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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 207 del 24/10/2003
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Opinión Jurídica 207
 
  Opinión Jurídica : 207 - J   del 24/10/2003   

San José, 24 de octubre del 2003

OJ-207-2003


24 de octubre del 2003


 


  


Licenciado


Federico Malavassi Calvo


Diputado


Asamblea Legislativa


S. O.


 


Estimado Licenciado:


        Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio VP-FMC-ML-048-003, de fecha 30 de julio del 2003, mediante el cual solicita aclarar y adicionar nuestro pronunciamiento O.J.-103-2002 de 8 de julio del 2002, de este Órgano Superior Consultivo.


        De previo a referirnos sobre el particular, ofrecemos disculpas por el atraso en la emisión del criterio solicitado, todo justificado por el volumen de trabajo que tramita este Despacho.


I.- Consideraciones Previas.


         Es importante advertir que, de conformidad con el segundo párrafo del artículo 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República –Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas- y doctrina que le informa, nuestros pronunciamientos sólo pueden ser objeto de "reconsideración" por parte del "órgano consultante" dentro de los ocho (8) días siguientes al recibo del dictamen. Nada indica la citada normativa respecto de otros remedios procesales, como la aclaración y la adición, útiles de por sí para complementar –en caso de omisión- o explicar los alcances –por falta de claridad- de los criterios jurídicos vertidos en el ejercicio de nuestra labor consultiva. 


        No obstante, por costumbre administrativa hemos admitido la aplicación de esos otros remedios procesales aludidos, porque como nuestra función asesora se circunscribe a la clarificación de aspectos generales que puedan despertar dudas a la Administración, es nuestro deber rectificar errores u omisiones contenidos en nuestros pronunciamientos.


        Así las cosas, este Despacho estima conveniente dar curso a su gestión; todo en aras de examinar y ponderar el mérito de una posible aclaración o adición del pronunciamiento O.J.-103-2002 de 8 de julio del 2002.


 II.- Antecedentes.


        Por oficio número ML-0196MH-02-02 de fecha 11 de febrero del 2002, suscrito por el entonces Diputado Otto Guevara Guth, se habían sometido a nuestro conocimiento algunas interrogantes relacionadas con las competencias del Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada (CONESUP). Sin embargo, pese a nuestros esfuerzos, en razón del volumen de trabajo que tramita este Despacho, nos fue imposible evacuar dicha consulta antes de la sesión solemne del 1º de mayo -día en que se instaló la Asamblea Legislativa para un nuevo período constitucional-, y por ello, se optó por archivar esa gestión; esto en espera de que el punto fuera replanteado a este Órgano Asesor, como en efecto sucedió mediante oficio número VP-FMC-ML-024-002 de fecha 3 de julio del 2001, por el que se consultara –en lo que interesa- lo siguiente: 


"¿Está facultado el CONESUP para aprobar carreras universitarias a entidades que no sea Universidades?"


           Mediante pronunciamiento no vinculante O.J.-103-2002 de 8 de julio del 2002, la Procuraduría General, en lo que importa, externó el siguiente criterio jurídico:


 "(...) B) Competencias asignadas al Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada (CONESUP).


A efecto de evacuar su consulta, interesa referirse en concreto a la esfera competencial de ese órgano.


En otras oportunidades hemos indicado que si bien la educación es un derecho fundamental, y por ende, intrínseco a la dignidad humana, esa conceptualización de la enseñanza como libertad no es irrestricta; y entratándose de la educación privada, en razón del interés público que necesariamente involucra, ésta merece tutela del Estado, por lo que éste debe inspeccionarla y fiscalizarla (Artículo 79 de la Constitución Política). (Sobre el tema, véase entre otros, el dictamen C-283-2000 de 13 de noviembre del 2000).


Estas funciones de vigilancia, inspección, fiscalización y tutela del Estado sobre los centros docentes privados, abarca a las universidades privadas. Por ello, a través de la Ley Nº 6693 de 27 de noviembre de 1981 y sus reformas, se crea el Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada (CONESUP).


Como bien lo indica su nombre, el Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada, adscrito al Ministerio de Educación Pública, es el órgano estatal llamado a ejercer funciones de vigilancia e inspección sobre los "centros privados de enseñanza superior", es decir, las "universidades privadas".


En su artículo 3º, la citada Ley Nº 6693 le atribuye al CONESUP varias funciones, entre las cuales podemos enumerar: la de autorizar la creación y el funcionamiento de las "universidades privadas", previa comprobación de los requisitos legalmente establecidos; le corresponde además la aprobación de los estatutos y reglamentos de esos centros, así como la autorización de las escuelas y carreras, al igual que la aprobación de tarifas de matrícula y de costo de los cursos que se impartan, planes de estudio y sus modificaciones.


Como es obvio, el conjunto de poderes, atribuciones y facultades que han sido conferidos al Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria (CONESUP) por la Ley Nºs 6693, y que conforman como un todo su competencia, circunscriben su accionar únicamente respecto de "universidades privadas". En razón de lo cual, ese órgano no podría aprobar carreras universitarias a entidades que no sean centros privados de enseñanza superior y que no sean conducentes a un grado académico (Artículo 16 del Decreto Ejecutivo Nº 29631-MEP de 18 de junio del 2001)." (Lo destacado es nuestro).


III.- Fundamentos de la solicitud aclaración y adición.


         Según indica Usted en su misiva, por cuestiones tratadas a lo interno del CONESUP, y que han llegado a su estimable conocimiento, se ha entendido que el criterio jurídico vertido en el pronunciamiento O.J.-103-2002 está referido exclusivamente a las organizaciones Parauniversitarias; es decir, que el CONESUP no puede autorizar carreras a dichas entidades. Por lo cual, la gestión formulada busca que se aclare o adicione dicho criterio en el entendido de que el CONESUP tampoco puede autorizar carreras a facultades, escuelas, anexos, colegios afiliados, sucursales, sino exclusivamente a las Universidades Privadas.


IV.- Análisis de lo planteado.


         Como es de su estimable conocimiento, de conformidad con nuestra Ley Orgánica –Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas- y la Ley Orgánica del Ministerio de Justicia –Nº 6739 de 28 de abril de 1982-, la Procuraduría General de la República es un órgano técnico jurídico, que si bien  ubicado dentro del Ministerio de Justicia, goza de independencia funcional, administrativa y de criterio en el desempeño de sus atribuciones; y entre éstas, una de las principales es la función consultiva o de asesoramiento de la Administración Pública costarricense, que es la que ahora interesa.


        En ese orden de ideas, se nos puede clasificar como un típico órgano consultivo de carácter permanente y técnico, que ejerce una función de asesoramiento técnico-jurídico de los órganos de la administración activa, "preparando la acción de éstos, facilitándoles elementos de juicio que sirvan como base para la correcta formación de la voluntad del órgano llamado a actuar".


        Esa función consultiva se materializa, formalmente, a través de la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas, que versan sobre el tema genérico planteado por el sujeto que consulta. Y como bien lo hemos advertido, tal clasificación es relevante por cuanto según se trate de un dictamen o bien, de una opinión jurídica, los efectos del pronunciamiento serán distintos.


        Los criterios emitidos por los órganos consultivos suelen ser clasificados en facultativos o preceptivos, y, vinculantes o no vinculantes. Al respecto, hemos indicado lo siguiente:


"La primera categoría responde a la obligatoriedad de su emisión. De esta forma, serán facultativos aquellos cuya solicitud no esté exigida en ninguna norma, y, serán preceptivos, por el contrario, cuando una norma disponga la obligación de la Administración de solicitar a un órgano técnico una determinada consulta.


La segunda categoría obedece al criterio de la fuerza que éstos tengan una vez emitidos. Así, será vinculante aquél que obliga a la administración consultante a seguir el criterio que éste contenga, y será no vinculante cuando se le otorgue la posibilidad a la administración de separarse de éste."


        Como regla genérica, la Ley General de la Administración Pública establece que los dictámenes son facultativos y no vinculantes, con las salvedades de ley (art. 303). Pero en razón de previsión normativa expresa y especial, en principio los criterios técnico–jurídicos emitidos por la Procuraduría General son vinculantes, es decir, de acatamiento obligatorio, para la administración consultante, no así para el resto de la Administración, para quien constituye jurisprudencia administrativa, con el rango de la norma que integran, interpretan o delimitan, cuando de ellos se derive un criterio reiterado (artículo 2 de nuestra Ley Orgánica)


        En este sentido, se ha señalado que "el carácter de jurisprudencia de nuestros dictámenes, no deriva de ellos singularmente considerados, sino de su conjunto (artículo 2º de la 6815 de cita). Se requiere además, que dichos actos sean uniformes, no contradictorios y ajustados a la ley. El objeto de nuestros dictámenes, debe ser, lógicamente, interpretar, delimitar o integrar el campo de aplicación del ordenamiento jurídico (artículo 7º de la Ley General de repetida cita), como forma de aclarar, asesorar o informar respecto de las decisiones administrativas válidas y posibles, que debe o puede adoptar la administración activa." (Pronunciamiento C-221-89 de 20 de diciembre de 1989).


        Por consiguiente,  hemos considerado que el efecto primordial de nuestros pronunciamientos será, entonces, en razón de nuestra labor consultiva, orientar, facilitar y uniformar las decisiones de los órganos de la administración activa. Le corresponderá a ésta aplicar, bajo su responsabilidad, lo interpretado a un caso concreto con el objeto de encontrar la solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico.


         Ahora bien, en cuanto a la opinión jurídica –no vinculante- vertida por este Órgano Superior Consultivo en el pronunciamiento O.J.-103-2002, podemos afirmar que la misma, en su tenor literal, de ningún modo está referida, de forma exclusiva, a las Parauniversidades; esto es, que el CONESUP no puede ejercer, únicamente respecto de ellas, sus competencias. Quizás ha sido la Administración activa, y más concretamente, aquél órgano colegiado (CONESUP), el que le ha dado esa interpretación restrictiva que Usted alude, al momento de adoptar alguna decisión en su seno, y que por supuesto estaba referida a la Parauniversidades.


        Pero debemos ser enfáticos en señalar que el contenido, así como los alcances de nuestro criterio jurídico, van más allá de lo interpretado por el CONESUP respecto de las Parauniversidades; véase que de manera contundente, en él se afirma que "el conjunto de poderes, atribuciones y facultades que han sido conferidos al Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria (CONESUP) por la Ley Nºs 6693, y que conforman como un todo su competencia, circunscriben su accionar únicamente respecto de "universidades privadas". En razón de lo cual, ese órgano no podría aprobar carreras universitarias a entidades que no sean centros privados de enseñanza superior y que no sean conducentes a un grado académico (Artículo 16 del Decreto Ejecutivo Nº 29631-MEP de 18 de junio del 2001)."


CONCLUSION:


         De lo expuesto, no observa este Despacho que se esté en la necesidad de aclarar o adicionar el pronunciamiento O.J.-103-2002 de 8 de julio del 2002, en los términos en que se solicita, pues se sobreentiende que el CONESUP puede ejercer sus competencias exclusivamente respecto de las universidades privadas, y sólo puede autorizarle carreras a éstas.


        Sin otro particular, 


 


MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera


PROCURADOR


 


LGBH/gvv


(1) Pronunciamiento C-088-97 de 5 de junio de 1997.


[2]            Pronunciamiento C-028-98 de 19 de febrero de 1998.


[3]            Pronunciamiento C-231-99 de 19 de noviembre de 1999.


[4]            Pronunciamiento C-231-99 op. cit.


[5]            Criterio ha sido recogido en nuestros pronunciamientos. Como ejemplo, pueden citarse los siguientes: C-089-97 de 5 de junio de 1997, C-237-98 de 10 de noviembre de 1998 y C-093-99 de 13 de mayo de 1999.


[6]            Lo anterior en relación con los artículos 6, 7, 8 y 9 de la Ley General de la Administración Pública.


[7]            Pronunciamiento C-231-99 op. cit.