C-344-2003

3 de noviembre del 2003

Señor

Allan P. Sevilla Mora

Secretario Municipal

Municipalidad de Curridabat

S.  O.

Estimado señor:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero al oficio SCM 095-02-03, del pasado 21 de febrero del año en curso.   Previo al análisis de la consulta que se nos formula, me permito solicitar al Concejo Municipal las excusas del caso por la tardanza en la respuesta de la gestión elevada a nuestro conocimiento, motivada por el volumen de trabajo asignado a esta Procuraduría.

 I.                    Objeto de la consulta.

          En sesión ordinaria N° 42-2003 del 20 de febrero del año en curso, en el Capítulo 7°, artículo único, se adoptó por parte del Concejo Municipal de Curridabat el acuerdo necesario para formular la consulta a este Órgano Superior Técnico-Jurídico de la Administración Pública.  Para efectos de una mayor claridad a la hora de pronunciarnos sobre las interrogantes que ahora se nos formulan, conviene citar textualmente el objeto del acuerdo referido:

 "A.   Consultarle a la Procuraduría General de la República con el respectivo dictamen del señor Asesor Legal del Concejo, si al haber vencido el nombramiento de los delegados a la Asamblea de FEDEMUR en el mes de julio del 2002 y al haber participado dichos delegados en la Asamblea General de FEDEMUR realizada el día nueve de diciembre del 2002, si la misma contiene vicios de nulidad y de ilegalidad de acuerdo al dictamen C-305-2002 de fecha 12 de noviembre del 2002 ante consulta realizada por el Licenciado Alfonso Vargas Delgado, Auditor Interno de la Federación Municipal Regional del Este que concluye:   "1.  El plazo de los delegados de la Asamblea General de FEDEMUR venció en julio del 2002." 

Asimismo, de contener dicha Asamblea vicios de nulidad o de ilegalidad, proceder a impugnarla ante la misma Procuraduría, por cuanto la misma Procuraduría General de la República mediante dictamen No. C-154-2002 del 13 de junio del 2002 que concluye en su punto tercero:

"3.  La Procuraduría General de la República no puede ni debe avalar la prórroga de unos nombramientos cuando existen vicios graves en el acto que permite dicha prórroga.   Ahora bien, si quienes tiene (sic) la competencia para impugnar ese acto no la ejercitan, serán ellos los únicos responsables (administrativa, civil y, eventualmente, penal) de que se ejerzan esos cargos en esas condiciones."

B.                  Consultarle a la Procuraduría General de la República con el respectivo dictamen del señor Asesor Legal del Concejo, si los miembros del Consejo  de Directores pueden ser destituidos bastando para ello, la pérdida de confianza, aplicando el mismo criterio para los delegados de la Asamblea de acuerdo a su pronunciamiento C-317-2002 del 26 de noviembre del 2002 que concluye en su punto segundo:

"2.   Los representantes municipales ante FEDEMUR son funcionarios públicos de confianza y, por ende, pueden ser removidos cuando el Concejo considere que ya no gozan de ella."

Asimismo, consultar a la Procuraduría General si la conclusión tercera del dictamen C-033-2002 de fecha 12 de noviembre del 2002, se puede interpretar como causal que justifique su remoción por parte de la Asamblea General, la simple pérdida de confianza de los miembros del Consejo Directivo.

"3.  La Asamblea General de FEDEMUR tiene facultades para remover a uno o a todos los miembros del Consejo Directivo antes del vencimiento del plazo para el cual fueron nombrados, si ocurre una causal que justifique su remoción."  (Lo resaltado está contenido en el original) 

II.                 Antecedentes y posición de la Procuraduría General de la República en torno a lo consultado.

          Como bien se intercala a lo largo del texto de la consulta, esta Procuraduría ha emitido varios dictámenes en torno a la situación jurídica de la Federación Municipal Regional del Este (en adelante, FEDEMUR), y especialmente en lo que atañe a la situación presentada con los acuerdos adoptados por la Asamblea General de la FEDEMUR en la sesión extraordinaria celebrada el día 23 de marzo del año 2002.  Este Órgano considera que en dichos pronunciamientos está contenida buena parte de las respuestas a las interrogantes que ahora se nos formulan.   Sin embargo, para efectos de una mejor comprensión de este criterio, nos permitimos transcribir, en lo conducente, los aspectos que tienen relación con la presente gestión. 

          En primer término, tenemos que el dictamen C-154-2002 del 13 de junio del 2002, puntualizó las razones por las cuales se estimaba contrario al Ordenamiento Jurídico lo actuado en la citada asamblea extraordinaria:

 "     La Procuraduría General de la República tiene serias dudas sobre la constitucionalidad y la legalidad del "supuesto" transitorio que se le introdujo a los estatutos de Fedemur.

    En primer lugar, porque el ejercicio de la potestad reformadora por parte de la Asamblea General Extraordinaria no se ajusta a la técnica jurídica, ya que no estamos en presencia de una verdadera norma de naturaleza temporal, sino frente al uso abusivo de la potestad reformadora, por parte de los miembros de la Asamblea General, para despojar de las atribuciones que la Constitución Política y las leyes le asignan a los Concejos. En el dictamen C-060-99 del 24 de marzo de 1999, expresamos sobre el tema lo siguiente:

"Las disposiciones transitorias forman parte del Derecho Intertemporal en cuanto tienen a solucionar conflictos de leyes. Ante los problemas de transitoriedad que la ley nueva produce, el legislador establece un régimen jurídico aplicable a las situaciones jurídicas pendientes. En ese sentido, la función de las llamadas disposiciones transitorias es la de regular en forma temporal determinadas situaciones, con el fin de ajustar o acomodar la normativa nueva o la de dar un tratamiento distinto y temporal, de carácter excepcional, a ciertas situaciones. Hechos que no se pretende comprender dentro de esas nuevas regulaciones generales. Interesa resaltar que en la base de la norma transitoria se encuentra esa necesidad de responder a problemas planteados por la entrada en vigencia de la nueva ley; esa es su esencia. Se ha dicho que el contenido de las disposiciones transitorias consiste en:

‘a) Las reglas que regulan el régimen jurídico aplicable a las situaciones jurídicas previas a la ley, bien declarando la aplicación de la nueva, bien declarando la pervivencia de la ley antigua, bien estableciendo un régimen transitorio distinto del establecido en ambas leyes.

Los preceptos que regulan en forma provisional situaciones jurídicas nuevas cuando su finalidad sea la de facilitar la aplicación definitiva de la ley nueva…" F. SAUBS M.-J.C, DA SILVA, citado por C.M, VALVERDE ACOSTA, Manual de Técnica Legislativa, Comisión Nacional para el Mejoramiento de la Administración de Justicia, San José, Asamblea Legislativa, 1991, p. 211’.

Regulación del régimen jurídico aplicable a situación jurídicas previas o bien, regulación con carácter provisional de situaciones jurídicas nuevas. En el mismo sentido, Luis Diez-Picazo expresa:

‘En efecto, una disposición transitoria puede solucionar el conflicto de leyes estableciendo cuál de las dos –la antigua o la nueva ley- es la llamada a regular cada tipo de situación jurídica. Así, por ejemplo, puede ordenarse que las situaciones nacidas al amparo de la ley antigua continuarán rigiéndose en todo caso por ella. Esta clase de disposiciones transitorias contiene normas de conflictos en sentido estricto; es decir, no regulan directamente situación alguna, sino que a través de un punto de conexión determinan cuál de las leyes en conflicto es la aplicable. Junto a esta posibilidad, cabe asimismo que el legislador dicte otra clase de disposiciones transitorias, en virtud de las cuales se da una regulación específica – diferente, por tanto, de las recogidas en la ley antigua y en la ley nueva -, a las situaciones pendientes al momento del cambio legislativo, o a las situaciones que se produzcan en tanto entra plenamente en vigor la nueva ley en los casos de eficacia diferida. Este segundo tipo de disposiciones transitorias no contiene ya normas de conflicto en sentido técnico, sino por emplear de nuevo la terminología del Derecho Internacional Privado, normas materiales, que imputan directamente a un supuesto de hecho una consecuencia jurídica. Lo que hace a estas disposiciones poseer naturaleza intertemporal no es ya su estructura, sino que su supuesto de hecho contempla precisamente un problema de conflicto de leyes. De ahí, que se trate de normas con vigencia temporal limitada o leyes ad tempus, pues por definición se refieren a un número de posibles situaciones no indefinido; y de ahí también, que al contener normas materiales, puedan suscitar a su vez nuevos conflictos temporales con otras leyes’ L, DIEZ-PICAZO: La derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990, pp. 193-194’"

    En el caso que nos ocupa, sin mucho esfuerzo, se puede concluir que la finalidad del transitorio que se introdujo en los estatutos de Fedemur no era solucionar un conflicto de normas en el tiempo, ni mucho menos el resolver un problema que se presentaba a causa de la derogatoria de una normativa y de la entrada en vigencia de otra, sino que el propósito era otro, tal y como se expresó supra.

    Por otra parte, no basta para la validez del acto que éste sea emitido por órgano competente y de acuerdo con el principio de legalidad. La Sala Constitucional ha exigido, además del respecto al principio de legalidad, que la conducta de los poderes públicos se ajuste al principio de razonabilidad. En efecto, en el voto n.° 787-94, expresó lo siguiente:

"IV. La alegada irracionalidad de la norma en cuestión, obliga a reiterar lo que, al respecto, esta Sala ya ha señalado en su jurisprudencia; esto es, el reconocimiento del principio de razonabilidad de las leyes y otras normas o actos públicos, incluso privados, como requisito de su propia validez constitucional,

‘en el sentido de que deben ajustarse, no sólo a las normas o preceptos concretos de la Constitución, sino también al sentido de justicia contenido en ella, el cual implica, a su vez, equidad, proporcionalidad y razonabilidad, entendidas éstas como idoneidad para realizar los fines propuestos, los principios supuestos y los valores presupuestos en el Derecho de la Constitución.

‘De allí que las leyes y, en general, las normas y los actos de autoridad requieran para su validez, no sólo haber sido promulgados por órganos competentes y procedimientos debidos, sino también pasar la revisión de fondo por su concordancia con las normas, principios y valores supremos de la Constitución (formal y material), como son los de orden, paz, seguridad, justicia, libertad, etc., que se configuran como patrones de razonabildad. Es decir, que una norma o acto público o privado sólo es válido cuando, además de su conformidad formal con la Constitución, esté razonablemente fundado y justificado conforme a la ideología constitucional. De esta manera se procura, no sólo que la ley no sea irracional, arbitraria o caprichosa, sino además que los medios seleccionados tengan una relación real y sustancial con su objeto. Se distingue entonces entre razonabilidad técnica, que es, como se dijo, la proporcionalidad entre medios y fines; razonabilidad jurídica, o a la adecuación a la Constitución en general, y en especial, a los derechos y libertades reconocidos o supuestos por ella; y finalmente, la razonabilidad de los efectos sobre los derechos personales, en el sentido de no imponer a esos derechos otras limitaciones o cargas que las razonablemente derivadas de la naturaleza y régimen de los derechos mismos, ni mayores que las indispensables para que funcionen razonablemente en la vida de la sociedad’ (Sentencia #1739-92, de las 11:45 horas del 1 de julio de 1992).

V. Lo anterior, con relación a la norma en examen, conduce a considerar, en primer lugar, que los fines de las regulaciones para la contratación administrativa consisten, por una parte, en que el Estado consiga las mejores opciones de contratación en cuanto a precio y calidad - es decir, la eficiencia- y, por la otra, en que los particulares participen en igualdad de condiciones; y, en segundo, que la exigencia de estar al día en pago de las cuotas a la Caja no tiene relación alguna con lo primero; por lo cual, no cumple las reglas del principio de razonabilidad ni responde a los fines de la contratación pública, pues tal obligación no es más que un mecanismo para compulsar ilegítimamente el pago de las cuotas, que constituye una desviación de poder por perseguir fines ajenos a los propios de la contratación administrativa; por lo cual la mayoría de la Sala anula, del artículo 74, la frase que dice:

‘para participar en licitaciones públicas o privadas’".

    En este asunto, no existe razonabilidad, por la sencilla razón de que para cumplir con los fines y los objetivos de Fedemur no era necesario prorrogar los nombramientos de los miembros de la junta directiva y los delegados. En otras palabras, la realización de los fines y la obtención de los objetivos de la federación no estaba supeditada a la ampliación de los plazos de nombramientos de los miembros de la junta directiva y los delegados, por lo que el acto es desproporcionado, ya que no existe una relación lógica entre los fines perseguidos con él y los medios empleados. Por otra parte, no hay una justificación objetiva para tal acto. Desde esta perspectiva, el continuar con el cierre técnico del relleno sanitario y el proceso de licitación no constituían una razón objetiva para tal acto, debido a que cualquier persona que cumpliera los requisitos para ser miembro de la junta directiva o delegado de una de las municipalidades puede realizar esa labor; en pocas palabras, no estamos frente a un caso de idoneidad comprobada, ni mucho menos ante una especialidad que poseen los actuales miembros de la junta directiva o los delegados, que obligara a prorrogar sus nombramientos para evitar graves perjuicios al interés públicos.

    En tercer término, la Asamblea General Extraordinaria de la Fedemur es incompetente para prorrogar los nombramientos de los delegados de las municipalidades, toda vez que, de conformidad con la cláusula octava de sus estatutos, los delegados de la Asamblea General son nombrados por los respectivos Concejos de Curridabat y la Unión, por períodos de cuatro años, en el mes de julio del año que corresponda, los cuales pueden ser reelectos. Así las cosas, estamos, ni más ni menos, frente al ejercicio indebido de una potestad exclusiva de los Concejos por parte de la Asamblea General extraordinaria, lo que provoca la nulidad absoluta del acto adoptado.

    En cuarto lugar, la Asamblea General extraordinaria de la Fedemur violentó la autonomía que el Derecho de la Constitución  reconoce a las municipalidades, al atribuirse una potestad exclusiva de los Concejos. Sobre el particular, y con el ánimo de no hacer más extenso este estudio, puede consultarse el voto n.° 5445-99 del Tribunal Constitucional.

    Por último, la introducción del transitorio que estamos comentado constituye un peligroso antecedente, ya que de aceptarse ese acto, los actuales miembros de la junta directiva y los delegados de los Concejos podrían sustraer completamente a Fedemur de los entes fundadores, lo que provocaría un absurdo jurídico, debido a que la federación municipal perdería el vínculo con las municipalidades. Dicho de otra forma, estaríamos en presencia de una federación municipal sin municipalidades.

    Dada la gravedad de este asunto, y en vista de que es una atribución de la Asamblea General extraordinaria de Fedemur conocer en alzada las impugnaciones de los acuerdos ( cláusula décima de los estatutos), en el eventual caso de que no anule el acuerdo que introdujo la "supuesta" norma transitoria, cualquiera de los Concejos podría intentar su nulidad a través de la técnica de los conflictos constitucionales, prevista en el inciso b) del segundo párrafo del artículo 109 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

    En vista de lo anterior, la Procuraduría General de la República no puede ni debe avalar la prórroga de unos nombramientos cuando existen vicios como los que hemos señalado. Ahora bien, si quienes tienen la competencia para impugnar el acto que estamos comentando no la ejercitan, serán ellos los únicos responsables de que se ejerzan esos cargos en esas condiciones. En esta dirección, conviene recordar que el artículo 170 de la Ley General de la Administración Pública señala que el ordenar la ejecución del acto absolutamente nulo, producirá responsabilidad civil de la Administración, y civil, administrativa y, eventualmente, penal del servidor, si la ejecución llegare a tener lugar. (…)

3. - La Procuraduría General de la República no puede ni debe avalar la prórroga de unos nombramientos cuando existen vicios graves en el acto que permite dicha prórroga. Ahora bien, si quienes tiene la competencia para impugnar ese acto no la ejercitan, serán ellos los únicos responsables (administrativa, civil y, eventualmente, penal) de que se ejerzan esos cargos en esas condiciones."

              Luego, en dictamen C-164-2002 de 24 de junio del 2002, se aclaró el criterio anteriormente transcrito, en los siguientes términos:

 "Se aclara el dictamen C-154-2002 de 13 de junio del 2002, en el sentido de que, cuando en la conclusión número tres se habla de que la Procuraduría General de la República no puede ni debe avalar la prórroga de unos nombramientos, nos estamos refiriendo a los delegados de las municipalidades."

              Meses después, se analizó la situación de los miembros del Consejo Directivo de FEDEMUR, precisamente por la situación que se presentaba a consecuencia de las modificaciones introducidas por la asamblea general extraordinaria celebrada en marzo del 2002.  Ello se concretó en el dictamen C-305-2002 del 12 de noviembre del año próximo pasado, concluyéndose en aquella oportunidad:

 "1.- El plazo de los delegados de la Asamblea General de FEDEMUR venció en julio del 2002.

2.- A los miembros de la Junta Directiva de FEDEMUR, se les aplica el transitorio que se introdujo a sus Estatutos.

3.- El Consejo Directivo de FEDEMUR está a derecho, y el plazo de nombramiento de sus integrantes vence hasta julio del 2004."

              Pocos días después se definió la situación de los delegados de las Municipalidades de La Unión y de Curridabat ante FEDEMUR, encasillándola en la figura de la representación institucional y, consecuentemente, considerando a esos representantes como funcionarios de confianza:  

"     Ahora bien, en el caso que estamos analizando, existen razones suficientes para pensar que los representantes municipales ante FEDEMUR son funcionarios públicos de confianza y, por ende, pueden ser removidos cuando el Concejo considere que ya no gozan de ella, toda vez de que se trata de una representación institucional.

        De conformidad con la abundante, contundente y constante jurisprudencia de la Sala Constitucional, el empleado de confianza puede ser removido en cualquier momento, bastando para ello la pérdida de confianza del jerarca, es decir, de una mera apreciación subjetiva de él (véase, entre otros, los votos de la Sala Constitucional 5778-94, 5222-94 y 1690-90). Desde esta perspectiva, la realidad en la Administración Pública demuestra que no siempre los empleados de confianza duran en sus cargos el período para el cual fueron nombrados. La razón de ello es muy sencilla: basta que el jerarca pierda la confianza en ellos para que proceda su remoción"   (Dictamen C-317-2002 del 26 de noviembre del 2002)

            Por último, tenemos que en dictamen C-033-2003 del 11 de febrero del 2003, se emitió criterio en torno a la situación de los miembros del Consejo Directivo de FEDEMUR y el procedimiento para su eventual remoción de los cargos que ocupan:

"C.- ¿Pueden ser removidos de sus cargos uno o a todos los miembros del consejo directivo de FEDEMUR por la Asamblea General conformada por delegados de los Consejos Municipales de Curridabat y la Unión antes de julio de 2004?

    La respuesta es afirmativa. En este sentido, no se debe confundir el plazo de nombramiento con las causas de remoción. Lo anterior significa, ni más ni menos, que el plazo de nombramiento se respeta, siempre y cuando no acontezca una causal de remoción. Ahora bien, si acontece una causal de remoción, es evidente que el órgano compete puede remover a uno o a todos los miembros del Consejo Directivo de FEDEMUR.

     De no aceptarse la argumentación que estamos siguiendo, colocaríamos al sistema jurídico en una situación absurda y dejaríamos también en mal predicado las normas y principios éticos que regentan la función pública, por la sencilla razón de que los funcionarios públicos, que han sido nombrados por un determinado período, no podrían ser removidos aun cuando realizaran conductas que ameritan su destitución o que riñan abiertamente con la ética pública. Esta postura, en el Estado social y democrático de Derecho, regentado, entre otros, por los principios de legalidad, rendición de cuentas, transparencia y responsabilidad, es insostenible. Con base en los anteriores principios y otros que irradian la función pública, la Administración Pública está en el deber de ejercer la potestad disciplinaria contra aquellos funcionarios que, con sus actos o actuaciones, deben ser sanciones conforme al ordenamiento jurídico."

            Sólo nos interesa destacar, como dato previo a la evacuación de sus consultas, el contenido del voto de la Sala Constitucional N° 9655-2002 de las once horas con cuarenta y cuatro minutos del cuatro de octubre del dos mil dos, en que el Alto Tribunal se pronuncia sobre una gestión de algunos individuos que fueran delegados de los Concejos Municipales ante la Asamblea General de FEDEMUR.  Importa destacar que la Sala avala la tesis sostenida por esta Procuraduría, en torno a la relación de confianza que se establece entre la Corporación Municipal y sus delegados ante FEDEMUR:

"II.- Sobre el fondo. Los demandantes de amparo, XXX y XXX, motivan su recurso por lesiones al derecho a un debido proceso, entre otros que se comprenden dentro de ese derecho. Los hechos que lo motivan, resultan de la sesión ordinaria N.° 6-2002 celebrada el veinte de junio del dos mil dos en la que en su artículo 2, capítulo 6, el Concejo Municipal de Curridabat dispuso revocar el nombramiento de los delegados ante la asamblea general de la Federación Municipal Regional del Este (FEDEMUR) de la que forman parte. En lo fundamental, a pesar de los amplios alegatos con que se sustenta el recurso, el hecho que estima los recurrentes lesiona sus derechos fundamentales, es consecuencia de la actuación del Concejo que acordó revocarle sus nombramientos como delegados (asambleístas) ante la FEDEMUR. Pues bien, el veintinueve de julio del dos mil, los delegados designados por las Municipalidades de La Unión y de Curridabat y convocados por sus alcaldes, se constituyeron en la Municipalidad de la Unión con el fin de formar la "Federación Municipal Regional del Este (FEDEMUR)". Esta, como entidad municipal, dentro de sus fines se procura integrar el manejo adecuado de los desechos sólidos de las municipalidades asociadas y administrar el Relleno Sanitario de Río Azul, con el propósito de facilitar el cumplimiento de objetivos de interés común y lograr una mayor eficiencia en pro de mejoras al medio ambiente, todo con el fin de lograr el "cierre técnico del relleno" de Río Azul (arts. 1-3 de su acta constitutiva). En el artículo octavo de su acta constitutiva, se dispuso que la asamblea general, compuesta por nueve asambleístas de cada municipalidad asociada y su respectivo alcalde, es el órgano máximo de la federación. Éstos serán nombrados por los respectivos concejos municipales por periodos de dos años en el mes de junio del año que corresponda, pudiendo ser reelectos. Posteriormente, la FEDEMUR, en la sesión del siete de julio del dos mil uno, modificó el artículo octavo y acordó que los delegados a la asamblea general serán nombrados por los respectivos concejos municipales por periodos de cuatro años en el mes de marzo del año que corresponda, pudiendo ser reelectos. Se dispuso, asimismo, un transitorio que dice que el periodo de vigencia de dos años para el actual consejo director se considerará a partir del 30 de marzo del año 2001, fecha de publicación de la modificación del Decreto N.° 27781-S (por medio del cual se le permitía a las municipalidades constituirse en Federación para administrar el Relleno Sanitario de Río Azul), y hasta el 30 de marzo del 2003. Este mismo artículo, el veintitrés de marzo del dos mil, fue nuevamente modificado por la FEDEMUR así: Los delegados a la Asamblea General serán nombrados por los respectivos concejos municipales de Curridabat y de La Unión, por periodos de cuatro años, en el mes de julio del año que corresponda, pudiendo ser reelectos. Del mismo modo, se acordó dejar sin efecto el transitorio aprobado en la sesión de las doce horas con cuarenta minutos del siete de julio del dos mil uno, publicado en La Gaceta del veintiséis de julio del dos mil uno. Si bien, para la Sala no es posible pronunciarse acerca de la competencia o no de la FEDEMUR para modificar sus estatutos, como lo plantean las partes en sus posiciones, es a partir de esas reformas que aquellos han planteado sus defensas: los recurrentes señalan que el Concejo Municipal de Curridabat no puede revocarle su nombramiento como delegado designado ante la FEDEMUR; la Municipalidad denuncia una intromisión de ésta en su potestades en el nombramiento de los delegados que en su propia asamblea constitutiva delegó en el concejo municipal de las municipalidades que la forman. Se alega por ésta, además, que los delegados han considerado sus propios intereses personales cuando, en realidad, el objetivo de la FEDEMUR es un interés general de la comunidad, por lo que se ha constituido una actuación subjetiva. Se trata, pues, del ejercicio desviado, en beneficio propio, de las potestades que solo tienen los concejos municipales de La Unión y de Curridabat en cuanto al nombramiento de sus delegados: ha apelado a la defensa de que lo acordado por los asambleístas, dentro de los que se encuentran los presuntos agraviados, es una actuación que ha trascendido los fines para los que fue creada la Federación y, por eso, por considerar que legislaron en provecho propio, ha perdido el Concejo su confianza y éste fue el motivo por el cual se acordó revocar el nombramiento de los delegados de la Municipalidad de Curridabat ante la FEDEMUR. Es claro, a partir de lo dicho, que el planteamiento del Concejo es sólido y válido, lo cual, por lo demás, se ha fundado en un dictamen de la Procuraduría General de la República conforme precisa los hechos probados, que ha concluido la imposibilidad de la FEDEMUR de reformar sus propios estatutos en tanto no tengan como fin los objetivos para la cual fue creada. No hay duda, entonces, de que en tratándose que aquellos fueron designados libremente como representantes de las Municipalidades que se constituyeron para cumplir finalidades de interés cantonal, esto es, en una relación de confianza derivada de una necesidad especial, puede decirse, porque no se siguió procedimiento o trámite concursal o de oposición para ello, sino, únicamente la discrecionalidad de quien hizo el nombramiento, no le asiste a aquellos derecho subjetivo que se pueda oponer a la libre remoción que se ha dispuesto, por lo que el asunto así planteado carece de validez y solidez como motivo de amparo y, de ahí, que no exista ninguna lesión a sus derechos fundamentales. Esta Sala al conocer de un planteamiento similar, por haber revocado el Poder Ejecutivo el nombramiento del representante de ese Poder ante la anterior "Fundación Río Azul", señaló que la naturaleza jurídica de ese nombramiento es de confianza y, por eso, no deriva para el nombrado un derecho subjetivo a mantenerlo en el cargo, como, tampoco, en observar un determinado procedimiento para su remoción (RSC N.° 01469, 16:45 horas, 21 de marzo, 1994. Asimismo RSC N.° 2002-09653, 11:43 horas, 4 de octubre, 2002). En consecuencia de lo expuesto, procede declarar sin lugar el recurso."

              Una vez realizado el anterior recuento de criterios, nos avocamos a las específicas interrogantes que tiene el Concejo Municipal de Curridabat, pronunciándonos en el mismo orden y con la misma identificación con que fueron formuladas.

 A.        Haciendo la salvedad que de conformidad con el artículo 5° de nuestra Ley Orgánica no podemos entrar a pronunciarnos sobre situaciones concretas, es dable afirmar que, si existió participación de personas que no ostentan la condición de representantes de las municipalidades de La Unión o Curridabat en alguna asamblea general (ordinaria o extraordinaria), lo acordado en tales circunstancias deviene absolutamente nulo, por un vicio en el sujeto que emite el acto (artículos 129, 166, y 182 de la Ley General de la Administración Pública). 

          En cuanto a la solicitud de "impugnar" algún vicio de nulidad absoluta ante este Órgano Asesor, cabe manifestar que tal procedimiento no se encuentra contemplado en nuestra Ley Orgánica, amén de que no resultaría conforme a la naturaleza de administración consultiva que ostenta la Procuraduría General de la República.   En otras palabras, no estamos llamados a analizar y decretar nulidad alguna en actos administrativos adoptados por órganos u entes de la Administración Pública, y, a lo sumo, será a solicitud de la Administración competente que nos pronunciemos sobre vicios de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, luego de que se hayan satisfecho los requisitos que para tal tipo de criterios deben seguirse (artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública).

B.        Para los miembros del Consejo Directivo de FEDEMUR, no resulta procedente afirmar que se tratan de funcionarios de confianza de las Municipalidades que conforman esa Federación.  Tal y como se afirmó por esta Procuraduría, en caso de que se configure una causal de remoción –ver, en este sentido, artículo vigésimo segundo del acta constitutiva de FEDEMUR-, resulta procedente que la Asamblea General cese al miembro del Consejo Directivo pertinente.  Pero no opera aquí una situación de "representación institucional" como la que se analizó oportunamente con el caso de los delegados de los Concejos Municipales ante la Asamblea General, siendo, antes bien, el caso de funcionarios públicos que ostentan un derecho subjetivo a que el plazo de su nombramiento se respete, de donde el vencimiento anticipado de dicho plazo debe estar motivado en alguna causal de las contempladas en el ya mencionado artículo vigésimo segundo de los Estatutos de FEDEMUR.

          De lo que viene dicho, es claro que no avalamos el que la conclusión número 3 del dictamen C-033-2003 pueda comprender la "pérdida de confianza" como causal de remoción de los miembros del Consejo Directivo de FEDEMUR.

 III.              Conclusión.

 A.                 La participación de personas que no ostentan la condición de representantes de las municipalidades de La Unión o Curridabat en alguna asamblea general (ordinaria o extraordinaria) de FEDEMUR, implica que lo acordado en tales circunstancias devenga en absolutamente nulo, por un vicio en el sujeto que emite el acto (artículos 129, 166, y 182 de la Ley General de la Administración Pública).

 B.                  Resulta improcedente, por contrario al Ordenamiento Jurídico, que la Procuraduría General de la República conozca o resuelva la invalidez o ilegalidad de alguna asamblea general ordinaria o extraordinaria de FEDEMUR.   A lo sumo, la participación de este Órgano Asesor superior, técnico-jurídico, se daría en el supuesto contemplado en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, siempre que se sigan los procedimientos contemplados en esa norma.

 C.                 Los miembros del Consejo Directivo de FEDEMUR no son funcionarios de confianza, de donde la pérdida de la misma por parte de la Asamblea General no es motivo válido de revocación de los nombramientos.

          Sin otro particular, me suscribo,

Iván Vincenti Rojas

PROCURADOR ADJUNTO

Copia:    Concejo Municipal de La Unión

              Miguel Vargas Chaves

              Director Ejecutivo, FEDEMUR

IVR/mvc