O.J.-228-2003

12 de noviembre del 2003

 

 

 

Señor

Federico Vargas Ulloa, Presidente

Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Jurídicos

Asamblea Legislativa

Presente

 

Estimado señor:

          Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su oficio n.° CJ-132-10-03 del 29 de octubre del año en curso, a través del cual solicita el criterio del órgano superior consultivo técnico-jurídico sobre el proyecto de ley denominado "Ley Proclamación de la Neutralidad de Costa Rica", el cual se tramita bajo el expediente legislativo n.° 15.180.

        Es necesario aclarar que el criterio que a continuación se expone, es una mera opinión jurídica de la Procuraduría General de la República y, por ende, no tiene ningún efecto vinculante para la Asamblea Legislativa por no ser Administración Pública. Se hace como una colaboración en la importante labor que desempeña el Diputado.

 I.-       RESUMEN DEL PROYECTO DE LEY.

          Según se afirma en la exposición de motivos, el espíritu de la iniciativa es reafirmar que Costa Rica es neutral ante todas las guerras entre otros Estados y ante todas las guerras dentro de otros Estados. La neutralidad de Costa Rica, según la iniciativa, es perpetua, activa y desmilitarizada.

 II.-     ANTECEDENTES.

          La Procuraduría General de la República, cuando fue consultada sobre el proyecto de ley denominado "Ley de Neutralidad", el cual se tramitó bajo el expediente legislativo n.° 10.235, que actualmente se encuentra en el Archivo de la Asamblea Legislativa bajo el número 9796, en el dictamen C-094-86 de 29 de abril de 1986, llegó a la siguiente conclusión:

 "El texto de ley denominado ‘Ley de Neutralidad’ es deficiente en su redacción. Un análisis jurídico como el precedente revela que sus artículos 1 [indicaba lo siguiente: ‘Costa Rica es neutral ante todos los conflictos armados internacionales y ante todos los conflictos armados dentro de otros Estados, de conformidad con lo que dispone esta ley y el Derecho Internacional.  La neutralidad de Costa Rica es perpetua, activa y desmilitarizada’] y 2 [establecida lo siguiente: ‘El territorio nacional, incluyendo su espacio aéreo y sus aguas jurisdiccionales, es inviolable’]   quebrantan los artículos 7, 9, 10, 121 inciso 4 y 140 inciso 10 de la Constitución Política, los artículos 4, 25, 41, 43 y 103 de la Carta de la Organización de Naciones Unidad (ONU) y los artículos 4 inciso c), 18, 24 y 25 de la Carta de la Organización de Estados Americanos (OEA).

 En relación al artículo 14 del proyecto de neutralidad, debe reformarse su redacción para aclarar suficientemente su contenido conforme al análisis crítico realizado por esta Procuraduría.

 Si se desea que Costa Rica se convierta en un Estado perpetuamente neutral dentro de la Carta de la ONU, debe asumir las obligaciones pertinentes.  Caso contrario debe procederse a reformar los tratados que nos imponen obligaciones referentes a medidas de persuasión y/o militares.  También la denuncia de los tratados que generan compromisos que perturban la institución de neutralidad, puede hacer coherente el proyecto presentado."

 III.-    SOBRE EL FONDO.

          Antes de abordar los aspectos sustanciales del proyecto de ley, queremos llamar la atención de los señores Diputados en relación con el numeral 2 de la iniciativa. Da la impresión que las características de la neutralidad perpetua, activa y no armada están referidas a los conflictos que afecten a otros Estados, y no a los conflictos internacionales. Ahora bien, si esa es la intención de los legisladores, es importante que se reafirme este punto, si no y, por consiguiente, se aplican a todo tipo de conflictos, es necesario corregir la redacción, con el fin de evitar problemas de interpretación en la etapa de la aplicación de la ley.

        Dicho lo anterior, son dos aristas las que deben ser abordadas en este asunto. La primera, circunscrita al ámbito del Derecho interno, concretamente referida a aspectos de constitucionalidad. La segunda, atinente al Derecho Internacional Público. Cabe advertir que, tanto uno como el otro asunto son sumamente polémicos en el ámbito político y jurídico, como se tendrá la oportunidad de ver en el desarrollo de estudio.

          El examen de constitucionalidad del proyecto de ley está residenciado en los numerales 12, 121 incisos 4 y 6, 140 incisos 10 y 12 y 147 inciso 1 de la Carta Fundamental.  Sobre el particular, no existe intersubjetividad. Muy por el contrario, juristas de la talla de Fernando Volio Jiménez (véanse los folios 91 al 111 del expediente legislativo n.° 10.235) y Odilón Méndez Ramírez (véase el dictamen supra indicado), se pronunciaron por la inconstitucionalidad del proyecto de ley anterior. Pero a la par de ello, juristas del calibre de Carlos José Gutiérrez (véanse los folios 158 al 178 del expediente legislativo n.° 10.235), Hugo Alfonso Muñoz Quesada (véanse "La Neutralidad Perpetua de Costa Rica". En Memoria del Primer Congreso Mundial de Derechos Humanos. Imprenta Nacional, San José-Costa Rica, 1984) y Manuel Freer Jiménez (véase el expediente legislativo n.° 10.235), abogaron por su constitucionalidad, aunque el último se circunscribió más al análisis del estatuto de Estado neutral y su relación con los instrumentos internacionales.

          Se podría afirmar que el proyecto de ley quebranta el numeral 12 de la Carta Fundamental, toda vez que, si bien Costa Rica eliminó el ejército como institución permanente, de la relación de ese numeral con los artículos 121 inciso 6) y 147 inciso 1), constitucionalmente es posible organizar el ejército siempre y cuando se den alguna de las siguientes condiciones: para la defensa nacional o por convenio internacional. Sobre este último aspecto, nos pronunciaremos, en extenso, más adelante.

          En lo referente a la posibilidad de organizar el ejército para la defensa nacional, no encontramos que el proyecto de ley quebrante la Carta Fundamental. En primer lugar, porque la legítima defensa de un Estado frente a una agresión externa no es incompatible con su estatuto de Estado neutral. O dicho de otra forma, el hecho de que un Estado se declare neutral, con todas las consecuencias que ello conlleva en el ámbito internacional, no significa, de ninguna manera, que esté renunciando a ejercer el derecho a la legítima defensa. Sobre el particular, FALLAS GÓMEZ, nos recuerda lo siguiente:

 "En el Derecho Internacional, la legítima defensa consiste en la posibilidad de recurrir a la fuerza armada para repeler una agresión. Este derecho, reconocido como un derecho natural de los pueblos, puede ser individual o colectivo. En el primer supuesto, el Estado defiende su soberanía con sus propios recursos; en el segundo supuesto, existe una organización como la O.E.A., fundada en un tratado. Resulta obvio que un Estado neutral puede y debe defenderse unilateralmente de un Estado agresor y su acción militar no quebranta en grado alguno su neutralidad." (FALLAS GÓMEZ, Ana Ruth. La Neutralidad Perpetua de Costa Rica. Tesis de Grado para optar al Título de Licenciada en Derecho. Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica, 1984, página 131).

          En la misma dirección, MUÑOZ QUESADA, op. cit., página 26, nos indica que la neutralidad clásica aceptaba la legítima defensa individual. "La neutralidad moderna, inmersa dentro del derecho internacional y dentro de la Carta de Naciones Unidas, debe reconocer la legítima defensa colectiva."

          En segundo término, y tal y como lo explicó don Carlos José Gutiérrez ante la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales de la Asamblea Legislativa, la declaratoria de neutralidad constituye una consecuencia lógica de la abolición del ejército, por la elemental razón de que Costa Rica no puede declarar la guerra a nadie, ya que renunció a ella. En esta misma dirección, MUÑOZ QUESADA, op. cit., página 26, enfatiza que la neutralidad costarricense es la consecuencia natural de la supresión del ejército y de su desarme voluntario, que se produjo en 1949. "Costa Rica suprimió su ejército y se desarmó unilateralmente. Fundó su seguridad externa en los Organismos Internacionales. Con ello buscó la paz. Un Estatuto de Neutralidad costarricense debe enmarcarse dentro de esas ideas, así como dentro de los principios del Derecho Internacional."

          Superado el anterior escollo, nos corresponde ahora analizar si el proyecto de ley infringe la potestad exclusiva que le otorga el Derecho de la Constitución (valores, principios, normas) al Poder Ejecutivo en materia de negociación, firma, iniciativa y ratificación de convenios o tratados internacionales, así como de concordatos, y la conducción de las relaciones internacionales.   

        No es necesario profundizar mucho en el tema, para concluir que estamos en presencia de una potestad exclusiva del Poder Ejecutivo. Así se desprende no sólo del texto constitucional, sino de una abundante jurisprudencia del Tribunal Constitucional.  Sobre el particular, se pueden consultar, entre otros fallos, el n.° 738-90, 1742-91, el n.° 682-90, el n.° 692-91 y el n.° 647-90.  A manera de referencia, en el voto n.° 6624-94, el Alto Tribunal expresó lo siguiente:

"La Constitución también exige que los ‘convenios o tratados públicos y concordatos’ sean celebrados por el Presidente de la República con el concurso obligado de su Ministro de Relaciones Exteriores, art. 140, inciso 10) de la Constitución."

 "La práctica internacional en el campo de la diplomacia y de los asuntos externos, universalmente aceptada y ejercida, indica que el Ministro de Relaciones Exteriores es quien supervisa el proceso de negociación de un instrumento internacional como el que nos ocupa y finalmente, una vez mutuamente aceptados sus términos, lo suscribe en nombre de su Estado. Por supuesto, todo de común acuerdo con el Presidente de la República de quien el Ministro es obligado colaborador. Esto nos indica que el Presidente de la República ejercer su papel de coconductor de la política internacional, normalmente de manera informal, de allí que sólo algunos casos excepcionales y por ende poco comunes, el Presidente se vería obligado a rectificar lo actuado por su Ministro en caso de que haya actuado sin su consentimiento, o haya excedido las instrucciones recibida."

          Ahora bien, es evidente que las relaciones diplomáticas no se agotan en la negociación, firma, iniciativa y ratificación de tratados o convenios internacionales, así como de concordatos, sino que comprenden una serie de actos de diversa naturaleza y efectos de acuerdo con el Derecho internacional Público. En palabras del Tribunal Constitucional el "… concepto genérico y amplio de ‘relaciones internacionales’, conforme a los usos y costumbres de la comunidad de las naciones, comprende todos aquellos actos y actividades desplegadas con ocasión del intercambio político, comercial, cultural o de cualquier otra índole entre Estados y otros sujetos de derecho internacional. Esta noción amplia cobra especial relevancia en nuestra era, en la que los Estados han ampliado sus vínculos a tal grado, que les es muy difícil desarrollar su vida interna sin tratos de toda naturaleza con el resto del mundo (…)" (Véanse los votos n.° 6624-94 y n.° 1027-90).

          En otro orden de ideas, existe intersubjetividad entre los estudiosos del Derecho Constitucional y Parlamentario, de que la función legislativa del Parlamento está regenta por el principio de presunción de competencia. En efecto, la Asamblea Legislativa tiene como atribución exclusiva, el dictar las leyes, reformarlas, derogarlas y darles interpretación auténtica, salvo en materia electoral. En este precepto constitucional, se encuentra recogido el principio de presunción de competencia; gracias a este principio, el Parlamento, en el ejercicio de la potestad de legislar, puede regular cualquier materia, excepto aquellas que el Derecho de la Constitución ha atribuido, en forma exclusiva, a otros entes u órganos, a otras fuentes normativas, o constituyen contenidos necesarios de la Constitución Política.

          Como es del conocimiento, el principio de presunción de competencia es la expresión moderna del principio de la omnipotencia de la ley (véase al respecto: HERNÁNDEZ VALLE, Rubén, "La Ley", Varios Autores.   En Ensayos de Derecho Constitucional, Editorial Juricentro, San José, Costa Rica, 1983), el cual tiene su origen en la concepción de la soberanía parlamentaria, que se desarrolló en Gran Bretaña y, con menor intensidad, en Francia. Como es bien sabido, la concepción del dominio de la ley en Gran Bretaña, no admitía fisura, aunque hoy se ha visto relativizada. Sobre el particular, (véase CASTILLO VÍQUEZ, Fernando. El Control de Constitucionalidad en Costa Rica. Las Cuestiones de Constitucionalidad. Tesis para Optar por el Título de Doctor en Derecho, Universidad Escuela Libre de Derecho, San José, Costa Rica, 2002), expresamos lo siguiente:

                      "BLACKSTONE, en una frase, sintetiza el fundamento del sistema británico, ‘ the power of parliament is absolute and without control’ ( el poder del Parlamento es absoluto y sin control). En consecuencia, ‘tiene autoridad soberana e incontrolable para hacer, confirmar, ampliar, restringir, abrogar, revocar, restablecer, interpretar cualquier ley…En verdad, lo que hace el Parlamento ninguna autoridad sobre la tierra puede deshacerlo’; es, por tanto, el verdadero soberano, esto es, ‘ la autoridad suprema, irresistible, absoluta, incontrolada’ (1)

            Del concepto de la soberanía parlamentaria se derivan varias consecuencias. En primer término, el acto que emite el Parlamento es omnipotente y omnicompresivo. Omnipotente, porque ninguna otra norma jurídica lo puede resistir, es decir, tiene la capacidad de derogar y modificar cualquier norma; pero, además, tiene la capacidad de resistir cualquier derogatoria o modificación de una norma que no ostente el rango de ley, o sea, que no emane del Parlamento. Omnicompresivo, por cuanto no existe materia inmune o exenta de ser regulada por la ley, en este sentido el contenido de la ley no tiene límites, excepto, como decía la vieja tradición inglesa ‘el de cambiar a un hombre en una mujer’. Se puede afirmar, sin mucho esfuerzo, que el dominio de la ley es ilimitado. Sobre el particular, CARRÉ DE MALBERG nos recuerda lo siguiente:

 ‘La razón perentoria es que la materia de la ley es indefinida, en el sentido de que una ley es necesaria cada vez que sea necesario un objeto cualquiera sobre el cual no existe en la legislación en vigor ningún texto que le otorgue a la autoridad administrativa el poder de actuar por sí misma.  Por consiguiente, la competencia reservada al legislador no se restringe solamente a las reglas generales, o a las reglas de Derecho individual, o a un orden material determinado: ella se refiere indefinidamente a todos los casos en los que hay necesidad de tomar una decisión o medida general o particular relativa a los ciudadanos o bien a los funcionarios para los que la autoridad administrativa se encuentra sin poder legal (2)’

 En consecuencia, la ‘supremacía parlamentaria significa en primer lugar que el Parlamento puede crear jurídicamente legislación sobre cualquier tipo de objeto o materia… En segundo lugar, que el Parlamento puede legislar para todas las personas y lugares. Si ordena que fumar en las calles de París es un delito, entonces es un delito. (3)’ 

           La segunda consecuencia lógica, es la imposibilidad de que exista un órgano jurisdiccional o independiente, con competencia para anular un acto emitido por el Parlamento. Desde esta perspectiva, el judicial review resulta incompatible. No podemos olvidar, que el judicial review envuelve más que una simple declaratoria de nulidad de acto legislativo. La posición de los tribunales constitucionales o poderes judiciales, así como los efectos de sus sentencias, resulta una cuestión crucial en el diseño de todo sistema político, toda vez que afecta, para bien o para mal, la correlación de fuerza entre los poderes constituidos. Por consiguiente, en un sistema como el británico, donde el parlamento tiene la supremacía, la eventual existencia de un órgano, judicial o independiente, que pudiera anular sus decisiones, resultaría contrario a su naturaleza.

              En tercer lugar, la soberanía del parlamento inglés es continúa, por la sencilla razón de que la legislatura precedente no obliga a la legislatura futura, de tal suerte que el parlamento siempre tiene la capacidad jurídica para derogar las normas que él dictó en el pasado. En palabras de HART,

 ‘Hoy en día puede considerarse punto pacífico que el Parlamento británico es soberano en este sentido, y el principio de que ningún Parlamento anterior puede impedir que sus ‘sucesores’ deroguen la legislación dictada por aquél, constituye parte de la regla última de reconocimiento utilizada por los tribunales para identificar reglas válidas de Derecho… de modo que el Parlamento no puede poner sus leyes a cubierto de la derogación. (4)’

               En consecuencia, ‘… el Parlamento del Reino Unido es, a los ojos de los tribunales ingleses, una legislación soberana continua que no puede obligar a sus sucesores ni en la ‘manera y forma’ ni por otros medios; y si un hábil legislador intentase atrincherar una ley de Parlamento del Reino Unido prohibiendo su derogación, excepto por referéndum, tal ley como cualquier otra, podría ser derogada por una ley ordinaria de la Corona, Lores y Comunes sin referéndum. Sugerir lo contrario es asumir una revolución, en la cual los tribunales deberían abandonar su lealtad a la legislatura tal y como está constituida en la actualidad; pero como esto es algo ninguna legislación puede realizar, es puramente una predicción. (5)’ 

               Para concluir, se puede afirmar que la soberanía del parlamento inglés es omnipotente (todo lo puede) suprema (ninguna norma de inferior rango puede derogar o modificar sus actos), omnicompresiva (todo lo puede regular) y continua (no queda vinculada o atada por lo que hizo en el pasado; ergo, todo lo puede cambiar o modificar). "

             "Lo que hemos expuesto atrás, es el punto de vista clásico de los tribunales ingleses. Empero, en vista de los acontecimientos actuales, corren vientos revisionistas que, paulatinamente, a través de un proceso evolutivo, podrían matizar o introducir elementos importantes que relativicen el concepto de la soberanía parlamentaria.

             A nuestro modo de ver, son tres los acontecimientos que están produciendo una fisura importante en la concepción clásica de la soberanía parlamentaria. La participación de Gran Bretaña en la Unión Europea, el hecho de que este Estado se uno de los miembros del Convenio Europeo sobre Derechos Humanos contra el que más veces se ha pronunciado el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (6) y la adopción de la ‘Human Rights Act’ en 1998, a través de la cual se interioriza el Convenio Europeo de Derechos Humanos, constituyen, sin lugar a duda, elementos que perturban la vieja concepción de la soberanía parlamentaria."

          Incluso, la gran polémica que se dio entre demócratas y liberales en el siglo XIX, estaba afincada entre quienes defendían el concepto de la soberanía parlamentaria en su original concepción, y aquellos que, pese a reconocer la importancia del Parlamento, visualizan que éste, a la hora de ejercer la potestad de legislar, tenía límites, y eran aquellos principios y normas que se encontraban en la Carta Fundamental los cuales, de ninguna manera, podía desconocer o dejar sin efecto. En esta dirección, la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos en el celebre caso Marbury v. Madison (1803), así como la polémica entre Jefferson y el Juez Marshall, Chief Justice de Supreme Court, constituyen vivos ejemplos de lo que venimos afirmando.

          Ahora bien, lo cierto del caso es que, en la actualidad, se desechó la vieja concepción de la omnipotencia de la ley y, en su lugar, se acunó el principio de presunción de competencia lo que, evidentemente, le restó peso al Parlamento dentro del sistema republicano; pero que, sin embargo, constituye el título habilitante  para que la Asamblea Legislativa, en el ejercicio de la potestad legislativa, regule cualquier materia, salvo las que son de exclusiva competencias de otros órganos o entes ( verbigracia, los artículos 73, 84, 102, 140, etc.), o de exclusiva regulación de otra fuente normativa ( por ejemplo, el inciso 22 del artículo 121, artículo 195, etc.) o constituyen contenidos necesarios de la Carta Fundamental.

          Adoptando como marco de referencia lo anterior, hemos de afirmar, en primer término, que si bien el Poder Ejecutivo goza de una amplia discrecionalidad en la conducción de las relaciones internacionales, tal potestad no es irrestricta, ya que debe observar los límites que le impone el Derecho de la Constitución.

          En segundo lugar, es claro que no existe posibilidad constitucional alguna para que Costa Rica declare la guerra a otro Estado del planeta, excepción hecha de los ya referidos casos de inminencia de una defensa de nuestra soberanía (artículos 121 inciso 6 en relación con el artículo 147 inciso 1, ambos de la Constitución Política).  Las declaraciones que contemplen la posibilidad de un consentimiento a una agresión contra un país, han sido definidas por esa Sala Constitucional como necesitadas de una manifestación expresa en el sentido de que las acciones sean de "defensa", excluyendo, en consecuencia, la posibilidad de involucrarnos en hechos bélicos que afecten a terceros países:

 "La utilización de la fuerza y de las hostilidades en general contra otra nación sólo puede ser autorizada por el Gobierno de la República para la defensa del país, en los términos que lo indican el artículo 121 inciso 6 en relación con el 12 de la Carta Fundamental. La autorización para defender al país y para la realización de los actos que ella suponga es un acto material expreso -que no se puede presumir- y que tiene en el texto constitucional su regulación detallada. Fuera de este supuesto no existe ninguna posibilidad constitucionalmente posible para que el Poder Ejecutivo autorice a los particulares la realización de actos hostiles. Sostener lo contrario, sin duda alguna, conllevaría la vulneración a los compromisos internaciones adquiridos por Costa Rica en relación con la paz y la seguridad internacionales."  (Voto N°2950-94 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las ocho horas con cincuenta y siete minutos del diecisiete de junio de mil novecientos noventa y cuatro.  En igual sentido, No.4275-95 de las catorce horas treinta y nueve minutos del tres de agosto de mil novecientos noventa y cinco.-

          Partiendo de lo anterior, estima la Procuraduría General de la República que, eventualmente, el proyecto de ley de comentario no quebrantaría el Derecho de la Constitución, toda vez que el contenido de la ley constituiría un desarrollo necesario de aquél. Desde esta perspectiva, no existiría un vicio de exceso de poder del ejercicio de la potestad de legislar, a través de la cual se sustraen competencias exclusivas del Poder Ejecutivo, por la sencilla razón de que el Derecho de la Constitución no autoriza al Poder Ejecutivo a firmar un convenio o tratado internacional a través del cual se promuevan alianzas militares entre Estados cuyo propósito sea una guerra de agresión u ofensiva contra otro u otros. Tampoco sería posible que Poder Ejecutivo emita actos unilaterales en el ámbito de las relaciones internacionales, cuya finalidad sea el dar apoyo político o moral a un Estado que arremete militarmente contra otro, quebrantando los principios y normas que rigen las relaciones internacionales entre los sujetos de derecho internacional. En este último supuesto, el Estado de Costa Rica no tiene otra alternativa que asumir una posición neutral y de promoción de la paz y la seguridad internacionales, a través de los mecanismos que establece el Derecho internacional para la solución pacífica entre los Estados. Al respecto, en el informe que la Procuraduría General de la República elaboró para la Sala Constitucional, en su calidad de Órgano Asesor, en la acción de inconstitucionalidad n.° 02-004485-0007-CO, manifestamos lo siguiente:

 "A.- Régimen de Derecho Internacional sobre la promoción de la paz como valor y de las acciones armadas contra Estados.

 La vinculación de nuestro país, en el marco del Derecho Internacional, con el resto de las naciones del orbe, impone el respeto y la actuación consecuente con el conjunto de derechos y obligaciones que emanan de los tratados y documentos en que se codifican esas relaciones internacionales.  Consecuencia de la imperiosa necesidad de buscar, por todos los medios posibles, la convivencia armónica entre los seres humanos, los instrumentos internacionales parten de una axiología que sitúa a la paz en un lugar preponderante.  No en vano, los principales documentos que en materia de relaciones entre los países del mundo se encuentran vigentes, parten de ese valor como guía interpretativa y base de la estructura jurídico-internacional.  Partiendo de la Carta de la Organización de las Naciones Unidas que, en su Preámbulo y Artículo Primero afirman, con absoluta contundencia resaltan ese valor:

 ‘NOSOTROS LOS PUEBLOS DE LAS NACIONES UNIDAS, RESUELTOS 

a preservar a las generaciones venideras del flagelo de la guerra, que dos veces durante nuestra vida ha infligido a la humanidad sufrimientos indecibles, a reafirmar la fe en los derechos fundamentales del hombre, en la dignidad y el valor de la persona humana, en la igualdad de derechos de hombres y mujeres y de las naciones grandes y pequeñas, a crear condiciones bajo las cuales puedan mantenerse la justicia y el respeto a las obligaciones emanadas de los tratados y de otras fuentes del derecho internacional, a promover el progreso social y a elevar el nivel de vida dentro de un concepto más amplio de la libertad,

 Y CON TALES FINALIDADES

 a practicar la tolerancia y a convivir en paz como buenos vecinos, a unir nuestras fuerzas para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, a asegurar, mediante la aceptación de principios y la adopción de métodos, que no se usará la fuerza armada sino en servicio del interés común, y a emplear un mecanismo internacional para promover el progreso económico y social de todos los pueblos,

 HEMOS DECIDIDO AUNAR NUESTROS ESFUERZOS PARA REALIZAR ESTOS DESIGNIOS

 Por tanto, nuestro respectivos Gobiernos, por medio de representantes reunidos en la ciudad de San Francisco que han exhibido sus plenos poderes, encontrados en buena y debida forma, han convenido en la presente Carta de las Naciones Unidas, y por este acto establecen una organización internacional que se denominará las Naciones Unidas.

 CAPITULO I

 PROPOSITOS Y PRINCIPIOS

Artículo 1

 Los Propósitos de las Naciones Unidas son:

 1. Mantener la paz y la seguridad internacionales, y con tal fin: tomar medidas colectivas eficaces para prevenir y eliminar amenazas a la paz, y para suprimir actos de agresión u otros quebrantamientos de la paz; y lograr por medios pacíficos, y de conformidad con los principios de la justicia y del derecho internacional, el ajuste o arreglo de controversias o situaciones internacionales susceptibles de conducir a quebrantamientos de la paz;

2. Fomentar entre las naciones relaciones de amistad basadas en el respeto al principio de la igualdad de derechos y al de la libre determinación de los pueblos, y tomar otras medidas adecuadas para fortalecer la paz universal;

3. Realizar la cooperación internacional en la solución de problemas internacionales de carácter económico, social, cultural o humanitario, y en el desarrollo y estimulo del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma o religión; y

4. Servir de centro que armonice los esfuerzos de las naciones por alcanzar estos propósitos comunes.’  (Ley N° 142 del 6 de agosto de 1945)

          Pasando también por el contenido del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en cuanto al implícito aseguramiento de ese valor para el ejercicio pleno de la soberanía sobre el territorio que conforma a cada una de los Estados del orbe: 

 ‘Artículo 1

1. Todos los pueblos tienen el derecho de libre determinación. En virtud de este derecho establecen libremente su condición política y proveen asimismo a su desarrollo económico, social y cultural.

2. Para el logro de sus fines, todos los pueblos pueden disponer libremente de sus riquezas y recursos naturales, sin perjuicio de las obligaciones que derivan de la cooperación económica internacional basada en el principio de beneficio recíproco, así como del derecho internacional. En ningún caso podría privarse a un pueble de sus propios medio de subsistencia.

3. Los Estados partes en el presente Pacto, incluso los que tienen la responsabilidad de administrar territorios no autónomos y territorios en fideicomiso, promoverán el ejercicio del derecho de libre determinación, y respetarán este derecho de conformidad con las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas.’  (Ley N° 4229 del 11 de diciembre de 1968)

      Hasta su adopción como principio rector de la Organización de Estados Americanos:

 ‘Convencidos de que la misión histórica de América es ofrecer al hombre una tierra de libertad y un ámbito favorable para el desarrollo de su personalidad y la realización de sus justas aspiraciones;

Conscientes de que esa misión ha inspirado numerosos convenios y acuerdos cuya virtud esencial radica en el anhelo de convivir en paz y proveer, mediante su mutua comprensión y su respeto por la soberanía de cada uno al mejoramiento de todos en la independencia, en la igualdad y en el derecho;

Ciertos de que la democracia representativa es condición indispensable para la estabilidad, la paz y el desarrollo de la región;

Seguros de que el sentido genuino de la solidaridad americana y de la buena vecindad no puede ser otro que el de consolidar en este Continente, dentro del marco de las instituciones democráticas, un régimen de libertad individual y de justicia social, fundado en el respeto de los derechos esenciales del hombre;

Persuadidos de que el bienestar de todos ellos, así como su contribución al progreso y la civilización del mundo, habrá de requerir, cada día más, una intensa cooperación continental;

Determinados a perseverar en la noble empresa que la Humanidad ha confiado a las Naciones Unidas, cuyos principios y propósitos reafirman solemnemente;

Compenetrados de que la organización jurídica es una condición necesaria para la seguridad y la paz, fundadas en el orden moral y en la justicia y,

De acuerdo con la Resolución IX de la Conferencia sobre Problemas de la Guerra y de la Paz, reunida en la Ciudad de México,

Han convenido, en suscribir la siguiente:

CARTA DE LA ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS

PRIMERA PARTE

CAPITULO I.-

Naturaleza y Propósitos

Artículo 1º.- Los Estados Americanos consagran en esta Carta la organización internacional que han desarrollado para lograr un orden de paz y de justicia, fomentar su solidaridad, robustecer su colaboración y defender su soberanía, su integridad territorial y su independencia. Dentro de las Naciones Unidas, la Organización de los Estados Americanos constituye un organismo regional.

La Organización de los Estados Americanos no tiene más facultades que aquellas que expresamente le confiere la presente Carta, ninguna de cuyas disposiciones la autoriza a intervenir en asuntos de la jurisdicción interna de los Estados Miembros.’  (Ley N° 159 del 7 de setiembre de 1948)

      La preservación de la paz entre las naciones del mundo no sólo es, por ende, un valor del Derecho Internacional, sino que, además, es una realidad o vivencia que puede verse en inminente riesgo ante las actuaciones de uno o varios Estados.   Esas amenazas han sido previstas como circunstancias que ameritan la reacción de la comunidad internacional organizada a través de las Naciones Unidas.  Para ello, el Consejo de Seguridad de dicho Organismo Mundial, ostenta atribuciones específicamente relacionadas con las medidas de preservación, y en su caso, restablecimiento de la paz, aún cuando ello implique la utilización de la fuerza:

‘Artículo 23

1. El Consejo de Seguridad se compondrá de quince Miembros de las Naciones Unidas. La República de China, la Unión de las Repúblicas Socialistas Soviéticas, el Reino Unido de la Gran Bretaña e Irlanda del Norte, los Estados Unidos de América y Francia, serán miembros permanentes del Consejo de Seguridad. La Asamblea General eligirá otros diez Miembros de las Naciones Unidas que serán miembros no permanentes del Consejo de Seguridad, prestando especial atención, en primer término, a la contribución de los Miembros de las Naciones Unidas al mantenimiento de la Paz y la seguridad internacionales, y a los demás propósitos de la Organización, como también a una distribución geográfica equitativa.

2. Los Miembros no permanentes del Consejo de Seguridad serán elegidos por un período de dos años. Sin embargo, en la primera elección de los miembros no permanentes, tres serán elegidos por un período de un año. Los miembros salientes no serán reeligibles para el período subsiguiente.

3. Cada miembro del Consejo de Seguridad tendrá un representante.

 Funciones y Poderes

Artículo 24

1. A fin de asegurar acción rápida y eficaz por parte de las Naciones Unidas sus Miembros confieren al Consejo de Seguridad la responsabilidad primordial de mantener la paz y la seguridad internacionales y reconocen que el Consejo de Seguridad actúa a nombre de ellos al desempeñar las funciones que le impone aquella responsabilidad.

2. En el desempeño de estas funciones, el Consejo de Seguridad procederá de acuerdo con los Propósitos y Principios de las Naciones Unidas. Los Poderes otorgados al Consejo de Seguridad para el desempeño de dichas funciones quedan definidos en los Capítulos VI, VII, VIII y XII. (…)’

          Específicamente, en tratándose de situaciones concretas donde se esté en presencia de una amenaza para la paz, las labores del Consejo de Seguridad se encaminan, en primer orden, a la búsqueda de soluciones concertadas entre los Estados involucrados:

 ‘ARREGLO PACIFICO DE CONTROVERSIAS

Artículo 33

1. Las partes en una controversia cuya continuación sea susceptible de poner en peligro el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales tratarán de buscarle solución, ante todo, mediante la negociación, la investigación, la mediación, la conciliación, el arbitraje, el arreglo judicial, el recurso o organismo o acuerdos regionales u otros medios pacíficos de su elección.

2. El Consejo de Seguridad, si lo estimare necesario, instará a las partes a que arreglen sus controversias por dichos medios.

 Artículo 36

1. El Consejo de Seguridad podrá, en cualquier estado en que se encuentre una controversia de la naturaleza de que trata el Artículo 33 ó una situación de índole semejante, recomendar los procedimientos o métodos de ajuste que sean apropiados.

2. El Consejo de Seguridad deberá tomar en consideración todo procedimiento que las partes hayan adoptado para el arreglo de la controversia.

3. Al hacer recomendaciones de acuerdo con este Artículo, el Consejo de Seguridad deberá tomar también en consideración que las controversias de orden jurídico, por regla general, deben ser sometidas por las partes a la Corte Internacional de Justicia, de conformidad con

las disposiciones del Estatuto de la Corte.

 Artículo 37

1. Si las partes en una controversia de la naturaleza definida en el Artículo 33 no lograren arreglarla por los medios indicados en dicho Artículo, la someterán al Consejo de Seguridad.

2. Si el Consejo de Seguridad estimare que la continuación de la controversia es realmente susceptible de poner en peligro el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, el Consejo decidirá si ha de proceder de conformidad con el Artículo 36 o si ha de recomendar los términos de arreglo que considere apropiados.

 Artículo 38

Sin perjuicio de lo dispuesto en los Artículos 33 a 37, el Consejo de Seguridad podrá, si así lo solicitan todas las partes en una controversia, hacerles recomendaciones a efecto de que se llegue a un arreglo pacífico.’

      Como medida de última aplicación, el Consejo de Seguridad puede autorizar la utilización de fuerzas armadas para el restablecimiento de la paz, ya sea ante situaciones donde ésta se haya visto conculcada por agresiones, o bien ante amenazas a la misma:

 ‘ACCION EN CASO DE AMENAZAS A LA PAZ

QUEBRANTAMIENTOS DE LA PAZ O ACTOS DE AGRESION

Artículo 39

El Consejo de Seguridad determinará la existencia de toda amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresión y hará recomendaciones o decidirá qué medidas serán tomadas, de conformidad con los Artículos 41 y 42, para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales.

 Artículo 40

A fin de evitar que la situación se agrave, el Consejo de Seguridad, antes de hacer las recomendaciones o decidir las medidas de que trata el Artículo 39, podrá instar a las partes interesadas a que cumplan con las medidas provisionales que juzgue necesarias o aconsejables. Dichas medidas provisionales no perjudicarán los derechos, las reclamaciones o la posición de las partes interesadas. El Consejo de Seguridad tomará debida nota del incumplimiento de dichas medidas provisionales.

 Artículo 41

El Consejo de Seguridad podrá decidir qué medidas que no impliquen el uso de la fuerza armada de emplearse para hacer efectivas sus decisiones, y podrá instar a los Miembros de las Naciones Unidas a que apliquen dichas medidas, que podrán comprender la interrupción total o parcial de las relaciones económicas y de las comunicaciones ferroviarias, marítimas, aéreas, postales, telegráficas, radioeléctricas y otros medios de comunicación, así como la ruptura de relaciones diplomáticas.

 Artículo 42

Si el Consejo de Seguridad estimare que las medidas de que trata el Artículo 41 pueden ser inadecuadas o han demostrado serlo, podrá ejercer, por medio de fuerzas aéreas, navales o terrestres, la acción que sea necesaria para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales. Tal acción podrá comprender demostraciones, bloques y otras operaciones ejecutadas por fuerzas aéreas, navales o terrestres de Miembros de las Naciones Unidas."

          De conformidad con el artículo 25 de esta Carta de las Naciones Unidas:  ‘Los miembros de las Naciones Unidas convienen en aceptar y cumplir las decisiones del Consejo de Seguridad de acuerdo con esta Carta.’    Con vista en todo lo anterior, se puede arribar a la afirmación de que las acciones militares que se tomen contra un Estado o grupo de ellos, bajo el marco de la Organización de las Naciones Unidas, encuentran su justificación y conformidad con el Ordenamiento Internacional en la medida en que se respeten y cumplan las decisiones que sobre el caso particular adopte el Consejo de Seguridad.  Para los países suscriptores de la Carta, por ende, surge una obligación de Derecho Internacional a respetar ese procedimiento –artículo 26 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, Ley N° 7615 del 24 de julio de 1996-.

        Tales obligaciones conforman el bloque de constitucionalidad bajo el cual se pueden examinar las actuaciones concretas de nuestro país en relación con el tema del conflicto bélico acaecido en Iraq.  A tal efecto, no está de más recordar que esa Sala Constitucional ha avalado ese procedimiento de análisis:

 ‘III.-La Sala ha empleado los criterios de la convención de Viena sobre Derecho de los Tratados pese a que el Decreto Legislativo de aprobación fue vetado por el Poder Ejecutivo que es el veto a la ley número 6441 de 30 de abril de 1980, publicado en el Diario Oficial La Gaceta, # 125 del 2 de julio de 1980, porque ésta constituye la codificación de las normas consuetudinarias de derecho internacional, de carácter imperativas -ius cogens- sobre las que existe universal consenso. Claro está, la aplicación de estas reglas ha sido en cuanto principios de conducta entre naciones que, en virtud del artículo 48 de la Constitución, según la enmienda introducida en 1989, constituyen preceptos de referencia e interpretación del texto constitucional, aun cuando aquéllas obligaciones de naturaleza positiva -obligaciones de hacer- no pueden ser vinculantes para nuestro Estado, sea en su manifestación externa o en su ejecución interna. En esta tesis, los principios de buena fe y de cumplimiento de las obligaciones suscritas -pacta sunt servanda- conducen las relaciones exteriores de la República, de manera que los usos y costumbres universalmente aceptados y observados por Costa Rica a lo largo de su historia, constituyen elementos normativos susceptibles de ser considerados por el Derecho de la Constitución.’ (VOTO N° 6624-94 de las nueve horas del once de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro.)

‘IV- El Derecho de la Constitución, compuesto tanto por las normas y principios constitucionales, como por los del Internacional y, particularmente, los de sus instrumentos sobre derechos humanos, en cuanto fundamentos primarios de todo el orden jurídico positivo, le transmiten su propia estructura lógica y sentido axiológico, a partir de valores incluso anteriores a los mismos textos legislados, los cuales son, a su vez, fuente de todo sistema normativo propio de la sociedad organizada bajo los conceptos del Estado de Derecho, el régimen constitucional, la democracia y la libertad, de modo tal que cualquier norma o acto que atente contra esos valores o principios -entre ellos los de racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad, que son, por definición, criterios de constitucionalidad-, o bien que conduzca a situaciones absurdas, dañinas o gravemente injustas, o a callejones sin salida para los particulares o para el Estado, no puede ser constitucionalmente válido.’  (VOTO 3495-92 de las catorce horas treinta minutos del diecinueve de noviembre de mil novecientos noventa y dos.)

        Partiendo del texto de la Resolución del Consejo de Seguridad número 1441 (2002), del 8 de noviembre del 2002, sesión 4644, no se permitía en ella la utilización de fuerzas armadas para lograr el desarme de Iraq,   Siendo ello así, y de no contarse con una posterior resolución de ese Órgano en el sentido de autorizar las medidas contempladas en el artículo 42 de la Carta de las Naciones Unidas, cabe concluir que el conflicto armado que se desarrolló en Iraq a partir del 19 de marzo del año en curso, irrespetó el procedimiento establecido para que se pudiera utilizar válidamente la agresión armada como medida para garantiza la paz y la seguridad internacionales.  Y, consecuentemente, el acto cuestionado en la presente acción devendría contrario a las obligaciones internacionales –parámetro de constitucionalidad- derivadas de la condición de parte de nuestro país en la Organización de las Naciones Unidas."

 E.         La Paz como valor que informa el Ordenamiento Jurídico Costarricense.

          Parte de los argumentos del accionante se centran en lo que podríamos llamar la existencia de una ‘conciencia nacional’ que favorece la preservación de la paz.  Consecuencia de ello, se afirma, se han tomado acciones concretas que reconoce ese sentimiento colectivo, como lo son la abolición del ejército en la Constituyente de 1949; la Proclama de Neutralidad, adoptada durante la Administración Monge Alvarez; la mediación asumida en conflictos internacionales y el reconocimiento, para un expresidente de nuestro país, del Premio Nóbel de la Paz.  Este conjunto de argumentos ameritan análisis desde la perspectiva del reconocimiento de la ‘paz’ como parámetro de constitucionalidad, y, consecuentemente, de la posible afectación por la emisión del acto impugnado.

        En tesis de esta Procuraduría General, la Sala Constitucional ha destacado, con claridad, que la ‘paz’ efectivamente es un valor constitucional, que impregna y guía la valoración de los demás actos públicos –e incluso privados-:

‘… las normas y actos públicos, incluso privados, como requisito de su propia validez constitucional...deben ajustarse, no sólo a las normas o preceptos concretos de la Constitución, sino también al sentido de justicia contenido en ella, el cual implica, a su vez, el cumplimiento de exigencias fundamentales de equidad, proporcionalidad y razonabilidad, entendidas como idoneidad para realizar los fines propuestos, los principios supuestos y los valores presupuestos en el Derecho de la Constitución. De allí que las leyes y, en general, las normas y los actos de autoridad requieran para su validez, no sólo haber sido promulgados por órganos competentes y procedimientos debidos, sino también pasar la revisión de fondo por su concordancia con las normas, principios y valores supremos de la Constitución -formal y material-, como son los de orden, paz, seguridad, justicia, libertad, etc. que se configuran como patrones de razonabilidad. Es decir, que una norma o acto público o privado sólo es válido cuando, además de su conformidad formal con la Constitución, esté razonablemente fundado y justificado conforme a la ideología constitucional. De esta manera se procura, no sólo que la ley no sea irracional, arbitraria o caprichosa, sino además que los medios seleccionados tengan una relación real y sustancial con su objeto. Se distingue entonces entre razonabilidad técnica, que es, como se dijo, la proporcionalidad entre medios y fines; razonabilidad jurídica, o la adecuación a la Constitución, en general, y en especial, a los derechos y libertades reconocidos o supuestos por ella; y finalmente, razonabilidad de los efectos sobre los derechos personales, en el sentido de no imponer a esos derechos otras limitaciones o cargas que las razonablemente derivadas de la naturaleza y régimen de los derechos mismos, ni mayores que las indispensables para que funcionen razonablemente en la vida de la sociedad’. (Voto N° 1739-92 de las once horas y cuarenta y cinco minutos del primero de julio de mil novecientos noventa y dos.   El destacado es nuestro)

          Incluso, se ha señalado la relación de ese valor constitucional con respecto a la identidad del ser costarricense:

‘En este sentido la Universidad no es una simple institución de enseñanza (la enseñanza ya fue definida como libertad fundamental en nuestro voto número 3559-92), pues a ella corresponde la función compleja, integrante de su naturaleza, de realizar y profundizar la investigación científica, cultivar las artes y las letras en su máxima expresión, analizar y criticar, con objetividad, conocimiento y racionalidad elevados, la realidad social, cultural, política y económica de su pueblo y el mundo, proponer soluciones a los grandes problemas y por ello en el caso de los países subdesarrollados, o poco desarrollados, como el nuestro, servir de impulsora a ideas y acciones para alcanzar el desarrollo en todos los niveles (espiritual, científico y material), contribuyendo con esa labor a la realización efectiva de los valores fundamentales de la identidad costarricense, que pueden resumirse, según se dijo en el voto que se acaba de citar, en los de la democracia, el Estado Social de Derecho, la dignidad esencial del ser humano y el ‘sistema de libertad’, además de la paz (artículo 12 de la Constitución Política), y la Justicia (41 ídem); en síntesis, para esos propósitos es creada, sin perjuicio de las especialidades o materias que se le asignen, y nada menos que eso se espera y exige de ella. La anterior conceptuación no persigue agotar la totalidad de los elementos, pero de su contenido esencialmente se deduce -y es lo que se entiende que quiso y plasmó el Constituyente en la Ley Fundamental- que la universidad, como centro de pensamiento libre, debe y tiene que estar exenta de presiones o medidas de cualquier naturaleza que tiendan a impedirle cumplir, o atenten contra ese, su gran cometido.-‘  (VOTO No. 1313-93 de las trece horas cincuenta y cuatro minutos del veintiséis de marzo de mil novecientos noventa y tres. El destacado es nuestro)

          Y también relacionado como componente del derecho a la vida:

 ‘Lo mismo puede decirse del funcionamiento de un bar para la juventud, como parece ser el presente caso. El ejercicio del comercio, bajo cualquiera de sus modalidades, no puede ser tan ilimitado, que pueda perturbar el derecho de los habitantes al descanso reparador, a la paz y tranquilidad, como integrantes del derecho a la vida.’ (Voto N° 6568-93 de las dieciséis horas seis minutos del catorce de diciembre de mil novecientos noventa y tres)

      A manera de conclusión en cuanto a la función que cumple el valor ‘paz’ para la debida confrontación del ordenamiento infraconstitucional, rescatamos este otro Voto:

 ‘IV.- DE LA SUPREMACÍA DEL DERECHO DE LA CONSTITUCIÓN. Si bien es cierto que la práctica del deporte –en el caso que nos ocupa, del futbol-, es una actividad normada por particulares, dichas regulaciones deben apegarse a los principios y normas fundamentales del ordenamiento jurídico interno, no únicamente en las materias laboral y penal; sino en especial, en el ámbito constitucional. En este sentido, debe recordarse que la supremacía constitucional es uno de los principios básicos del Estado Social de Derecho, y concretamente de la democracia costarricense, como lo ha señalado con anterioridad este Tribunal:

‘La positivación del «principio democrático» en el artículo 1° de la Constitución, constituye uno de los pilares, el núcleo vale decir, en que se asienta nuestro sistema republicano y en ese carácter de valor supremo del Estado Constitucional de Derecho, debe tener eficacia directa sobre el resto de fuentes del ordenamiento jurídico infraconstitucional y obviamente sobre el Reglamento [...]" (sentencia número 00990-92).

En este sentido, por Constitución debe entenderse no únicamente el texto escrito en el que se define la forma en que una sociedad organiza el Estado, la titularidad, ejercicio, limitaciones y condiciones reales de la autoridad y el poder, sino también los ideales o valores jurídico-políticos que son reflejo del modelo ideológico de su vida, tales como la paz, bien común, libertad, justicia, orden público. De esta suerte, es más propio hablar de un Derecho de la Constitución, en sentido sustantivo –o mejor, sustancial-, el cual está integrado, no únicamente por las normas contenidas en el texto constitucional, sino también de los principios que derivan de éstas, así como de costumbres, creencias, y valores político-sociales, y de otras ramas del derecho positivo, sobre todo del Internacional en materia de derechos fundamentales, y la propia legislación ordinaria; el cual es fuente suprema en el Estado Social de Derecho, en tanto legitima, impone límites y regula el ejercicio de la autoridad, supeditando toda actuación pública –e inclusive la privada-, así como también, las normas, aún las de orden privado que pretenden una aplicación como la impugnada.’ (Voto N° 2858-2000 de las quince horas con cincuenta y cuatro minutos del veintinueve de marzo del dos mil. El destacado es nuestro )

          Partiendo de las anteriores precisiones que ha realizado la Sala Constitucional, se estima que existe posibilidad de realizar una confrontación del valor ‘paz’, como parámetro ideológico-constitucional, con el acto impugnado.

          En el sentido apuntado en el párrafo precedente in fine, la Procuraduría estima que se está en presencia de un acto cuestionable desde el punto de vista constitucional, por no soportar un análisis en cuanto a la razonabilidad de los argumentos en que se basa.  Precisamente, el sustentar una valoración de un determinado acto bajo el prisma de la razonabilidad de su contenido, es una consecuencia de la adopción del valor ‘paz’ como parámetro constitucional:

   ‘PRIMERO: LA RAZONABILIDAD COMO CONSTITUCIONALIDAD

La razonabilidad se conoce también con el rótulo de debido proceso sustantivo. Cuando se viola la razonabilidad no se transgrede el debido proceso en sentido objetivo o formal, como imposición de una forma o de un procedimiento que debe seguir los actos de cada órgano del Estado para ser formalmente válidos, sino que se trastorna una cuestión sustancial o de fondo: el ajuste de toda norma y de todo acto, con el sentido de justicia que la constitución alberga. Lo razonable puede ser lo proporcionado e idóneo para alcanzar un fin propuesto, es decir es la adecuación mesurada de los medios al fin. Lo razonable es lo justo, lo valioso por su ajuste al valor justicia y a otros valores del plexo axiológico; lo razonable puede ser, también, lo que tiene razón suficiente, lo que es lógicamente válido según las circunstancias del caso. Por ejemplo, es razonable que a quien comete homicidio se le aplique la pena de 25 años de prisión, pero no lo es que se le aplique idéntica sanción a quien infringe una ordenanza sobre higiene en los lugares públicos. Es razonable que en tiempos de epidemia se clausuren los lugares públicos, peso no lo es que cierren las Iglesias y se dejen abiertos los cines. Lingüísticamente, razonable es lo arreglado a la razón, y para utilizar el standard o patrón de razonabilidad hay que conjugar en dosis proporcionadas los valores jurídicos de libertad, orden, paz, seguridad, solidaridad y bienestar general, según las circunstancias especiales de tiempo, lugar y opinión pública donde el acto va a tener efecto.

El principio de razonabilidad viene a exigir a las leyes y contenido razonable. Lo razonable se opone a lo arbitrario, y remite a una pauta de justicia, con la que se completa el principio de legalidad - que es de forma- para componer uno solo, cuyo enunciado sería el siguiente: nadie puede se obligado hacer lo que la ley razonable no manda, ni privado de lo que la ley razonable. Pero este principio no se detiene en fijar un contenido en la leyes. Es indudable que toda actividad del poder, en cualesquiera de sus ámbitos y funciones, debe ejercerse siempre con un contenido razonable. El control de razonabilidad es una forma de controlar la constitucionalidad, porque lo irrazonable es inconstitucional.’   (Voto N° 3834-92 de las diecinueve horas treinta minutos del primero de diciembre de mil novecientos noventa y dos).

        En el acuerdo del Poder Ejecutivo del 19 de marzo del 2003, se produce una confusión de argumentos, por cuanto, por un lado, se vierten manifestaciones en cuanto a la situación política de Iraq, y la intervención de la Organización de las Naciones Unidas para tratar de encontrar una vía de cumplimiento de las obligaciones a que se haya sujeto ese país producto, precisamente, de su pertenencia a esa Organización.   Por el otro, se hace alusión a una ‘alianza internacional’  cuyo objetivo lo es el combate del terrorismo, principalmente a partir y como consecuencia de los hechos sucedidos el 11 de setiembre del 2001.  Es en este último contexto, que se manifiesta que nuestro país no es neutral, puesto que comparte la defensa de los objetivos que tiendan a la búsqueda de la paz, la libertad, la democracia y el respeto al derecho internacional.

        El punto de quiebra de la razonabilidad del acuerdo del Poder Ejecutivo es, en nuestro criterio, que se están homologando situaciones disímiles, sin que al efecto se puedan aportar ‘hechos’ o ‘datos’ que hagan plausibles las afirmaciones que se formulan en su justificación.  En otras palabras, si no existe identificación entre el comportamiento de Iraq con respecto a sus obligaciones para con la Organización de las Naciones Unidas, por un lado, y la promoción, facilitamiento, protección o encubrimiento de actividades que puedan calificarse como "terroristas", por el otro, entonces el acuerdo del Poder Ejecutivo deviene en irrazonable, al no ser coherente su fundamentación.   Es lo cierto que, según el mismo Consejo de Seguridad (resolución 1441-2002), Iraq asumió un compromiso en cuanto a su desarme, el que se había visto incumplido en varias ocasiones.   Es cierto que existe una conciencia nacional e internacional que ve con repudio actos terroristas, como los sucedidos en Nueva York en setiembre del 2001.    Pero no puede afirmarse, válidamente, sin violentar las reglas de la lógica, que exista identidad o relación de causa-efecto, entre ambas situaciones o fenómenos.

        Partiendo de lo anterior, es que resulta cuestionable el que el Poder Ejecutivo asuma una posición ‘no neutral’ ante un conflicto armado, siendo que actuar en tal sentido presenta los vacíos y omisiones a que se aluden en el párrafo anterior.  Si ello es así, entonces nos enfrentamos a un acto no irrazonable que no encuentra sustento ni justificación en la Constitución Política sustancial.

        Y en la medida que se produce el quebrantamiento a que se viene haciendo mención, igualmente se violenta el principio de realidad que impregna los artículos 1° y  12 de la Constitución Política, pues es congruente afirmar, en la línea del accionante, que existe una vocación pacifista del pueblo costarricense, que se ve reflejada tanto en el texto material de la Carta Política, y que se reafirma en actuaciones posteriores que se nutren de esa filosofía –Proclama de Neutralidad-.  Sobre el principio de realidad, ese Alto Tribunal ha indicado:

"Es del mayor interés observar que tal circunstancia ocurrió bajo la Constitución de 1871, de amplia factura liberal, y que carecía de las normas que en la actual expresamente facultan la intervención del poder público en ciertas relaciones privadas consideradas de interés público, porque nadie puso en duda que consagrar legalmente, perfeccionar y regular una práctica consuetudinaria, racional, justa y necesaria fuera inconstitucional. Por el contrario, bajo cualquier constitución racional, aún parca o bajo criterios doctrinales de un determinado signo, están contenidos implícitamente todos los mecanismos que la sociedad regulada políticamente por dicha Carta, considera necesarios para su justa regulación. Porque las normas constitucionales son un instrumento al servicio del cuerpo social, y no al revés, y porque tales normas se vivifican y toman cuerpo real, mediante los principios de justicia implícitos en la constitución o que el cuerpo social produce en el curso de su evolución. Ni en aquel momento, ni mucho menos ahora bajo la vigencia de una Constitución que recoge expresamente principios como los del artículo 50, o los principios sociales de justicia social nadie cuestionó - hasta las corrientes de intereses particulares que se aglutinan en esta acción- que fuera inconstitucional un sistema como el cafetalero, tan apegado a los principios de justicia, razonabilidad y proporcionalidad, que la jurisprudencia de esta Sala (resoluciones 1739-92 y 1739-92 (sic)) ha declarado que son la medida, en cuanto al fondo, de la constitucionalidad de las leyes. Y que precisamente por serio, y por la incidencia fundamental que en lo económico y social ha tenido, y sigue teniendo - al menos en cuanto a esto último - la actividad cafetalera que es uno de los fenómenos socioeconómicos centrales del país, en la conservación de la paz, justicia y estabilidad sociales, que como resultado en buena parte de aquella regulación justa, ha disfrutado Costa Rica. Por ello, a priori las normas cuestionadas, no sólo pasan de sobra la esencial piedra de toque de ajuste a los indicados principios constitucionales, sino que cumplen con el igualmente esencial principio de realidad, que es el ajuste de la norma a la realidad social, económica, política y cultural a la que le corresponde regular. Y que en el caso concreto ocurre de manera total, porque la regla es sólo la expresión normativa de una creación social. Este ‘principio de realidad’ rige como medida de validez para todo tipo de normas, pero especialmente de las constitucionales, dada su importancia central en el sistema jurídico, porque las normas jurídicas no se dictan para espejismos ni para fantasmas, sino para realidades muy concretas, a las que se debe dotar de instrumentos viables para que puedan alcanzar los demás principios constitucionales, tales como, entre otros, de justicia, racionalidad y proporcionalidad. Así lo ha expresado directa o indirectamente la jurisprudencia de esta Sala en múltiples ocasiones. Esa es la razón de que a priori, y sin necesidad de entrar en el análisis del detalle, se pueda afirmar de manera concluyente, que por lo dicho hasta ahora, las normas acusadas no sólo son constitucionales, sino que lo constitucional sería que no existieran. Antes de entrar en el detalle de las razones que sustentan lo anterior, es necesario hacer una explicación del origen y de la evolución histórica del régimen existente, ya que de ahí resultan las mejores y más evidentes razones en contra de la alegada inconstitucionalidad. Esto por cuanto en lo fundamental el régimen de venta sujeta a liquidación posterior, ha existido, como se ha dicho, desde los orígenes mismos del negocio cafetalero, hace cerca de dos siglos. De ahí que a priori, y como ya se adelantó, sea evidente que no pueden ser inconstitucionales, las creaciones institucionales e históricas de la vida económica y social del mismo pueblo que, precisamente para instrumentar tales creaciones -y no para negarlas- promulgó se dio los sucesivos regímenes constitucionales desde el origen del Estado, por cierto mucho más individualistas en el pasado que el actual el cual como se sabe está orientado hacia un balance más nítido entre el individuo y la sociedad, y a la consagración constitucional de los derechos sociales. No obstante que los regímenes constitucionales del pasado no tenían las aperturas del presente hacia lo social, ni su énfasis en que los derechos del individuo ocurren en un contexto social, por lo que no es posible verlos en forma absoluta o aislada, aceptaron desde aquel origen en 1832, que las ventas del café para la exportación, se hicieran por parte de los productores, sujetas en cuanto al precio, a liquidación final. Por consiguiente, si bajo regímenes mucho más individualistas, y absolutos en cuanto a los derechos de propiedad y de gestión empresarial, se aceptó pacíficamente y como algo natural lo que aquí indirecta y realmente se cuestiona, y ello siguió ocurriendo a lo largo de casi dos siglos, tal circunstancia es a priori la mejor demostración del perfecto ajuste de esta normativa a la Constitución, lo que sin ninguna razón válida se pretende negar, con una dialéctica carente de razones, que tampoco se expresan, y en definitiva puramente artificial. Porque la Constitución -cualquier constitución política- es una resultante de la realidad que le da origen, y no al revés. No es un conjunto de razonamientos abstractos que permitan a cualquiera, a base de deducciones interesadas de orden igualmente abstracto, sacar en forma válida las conclusiones que convengan a sus particulares intereses, y aducirlas como motivos contra una normativa. No, los principios generales que recoge una constitución, se sustentan en el terreno social que le da origen. Son abstracciones a partir de lo concreto que lo sustenta, en lo cual está su explicación, por lo que son inválidas las conclusiones que nieguen ese basamento del que emana. De ahí que la primera regla de una correcta exégesis constitucional, consista en buscar el sentido de las normas en el conjunto de sistemas que forma el todo social. Eso es lo que anteriormente llamamos el ‘principio de realidad’, porque las normas -y con más razón las constitucionales, que sostienen todo el edificio- son un instrumento al servicio de la convivencia, y no al revés. La convivencia con la razón, la justicia y la vida civilizada, y a partir de ahí la de todos en el conjunto social, no puede estar al servicio de interpretaciones caprichosas de las normas, que por serio, desde perspectivas artificiales puedan aparecer con algún grado de congruencia."  (Voto N° 7155-2000 de las catorce horas con cincuenta y seis minutos del dieciséis de agosto del dos mil. El destacado es nuestro)

          Asumiendo que ‘el principio de realidad’ ha informado el contenido de los numerales 1° y 12 del Texto Fundamental, en el sentido de que es una característica de identidad nacional  el que   nuestro país asuma una posición a favor de la ‘paz’, y que en sus relaciones internacionales se definan bajo la premisa de la ‘neutralidad’ ante los conflictos bélicos, debemos concluir que el acto impugnado atenta contra dichos numerales.   Ello en la medida que, nuevamente, la razonabilidad del acto de gobierno no se extrae de los argumentos que invoca, no superando, en consecuencia, su regularidad y apego a la Constitución Política sustancial.  Y lo anterior adquiere relevancia si consideramos que el propio Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, Organismo al cual está adscrito con todas sus consecuencias Costa Rica, había emitido previamente su Resolución N° 1441 (2002) de 8 de noviembre del 2002, sesión 4644, prohibiendo la utilización de fuerzas armadas para lograr el desarme de Iraq."

          En consecuencia, en vista de que el Derecho de la Constitución le impone al Poder Ejecutivo el deber constitucional de asumir una posición neutral frente al flagelo de la guerra, salvo en los casos de legítima defensa y en los supuestos de los tratados internacionales que garantizan la paz y la seguridad internacionales, tanto en el ámbito global como regional, el hecho de que en una ley se indique que Costa Rica deberá ser neutral ante todos los conflictos armados internacionales y los conflictos armados dentro de otros Estados, no vulnera la competencia exclusiva que, ese mismo derecho, le garantiza en lo referente a la conducción de las relaciones internacionales. Desde esta perspectiva, la ley constituye una consecuencia lógica de los principios y valores que informan el Derecho de la Constitución, a los cuales también está sometido el Poder Ejecutivo, por lo que se pueda afirmar que, conforme a nuestro punto de vista, el proyecto de ley ha superado el segundo escollo. En palabras HINES CÉSPEDES, en la Constitución Política existen una serie de principios y de valores que no pueden ser ni desconocidos ni actuados en sentido inverso a las razones de su inclusión en el texto  de la norma, "… y en ello no cabe la discrecionalidad de quienes hacen uso de las potestades constitucionales en el ejercicio del mandato constitucional." (Véase HINES CÉSPEDES, Cesar. La Discrecionalidad Administrativa y su Control en Costa Rica. Tesis para Optar al Título de Doctor en Derecho, Universidad Escuela Libre de Derecho, San José, Costa Rica, 2003, páginas 51 y 52).

          En todo caso, hemos de aclarar, en honor a la verdad, que será el Tribunal Constitucional, quien, en definitiva, fijará una postura sobre este polémico tema cuando resuelva la acción de inconstitucionalidad supra indicada. Además, hay quienes sostienen que, dada la exclusividad de la competencia a favor del Poder Ejecutivo, el estatuto de neutralidad sólo puede establecerse mediante una reforma parcial a la Carta Fundamental. (Véase ROJAS CHAVES, Magda Inés. "Constitución Política y Neutralidad" En Revista de Relaciones Internacionales, Universidad Nacional, Heredia, Costa Rica, n.° ext., año IV, n.° 6, 1983, páginas 42 a la 46).

          Nos corresponde ahora abordar el tema de la neutralidad en el ordenamiento jurídico internacional. Para tales efectos, es indispensable referirnos a varios temas, entre ellos: a las relaciones entre el Derecho interno y el internacional, los deberes que asume un Estado neutral y los compromisos de Costa Rica a la luz de los convenios internacionales, en especial lo relativo a las Organizaciones de Naciones Unidas, la Organización de Estados Americanos y el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca y, por último, si existiría o no compatibilidad entre los deberes del Estado neutral con las obligaciones que ha asumido el Estado de Costa Rica en el ámbito internacional.

          Como es bien sabido, en el Derecho Internacional existe un principio según el cual ningún sujeto de Derecho Internacional puede invocar el cumplimiento de su legislación interna para desvincularse de un compromiso adquirido en un tratado internacional (artículo 27 de la Convención de Viena sobre los Tratados). La afirmación anterior corresponde a uno de los principios más elementales de Derecho Internacional, respaldado en vías judiciales desde 1872; en el caso Alabama, entre Gran Bretaña y Estados Unidos de América. Como es obvio, este asunto se plantea en aquellos Estados que siguen un sistema en el cual la norma internacional no tiene rango supraconstitucional. En cambio, en los sistemas jurídicos en los cuales el tratado internacional tiene rango igual a la norma constitucional o infraconstitucional, independientemente en este último supuesto de si es supralegal o legal, el asunto que nos ocupa demanda un cuidadoso tratamiento, no así en aquellos sistemas, por cierto minoritarios, que siguen la tesis de la supraconstitucionalidad de los convenios internacionales, tal y como lo hemos indicado. Sobre este tema, el internacionalista Héctor Gros Espiell, en el Seminario sobre la Justicia Constitucional, III Aniversario de la Creación de la Sala Constitucional, señaló lo siguiente: "Los sistemas jurídicos en el que el tratado está a nivel Constitucional o inferior a la Constitución, hay que tener en cuenta una cuestión que generalmente no se encara por los constitucionalistas. Aquí surge la necesidad de compenetración de los internacionalistas con los constitucionalistas. Declarar que un tratado es inconstitucional no puede significar que ese tratado deja de tener vigencia con respecto a una ley contraria a la Constitución. Sí el Tribunal Constitucional, respetando los diferentes sistemas, podría decir: ‘Declárase que el artículo tal de la ley tal viola la Constitución y, en consecuencia, es inaplicable, ya sea en el caso concreto o con carácter general; pero en el caso de un tratado internacional la declaración de inconstitucionalidad de un tratado no significa que el tratado deje de tener vigencia, el tratado sigue vigente y en cuanto acto jurídico internacional sigue obligando al Estado. Lo más que podrá hacerse es que la sentencia del juez del Tribunal signifique la no-aplicación en el Derecho Interno y que el Poder Ejecutivo denuncie el tratado de acuerdo con los procedimientos previstos en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados o en el propio tratado. Pero de ninguna manera puede pensarse que el tratado, acto jurídico internacional, cuya vigencia depende del Derecho Internacional, pueda perder vigencia porque un Tribunal interno declare que el Tratado viola la Constitución."  (Gros Espiell, Héctor. "El derecho internacional en la jurisdicción constitucional en la Jurisdicción Constitucional".  Editorial Juricentro, 1993.  pp.64-65).

          Más adelante, refiriéndose a un tema afín al que nos atañe, el internacionalista de la República Oriental del Uruguay, manifiesta: "Pero puede darse también el caso de una ley posterior contraria a un tratado en vigencia anterior. ¿Puede la ley posterior derogar un tratado anterior?  Creo que la respuesta negativa es absolutamente cierta. La ley posterior incompatible con un tratado anterior no puede derogar un tratado, porque el tratado es un acto bi o multi lateral regido en su vigencia por el Derecho Internacional. Pero, evidentemente, una ley posterior incompatible con un tratado anterior, aunque no puede poner fin a la vigencia del tratado, puede significar su desaplicación interna sin perjuicio de la responsabilidad que esto pueda acarrear para el Estado según el Derecho Internacional. Piénsese e el conflicto de un juez interno que tenga un tratado, por ejemplo del año 1980, ratificado y en vigencia que dice una cosa y una ley del año 84 y en vigencia que diga todo  lo contrario lo cual impondría derogación tácita o que simplemente derogase el tratado. El juez interno no tiene más remedio que aplicar la ley posterior, pero esa aplicación de la ley posterior no pone fin a la vigencia del tratado ni exime de responsabilidad internacional al Estado por no aplicar una norma de Derecho Internacional." (Gros Espiell, Héctor., op.cit., pp. 66-67).           

          La Corte Permanente de Justicia Internacional y la Corte Internacional de Justicia, han sostenido que toda disposición de derecho interno, cualquiera que sea su naturaleza (dentro de las cuales se incluyen las normas constitucionales y las decisiones de los tribunales constitucionales), no pueden prevalecer por encima de un tratado internacional. (Corte Permanente de Justicia Internacional, Caso de las Comunidades Greco-Bulgaras, P.C.I.J. Ser. B., n.° 17, página 32 y Corte I.C.J., reports, 1988.

        Con base en lo anterior, los señores Diputados deben tener muy presente que la aprobación de la iniciativa que se nos somete a estudio, de ninguna manera, podría tener el efecto de desvincular al Estado de Costa Rica de los compromisos que ha concertado con otros sujetos de derecho internacional a través de instrumentos internacionales.

          Por otra parte, con base en los principios, las normas, usos y costumbres del Derecho internacional, el Estado neutral asume una serie de deberes frente a la comunidad internacional. Entre los deberes primarios tenemos los siguientes: el Estado neutral no puede permitir que su espacio aéreo y territorial y las aguas jurisdiccionales sirvan a los beligerantes, debe abstenerse de ofrecer y darles apoyo material, debe aplicarles las normas de Derecho Internacional, debe de impedir el paso de tropas y municiones por su territorio, debe impedir las instalaciones técnicas de apoyo a los Estados beligerantes, debe impedir la formación de cuerpos combatientes en su territorio, debe de internar lejos del lugar de guerra a los combatientes que huyen, debe liberar a los prisioneros evadidos o entregados por los beligerantes y debe recibir a los soldados enfermos y heridos. En cuanto a los deberes secundarios encontramos los siguientes: El Estado neutral no debe iniciar una guerra, no debe participar en una guerra entre terceros Estados, debe preparar la defensa de su neutralidad en tiempo de paz y debe practicar una política de neutralidad. (Para mayor ampliación del tema véase, entre otros: GUILLEN, Raymond y otro. Léxique de Termes Juridiques, París, DALLOZ, 3° edición, 1974, MONTIEL ARGUELLO, Alejandro. Manual de Derecho Internacional, San José, Costa Rica, Editorial Universitaria Centroamericana EDUCA, 1976, VEDROSS, Alfred, Derecho Internacional Público, Madrid, Editorial Aguilar, 1955, FALLAS GÓMEZ, Ana Ruth, op. cit. Además, se deben consultar, entre otras, la Convención Relativa a los Derechos y a los Deberes de las Potencias y de las Personas Neutrales en caso de Guerra Terrestre, La Haya, 18 de octubre de 1907, la Convención Relativas a los Derechos y a los Deberes de las Potenciales Neutrales en la Guerra Marítima, La Haya, 18 de octubre de 1907 y la Convención de Neutralidad Marítima, La Habana, 20 de febrero de 1928).

          Tal y como lo señalamos en el dictamen supra citado, la Carta de las Naciones Unidas le impone una serie de obligaciones a los Estados partes, entre ellos Costa Rica, principalmente, cumplir con las obligaciones consignadas en ella (artículo 4).

 "En primer término, los Estados miembros de las Naciones Unidas convienen en ‘aceptar y cumplir las decisiones del Consejo de Seguridad’ en lo concerniente a la seguridad colectiva (Carta ONU, art. 25). Y este Consejo es competente para determinar qué actos constituyen ‘amenaza a la paz’ y decidir las medidas descritas en los artículos 41 y 42 (Carta ONU, art. 39).

 El artículo 41 de este Ordenamiento Jurídico define específicamente que el Consejo de Seguridad puede decidir qué medidas no militares deben utilizarse para hacer efectivas sus decisiones; y puede instar –el Consejo- a los Estados miembros a que apliquen dichas medidas, entre las cuales pueden citarse: interrupción total o parcial de las relaciones económicas, de las comunicaciones ferroviarias, marítimas, áreas, postales, telegráficas, radiográficas, de otros medios de comunicación, e incluso la ruptura de relaciones diplomáticas.

 Caso de que las medidas de persuasión antes indicadas no fuesen suficientes para el logro de los propósitos del Consejo de Seguridad, este órgano decidor puede –conforme al artículo 43- ejercer las acciones necesarias a través de las fuerzas aéreas, navales o terrestres para obtener el resultado necesario.  Estas acciones pueden comprender demostraciones, bloqueos u otras operaciones.

 El numeral 42 de la Carta establece las previsiones militares que deben cumplir el Estado Parte dentro de la logicidad de la defensa internacional. A la luz de esta norma todos los Estados miembros de las Naciones Unidas (Costa Rica no hizo reserva alguna) están comprometidos a poner a disposición del Consejo de Seguridad –cuando éste lo solicite- ‘las fuerzas armadas, la ayuda y las facilidades, incluso el derecho de paso que sean necesarias’ para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. El requerimiento de esta ayuda será objeto de convenios especiales."

 En relación con la Organización de Estados Americanos (OEA), en el dictamen C-094-86, expresamos lo siguiente:

 "Por Decreto-Ley número 159 de 7 de setiembre de 1948 se ratificó la Carta Constitutiva de la Organización de Estados Americanos. El artículo 1 de este cuerpo normativo define los objetivos de la organización: ‘lograr un orden de paz y de justicia, fomentar la solidaridad, robustecer su colaboración y defender su soberanía, su integridad regional y su independencia. Dentro de las Naciones Unidas, la Organización de los Estados Americanos constituye un organismo regional’. (El subrayado no es del texto original). 

 La OEA, para el cumplimiento de sus fines en armonía con lo dispuesto en la Carta de la ONU debe organizar la acción solidaria de lo Estados Americanos, (Carta de la OEA, art. 4 inciso c, hoy en día inciso d, del numeral d). Es relevante destacar que los Estados Americanos se han comprometido a no recurrir al uso de la fuerza – el mismo compromiso que existe al suscribir la Carta de la ONU-, salvo en caso de legítima defensa o cuando cumpla obligaciones inscritas en tratados internacionales (caso del TIAR por ejemplo). (Carta OEA, art. 18, en la actualidad artículo 22). En lo atinente a la seguridad colectiva, la Carta de la OEA, regula con precisión –en los artículos 24 y 25 [numerales 28 y 29]- la conducta estatal americana ante una agresión.

 El artículo 24 [28] de esta normativa señala que toda agresión de un Estado contra la integridad o la inviolabilidad del territorio o contra la soberanía o la independencia política de un Estado Americano, será consideradaza como un acto de agresión contra los demás Estados Americanos.  Y el artículo 25 [29] determina que en caso de agresión de un Estado Americano contra otro o de un conflicto extracontinental que amenaza la paz de América, los Estados miembros –en desarrollo de los principios de solidaridad continental o de legítima defensa colectiva-, deberán aplicar las medidas y procedimientos instituidos en los tratados especiales (caso del TIAR)."

          Por último, en lo referente al Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca, expresamos lo siguiente:

 "El Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) fue suscrito e la Conferencia Interamericana Para el Mantenimiento de la Paz y la Seguridad del Continente Americano el 2 de setiembre de 1947. Y el Estado costarricense por Decreto-Ley No. 268 de 17 de noviembre de 1948 ratificó este instrumento internacional. El TIAR tiene fundamento en el artículo 51 de la Carta de la ONU que autoriza la existencia de acuerdo y organizaciones regionales con el propósito de mantener la paz y la seguridad internacionales.

 El sistema de defensa colectiva americana se muestra con evidencia en el TIAR y en el Protocolo de Reformas a este tratado aprobado en ‘todas y cada una de sus partes’ por Ley 5885 de 3 de febrero de 1976. Este Protocolo –retomando lo ya dispuesto en los artículos 24 de la Carta de la OEA y 3-1 del TIAR- reitera en el numeral 3 que ‘un ataque armado de cualquier Estado contra un Estado Parte será considerado como un ataque contra los Estados Partes…’, y esta solidaridad obliga a enfrentar en conjunto la agresión en virtud del ejercicio del derecho inmanente de legítima defensa individual o colectiva que reconoce el artículo 51 de la Carta de la ONU.

 Debe señalarse que Costa Rica, al suscribir los textos de la ONU, la OEA y el TIAR no hizo reserva alguna. Por tanto aceptó las obligaciones inscritas en esos instrumentos internacionales. Para sustraerse a esta normativa se requeriría la reforma pertinente o la denuncia de estos tratados.

 El artículo 20 (actualmente) del TIAR puede inducir a confusión cuando prescribe que ‘el empleo de la fuerza armada’ que señala el artículo 8 de mismo tratado sólo será posible si el Estado expresa su consentimiento. Esta norma debe entenderse dentro del contexto del tratado. Se comprende que las medidas que decida el Órgano de Consulta a tenor de lo dispuesto en el artículo 8 indicado deben consultarse para obtener la aprobación del Estado Parte. ¿Pero cuál será la reacción de este Estado si se demanda su participación armada para repeler la agresión ilegítima ejecutada contra otro Estado Americano? Evidentemente que su respuesta debe ser positiva. Debe agregarse que le numeral 20 (actualmente 23) supracitado no exime a ningún Estado de otras medidas coercitivas, salvo que exista reserva."

          Dicho lo anterior, nos corresponde ahora analizar si los deberes del Estado neutral son o no conciliables con las obligaciones internacionales a que hemos hecho alusión atrás. Sobre el particular, existen tesis encontradas. Unas, como la que expresamos en el dictamen C-094-86, que abogan por su incompatibilidad. Otras, que nos expresan la conformidad del estatuto de Estado neutral con los tratados internacionales a los cuales hemos hecho alusión, por lo que Costa Rica podría continuar siendo miembros de la ONU, la OEA y el TIAR.

          Ahora bien, a la luz de importantes aportes doctrinales sobre el tema y un hecho de gran trascendencia, como es el ingreso de Suiza a la ONU, nos vemos obligados a replantear nuestra postura original. Si bien el tema continúa siendo controversial, consideramos que existen suficientes argumentos jurídicos para sostener que la condición de Estado neutral es conciliable con las obligaciones que imponen los instrumentos internacionales.

          Ya en el pasado se esbozó la tesis de la posibilidad de que un Estado neutral formara parte de la Organización de Naciones Unidas, sin que ese hecho afectara su condición. Fue así como se acunó la expresión de la "neutralidad dentro de la Carta".  Sobre el particular, el Licenciado Freer nos indica lo siguiente:

 "Es una neutralidad ‘dentro de la Carta de Naciones Unidas’ y como tal tiene las siguientes características:

 AUTONOMA: Esto es así porque el estatuto de neutralidad de Costa Rica está basado en una decisión soberana de nuestro Gobierno y no le ha sido impuesta por terceros Estados. Costa Rica es, pues, un ESTADO PERMANENTE NEUTRAL, pero no neutralizado por terceras potenciales.

 ACTIVA: La neutralidad de Costa Rica debe ser una actitud de imparcialidad ante los conflictos bélicos que puedan enfrentar a terceros Estados. No quiere practicar Costa Rica un ‘NEUTRALISMO’ que lo llevaría a una política exterior anodina y desvinculada de sus deberes con la comunidad de naciones y de su política tradicional de busca de la paz y seguridad internacionales. No es, pues, la NEUTRALIDAD de Costa Rica una neutralidad ideológica ni espiritual. Al contrario, se concibe la NEUTRALIDAD como una PLATAFORMA INTERNACIONAL para ejercer con más energía, si cabe, nuestra defensa de los derechos de las naciones a vivir en paz y en seguridad y la defensa de los derechos del hombre y las libertades fundamentales.

 "CALIFICADA: Por ser una ‘neutralidad dentro de la Carta’ no será nunca una neutralidad a la agresión, ya sea contra nosotros mismos o contra terceros Estados con los cuales estemos comprometidos en virtud de sistemas regionales de seguridad colectiva, previstos en el artículo 52 de la Carta o que ejerzan el derecho defensa individual o colectiva previsto en el artículo 51 de esa misma Carta.

Sin embargo, no podemos sumarnos a ALIANZAS MILITARES no prevista dentro de los SISTEMAS REGIONALES reconocidos dentro del marco de las Naciones Unidas (artículo 53 de la Carta).-

 NO ARMADA: No vamos a reinstalar el EJERCITO para garantizar nuestra neutralidad. Por el contrario, se interpreta la supresión del ejército como institución permanente en la Constitución de 1949 (artículo 12), como el primer pasos dentro de una POLITICA DE NEUTRALIDAD PERMANENTE o sea, de la renuncia a la guerra de agresión en contra de terceros Estado." (Véase a FREER JIMÉNEZ Manuel "La Neutralidad Permanente de Costa Rica" En Revista de Relaciones Internacionales, Universidad Nacional, Heredia, Costa Rica, n.° ext., año IV, n.° 6, 1983, páginas 39 a 40).

          Por su parte, GROS ESPIELL nos indica lo siguiente:

 "Hoy ya no se discute la compatibilidad entre la condición de Estado miembro de las Naciones Unidas y calidad de Estado con un estatuto de neutralidad permanente.}

 La cuestiona evolucionado desde San Francisco hasta hoy y de una posición que, en su vertiente mayoritaria, sostenía que esta neutralidad era inconciliable con el sistema de la Carta de las Naciones Unidas, se cambio hasta llegar a la situación actual en que, de hecho y de derecho, se admite que un Estado Neutral pueda ser miembro de las Naciones Unidas.

 Por eso es que puede aceptarse integralmente la conclusión de Verdross que después de analizar el régimen de la Carta de las Naciones Unidas, en especial la interpretación de los artículos 43 y 45, dice:

 ‘aún cuando en San Francisco se quiso suprimir la institución de la neutralidad, ese objetivo no encontró su expresión en la letra de la Carta y puesto que, como consecuencia de la división de las grandes potencias, el Consejo de Seguridad no está siempre en condiciones de actuar, la neutralidad vuelve entonces a cobrar actualidad.’" (GROS ESPIELL, Héctor, La Neutralidad en Costa Rica. Editorial Juricentro, San José, Costa Rica, 1986, página 21).

          No cabe duda, que el ingreso de Suiza a la O.N.U. a partir del año del 2002, constituye una confirmación fáctica y jurídica de que la tesis esbozada por FREER y GROS, es la correcta. No en vano, en la página en Internet de la Embajada de Suiza en Lima, Perú, encontramos lo siguiente:

 "El día 3 de Marzo del 2002, el pueblo y los cantones de Suiza votaron en un referendum por el ingreso al Sistema de las Naciones Unidas. ‘El ingreso a la ONU subraya la voluntad de Suiza de participar solidariamente en la política internacional y de influir en los desarrollos mundiales que la atañen directamente. Suiza puede respaldar sin reservas las metas de la Carta de la ONU. Puede sujetarse a las disposiciones sin      abandonar    su neutralidad.’

El Gobierno de Suiza se siente muy complacido por este paso importante tanto en la política exterior como interior. Este paso da la posibilidad a Suiza de asumir mejor sus intereses y de un modo más eficaz. La adhesión a la ONU no sólo es un medio para la política exterior, sino también una señal de solidaridad. Una señal que Suiza, en trabajo conjunto con otros Estados, se compromete con la solución de los problemas de este mundo: ya sea la pobreza, la miseria, como las enfermedades o las guerras.

Con la adhesión a la ONU, Suiza se compromete a trabajar más eficientemente por las soluciones de dichos problemas. También da la oportunidad de representar los intereses suizos en el foro de la unión mundial, para el bien de Suiza y de todos. En la medida de sus posibilidades Suiza podrá introducir sus valores, tradiciones y buenos servicios en la ONU. Como miembro de la ONU podrá cumplir mejor su llamado a la solidaridad internacional, sobre todo con el más débil. Se espera y es en el propio interés de Suiza que tome posición de los asuntos tratados por la ONU. Las condiciones son buenas, se basarán en lo existente. Suiza ya participó en el foro mundial de acuerdo a sus posibilidades, especialmente en el ámbito de la pacificación y la seguridad humana, los derechos humanos, en el fortalecimiento de los derechos humanitarios, de la política del desarrollo, la ayuda humanitaria o la protección de los recursos     naturales."

          Por otra parte, no podemos dejar de lado que la ONU siempre ha respetado la neutralidad de sus Estados miembros. Austria, Suecia, Finlandia, Irlanda y Liechtenstein son conocidos ejemplos que mantienen su neutralidad dentro de la ONU, ya sea como mediadores o como asesores en cuestiones internacionales.

      Con base en lo anterior, resulta sostenible la tesis de quienes ven una compatibilidad entre la Carta de la ONU y el estatuto de Estado neutral.

          En lo referente al sistema regional, en especial con el TIAR, también resulta que no existe ninguna contradicción entre ese instrumento internacional y la condición de Estado neutral. Sobre el particular, FALLAS GÓMEZ, op. cit., páginas 148 y 149, nos indica lo siguiente:

 "Es, igualmente posible que Costa Rica, Estado neutral, pertenezca al TIAR. Este organismo internacional es compatible con la Carta de la ONU. Además, con el TIAR no se pretende nunca iniciar una guerra. Con este tratado se quiere organizar la defensa de los Estados ante una agresión. Se trata, entonces, de repelar una agresión y no de agredir. Y conforme al Derecho Internacional el Estado que repele una agresión ejerce el derecho de legítima autodefensa. Y quien realiza su autodefensa, individual o colectiva, no hace jamás la guerra."

          Por su parte, GROS ESPIELL, op. cit., páginas 52 y 53, sostiene lo siguiente:

 "En consecuencia, para mí, existe la posibilidad aunque sea una situación atípica, que nunca se había dado antes, que Costa Rica se proclame neutral y que siga siendo parte en este Tratado. Es una situación atípica y nueva, pero no imposible. Reconozco, sin embargo, que este punto puede ser discutido y que para mí es uno de los aspectos más difíciles de la cuestión y que merece un mayor estudio. Costa Rica sería el único caso, el solo ejemplo de un Estado americano con una neutralidad permanente, pero, al mismo tiempo, parte de un tratado de asistencia recíproca. Pero la excepcionalidad y el carácter único de un caso no es motivo bastante para sostener su imposibilidad jurídica."

 "Partiendo de lo que considero el correcto planteamiento, de que la neutralidad permanente es posible, es compatible con la Carta de Naciones Unidas, con la Carta de la OEA e incluso con el Tratado de Río, habría que analizar cada situación surgida en América Latina en función de los condicionantes históricos y políticos locales, para poder llegar a una conclusión."

          Además, MUÑOZ QUESADA, op. cit., páginas 24 y 25, nos da tres argumentos para sostener la compatibilidad entre el estatuto de Estado neutral y el TIAR.

"En primer término, este tratado es una Alianza Defensiva. La noción de neutralidad clásica no concibe la participación de un Estado Perpetuamente Neutral, dentro de un Tratado que procure alianzas defensivas. Sin embargo, si se examina el marco jurídico internacional actual, se advierte que el objetivo fundamental de la Carta de Naciones Unidas y de la Carta de la Organización de Estados Americanos, que aceptan este tipo de alianzas, es la paz y la seguridad internacionales. Un Estatuto de Neutralidad Perpetua tiene también como fin la búsqueda de la paz. De ahí que, si las cartas mencionadas buscan la paz y la seguridad internacionales y dentro de ellas se permiten los tratados o alianzas defensivas, se crea un marco jurídico propicio para hacer compatibles, en cuanto a sus finalidades, instrumentos jurídicos como el Estatuto de Neutralidad y las alianzas defensivas o instrumentos de legítima defensa colectiva.

 En segundo término, la Carta de Naciones Unidas y la Carta Americana (OEA) establecen las obligaciones de abstenerse, en sus relaciones internacionales, de recurrir a la amenaza o al empleo de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado, de manera incompatible con los fines de la Carta y, más bien, establece el deber de resolver los conflictos por los medios pacíficos. El Estatuto de Neutralidad contempla, en igual sentido, la obligación del Estado, que lo haya adoptado, de abstenerse de hacer la guerra. Más bien, dicho Estatuto constituye, como se indicó, un instrumento de paz perfectamente compatible con los postulados de las cartas mencionadas y del instrumento regional de defensa colectiva. Al estar integrado el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca dentro del marco de estas Cartas, al igual que un Estado de Neutralidad, ambos encuentran en mismo fundamento jurídico.

En tercer término, aun la noción de neutralidad clásica concebía posible la legítima defensa individual y es posible que un Estado perpetuamente neutral ejerza su legítima defensa individual. En igual sentido, tanto la Carta de Naciones Unidas como la Carta de la Organización de Estados Americanos garantizan el derecho de legítima defensa individual, pero agregan la posibilidad de la defensa colectiva. Con fundamento en esas Cartas, un Estatuto de Neutralidad Perpetua de Costa Rica es compatible con instrumentos de legítima defensa colectiva, como el TIAR, previstos en aquellas."

        Por su parte, FACIO SEGREDA, quien sostuvo que Costa Rica no llenaba los requisitos esenciales que la doctrina del Derecho Internacional fija para hacer efectiva la neutralidad permanente, a saber: que el Estado que la proclame tenga medios para hacerla respetar; que sea reconocida por la Comunidad Jurídica Internacional, especialmente por los Estados potencialmente agresores contra el Estado que se proclama neutral y; por último, que renuncie a participar en cualquier tratado u organización mundial o regional cuyas normas impliquen la obligación de acudir en defensa de agredido o sancionar al agresor, llega a la conclusión de la compatibilidad del estatuto de Estado neutral con el TIAR. Al respecto, nos indica lo siguiente:

 "En la forma en que quedó finalmente redactada la Proclama de Neutralidad, quedaron a salvo nuestros deberes y derechos como miembros del TIAR, que repito, fue el objeto de la revisión que hice del Proyecto original del Estatuto. Hice hincapié en que dentro de las obligaciones que el TIAR impone a sus miembros, no está la de mantener Fuerzas Armadas, ni la de organizar y emplear tales fuerza en caso de agresión a un tercer Estado.   Pese a su proclamada neutralidad, Costa Rica estaría obligada a aplicar todas las medidas contra un Estado agresor que sean aprobadas por el Organo de Consulta del TIAR, con una sola excepción: el empleo de la Fuerza Armada. Porque esa medida que puede adoptar el Organo de Consulta, expresamente se estipuló como optativa, nunca como obligatoria."  (Véase FACIO SEGREDA, Gonzalo. La Confrontación Este-Oeste en la Crisis Centroamericana.  Editorial Libro Libre, San José, Costa Rica, 1985, páginas 60 y 61)

          Empero, acto seguido el internacionalista costarricense nos advierte lo siguiente:

"Tal compatibilidad de la Proclama de Neutralidad con el seguir perteneciendo el sistema defensivo del TIAR, si bien es jurídica, no escapa a la siguiente crítica, bien justificada que hizo el Diario La Nación, en su editorial del 18 de setiembre de 1983:

 ‘En otras palabras, si nos atacan apelaremos a los sistema de seguridad hemisféricos, pero si atacan a un país amigo nos declaremos neutrales. ¿Cómo podría calificarse en buen derecho romano este genio campesino del más puro oportunismo?

Dicho de otra manera: ejercitaremos en todos los casos necesarios los derechos que nos otorga el TIAR, pero eludiremos la contraparte, es decir, nuestros deberes, con el pretexto de que no tenemos ejército. ¿Seremos la niña bonita de todas las democracias del mundo para reclamar estos insólitos privilegios?" (Véase FACIO SEGREDA, Gonzalo, op. cit., página 61).

       A pesar de que el tema es polémico, tal y como acertadamente lo señaló el profesor GROS ESPIELL, consideramos que el hecho de que el Estado de Costa Rica adopte el estatuto de Estado neutral no conllevaría a un incumplimiento de los deberes y obligaciones que asumió como parte de la OEA y del TIAR.

 IV.      CONCLUSIÓN.

          Desde nuestro punto de vista, el proyecto de ley no presenta problemas de inconstitucionalidad ni conlleva un incumplimiento de parte del Estado de Costa Rica de las obligaciones que ha asumido al ratificar los instrumentos internacionales que hemos indicado atrás. Consecuentemente, la aprobación o no de la iniciativa es un asunto de política legislativa.

        No obstante lo anterior, y en vista de las consecuencias que tendría la aprobación de esta ley, tanto en el ámbito nacional como internacional, se recomienda, con el debido respeto que, ante de su aprobación definitiva, sea consultado a la Sala Constitucional.

          De usted, con toda consideración y estima,

   

Dr. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional

  

FCV/kgr