectativas de derecho (BONNECASE, op.cit. p.193-194); y PÉREZ LUÑO nos recuerda que RIPERT consideraba la expresión derecho adquirido un pleonasmo porque el adjetivo nada añade respecto del sustantivo, toda vez que todo derecho es, por definición, adquirido. 

        Lo último, para señalar que resulta más precisa y más rigurosa la expresión "situación jurídica consolidada", que abarca la de derechos adquiridos, ya que estos lo son en virtud de la consolidación de una determinada situación jurídica. En este sentido, hay que tener presente que una situación jurídica consolidada es aquella que, prevista en abstracto por una norma, se ha concretado respecto de un sujeto generando consecuencias prácticas, esto es, efectivamente realizadas. El derecho adquirido, desde sus primeras definiciones refiere a aquellos derechos que integran o entran definitivamente al patrimonio de una persona. No está por demás señalar que tal ingreso puede ser resultado de la consolidación de una situación jurídica, es decir, la consecuencia jurídica práctica que convierte a una situación jurídica abstractamente considerada en una norma, en una situación jurídica concreta respecto de un sujeto determinado.

            La Sala Constitucional ha buscado precisar los conceptos de derecho adquirido y situación jurídica consolidada en aquellas sentencias en que ha tenido que abordar el tema de la irretroactividad de las normas. Así, por ejemplo, y desde 1990, retomó la doctrina de la Corte Plena, cuando actuaba como contralor de constitucionalidad, sobre la noción de situación jurídica consolidada. Dijo la Sala en la ya citada sentencia número 1119-90 de 18 de setiembre de 1990, lo siguiente:

 "Una situación jurídica puede consolidarse- lo ha dicho antes la Corte Plena- con una sentencia judicial que declare o reconozca un derecho controvertido, y también al amparo de una norma de ley que establezca o garantice determinadas consecuencias a favor del titular de un derecho, consecuencias que una ley posterior no puede desconocer sin incurrir en vicio de inconstitucionalidad por infracción del artículo 34 de la Constitución."

          Luego, en la sentencia número 2791-96 del 7 de junio de 1996, la Sala lo siguiente:

 "…La retroactividad a que hace alusión el artículo 34 de la Constitución Política es la que pretende interferir con derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, nacidas con anterioridad a la promulgación de la ley, o sea, aquellas con características de validez y eficacia perfeccionadas bajo el imperio de otras regulaciones, de forma que sus efectos y consecuencias no pueden ser variadas por nuevas disposiciones, excepto si conllevan beneficio para los interesados…"

            Y, posteriormente, en sentencia número 2765-97 de 20 de mayo de 1996, la Sala Constitucional precisó el significado de ambos conceptos, pues señaló:

" Los conceptos de "derecho adquirido" y "situación jurídica consolidada" aparecen estrechamente relacionados en la doctrina constitucionalista. Es dable afirmar que, en términos generales, el primero denota a aquella circunstancia consumada en la que una cosa –material o inmaterial, trátese de un bien previamente ajeno o de un derecho antes inexistente– ha ingresado en (o incidido sobre) la esfera patrimonial de la persona, de manera que ésta experimenta una ventaja o beneficio constatable. Por su parte, la "situación jurídica consolidada" representa no tanto un plus patrimonial, sino un estado de cosas definido plenamente en cuanto a sus características jurídicas y a sus efectos, aun cuando éstos no se hayan extinguido aún. Lo relevante en cuanto a la situación jurídica consolidada, precisamente, no es que esos efectos todavía perduren o no, sino que –por virtud de mandato legal o de una sentencia que así lo haya declarado– haya surgido ya a la vida jurídica una regla, clara y definida, que conecta a un presupuesto fáctico (hecho condicionante) con una consecuencia dada (efecto condicionado). Desde esta óptica, la situación de la persona viene dada por una proposición lógica del tipo «si..., entonces...»; vale decir: si se ha dado el hecho condicionante, entonces la "situación jurídica consolidada" implica que, necesariamente, deberá darse también el efecto condicionado. En ambos casos (derecho adquirido o situación jurídica consolidada), el ordenamiento protege –tornándola intangible– la situación de quien obtuvo el derecho o disfruta de la situación, por razones de equidad y de certeza jurídica. En este caso, la garantía constitucional de la irretroactividad de la ley se traduce en la certidumbre de que un cambio en el ordenamiento no puede tener la consecuencia de sustraer el bien o el derecho ya adquirido del patrimonio de la persona, o de provocar que si se había dado el presupuesto fáctico con anterioridad a la reforma legal, ya no surja la consecuencia (provechosa, se entiende) que el interesado esperaba de la situación jurídica consolidada. Ahora bien, específicamente en punto a ésta última, se ha entendido también que nadie tiene un "derecho a la inmutabilidad del ordenamiento", es decir, a que las reglas nunca cambien. Por eso, el precepto constitucional no consiste en que, una vez nacida a la vida jurídica, la regla que conecta el hecho con el efecto no pueda ser modificada o incluso suprimida por una norma posterior; lo que significa es que –como se explicó– si se ha producido el supuesto condicionante, una reforma legal que cambie o elimine la regla no podrá tener la virtud de impedir que surja el efecto condicionado que se esperaba bajo el imperio de la norma anterior. Esto es así porque, se dijo, lo relevante es que el estado de cosas de que gozaba la persona ya estaba definido en cuanto a sus elementos y a sus efectos, aunque éstos todavía se estén produciendo o, incluso, no hayan comenzado a producirse. De este modo, a lo que la persona tiene derecho es a la consecuencia, no a la regla."

            La doctrina de la Sala Constitucional puede sintetizarse en lo siguiente: un derecho adquirido es aquel que ha ingresado o incidido en el patrimonio de un sujeto, generando un beneficio o ventaja constatable. Una situación jurídica consolidada es aquel "estado de cosas" cuyas características y efectos jurídicos están definidos. Entiende la Sala que esta definición no implica que los efectos jurídicos asociados a la hipótesis de hecho contemplada en la norma, se haya dado efectivamente, sino el que esté plena y claramente determinada la relación causal entre el hecho contemplado en la norma y la consecuencia jurídica asociada. Habría que añadir a esto, para que el razonamiento de la Sala sea correctamente comprendido, que una situación jurídica consolidada supone que el sujeto se encuentra materialmente en la situación fáctica que la norma contempla en forma hipotética, porque una situación jurídica consolidada siempre se da respecto de un sujeto concreto. No es, en este sentido, como ya lo había advertido la doctrina en forma temprana, la consideración abstracta de una situación jurídica (BONNECASE), sino la consideración de la situación jurídica de un sujeto en concreto respecto al presupuesto fáctico (hipótesis de hecho) y la consecuencia jurídica que una determinada norma contempla.

            La jurisprudencia administrativa contenida en los dictamenes de la Procuraduría es coincidente con lo expresado por la Sala Constitucional. Se trata, también, de un tema que inevitablemente está tratado a propósito del principio de irretroactividad de las normas, y sobre el cual hay una importante cantidad de pronunciamientos. Así, a manera de ejemplo, lo dicho en el dictamen C-165-92:

" La consulta que nos ocupa plantea así un problema de aplicación de las leyes en el tiempo. Por lo que es necesario tomar en cuenta los principios establecidos al respecto y que parten de la prohibición de dar efecto retroactivo a las normas en perjuicio de persona alguna.

De conformidad con los principios que rigen la aplicación temporal de las normas, éstas se aplican a los hechos o situaciones -presupuesto de hecho- previstos por la norma: lo que significa que rigen aquéllos acaecidos a partir de su vigencia. De conformidad con los artículos 34 y 129 de la Constitución Política, la ley rige hacia el futuro aplicándose a los hechos o situaciones ocurridas durante su vigencia, no a aquéllos acaecidos con anterioridad a su entrada en vigor ni -en principio- los sucedidos con posterioridad a su derogación. Por lo que:

"El análisis, pues, del presupuesto de hecho de la norma y de la situación jurídica sobre la que incide es esencial para entender las concretas soluciones de Derecho transitorio ofrecidas por el ordenamiento, así como para subsumirlas en una de las tres categorías reseñadas (retroactividad, irretroactividad y ultraactividad)", C. LOZANA: Exenciones Tributarias y Derechos Adquiridos, Colección Ciencias Jurídicas, Editorial Tecnos, Madrid, p. 78.

Al respecto, la Procuraduría ha señalado:

"Efectivamente, el artículo 34 constitucional prohibe dar aplicación retroactiva a las normas jurídicas cuando ello perjudique al administrado. La Constitución, conforme con la terminología clásica, utiliza el concepto de "derechos adquiridos" y "situaciones jurídicas consolidadas" como límites a la aplicación retroactiva de las normas. El punto es determinar el significado de cada uno de esos conceptos y específicamente qué se entiende por irretroactividad".

Agregándose: "Al respecto, la doctrina moderna sobre el tema rechaza la noción de "derechos adquiridos" porque no da cuenta de todos o de la mayor parte de los problemas que pueden presentarse cuando se producen conflictos de leyes en el tiempo. Por ejemplo, dicha noción no responde a los problemas relativos a los efectos jurídicos a constituirse en el futuro respecto de un hecho o acto regulado por una ley, con base en el cual se obtiene o consolida el derecho...". Dictamen N. C-169-89 de 10 de octubre de 1989.

"En efecto, la "teoría de la supervivencia del Derecho abolido, que no es más que una de las manifestaciones del principio que prohibe darle efecto retroactivo a las leyes, la cual reiteradamente ha acogido este despacho en algunos de sus dictámenes (véase al efecto oficio C-249-83 de 26 de julio de 1983), exige como premisa general el respeto que la nueva ley debe a aquellas situaciones que se hubieren consolidado al amparo de la anterior normativa o a los derechos que ya hubieren adquirido los administrados a su luz.

(...)

La temática de los derechos adquiridos y su significado, ha sido de las más discutibles y anfibológicas de nuestra disciplina, lo que ha hecho que sus alcances no siempre sean los más precisos. Sin embargo, existe un aspecto en el cual la mayoría de los tratadistas han estado de acuerdo, y es el que nos dice que los derechos adquiridos en sí constituyen un límite jurídico que se impone a la voluntad del legislador de dar normas con carácter retroactivo.

(...)

El término derecho adquirido está referido a aquel género de derecho que han ingresado en forma definitiva en el patrimonio de su titular. Es en sí un poder surgido de un acto adquisitivo cuya validez deviene de una ley precedente.

En concordancia con lo hasta ahora expuesto, tenemos que la regularidad de una situación jurídica debe apreciarse de conformidad con la ley bajo la cual se constituyó. La ley nueva no puede ni debe afectar hechos o actos que produjeron situaciones jurídicas válidas bajo vigencia de la ley antigua ya derogada. La Ley nueva regirá por seguridad jurídica, las condiciones de constitución de una situación jurídica que no se habían presentado durante la vigencia de la ley derogada, pero los elementos de la situación que hubieren surgido conservan su valor conforme lo establecía la ley vieja". Dictamen C-058-88 de 24 de marzo de 1988.

En cuanto a la aplicación de leyes en materia tributaria, el nacimiento del hecho generador del tributo determina la aplicación de la ley tributaria: por lo que la determinación de la norma aplicable debe considerar el momento o el período en que se realiza el supuesto de hecho previsto en la norma que ha de aplicarse. Por lo que una norma tributaria derogada continua aplicándose a los hechos imponibles realizados durante su vigencia. E igual razonamiento se aplica el hecho exento. Respecto de esta aplicación ha señalado la Procuraduría:

"No se da la aplicación retroactiva de la ley tributaria, como cuando en el supuesto que analizamos, no se había producido el acto o hecho generador de la obligación tributaria que pretende amparar a la exoneración a que eventualmente tendría derecho, de conformidad con la normativa anterior -no de conformidad con el "contrato de exportación", si a juicio del Ministerio de Hacienda, se hubiere cumplido con los requisitos y formalidades aplicables. Ello es así, en tratándose de exenciones subjetivas, donde el derecho a la exoneración o beneficio fiscal no se constituye plenamente al momento de la promulgación de la norma respectiva -como sí sucede en el caso de las exenciones objetivas, ya sea que se refieran a cosas o situaciones jurídicas no vinculadas a un sujeto determinado- sino cuando el eventual o hipotético beneficiario cumple a satisfacción del Fisco (Ministerio de Hacienda en general, o Dirección General de Aduanas, Oficina de Exenciones, etc., en particular), con todos los requisitos exigibles en cuanto a la persona y a la naturaleza de las mercancías que se pretende amparar al beneficio fiscal" Dictamen C-072-89 de 7 de abril de 1989. El subrayado es del original.

Acorde con lo expuesto, habrá retroactividad en la medida en que la ley nueva pretenda regular los hechos o situaciones ocurrida durante la vigencia de la ley anterior. Una situación determinada puede estar produciendo efectos (parte dinámica) o bien los efectos pueden estar consolidados (parte estática), lo cual debe ser considerado a fin de determinar si se está o no ante una aplicación retroactiva de las normas.

El principio es que la ley nueva no puede afectar los efectos ya sucedidos y consolidados de la situación. Respecto de la fase dinámica de la situación, la ley nueva no puede afectar hechos o actos que produjeron válidamente situaciones jurídicas bajo la vigencia de la ley anterior. Por lo que los requisitos de adquisición o de nacimiento de la situación serán siempre regidos por la ley vigente al momento en que la situación surge (teoría de la supervivencia del derecho abolido). En cambio, respecto de las situaciones que se constituyan o extingan al momento o con posterioridad a la entrada en vigencia de la ley, la ley nueva rige las condiciones de constitución de la situación jurídica en la medida en que esas condiciones no se habían presentado durante la vigencia de ley derogada por los elementos de la situación que ya hubieren surgido conservan el valor conferido por la ley antigua.

Igualmente, las situaciones en curso de extinción continuarán rigiéndose por la ley de creación. Lo que significa que los efectos jurídicos ya consolidados no pueden ser modificados por la ley posterior. Es decir, la ley nueva no puede regular la parte estática, ya consolidada, del hecho o situación en cuestión. En tanto que sí puede regular los efectos no constituidos o en curso de ejecución de la situación referida. "

            En resumen, derecho adquirido es aquel que ha ingreso o incidido en el patrimonio de un sujeto de forma tal que genere un beneficio verificable. El derecho adquirido tiene como base una situación jurídica no sólo consolidada sino, además, consumada. Por otra parte, una situación jurídica consolidada es aquella predicable de un sujeto que se encuentra de hecho en las circunstancias que la norma contempla hipotéticamente y a las cuales se le asocian determinadas consecuencias jurídicas. En estos casos, la ley nueva no puede aplicarse retroactivamente y se produce el fenómeno de la ultractividad de las normas, puesto que la ley no vigente sigue regulando la situación jurídica del sujeto a cuyo favor debe producirse la consecuencia jurídica que contempla dicha norma.

            La corrección que se hizo a la publicación del inciso 2.6 del artículo 7 del reglamento de zonificación, cambiando la palabra habitaciones por habitantes, afectó un aspecto que tiene que ver con las condiciones en que se puede construir en la zona residencial de baja densidad. Esto quiere decir que son los permisos municipales de construcción los actos administrativos que podrían verse afectados con la publicación de la fe de erratas. Se debe, por lo tanto, analizar los efectos que genera la aplicación del artículo 7, inciso 2.6 del reglamento de zonificación a partir de su corrección y en relación con tales actos administrativos, para lo cual es necesario, a su vez, abordar de primero lo relativo a los certificados de uso del suelo, ya que su emisión y presentación es un requisito para otorgar los permisos de construcción.

 3)      Los certificados de uso del suelo y sus efectos

        Ya esta Procuraduría ha señalado que los certificados de uso del suelo como actos administrativos son de naturaleza declarativa y no constitutiva. Es decir, acreditan hechos o circunstancias pero no crean ni modifican situaciones jurídicas. Así lo señaló este órgano consultivo en dictamen C-327-2001, donde se dice:

"           La certificación del uso del suelo es un acto jurídico concreto por medio del cual la Administración local acredita la conformidad o no del uso del suelo con lo establecido en la zonificación respectiva. Así se desprende con claridad de lo que dispone el artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana. Señala dicho artículo:

" Artículo 28.- Prohíbese aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada.

En adelante, los propietarios interesados deberán obtener un certificado municipal que acredite la conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación. Los usos ya existentes no conformes, deberán hacerse constar también con certificado que exprese tal circunstancia.

Cada reglamento de zonificación fijará la fecha a partir de la cual dichos certificados serán obligatorios."

            Por medio de la certificación de uso del suelo no se decide cuál es el uso permitido, simplemente se acredita cuál es el uso debido según lo establecido reglamentariamente, además de hacer constar si el uso que se le está dando a un determinado terreno es o no conforme con dicha reglamentación. Como acto administrativo, el certificado de uso del suelo es meramente declarativo, en el sentido de que se limita a acreditar un hecho o situación jurídica sin crearla, modificarla o extinguirla, como sí ocurre con los actos administrativos constitutivos (En tal sentido, vid., GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, Curso de Derecho Administrativo, T.I, 1978, p.481, así como PAREJO ALFONSO, Luciano, JIMÉNEZ-BLANCO, A.y ORTEGA ÁLVAREZ, L., Manual de Derecho Administrativo, Vol 1, 1998, p.721.).

            En el sentido anterior, el certificado de uso del suelo, como acto administrativo declarativo, acredita hechos o situaciones jurídicas que sirven de base para la adopción de actos administrativos por medio de los cuales sí se crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas. Tal es el caso, por ejemplo, de las autorizaciones para construir o las patentes municipales para ejercer determinadas actividades, cuya adopción requiere de un certificado de uso.

            Por su parte, en relación con este mismo tema, la Sala Constitucional señaló en sentencia número 4336-99 de 4 de junio de 1999, en amparo contra actuaciones de la Municipalidad de San José basadas en el reglamento de uso del suelo de esa entidad corporativa, lo siguiente: 

IV.- Certificados de uso del suelo.- Se alegan en el amparo los efectos jurídicos, en el tiempo, del certificado de uso del suelo. Este requisito, surge de los llamados reglamentos de zonificación, concebidos en el artículo 21 y desarrollados en los artículos 24 y siguientes de la Ley de Planificación Urbana. Concretamente, el artículo 28 señala que es prohibido aprovechar o dedicar terrenos, edificios o estructuras a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación vigente; por ello, los propietarios deben poseer un certificado municipal que acredite la conformidad de uso y no se concederán patentes para establecimientos comerciales o industriales, sin el certificado de uso correspondiente. La institución del certificado del uso del suelo, si bien no había sido usada en Costa Rica, no es innovación jurídica, sino un instrumento esencial en el Derecho Urbanístico. La doctrina ha señalado que los planes urbanísticos son actos de autoridad con los cuales se disciplina el suelo, de manera que inciden sobre los derechos privados (derecho de propiedad) predeterminando los modos de goce y de utilización del bien y así se infiere de lo que disponen los cinco primeros artículos del Reglamento de Zonificación del Uso del Suelo. La normativa supone, en función de la zonificación, que todo inmueble tiene una vocación urbanística que está declarada en el plan director y por lo mismo, el artículo 12 señala que todo interesado debe obtener previamente el certificado correspondiente en el que se haga constar el uso permitido, que tendrá una vigencia de un año natural desde el momento en que se expide, agregando el artículo 12.4 que en caso de no haber iniciado las obras en el año de vigencia, se deberá renovarse el permiso. Luego el artículo 13 señala: "El certificado indicará el uso y no se interpretará como un permiso definitivo para hacer uso, ocupación, ampliaciones, remodelaciones, construcción o fraccionamiento. El Alineamiento y el Certificado de Uso de suelo tendrán una vigencia de un año a partir de su emisión". El sentido de las normas citadas es evidente: la expedición del certificado del uso del suelo no puede asimilarse a una licencia de construcción, puesto que su valor se constriñe a definir la vocación del inmueble dentro del plan general vigente; y en caso de no utilizarse un permiso de construcción expedido legítimamente, dentro del año siguiente, implica su caducidad y el deber de renovarlo.

            Por su naturaleza declarativa, los certificados de uso del suelo no dan lugar, por sí mismos, a la adquisición de un derecho subjetivo ni consolidan, por sí mismos, situación jurídica alguna. Pero, además, y en razón de lo que declaran, no dan lugar a que se adquiera un derecho subjetivo o a que se consolide una situación jurídica, en razón de un derecho o situación jurídica preexistente. La certificación de uso del suelo es meramente descriptiva respecto de una situación fáctica determinada en relación con lo dispuesto normativamente, en razón de lo cual, por su medio, no se consolida una situación jurídica preexistente al acto certificante.

4)      La aplicación del inciso 2.6 del artículo 7 del reglamento y los permisos municipales de construcción

        Hay que distinguir, en relación con la aplicación del inciso 2.6. del artículo 7 del reglamento de zonificación, tres situaciones: aquellos casos en que aún no se ha iniciado el procedimiento administrativo orientado a obtener un permiso municipal de construcción, pero en los que se emitió un certificado de uso del suelo con anterioridad a la publicación de la fe de erratas; aquellos casos en los que el trámite administrativo para obtener un permiso de construcción fue iniciado con anterioridad a la publicación de la fe de erratas, pero sin que haya sido otorgado; y, finalmente, los casos en que el permiso municipal de construcción fue otorgado con anterioridad a la publicación de la fe de erratas, tomando en cuenta si la construcción ya fue concluida, está en proceso de ejecución o aún no ha sido iniciada, y si se hay o no terceros interesados por haber adquirido el inmueble de que se trate.

            Para analizar las situaciones descritas supra, es necesario caracterizar jurídicamente al permiso de construcción como acto administrativo. Y son dos los aspectos más relevantes en esa caracterización: la determinación de su naturaleza jurídica y la determinación del órgano o ente público competente para otorgarlo. Esto último porque es con la presentación de la solicitud orientada a obtenerlo ante dicho órgano, que se inicia el procedimiento administrativo correspondiente.

           El permiso de construcción es un tipo específico de acto administrativo de control del ejercicio de una actividad privada y de un derecho subjetivo. Forma parte del género denominado como autorización, que es la noción con que la doctrina califica la técnica por medio de la cual la Administración controla el ejercicio de actividades privadas y derechos subjetivos que no por ello pierden esa titularidad. En tanto autorización es un acto reglado y declarativo, porque se limita a comprobar el cumplimiento de las condiciones exigidas por ordenamiento para el ejercicio de la actividad o derecho, razón por la cual no otorga derecho subjetivo alguno (que ya preexistía a la autorización) ni constituye situación jurídica alguna (vid. PAREJO, L., op.cit. pags.489-490). En este aspecto, esta Procuraduría corrige y precisa el razonamiento hecho en el dictamen 327-2001 citado supra, en relación con la naturaleza jurídica de los permisos de construcción como actos administrativos. Es, además, de carácter real u objetiva, porque lo que interesa son las características y circunstancias del objeto y la actividad que se desarrolla, no del sujeto titular (vid. PARADA, Ramón, Derecho Administrativo, T.III, 1993, p.468).

        En síntesis, el permiso de construcción es una autorización administrativa por medio de la cual se ejerce un control preventivo en relación con el ejercicio del ius edificandi dominical, de modo tal que se autoriza tal ejercicio una vez comprobado que sea conforme con las exigencias del ordenamiento jurídico, entre las cuales están las derivadas de la planificación urbana.  

            En cuanto al ente competente, dispone nuestro ordenamiento jurídico que, para tramitar y otorgar los permisos de construcción, lo son las municipalidades. Así lo establece la Ley de Construcciones número 833 de 4 de noviembre de 1949, en los artículos 1 y 51. El reglamento de construcciones emitido por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, regula lo relativo al procedimiento para la obtención del permiso de construcción y a los requisitos a cumplir en dicho trámite, según los distintos tipos de construcción, reglamento que se aplica en defecto de la reglamentación respectiva que dicte la municipalidad en ejercicio de las potestades que, en este campo, le atribuye la Ley de Planificación Urbana.

            El artículo 7 del reglamento de zonificación del plan regulador de Santa Ana es una norma que establece condiciones jurídicas de fondo para la adopción, entre otros, del acto administrativo de autorización en que consiste el permiso de construcción. Dicho numeral forma parte del planeamiento urbanístico del cantón cuyo cumplimiento se controla con la técnica de la autorización, esto es, con el permiso de construcción como un tipo de autorización administrativa. Esto quiere decir que, a partir de la publicación de la fe de erratas en La Gaceta número 86 de 7 de mayo de 2003, la municipalidad sólo puede autorizar aquellas construcciones que se ajusten a lo allí dispuesto en cuanto a la densidad, según el texto corregido, si la norma les es aplicable en razón de la zona donde se pretende construir. Es decir, en relación con los permisos de construcción no otorgados no hay aplicación retroactiva de la norma porque no se afectan derechos adquiridos ni situaciones jurídicas consolidadas.  

      Lo anterior es así aunque se cuente con un certificado de uso del suelo como requisito para solicitar el permiso de construcción correspondiente. Como ya se señaló, el certificado de uso del suelo no da como resultado la consolidación de una situación jurídica ni, mucho menos, la adquisición de un derecho subjetivo. Los certificados de uso del suelo emitidos con anterioridad a la publicación de la fe de erratas y que se refieran al uso del suelo permitido en las zonas definidas como de baja densidad de conformidad con lo que establece el artículo 7, inciso 2.6 del reglamento de zonificación luego de la corrección a su texto, son anulables, administrativa o judicialmente, por razones de nulidad absoluta y según sea evidente y manifiesta o no, tal nulidad; pero además, y por ello, carecen de efectos jurídicos con vistas a eventuales trámites administrativos, especialmente en relación con los permisos de construcción, sin que tal circunstancia constituya una aplicación retroactiva de las normas. Lo que sucede, simplemente, es que, como certificación tiene que reflejar la realidad de lo que acredita en razón de lo que dispone la norma de planeamiento vigente al momento en que se va a otorgar el permiso de construcción, porque el certificado de uso del suelo es un requisito para que, por medio del permiso, no se autoricen construcciones incompatibles con lo planificado.

        Pero tampoco hay aplicación retroactiva de lo que dispone el citado artículo 7, inciso 2.6 del reglamento de zonificación aunque, además, se hayan iniciado los trámites del permiso con la presentación en la municipalidad de toda la documentación necesaria exigida por la normativa para su otorgamiento, antes de la publicación de la fe de erratas que corrigió el texto de la norma. No se consolida una situación jurídica ni se adquiere un derecho subjetivo con la presentación de la solicitud de un permiso de construcción, porque tal cosa sólo podría ocurrir con el dictado del acto final en el procedimiento para la obtención de la autorización, esto es, con el otorgamiento del permiso de construcción.  

        Es importante tener presente que lo que dispone el artículo 7 en su inciso 2.6 es una norma de fondo y no de procedimiento. La densidad poblacional es una condición jurídica a cumplir para el ejercicio del ius edificandi como facultad dominical, no un requisito del trámite para el otorgamiento del permiso de construcción, por lo que con la corrección hecha mediante la fe de erratas, no se está variando el procedimiento ni agregando requisitos para otorgar el permiso de construcción.

          En ambos casos, es decir, con o sin la presentación de la solicitud de un permiso de construcción pero con la emisión de un certificado de uso del suelo, la aplicación del artículo 7 con la corrección hecha en relación con lo que dispone el inciso 2.6, no quebranta la garantía del artículo 34 constitucional; pues simplemente se aplica según lo que ésta dispone al momento de resolver la solicitud de permiso de construcción.

          En consecuencia, la Administración local no puede dictar el acto de autorización, esto es, otorgar el permiso de construcción a contrapelo de lo que actualmente dispone el artículo 7, inciso 2.6, aunque la solicitud haya sido presentada con anterioridad a la fe de erratas que corrigió el texto de esa norma, o se cuente simplemente con un cerificado de uso del suelo otorgado con anterioridad a la publicación de la fe de erratas.

           Ahora bien, respecto de los casos en que se ha dictado el acto de autorización, esto es, cuando ha sido otorgado el permiso de construcción, hay que decir que, en principio, éste no puede verse afectado por un simple cambio normativo. En tales supuestos, si el permiso ha sido válidamente otorgado de conformidad con la legislación vigente en ese momento, se consolida una situación jurídica a favor del titular del derecho de propiedad. Como acto administrativo de autorización con efectos declarativos y no constitutivos, el permiso de construcción no crea una nueva situación jurídica, sino que consolida una situación jurídica preexistente: aquella que corresponde al ius edificandi como atributo del derecho subjetivo de propiedad. Esta es una diferencia importante en relación con los certificados de uso del suelo que son meramente descriptivos y, por sí mismos, no consolidan ningún situación jurídica preexistente, sino que contribuyen a consolidarla en el tanto se integran al permiso de construcción como acto de autorización, una vez que éste ha sido dictado.

            A partir de lo dicho en el apartado 2) acerca de los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas, es claro que el permiso de construcción no otorga ningún derecho subjetivo, pues el mismo preexiste al permiso en tanto un tipo de autorización. Lo que hace el permiso de construcción es definir una determinada situación jurídica, esto es, consolidarla en relación con las condiciones que las normas establecen para el ejercicio del ius edficandi como atributo del derecho subjetivo de propiedad. Una vez dado el permiso, queda definida la situación jurídica de quién sea el titular, aunque no como una situación jurídica de carácter personal, sino real en tanto se define el régimen jurídico que regula el ejercicio del derecho de propiedad, del ius edificandi, a propósito de un bien inmueble determinado.

            Lo dicho significa que un cambio en el reglamento de zonificación de un plan regulador local, que modifique las exigencias para construir según las distintas zonas, no puede afectar los permisos de construcción ya otorgados de conformidad con la disposición que se modifica. Hacerlo conllevaría una aplicación retroactiva del reglamento en contraposición de lo que establece el articulo 34 constitucional, aún el supuesto extremo de que así se disponga expresamente en la modificación que se haga, porque se estarían afectando situaciones jurídicas consolidadas.

            Pero el caso que nos ocupa es distinto porque no estamos ante un simple cambio normativo, sino ante la corrección de un error material ocurrido en la publicación de una disposición del reglamento de zonificación del plan regulador local de Santa Ana.

        Como se dijo en el apartado 2), la incorrecta publicación en La Gaceta número 74 de 19 de abril de 1991, de lo acordado por el Concejo Municipal en su momento, implicó que, hasta su corrección por medio de la fe de erratas aparecida en La Gaceta número 86 de 7 de mayo de 2003, lo dispuesto en el inciso 2.6 del artículo 7 del reglamento de zonificación del plan regulador local del cantón de Santa Ana no surtiera efectos jurídicos, con lo cuál los permisos de construcción –y junto con ellos, los certificados de uso del suelo- dados en aplicación de lo que disponía el inciso 2.6 del artículo 7 de cita, carecen de validez, pues se dictaron en aplicación de una norma que no reunía los requisitos de eficacia (su correcta publicación, según la doctrina que se desprende del artículo 7 del Código Civil) que exige el ordenamiento.

          La corrección del error material implica que la condición de eficacia en que consiste su correcta publicación se retrotrae a la fecha de publicación de la norma corregida, en aplicación de lo que dispone el artículo 145.2 de la Ley General de la Administración Pública. Como no puede hablarse de una situación jurídica consolidada al amparo de una norma ineficaz, los permisos de construcción otorgados en contravención de lo que dispone el artículo 7, inciso 2.6 del reglamento de zonificación, luego de su corrección por medio de la fe de erratas, son anulables sin que ello implique quebranto de lo dispuesto por el artículo 34 constitucional.

        La nulidad de que adolecen tales actos es de carácter absoluta, pues afecta elementos constitutivos de los mismos, tales como el motivo y el contenido (artículo 166, en relación con los artículos 132 y 133 de la Ley General de la Administración Pública); y debe la Municipalidad de Santa Ana poner en funcionamiento los medios procesales para que dicha nulidad sea declarada respecto de aquellos permisos que aún se encuentran dentro del plazo de caducidad de cuatro años que establece el artículo 175 ibídem.

        La declaratoria puede darse en vía administrativa, si la nulidad además de absoluta es evidente y manifiesta, sujetándose el procedimiento del artículo 173 ibídem, o en vía judicial de conformidad con lo que establecen los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Corresponde a la Municipalidad de Santa Ana, como autora de los actos impugnables, determinar en primera instancia cuál vía utilizar, si la administrativa o la judicial, según califique la nulidad como evidente y manifiesta o no. Esta Procuraduría se abstiene de pronunciarse en este aspecto específico como parte de este dictamen, porque de optar la municipalidad por incoar el procedimiento administrativo del 173 ibídem, a este órgano le corresponde dictaminar sobre su procedencia.

        En todo caso, es necesario advertir en relación con eventuales nulidades que, de conformidad con lo que dispone el artículo 171 de la citada Ley General de la Administración Pública, la declaratoria de nulidad del acto absolutamente nulo no puede afectar derechos adquiridos de buena fe. Ya se había señalado en el apartado 2) de este dictamen que los efectos retroactivos que tiene la corrección del error en la publicación en tanto solventa un requisito de eficacia, no puede afectar derechos adquiridos de buena fe que, en este caso, pueden darse no en razón del permiso de construcción, que no otorga ninguno, sino en razón del ejercicio del derecho subjetivo que el permiso autorizó.

            En el anterior sentido, y en relación con los permisos de construcción, hay que tomar en cuenta que aunque sean únicamente declarativos, por su medio se autoriza el ejercicio de un derecho subjetivo que da lugar a la adquisición de otros derechos subjetivos, ya sea por parte del sujeto que solicitó el permiso o de terceros adquirentes, como es el derecho de propiedad sobre la obra edificada, esté concluida o no, y que se construyó (o lo que se haya construido) con estricto apego a lo autorizado en el permiso anulado, porque en ningún caso se puede construir a contrapelo de lo autorizado y toda obra así hecha puede ser demolida.

IV.                CONCLUSIONES.

        Si de acuerdo con los estudios realizados en el seno de esa Corporación, se llega a concluir que existe una diferencia entre lo acordado en punto a el inciso 2.6 del artículo 7 del reglamento de zonificación del plan regulador local del cantón de Santa Ana, y lo publicado en el Diario Oficial La Gaceta se trataría de un error material de publicación que no vicia la voluntad del órgano que lo dictó, por lo que resulta procedente su corrección por medio de una fe de erratas publicada en el Diario Oficial La Gaceta.

        Los certificados de uso del suelo son actos declarativos que, en tanto describen la situación fáctica de un terreno en relación con lo que disponen las normas sobre planeamiento, no consolidan, ni se consolidan por su medio, situaciones jurídicas, ni se adquieren ni dan lugar a la adquisición de derechos subjetivos.

          Los certificados de uso del suelo que contravengan lo dispuesto en el inciso 2.6 del artículo 7 del reglamento de zonificación del plan regulador del cantón de Santa Ana, publicado en La Gaceta número 74 de 19 de abril de 1991, según el texto corregido por medio de la fe de erratas publicada en La Gaceta número 86 de 7 de mayo de 2003, son nulos y, por lo tanto, anulables, pero en todo caso carecen de eficacia con vistas a la obtención de un permiso de construcción.

        Todo permiso de construcción cuyo otorgamiento deba darse en aplicación de lo que dispone el artículo 7, inciso 2.6 del reglamento de zonificación del plan regulador local del cantón de Santa Ana, debe ser conforme con lo que dicha norma dispone según la corrección publicada en La Gaceta número 86 de 7 de mayo de 2003, aunque el mismo haya sido solicitado con anterioridad a la publicación de dicha corrección.

        Los permisos de construcción que contravengan lo dispuesto en el inciso 2.6 del artículo 7 del reglamento de zonificación del plan regulador local del cantón de Santa Ana publicado en La Gaceta número 74 de 19 de abril de 1991, sobre densidad poblacional, según la corrección publicada en La Gaceta número 86 de 7 de mayo de 2003, son nulos y, por lo tanto, anulables en vía administrativa o judicial, según corresponda, sin perjuicio de los plazos de caducidad que establece el artículo 175 de la Ley General de Administración Pública.

        La nulidad anterior afecta también a los permisos de construcción otorgados con anterioridad a la corrección hecha al inciso 2.6 del artículo 7 del reglamento de zonificación del plan regulador local del cantón de Santa Ana publicado en La Gaceta número 74 de 19 de abril de 1991, corrección publicada en La Gaceta número 86 de 7 de mayo de 2003. En estos casos, la Municipalidad de Santa Ana ha de iniciar el respectivo procedimiento administrativo, o el proceso judicial de lesividad, según corresponda y así lo determine el ente municipal, en relación con aquellos actos que se encuentren dentro del plazo de caducidad del artículo 175 de la Ley General de Administración Pública, y sin perjuicio de aquellas derechos subjetivos adquiridos de buena fe al amparo del permiso de construcción que se anula.

          Sin otro particular, se despide de Usted,

 

Dr. Julio Jurado Fernández

Procurador Adjunto

  

JJF/pcm.