OJ-219-2003

San José, 4 de noviembre del 2003

 

 

 MBA

Oscar R. Serrano Madrigal

Auditor General

Consejo Técnico de Aviación Civil

S.      D.

Estimado señor:

        Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero al oficio número AI-452-2003, de fecha 14 de agosto del 2003, por el que se consultan una serie de interrogantes relacionadas con el tema de la prescripción de la potestad sancionadora administrativa.

        En vista de que el artículo 45 de la citada Ley General de Control Interno reformó el ordinal 4º de la nuestra Ley Orgánica –Ley Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-, para que los Auditores Internos puedan solicitar directamente el criterio técnico-jurídica de la Procuraduría General, sin tener que acompañar dicho planteamiento con la opinión de la Asesoría Legal respectiva, procederemos a evacuar las interrogantes sometidas a nuestro conocimiento.

I.- Problema planteado.

         Antecedentes:

        Según se infiere de su misiva:

 -          Se admite que conforme a la jurisprudencia nacional, por regla general, la potestad para disciplinar las infracciones de los trabajadores o servidores públicos prescriben en un mes (art. 603 del Código de Trabajo), plazo que se cuenta a partir de que acaba la investigación administrativa y el expediente llega a manos del funcionario competente para imponer la sanción, pues hasta este momento la entidad patronal puede ejercer, de manera efectiva, su potestad y no antes.

 -          Se reconoce también que la propia Sala Segunda, en su jurisprudencia, ha determinado que una vez que se tenga conocimiento de la falta, ya sea por un informe preliminar, a lo interno de la misma Administración, o por formal denuncia de un tercero, debe iniciarse la correspondiente investigación, dentro el mes siguiente, pues de lo contrario opera también la prescripción señalada. 

-          Ahora bien, entiende el consultante que el plazo aludido corre a partir del día en que, ordenada la respectiva información, ésta se pone en conocimiento del funcionario o entidad llamada a ejercer la potestad disciplinaria. Lo que no le queda claro es el concepto "poner en conocimiento", especialmente cuando el jerarca administrativo es un órgano colegiado, como es el caso del Consejo Técnico de Aviación Civil, integrado por siete miembros que tienen una sesión ordinaria por semana.

 -          Por lo anterior, tiene las siguientes inquietudes respecto del momento en que empieza correr el plazo de prescripción aludido:

 a)       ¿A partir del momento en que el informe de auditoría o la recomendación del órgano director es recibido en la Secretaría del CETAC?

b)       ¿A partir del momento en que el informe de auditoría o la recomendación del órgano director es incorporado en la agenda y conocido por el CETAC?

c)       ¿A partir del momento en que el informe de auditoría o la recomendación del órgano director es conocido por el CETAC y el acuerdo que se genere adquiere firmeza?

d)       ¿A partir del momento en que el acuerdo del CETAC es trasladado a la Dirección para su ejecución?

e)       ¿A partir de que el acuerdo es debidamente notificado a quien corresponda?

         Sobre el particular, me permito manifestarle lo siguiente:

II.- Aclaraciones previas.

          Según hemos venido afirmando en nuestra jurisprudencia administrativa más reciente, el poder sancionatorio-disciplinario de la Administración debe ejercerse en forma oportuna; es decir, que la sanción impuesta en un determinado momento, sea correlativa al tiempo de la comisión de la falta, con lo que se procura dar seguridad jurídica al trabajador, en el sentido de que tenga conocimiento de que su infracción ha de ser sancionada en un período determinado (Véanse al respecto, los dictámenes C-340-2002 de 16 de diciembre del 2002, C-344 de 18 de diciembre del 2002 y C-329-2003 de 16 de octubre del 2003, así como las sentencias Nº 2003-00153 de las 09:30 horas del 28 de marzo y 2003-00159 de las 09:30 horas del 1 de abril, ambas del 2003, y todas de la Sala Segunda).

          Como bien se indicó en los dictámenes C-340-2002 y C-329-2003 op. cit –entre otros-, por regla general, la potestad para disciplinar las infracciones de los servidores públicos prescribe en un mes (art. 603 del Código de Trabajo), y como punto de partida de ese plazo extintivo, la jurisprudencia señala aquél momento en que la denuncia o el informe que recomiende la apertura de un procedimiento administrativo disciplinario, se ponga en conocimiento del jerarca o el funcionario competente para incoar el procedimiento respectivo.

          Cabe señalar que dicho plazo se interrumpe por la iniciación del procedimiento sancionador con conocimiento del interesado; entiéndase por tal, no la designación del órgano director que instruirá el procedimiento administrativo, sino cuando aquél decreta su inicio y lo notifica a la parte investigada; lo cual reafirma que la Administración no cuenta con un plazo indeterminado para iniciar el procedimiento administrativo sancionatorio, sino que debe contar con el plazo de un mes para incoar la investigación de los hechos endilgados al funcionario, una vez que tenga noticia de los mismos, ya sea por un informe interno –que podría ser de la Auditoría- o por denuncia formal de un tercero.

          Ahora bien, debemos advertir que aún habiéndose producido la interrupción aludida con el inicio del procedimiento disciplinario en los términos referidos, es factible que durante la tramitación del expediente administrativo opere la prescripción de la potestad sancionadora, si éste permanece paralizado injustificadamente por más de un mes, por causa no imputable al funcionario inculpado. Situación que en todo caso sería revisable en la sede jurisdiccional competente.

          Y una vez finalizada la instrucción del procedimiento disciplinario por el órgano director designado al efecto, y desde el momento en que el expediente llega a manos del funcionario u órgano competente para imponer la sanción respectiva, y éste se encuentra en posición de decidir, y por ende, de ejercer de manera efectiva su potestad disciplinaria, el  plazo de prescripción vuelve a correr; lo que implica, necesariamente, que la sanción disciplinaria debe ser impuesta por la entidad patronal dentro de aquél  plazo.

III.- Sobre lo consultado.

          El objeto de la presente consulta es determinar el "dies a quo" o momento a partir del cual comienza a correr el plazo de prescripción de la potestad sancionadora administrativa (art. 603 del Código de Trabajo), en aquellos casos en que el jerarca administrativo con competencia para ordenar la apertura de un procedimiento ordinario, y ejercer el poder disciplinario, es un órgano colegiado, como ocurre en el caso del Consejo Técnico de Aviación Civil.

         Ahora bien, según hemos podido recopilar, la antigua Sala de Casación, y posteriormente la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, abordaron el tema en cuestión; y al respecto, en un inicio, asumieron un criterio interpretativo mayoritario en el que se determinó lo siguiente:

"I.- Tanto la sentencia de primera instancia como la de segunda, acogen la excepción de prescripción opuesta por el actor, por considerar que el derecho de la Corte para proceder a separar de su cargo al señor (...) se encontraba prescrito al haber transcurrido el término que indica el artículo 603 del Código de la Materia, estimando que el plazo comenzó a correr a partir del siete de noviembre de mil novecientos ochenta y tres, fecha en que quedó concluida la investigación administrativa llevada a cabo y que no fue sino hasta en la sesión del dieciséis de enero siguiente que la Corte le revocó el nombramiento al actor. Sin embargo la mayoría de la Sala estima que, cuando se trata de un órgano colegiado como lo es la Corte Suprema de Justicia, el término de la prescripción no comienza a correr sino hasta el momento en que ese organismo tiene conocimiento del hecho y no pude tenerlo hasta que no se haya reunido para resolver el caso, aun cuando sus miembros por separado estén enterados de la situación, puesto que por la naturaleza de estos cuerpos, sólo pueden tomar resoluciones, acuerdos y disposiciones cuando sus miembros actúan reunidos, como bien se dice en la sentencia de la antigua Sala de Casación número 18 de las dieciséis horas del veinticinco de marzo de mil novecientos ochenta y uno que el señor Representante del Estado cita en su recurso. Ahora bien, en el caso presente, el plazo de la prescripción debe contarse a partir del momento en que la Corte Plena se constituyó para resolver el caso del actor, sea el dieciséis de enero de mil novecientos ochenta y cuatro pero, como precisamente en esa sesión se acordó el despido del señor (...), debido a la gravedad de los hechos cometidos por él, el término a que alude el artículo supracitado no se agotó y por consiguiente, no se operó la prescripción." (Sentencia Nº  86-176.LAB de las 15:00 horas del 10 de setiembre de 1986) (Lo destacado y subrayado es nuestro).

          Cabe indicar que el criterio aludido no es, ni ha sido pacífico, pues no ha estado exento de  pronunciamientos divergentes al seno de la propia Sala Segunda. Por ejemplo, en la votación de la sentencia Nº 86-176.LAB anteriormente transcrita, los entonces Magistrados Blanco Quirós y Picado Odio, se apartaron del criterio de mayoría y emitieron un voto disidente, en los siguientes términos:

"Participamos plenamente del criterio sustentado por la jurisprudencia en el sentido de que, en tratándose de órganos colegiados, el plazo para despedir a un empleado, que señala el artículo 603 del Código de Trabajo, no comienza a correr sino a partir de la fecha en que la respectiva información se puso en conocimiento de aquel órgano. Pero en el caso presente consta que el quince de noviembre de mil novecientos ochenta y tres la Secretaría de la Corte recibió del Organismo de Investigación Judicial, la información debidamente terminada y debe ser a partir de esa fecha cuando comienza a correr el término de la prescripción, pues es desde ese momento en que el órgano colegiado está en capacidad para estudiar el expediente y dictar la resolución que corresponda para lo cual cuenta con un mes de tiempo. Como el despido se decretó el dieciséis de enero de mil novecientos ochenta y cuatro, ya el derecho para hacerlo estaba prescrito, no siendo aceptable en la opinión de los suscritos que el plazo respectivo deba contarse a partir del día en que el órgano colegiado se reúna para conocer el caso, pues en esa forma se estaría introduciendo en el ordenamiento jurídico un plazo indeterminado. Con base en estas razones, confirmamos el fallo del Tribunal Superior de Trabajo. " (Lo destacado y subrayado, es nuestro).

           El fallo judicial más reciente que encontramos en nuestro estudio sobre el tema, data del año 2000; y en él, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, con una integración mayoritariamente de Magistrados Suplentes, se aparta de la tesis acuñada en el año 1981 por la Sala de Casación, y que fuera reafirmado mayoritariamente en el año 1986 por ella misma, para acoger esta vez el criterio de minoría recién transcrito.

           En lo que interesa, dicho fallo dispone lo que a continuación se indica:

 "(...) constituye un error de interpretación el indicar que la decisión del Tribunal de la Inspección Judicial, por sí sola, causa la finalización del procedimiento disciplinario, puesto que, como fue explicado líneas atrás al tener la Corte Plena la facultad de modificar o confirmar esa resolución es a partir de que ella se encuentra en posición de decidir que comienza a computarse el plazo de prescripción de la acción de despido, más aún si tomamos en cuenta que la resolución de la Inspección Judicial fue recurrida por el propio actor ante Corte Plena. En consecuencia, fue a partir de que el expediente fue recibido por la Secretaría de la Corte que comenzó a correr el plazo prescriptivo (...) al no haber una norma en la Ley Orgánica del Poder Judicial que, en forma expresa, determine cuál es el plazo para que se pueda ejercer este tipo de acciones, que se debe aplicar el numeral 603 del Código de Trabajo que otorga un mes para que el empleador pueda despedir justificadamente por las faltas cometidas por el trabajador. Dicho plazo se computa a partir de que el órgano decisorio - en este caso la Corte Plena - , estuvo en posibilidad de decidir si confirmaba o no la resolución del Tribunal de la Inspección que ordenaba la remoción del accionante de su cargo, por ello, es que se debe concluir que la acción fue ejercida en tiempo, dado que el expediente administrativo fue recibido por la Secretaría de la Corte el 31 de julio de 1992 y la Corte Plena decidió confirmar el despido en sesión ordinaria celebrada el diecisiete de agosto de ese mismo año." (Sentencia Nº 2000-00214 de las 10:40 horas del 14 de febrero del 2000).

          Indudablemente la existencia de fallos contradictorios de nuestros tribunales judiciales, crea confusión al respecto. No obstante, este Órgano Superior Consultivo considera –como opinión jurídica no vinculante- que la tesis jurídicamente aceptable sobre el tema en discusión, es aquella que sostuvo, en un primer momento, en los años ochenta, la Sala Segunda; esto es, que cuando se trata de un órgano colegiado, el término de la prescripción no comienza a correr sino hasta el momento en que ese órgano tiene conocimiento del hecho, y no pude tenerlo hasta que no se haya reunido para resolver el caso, aun cuando sus miembros por separado estén enterados de la situación, puesto que por la naturaleza de estos cuerpos, sólo pueden tomar resoluciones, acuerdos y disposiciones cuando sus miembros actúan reunidos (Sentencia Nº 86-176LAB. op. cit.). Criterio que a nuestro juicio no sólo   es acorde con la naturaleza propia de los órganos colegiados, sino que además garantiza el efectivo y legítimo ejercicio del poder disciplinario que tiene la Administración Pública respecto de sus servidores.

        En efecto, para determinar el punto de partida del plazo de la prescripción de la potestad sancionadora administrativa, debe tomarse en consideración, en primer lugar, la naturaleza jurídica de los órganos colegiados; los cuales están compuestos por varias personas físicas colocadas en situación de igualdad, que manifiestan colectivamente la voluntad del órgano, y por ello se exige que en sus reuniones esté presente una parte importante de sus componentes, cuando no todos, a efecto de sesionar válidamente, deliberar y adoptar acuerdos por mayoría (Véase al respecto, entre otros, ORTIZ ORTIZ, Eduardo. "Tesis de Derecho Administrativo", Tomo II, Primer Edición, San José, Costa Rica, Editorial Stradtmann, 2000, p. 97 y ss; ALESSI, R. "Instituciones de Derecho Administrativo", Tomo I, Bosch Casa Editorial, Barcelona, 1970, p.110; GARCÍA TREVIJANO, F. "Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, Volumen I, Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1971, p. 481).

          Tenemos entonces que el funcionamiento de estos órganos administrativos colegiados está basado en el quórum, es decir, un mínimo de miembros indispensables para su funcionamiento legal (Véase al respecto, DIEZ, M.M. "Derecho Administrativo", Tomo I, Editorial Bibliográfica argentina, Buenos Aires, 1963, p. 201).  Esto es lo que se conoce como "quórum estructural", es decir, el número legal de miembros del órgano colegiado que debe estar presente, al inicio y durante el desarrollo de la sesión, para que éste sesione y ejerza sus competencias válidamente" (Véanse entre otros, los dictámenes C-185-99 de 20 de setiembre de 1999 y C-138-2001 de 18 de mayo del 2001).

          Así las cosas, la formación de la voluntad de las organizaciones colegiales requiere de un complejo procedimiento, respecto del cual el Derecho no sólo regula el resultado (emanación del acto externo) sino el medio (el procedimiento de formación de la voluntad) (ALESSI, Renato. "Instituciones de Derecho Administrativo, citado en el dictamen C-087-2000 de 9 de mayo del 2000).

          Como bien lo señala el ilustre ORTIZ ORTIZ, "La existencia del grupo exige la formación de la voluntad del órgano como distinta de la de cada uno de los titulares de modo que sea posible obtener esa voluntad aunque haya discrepancias (...) El principio que permite formar la voluntad del grupo como propia del órgano, es el de mayoría, en virtud del cual la voluntad del mayor número de componentes se impone a la minoría disidente (...) El proceso de formación de la mayoría requiere de una serie de garantías, que aseguren el trato igual para todos los componentes del colegio y la libre expresión de su voluntad. Dicho proceso contiene varias etapas, a saber:

i) redacción del orden del día, que es la lista de asuntos a tratar, fuera de los cuales ninguno otro puede admitirse a discusión, salvo previsión expresa en contrario (...)

ii) convocatoria que es la citación de los integrantes, para hora y fecha determinada, en un lugar preciso, siempre con cierto número de días de anticipación, salvo asistencia de la totalidad de los integrantes, que puede eximir de tal requisito en el acto (...)

iii) quórum estructural y quórum funcional (...)

iv) la discusión;

v) la votación, que puede ser secreta si se hace por escrito sin firma, o pública, si se hace de voz (...)

vi) la proclamación de la votación, que comunica el resultado de la votación y

Vii) la documentación de la sesión de trabajo, que reduce a escrito, como solemnidad cuya omisión invalida el acto, tanto la discusión como la votación y proclamación del resultado". (ORTIZ ORTIZ, Eduardo. "Tesis de Derecho Administrativo", Tomo II, Editorial Stradtmann, San José, C.R., 2002, págs. 64-65).

          Según se desprende de lo expuesto, el acto colegial como manifestación de voluntad del órgano distinta a la de cada uno de sus componentes, es el resultado de momentos procedimentales complejos, claramente distinguibles e igualmente importantes para su formación, pues si falta uno de tales elementos o momentos, podría afirmarse que el acto colegial no existe, y si tan solo uno de ellos es nulo o ineficaz, igual defecto adolecería el acto colegial (Véase ORTIZ ORTIZ, op .cit. pág. 115).                                                      Por consiguiente, nos parece ilógico afirmar que el plazo de la prescripción para ejercer la potestad sancionadora administrativa, comience a correr desde el día en que la denuncia o el informe, o bien el expediente ya instruido, fue recibido por la respectiva secretaría del órgano colegiado, porque en ese momento, en definitiva, el colegio no está en posición de decidir, sino hasta que se haya reunido para resolver el caso en concreto, conforme al procedimiento interior respectivo para la formación de su voluntad.

          En segundo término, no puede negarse que la interpretación aludida se apega a una correcta hermenéutica jurídica, pues los criterios interpretativos que se logran extraer de los numerales 8, 10 y 113 de la Ley General de la Administración Pública establecen que es preciso interpretar las disposiciones normativas en la dirección más racional y acorde al ordenamiento jurídico, es decir, en la que mejor se corresponda a la satisfacción del "interés público" (Art. 113 de la L.G.A.P.), todo en resguardo del equilibrio entre la eficiencia de la Administración y el respeto de la libertad, dignidad y demás derechos   fundamentales de los administrados (Art. 8 Ibidem). Y como bien lo ha externado en la materia la Sala Segunda, refiriéndose a las normas que regulan el procedimiento sancionatorio a lo interno del Poder Judicial, y que "mutatis mutandi" puede aplicarse a cualquier otra entidad patronal al seno de la Administración Pública "... si esas leyes lo que tratan es de dejar a salvo potestades de tipo constitucional, no es posible, a través de la hermenéutica, impedir la aplicación de lo que se deja a salvo, porque siguiendo ese camino no solo se va en contra la ley sino también contra la Constitución misma" (Sentencia Nº 2000-00214, op. cit.). Sobra decir, en consecuencia, que la interpretación hecha en un primer momento por la Sala Segunda, y que nosotros compartimos, tiende a posibilitar el efectivo y legítimo ejercicio del poder disciplinario que tiene la Administración respecto de sus servidores.

IV.- Consideraciones finales:

          Por la innegable existencia de fallos contradictorios de nuestros tribunales de justicia sobre el tema en cuestión, es que optamos por verter nuestro criterio a través de una opinión jurídica no vinculante, pues será en aquella sede jurisdiccional en la que, en última instancia, se determine la tesis jurídica que deberá prevalecer al respecto.

          En todo caso, como el criterio jurisdiccional vigente en la materia es aquél que determina que el plazo extintivo del 603 del Código de Trabajo comienza a correr a partir del momento en que la denuncia o el informe interno, o bien el expediente administrativo ya instruido, es recibido en la respectiva secretaría del órgano colegiado que tiene la competencia tanto para ordenar la apertura del procedimiento administrativo, como para imponer la sanción respectiva, es que aconsejamos establecer por acuerdo de ese Consejo Técnico, como "interna coporis", el orden en que se conocerán los asuntos o gestiones que se sometan a su consideración, tal y como lo hizo recientemente el Consejo Superior del Poder Judicial (Circular 104-2003, publicada en el Boletín Judicial número 204 de 23 de octubre del 2003); para lo cual deberá tomarse en cuenta el día en que ese órgano colegial sesiona ordinariamente, y con base en ello, determinar qué documentación recibida de previo en la Secretaría se conocerá en la sesión siguiente.

        Y hasta que se dé un notorio cambio en el criterio vertido en el año 2000 por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, sobre el tema en cuestión, insistimos que deberá procurarse que tanto la apertura de los procedimientos administrativos, como la imposición de las respectivas sanciones disciplinarias, se dé siempre dentro del mes posterior al que la denuncia o el informe interno, o bien el expediente ya instruido, fueron recibidos en la Secretaría del Consejo Técnico de Aviación Civil.

    Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR

 

LGBH/gvv

La Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia concuerda plenamente con el criterio vertido por la Procuraduría General al respecto, en cuanto considera que: "El inicio del procedimiento administrativo se produce, no con la designación del órgano instructor, porque éste es un acto interno sin efectos en la esfera de los administrados, sino cuando el órgano designado así lo decreta, convocando a las partes a una comparecencia oral y privada enumerando brevemente y poniendo a disposición la documentación que obre en su poder, previniéndoles que aporten toda la prueba antes o durante la comparecencia" Sentencia Nº 000398-F-02 de las 15:10 horas del 16 e mayo del 2002. En sentido similar, la resolución Nº 000595-F-2000 de las 11:50 horas del 18 de agosto del 2000. Y así parece entenderlo también la Sala Segunda en la sentencia Nº 2002-00282 de las 10:10 horas del 12 de junio del 2002.  No obstante, debe admitirse que el inicio del procedimiento administrativo podría ocurrir con el acto de designación del órgano director, cuando éste haya sido debidamente comunicado –por notificación o por publicación- al funcionario investigado; pues en ese caso, dicho acto interno adquiere relevancia externa para el servidor (arts. 120, 122 y 123.2 de la Ley General de la Administración Pública), y a partir de ese momento, éste podría ejercitar legítimamente su derecho de defensa, ya fuera recusando a los integrantes del órgano (Arts. 230 y ss. Ibídem), oponiendo recursos administrativos (342 y ss. Ibídem), hacer alegaciones (art. 217 Ibídem), aportar y rebatir pruebas (218, 297 y ss., 309 y 317 Ibídem). En las circunstancias dichas, el plazo de la prescripción de la potestad sancionadora administrativa se podría tener por interrumpido con el acto de designación del órgano director del procedimiento administrativo. 

[1]            Bernardo van der Laat Echeverría, Juan Carlos Brenes Vargas, Rogelio Ramos Valverde, Oscar Bejarano Coto Ricardo Vargas Hidalgo; Magistrado Propietario el primero, los demás suplentes.