C-367-2003

20 de noviembre del 2003

 Licenciado

Ovidio Pacheco Salazar

Ministro de Trabajo y Seguridad Social

S. D.

Estimado señor:

           Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero al oficio Nº DMT-1083-2003, de fecha 1º de octubre del 2003, suscrito por el señor Fernando Trejos, en ese entonces Ministro a.i., por medio del cual consulta a la Procuraduría General acerca de la eficacia del dictamen C-156-2002 de 17 de junio del 2002, a efecto de dilucidar su aplicabilidad a gestiones cobratorias presentadas en sede administrativa con anterioridad a su emisión. Según se infiere de la misiva, la aplicación del citado dictamen genera un problema de inseguridad jurídica respecto de las solicitudes pendientes de resolución.

          Sobre el particular, me permito manifestarle lo siguiente:

I.- Antecedentes:

 "¿Debe el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social aplicar el plazo de prescripción previsto en el artículo 607 del Código de Trabajo a solicitudes de pago de montos y de diferencias de pensión adeudados, presentadas con anterioridad a la emisión del pronunciamiento de esa Procuraduría Nº C-156-2002 del 17 de junio del 2002?"

           Con miras a dar una justa y adecuada respuesta a la pregunta planteada, es necesario tomar en consideración el contexto en que se ha desenvuelto, a lo largo de varios años, el tema del plazo de prescripción aplicable en materia de diferencias y mensualidades de pensiones no pagadas, de los regímenes especiales con cargo al Presupuesto Nacional.

 -          Según se advirtió en el Dictamen C-156-2002 de 17 de junio del 2002, desde hace poco más de tres lustros, en relación con la fecha a partir de la cual deben regir los beneficios de pensión, ya esta Procuraduría se ha pronunciado en varias ocasiones. En una de ellas (dictamen contenido en el oficio C-108-85 de 20 de mayo 1985), al analizar este aspecto se efectuó un pormenorizado estudio sobre la posibilidad del reconocimiento retroactivo, dentro de ciertos supuestos, de esos beneficios pensionísticos, y complementariamente, se emitió criterio sobre los efectos de la prescripción extintiva en esa materia. Allí se dejó claramente establecido que el derecho a la pensión es imprescindible, "mientras que en lo relativo, a lo que se ha dado en llamar por nuestra jurisprudencia "cuotas vencidas", sea, las rentas o pensiones que no han sido oportunamente cobradas, éstas sí pueden extinguirse por prescripción, siendo aplicable en estos casos el término de tres meses contemplado en el numeral 607 del Código de Trabajo ...". Criterio que fue reafirmado por el dictamen C-135-86 de 9 de junio de 1986.

 -          Para la Contraloría General de la República, la normativa aplicable para determinar la eventual prescripción de los reclamos presentados en materia de pensiones, es la del Código Civil; más concretamente los artículos 869 y 870 de ese cuerpo normativo (Oficio Nº 618 de 20 de enero de 1987).

 -          Al existir criterios divergentes sobre el tema, tanto de la Contraloría General de la República, como de este Órgano Superior Consultivo, mediante el pronunciamiento C-080-87 de 13 de abril de 1987, la Procuraduría General determinó que por tratarse el punto en consulta de una materia propia de la competencia fiscalizadora de la Contraloría General, pues ésta ejerce control previo de los egresos fiscales (art. 4º de la Ley Nº 1252, entonces vigente), el Ministerio de Trabajo podía someterse al criterio del órgano contralor en punto a la prescripción aplicable a los reclamos administrativos sobre diferencias de pensiones, sin que ello significara cuestionamiento alguno sobre el fondo de la tesis asumida por la Procuraduría, pues se estimó que nuestro criterio era el que más apropiadamente analizaba el punto en discordia.

 -          Por ese motivo, a partir de ese momento, el plazo que se aplicó en la materia, fue aquél previsto en el artículo 870, inciso 1º del Código Civil, de un año. (Oficios 618 de 20 de enero de 1987, 7978 de 16 de julio de 1993, 5522 de 29 de mayo de 1998, DAJ-2226-98 de 23 de octubre de 1998, DAJ-1171 de 3 de junio de 1999 y DAJ-135-2001 de 13 de setiembre del 2001, todos de la Contraloría General de la República).

 -          Mediante las resoluciones Nºs 01584-99 de las 16:39 horas del 3 de marzo de 1999 y 2000-10350 de las 14:56 horas del 22 de noviembre del 2000, la Sala Constitucional viene a introducir un nuevo parámetro de constitucionalidad, referido al instituto de la prescripción aplicable en materia de seguridad social, más concretamente, al cobro de jubilaciones o pensiones a cargo del Estado. Según este nuevo criterio de razonabilidad, no resulta válido aplicar a esa materia los artículos 869 y 870 del Código Civil, ni en general las reglas de prescripción civil, porque no concuerdan con la finalidad protectora de los derechos sociales constitucionalmente establecidos.

 -          Ante una gestión aclaratoria de la resolución Nº 2000-10350 , presentada por el entonces Ministro de Trabajo y Seguridad Social, Licenciado Bernardo Benavides Benavides, la Sala Constitucional, mediante resolución Nº 2001-02113 de las 14:58 horas del 20 de marzo del 2001, advirtió "que las valoraciones que ese Tribunal realizó en el presente asunto hacen referencia únicamente al caso concreto, sin embargo de conformidad con lo dispone (sic) el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en el sentido de que las sentencias de dicha jurisdicción son vinculantes erga omnes, deberá la Administración, analizar en otros casos, si se dan los mismos o similares presupuestos para los cuáles deba aplicarse la misma doctrina".

 -          En acatamiento de la doctrina vinculante "erga omnes", emitida por la Sala Constitucional en sus sentencias 1584-99, 2000-10350 y 2001-02113, por oficio NºDAGJ-2356-2001, de fecha 17 de diciembre del 2001, la División de Asesoría y Gestión Jurídica de la Contraloría General de la República, admite que no pueden seguirse aplicando los artículos 869 y 870 del Código Civil, en materia de prescripción de diferencias de pensiones. Y afirma que el plazo de prescripción aplicable a los reclamos de montos y diferencias de pensión, que maneje la Dirección Nacional de Pensiones, y que no se sustenten en una sentencia judicial, es aquél previsto en el numeral 607 del Código de Trabajo.

 -          Por la falta de disposición legislativa expresa aplicable en la materia, y especialmente por la posición asumida por la Sala Constitucional sobre el tema, por oficio número DNP-214-2002 de fecha 18 de febrero del 2002, suscrito por el Lic. Roy Thompson Chacón, a la fecha Director General de Pensiones, se sometieron a conocimiento de la Procuraduría General, una serie de inquietudes al respecto; más concretamente, en lo que interesa, se consultó: "¿Se debe seguir aplicando la prescripción prevista en los artículos 869 y 870 del Código Civil, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 50 de la Ley de la Administración Financiera de la República, para los reclamos de pago de "montos" y de "diferencias de pensión" adeudadas que no se fundamenten en una sentencia judicial? 2.- Si la respuesta anterior es negativa, ¿Cuál término de prescripción es el que se debe aplicar? (...)".

 -          Dicha consulta fue respondida mediante dictamen vinculante C-156-2002 de 17 de junio del 2002. Y para ello, la Procuraduría General de la República, amén del criterio externado en la jurisprudencia de la Sala Constitucional, tuvo presente las afirmaciones hechas por ese mismo Tribunal en la sentencia  Nº 5969-93 de las 15:21 horas del 16 de noviembre de 1993, así como la abundante jurisprudencia que ha emanado de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, sobre la materia. Así, y en lo que interesa, indica el Dictamen de mérito: "Bajo la premisa de que la inconstitucionalidad declarada por la Sala, en su resolución Nº 5969-93, afectó relativamente al numeral 607 del Código de Trabajo, especialmente en cuanto a los derechos derivados propiamente de la relación laboral y durante la vigencia de la misma, pero que no eliminó ni afectó su aplicación respecto de derechos y acciones provenientes de la legislación laboral, y que no se originan del contrato de trabajo, incluidos entre ellos los derivados de la seguridad social, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha reiterado su posición doctrinal, según la cual, la prescripción aplicable en materia de diferencias de pensiones y jubilaciones, es la del 607 del Código de Trabajo (...) Habría que hacer aquí una distinción fundamental: Si el derecho de pensión o jubilación se deriva de una sentencia judicial, de conformidad con lo previsto en el  artículo 601 del Código de Trabajo –cuerpo normativo de inminente contenido social, compatible con la ideología que permeó la consagración de los derechos y garantías sociales, y por ende, plenamente aplicable en la materia, según la doctrina emanada de los fallos de la Sala Constitucional-, éste prescribiría en el término de diez años, contados a partir desde el día en que la sentencia es ejecutoria. -Mientras que si el derecho jubilatorio o pensionístico se deriva de la declaratoria administrativa hecha por la Dirección Nacional de Pensiones, y existen mensualidades de pensión no pagadas, ya sea por reajuste del monto asignado, debemos afirmar que el plazo de prescripción aplicable a la materia, es el mismo del artículo 607 del Código de Trabajo; esto de conformidad con la abundante jurisprudencia de la Sala Segunda sobre el punto en cuestión  (Resolución Nº 324 de las 10:10 horas del 20 de octubre de 1999, reiterada por las sentencias Nºs 2000-00777 y 2001-00509 op. cit., ambas de la Sala Segunda) (...) Conclusión: De conformidad con todo lo expuesto, podemos afirmar que en materia de diferencias de pensiones y jubilaciones, el plazo de prescripción aplicable, en el tanto no haya norma especial que lo regule, es el establecido en el numeral 607 del Código de Trabajo, que es de tres meses."

 II.- Sobre lo consultado.

           Recientemente, este Despacho tuvo la oportunidad de abordar una consulta un tanto similar a la presente, en la que se pretendía que nos pronunciásemos sobre la eficacia de un dictamen emitido por nosotros, para dilucidar diversos aspectos relativos a solicitudes de emisión de certificados de abono tributario (CATS), pendientes de resolución administrativa con anterioridad a la emisión de nuestro criterio vinculante. Nos referimos al dictamen C-233-2003 de 31 de julio del presente año.

           Para los efectos de la presente consulta, interesan los siguientes criterios jurídicos que se pueden extraer del referido pronunciamiento.

          Según se concluyó en el dictamen C-233-2003, la función consultiva que el ordenamiento atribuye a la Procuraduría General de la República, le permite una determinación del Derecho que rige la Administración Pública, a través de la definición y precisión de la regla aplicable. Y en ejercicio de esta función, la Procuraduría debe velar por el respeto de las normas y principios del ordenamiento jurídico, entre estos, el de seguridad jurídica.

          Conforme se analiza en el dictamen de comentario, nuestra función consultiva tiene como objeto esclarecer a la autoridad administrativa sobre la legalidad de su actuación. Dicha función se expresa a través de declaraciones de juicio, no de voluntad, por las cuales se asesora, orienta, aclara o ilustra al órgano e ente consultante sobre la titularidad, los principios, extensión y modalidades de ejercicio de su competencia, o sobre cualquiera otra cuestión jurídica que sea planteada por la Administración activa, y que surja en relación con el ordenamiento vigente o con situaciones jurídicas que podrían no tener una respuesta clara en dicho ordenamiento.

          El ejercicio efectivo de esta función permite a la Procuraduría General establecer cuál es el Derecho aplicable, cómo debe responder la autoridad administrativa ante determinado tipo de situaciones y, por ende, participar en la determinación del derecho aplicable a la Administración Pública. Recuérdese que la función consultiva se materializa formalmente a través de la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas, de carácter general, susceptibles de reglar indefinidamente la actuación futura de la Administración Pública, independientemente del efecto jurídico, vinculante o no vinculante, que a estos se atribuya.

          Es definitivo que al dar respuesta a las interrogantes planteadas, el órgano consultivo no sólo interpreta el ordenamiento y determina la regla de derecho aplicable, sino que también la precisa y hasta redefine sus contornos, especialmente cuando la norma o la situación sobre la que actúa es ambigua, porque allí es claro que en virtud de esa ambigüedad hay una buena parte de creación.

          Ahora bien, en el tanto nuestra la Ley Orgánica (N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) reconoce que los criterios consultivos de la Procuraduría General se integran al ordenamiento, pues "constituyen" jurisprudencia administrativa que es fuente de Derecho, según el artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública, la función consultiva debe contribuir a dar coherencia, racionalidad y unidad a un orden jurídico orientado hacia la satisfacción del interés general, y porqué no, de la seguridad jurídica.

          En términos simples, la seguridad exige que el destinatario de las normas jurídicas pueda saber  con certeza "a qué atenerse" cuando es confrontado con esas normas. Y jurídicamente, esa certeza puede lograrse a través de la claridad de la norma y del respeto a los principios de legítima confianza y de irretroactividad. En ese sentido, el principio de seguridad jurídica no escapa a la función consultiva, pues en ejercicio de esa función, la Procuraduría debe velar por el respeto a dicho principio y señalar, en su caso, los factores que pueden ser causa de inseguridad jurídica. Aspecto que debe ser tomado en cuenta particularmente cuando se modifica la interpretación jurídica; es decir, cuando se pueda estar ante un cambio sustancial en la determinación del Derecho aplicable. Y en esas circunstancias, hemos admitido abiertamente que nuestros dictámenes pueden llegar a ser fuente de inseguridad jurídica, especialmente respecto de aquellas situaciones jurídicas presentadas antes de que procediéramos a emitir y comunicar nuestro nuevo criterio.

          En razón de los principios de seguridad jurídica y de irretroactividad, hemos llegado a concluir entonces, que nuestros dictámenes o bien nuestra jurisprudencia administrativa, no pueden regir sino para el futuro. Y con base en esa reafirmación de que no existe jurisprudencia retroactiva, hemos admitido que en las circunstancias antes descritas, las solicitudes o gestiones presentadas por los administrados antes de la comunicación de uno de nuestros dictámenes deben ser analizadas y resueltas de conformidad con la interpretación vigente a esa fecha; siempre y cuando reúnan todos los documentos requeridos y cumplan los demás requisitos exigidos al momento de la formulación de la solicitud. Mientras que las demás gestiones administrativas presentadas después de la comunicación formal del referido dictamen, deben ser tramitadas conforme a lo allí establecido por la Procuraduría.

          No obstante lo expuesto, en lo que se refiere al dictamen C-156-2002 de 17 de junio del 2002, consideramos que no puede imputarse a la Procuraduría General un cambio de interpretación ni de su jurisprudencia, y por ende, las soluciones anteriormente referidas devienen inaplicables al caso en examen.

          Véase que conforme a los antecedentes del caso en consulta, el análisis realizado por este Órgano Superior Consultivo en materia del plazo de prescripción de tres meses (art. 607 del Código de Trabajo) aplicable a las diferencias y mensualidades de pensión no pagadas, es congruente y uniforme, no sólo con los criterios externados en nuestros dictámenes de los años ochenta, sino también con la doctrina que dimana de la jurisprudencia consolidada de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia. Y en ese sentido, cabe aclarar entonces que el dictamen de comentario no provoca un cambio en la interpretación de la Procuraduría, y por ende, no puede hablarse tampoco de un cambio de nuestra jurisprudencia administrativa. Lo que realmente ha ocurrido es una interpretación de normas legales que difiere de la realizada por otras dependencias públicas involucradas en la materia, como lo es el caso de la Contraloría General de la República, que estimó aplicable a la materia el plazo extintivo del año, previsto en el numeral 870 del Código Civil.

          Por otro lado, no puede dejarse de lado el papel preponderante que tuvo la Sala Constitucional al redefinir, a través de sus precedentes y jurisprudencia vinculante "erga omnes",  los criterios de razonabilidad de la prescripción en materia de seguridad social. Pues en definitiva, fue ese Tribunal, mediante las resoluciones Nºs 01584-99 de las 16:39 horas del 3 de marzo de 1999, 2000-10350 de las 14:56 horas del 22 de noviembre del 2000 y 2001-02113 de las 14:58 horas del 20 de marzo del 2001, el que determinó que no resulta válido aplicar a esa materia los artículos 869 y 870 del Código Civil, ni en general las reglas de prescripción civil, porque no concuerdan con la finalidad protectora de los derechos sociales constitucionalmente establecidos.

          Por la vinculatoriedad "erga omnes" propia de la jurisprudencia y de los precedentes de la jurisdicción constitucional, y especialmente porque resulta indiferente el origen del precedente o de la jurisprudencia aplicable, esto es, que no importa si el fallo proviene de un amparo o en una acción de inconstitucionalidad, es que debemos afirmar que en cuanto al tema en cuestión, fue la sentencia Nº 01584-99 de las 16:39 horas del 3 de marzo de 1999 de la Sala, la que estableció un criterio doctrinario que debe ser inexcusablemente atendido por cualquier operador jurídico.

          En consecuencia, es criterio de este Órgano Asesor que a partir del acto de votación realizado en el transcurso de la sesión de la Sala Constitucional, celebrada el día 3 de marzo de 1999, fecha en la que nace a la vida jurídica la "sentencia material" Nº 01584-99, que incide inmediatamente en el ordenamiento jurídico con la eficacia "erga omnes", es que la Administración Pública estaba inexorablemente compelida a no seguir aplicando el plazo del año de la prescripción civil respecto de las diferencias o mensualidades de pensión no pagadas. Así que esa fecha servirá de límite temporal, a efecto de determinar el plazo de prescripción aplicable –sea el del 870 del Código Civil o el del 607 del Código de Trabajo- a las solicitudes pendientes de resolución en la sede gubernativa.

CONCLUSIÓN:

          Con base en lo expuesto, una solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico, para el problema planteado, es la siguiente:

 -Las solicitudes o gestiones en reclamo de las diferencias o mensualidades de pensión no pagadas, presentadas antes del 3 de marzo de 1999 -fecha en la que la Sala Constitucional votó la resolución Nº 01584-99-, deben ser analizadas y resueltas en sede administrativa, de conformidad con los criterios interpretativos vigentes a esa fecha, referidos en concreto al plazo de prescripción civil aplicable (art. 870 del Código Civil); siempre y cuando reúnan todos los documentos requeridos y cumplan los demás requisitos exigidos al momento de la formulación de la solicitud.

 -Las demás gestiones administrativas presentadas después de la fecha aludida, deben ser analizadas y resueltas, conforme a lo dispuesto por el artículo 607 del Código de Trabajo.

            Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR

LGBH/gvv

Principio que según la Sala Constitucional se viola no sólo cuando una nueva norma o l reforma de una anterior altera ilegítimamente derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas al amparo de una disposición anterior, sino cuando los efectos, la interpretación o aplicación de esa última produce un perjuicio irrazonable o desproporcionado al titular del derecho o situación consagrado (Véase al respecto, entre otras, las sentencias Nºs 119-90 de las 14:00 horas el 18 de setiembre de 1990, 1147-90 de las 16:00 horas del 21 de setiembre de 1990, 1879-94 de las 17:30 horas del 20 de abril de 1994, 2765-97 de las 15:03 horas del 20 de mayo de 1997, 6771-97 de las 12:15 horas del 17 de octubre de 1997 y 6131-98 de las 17:24 horas del 26 de agosto de 1998).

[1]            Pronunciamientos C-108-85 de 20 de mayo 1985, C-135-86 de 9 de junio de 1986 y C-080-87 de 13 de abril de 1987.

[1]            Véanse al respecto, las sentencias Nºs 133-90; 10, 25, 29, 88, 101, 144, 153, 157, 162, 163, 164, 195, 211, 287, 288-91; 95, 179, 291, 294, 316-92; 260-93; 3, 62, 391-95; 116, 241-96; 507, 509-01; 68, 77-02; 203 y 242-03.

[1]            Véase al respecto, entre otras, la sentencia Nº 927-94 de las 15:30 horas del 15 de febrero de 1994, de la Sala Constitucional.

[1]            Véanse al respecto, entre otras, las sentencias Nºs 97-I-97 de las 14:00 horas del 4 de marzo de 1997, 507-I-97 de las 14:32 horas del 18 de agosto de 1997. Y en sentido similar, las Nºs 3562-93 de las 09:57 horas del 23 de julio de 1993, 2000-08428 de las 10:24 horas del 22 de setiembre del 2000, 2000-08681 de las 15:05 horas del 3 de octubre del 2000, todas de la Sala Constitucional.