C-360-2003

14 de noviembre del 2003

 

 

 

Licenciada

Aracelly Pacheco Salazar

Reguladora General

Autoridad Reguladora de Servicios Públicos

Distinguida señora:

          Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme al oficio n.° 6157 del 11 de agosto del año en curso, suscrito por el entonces Regulador General, Dr. Hermann Hess Araya, a través del cual solicitaba el criterio de la Procuraduría General de la República sobre el criterio legal que había emitido la Dirección Jurídica Especializada en el oficio n.° 718-DJE-2003 de 29 de julio del 2003.

I.-       ANTECEDENTES.

A.-      Criterio de la Asesoría Jurídica del ente consultante.

          Mediante oficio supra citado, suscrito por el Lic. Robert Thomas Harvey y la Licda Carol Solano Durán, de la Dirección Jurídica Especializa, se arriba a las siguientes conclusiones:

"Así, no podrá incrementarse ninguno de esos rubros a los funcionarios cuyo salario bruto, al 31 de diciembre de 2002, sea igual o mayo a 1.000.000, 00."

"Al respecto, debemos indicar que la Ley de Contingencia Fiscal rige del 18 de diciembre de 2002 al 18 de diciembre de 2003. Esa ley no contiene ninguna disposición que ordene aplicarla más allá del 18 de diciembre de 2003.

En el año 2004, según el estado actual de la legislación, debería aplicarse en incrementos que conforman el salario del año anterior, sea del 2003."

B.-      Criterios de la Procuraduría General de la República.

        Este Órgano Asesor se ha pronunciado sobre los alcances del numeral 4 de la Ley de Contingencia Fiscal, Ley n.° 8343 de 18 de diciembre del 2002. Sobre el particular, en el dictamen C-093-2003 de 3 de abril del 2003, se indicó lo siguiente:

"El artículo 4 de la Ley n.° 8353, de cuya constitucionalidad duda esta Procuraduría, no se aplica a las relaciones de empleo entre CORBANA y sus trabajadores, excepto a los miembros de la CLASE GERENCIAL, quienes sí ostentan el carácter de funcionarios públicos."

        Además, como se verá más adelante, en el dictamen C-350-2003 de 10 de noviembre del 2003, se fijaron los alcances de ese numeral en relación con los aumentos que se deben aplicar a partir del año 2004.

        Es importante señalar que, en una votación dividida (cuatro votos contra tres), la Sala Constitucional, integrada por Magistrados Suplentes, concluye que el citado precepto legal no es contrario al Derecho de la Constitución. (Véase el voto n.° 5374- 03 de de las 14:36 horas del 20 de junio del 2003, notificado el 22 de agosto del año en curso). En vista de lo anterior, los problemas de constitucionalidad que se nos plantean ya fueron resueltos por esa resolución en forma definitiva. Así las cosas, a tenor de lo dispuesto en el numeral 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, no existe más alternativa que cumplir con lo resuelto por el Alto Tribunal. Consecuentemente, en este dictamen no abordaremos este punto.

II.-     SOBRE EL FONDO.

        Como se verá a continuación, los aspectos consultados, en lo fundamental, fueron resueltos por la Procuraduría General de la República en el dictamen C-350-2003 supra citado. Los fundamentos jurídicos y sus conclusiones son las siguientes:

         "De la lectura de los antecedentes de la consulta se desprende, sin lugar a dudas, que el meollo de la cuestión se afinca en los alcances del numeral 4 de la Ley n.° 8353. Más concretamente, la discrepancia entre los Departamentos de la Asamblea Legislativa reside en que la Asesoría Legal sostiene que el pago a los legisladores se debe mantener sin ninguna variación hasta mayo del 2004, cuando se les deberá aplicar el aumento por ley del 5%; mientras que el Financiero, indica que la suspensión de los incrementos es únicamente durante el año 2003, por lo que las remuneraciones deberán incrementarse a partir de enero, sin perjuicio del incremento que también deberá aplicarse a partir de mayo del 2004, en acato de la Ley n.° 7352 de 9 de agosto de 1993, Ley de Remuneración de los Diputados de la Asamblea Legislativa. Como es bien sabido, y así se ha venido aplicando a lo largo de los años, el salario de los Diputados se compone de una asignación mensual de seiscientos quince mil colones, los gastos de representación por la suma de ciento cuarenta mil colones y los aumentos semestrales de un cinco por ciento, por lo que la diferencia de criterio se afinca en el último punto.

 Antes de entrar abordar el tema en cuestión, es importante tener presente que el numeral 4 de la Ley n.° 8343 tiene una vigencia de un año, de conformidad con el numeral 89 de ese mismo cuerpo normativo. Sobre el particular, en el dictamen C-150-2003 de 27 de mayo de 2003, expresamos lo siguiente:

        ‘En el caso que nos ocupa, y dada la temporalidad de algunas de las normas de la ley n.° 8343 –su vigencia es por un año-, estamos frente a una situación particular y especial. Técnicamente no se puede hablar que las normas de la Ley n.° 4519 hayan quedado derogadas por la entrada de vigencia de la Ley n.° 8343, toda vez que sus efectos son limitados en el tiempo. Más bien, estamos en presencia de un fenómeno jurídico poco usual, aunque no por ello contrario al ordenamiento jurídico, el cual consiste en que, debido a la entrada en vigencia de una ley posterior, se deja en suspenso, por un tiempo definido, los efectos de otra ley anterior, los cuales continuarán una vez que haya perdido su vigencia la primera. Desde esta perspectiva, no cabe la menor duda, que la ley temporal posterior prevalece sobre la ley anterior permanente y, por consiguiente, el operador jurídico está en el deber jurídico de optar por la primera, y no por la segunda. Así las cosas, la ley posterior despliega todos sus efectos provocando con ello la suspensión de la ley permanente anterior en todos aquellos supuestos que resultan incompatibles con ella; estamos, pues, ante un típico caso de la suspensión de la eficacia de una ley. Ahora bien, aunque resulta obvio, esta suspensión opera sólo en los casos que se dé una incompatibilidad normativa, no así en aquellos otros donde no se produce ese fenómeno, por lo que, en el caso que tenemos entre manos, lo más apropiado es hablar de una suspensión parcial de la eficacia de la ley n.° 4519, suspensión que permite la aplicación de la ley posterior temporal.’

  Ahora bien, sobre los alcances del precepto legal de marras, podrían darse dos posibles interpretaciones. La primera, indicar que los salarios brutos, cuyos montos mensuales sean iguales o superiores a un millón de colones, al no ser susceptibles de incremento salarial durante el año 2003, se han mantenido inalterables; por consiguiente, su base es la que correspondía al 2002, y no a la del año siguiente. Desde esta perspectiva, la postura del Departamento de Asesoría Legal sería la correcta. La segunda, consiste en afirmar que, dados los efectos de la Ley n.° 8343 – vigencia por un año- en el año 2003, quienes se encuentren en la hipótesis de hecho que prevé la norma, no recibirán los incrementos salariales; empero, una vez desaparecidos los efectos de la norma, las bases salariales deberán ser incrementadas conforme a la legislación vigente y a las normas que rigen la relación de servicio entre el Estado y los funcionarios públicos. Es decir, que estaríamos en presencia de un caso típico de suspensión temporal de la eficacia de la normativa anterior, la cual, una vez desaparecido el efecto de la norma posterior, nuevamente desplegaría toda su eficacia.

En los antecedentes legislativos no es posible determinar cuál fue la intención del legislador (ratio legis). Es por esa razón que, en este análisis, debemos centrarnos en otros métodos de interpretación jurídica.

Existen argumentos importantes para transitar por la segunda interpretación del precepto legal.   En primer lugar, al establecer expresamente un período de vigencia de la ley (sólo el año 2003) tenemos que la intención del legislador, en ningún caso, fue el congelar las bases salariales en forma indefinida, sino el suspenderlas por el plazo de un año y, de esa forma, impedir que los (as) funcionarios (as), que se encontraban en el supuesto de hecho que prevé el precepto, recibieran los incrementos salariales correspondientes durante ese año.  Es por ello, que el objetivo de la ley, en el supuesto que estamos comentando, no puede ni debe tener un efecto mayor que el señalado.

Con base en lo dicho hasta aquí, se puede afirmar que estamos ante un caso típico de suspensión temporal de la normativa vigente, tal y como se explicó supra. La razón es obvia, debido a que la Ley n.° 8343 tiene un efecto muy particular: suspender los efectos de la legislación vigente durante un lapso de un año. Lo anterior significa, que una vez fenecidos sus efectos, la normativa anterior despliega todos sus efectos.

Esta tesis también se infiere del voto n. ° 5374-2003 del Tribunal Constitucional, cuando se indica lo siguiente:

‘Es claro que para el legislador, la diferencia entre quienes ven congelados por un año su salario y quienes no lo tendrán congelado, estriba en el hecho de que los primeros tienen asegurado un ingreso mayor que los últimos.’

‘Ha de inferir este Tribunal, que para el legislador, quienes mayor ingreso salarial tienen asegurado, ha de tener mayor capacidad económica para sobrellevar el sacrificio temporal que significa no ver aumentado su salario durante un plazo definido, situación exigida por circunstancias de orden extraordinario y de interés nacional.’

‘Así, de contenerse el aumento durante un plazo determinado, normalmente se lograría una disminución del gasto público…’

‘La norma en concreto busca alivianar, los compromisos presupuestarios del Estado y sus instituciones, durante un plazo determinado y claramente establecido, de modo que se vean mejoradas sus finanzas, ante la necesidad urgente de aplicar medidas para paliar el déficit público, que ha venido creciendo año con año, de forma exponencial.’

‘Resulta razonable que, adoptada la decisión de disminuir el déficit público, el legislador opte por establecer un mecanismo par no ver incrementado el rubro salarial, de modo que congela el incremento salarial por un plazo determinado, a aquellos funcionarios que tienen asegurado un ingreso económico muy superior al salario mínimo de un funcionario público.’ (Las negritas y lo resaltado no corresponde al original).

         El seguir la tesis contraria a la que estamos esbozando en este estudio, tiene el efecto pernicioso y antijurídico que le da al precepto legal un alcance más allá del que fijó el legislador. En efecto, no cabe la menor duda, que los efectos de la Ley n.° 8343 son muy limitados en el tiempo: doce meses a partir de su vigencia. Así las cosas, el pretender congelar las bases salariales durante el año del 2003 y que este efecto se mantenga durante toda la relación de servicio entre los (as) funcionarios (as) concernidos y el Estado y demás entes y empresas públicas, significaría, ni más ni menos, que los efectos del numeral 4 de la Ley n.° 8343 se prolongarían en el tiempo en forma indefinida, contradiciendo lo que dispuso el legislador en el numeral 89. En otras palabras, los efectos jurídicos del numeral 4° no pueden exceder el período de vigencia de la ley, por la elemental razón de que estamos en presencia de una norma legal de vigencia temporal, y no permanente. Pensar de otra forma, sería darle un efecto permanente a una norma que tiene una vigencia temporal, lo cual no sólo se opone a lo dispuesto por el legislador, sino que riñe con la interpretación lógica y teleológica del precepto legal.

           El Tribunal Constitucional, en el voto supra citado, al referirse a la garantía del numeral 34 constitucional, expresó lo siguiente:

           ‘Ello no sucede en el caso bajo examen [o sea que no se viola en el precepto constitucional de los derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas], dado que la norma, no sólo tiene efecto hacia el futuro, sino que además, lo tiene por un plazo determinado, es decir, no tiene efectos indefinidos en el tiempo, de modo que ni siquiera está en posibilidades jurídicas de afectar situaciones jurídicas consolidadas a futuro.’ (Las negritas y los que se resalta no corresponde al original).

 Por otra parte, al estar en presencia de un derecho fundamental de los (as) funcionarios (as), reconocido por el Derecho de la Constitución (artículo 57 de la Carta Fundamental), cualquier interpretación del precepto legal debe ser restrictiva, nunca ampliativa, de conformidad con los principios pro homine y pro libértatis. En este sentido, son oportunos los conceptos expresados por el Tribunal Constitucional, cuando en el voto 3173-93, señaló lo siguiente:

 ‘…el principio pro libértate, el cual, junto con el principio pro homine, constituyen el meollo de la doctrina de los derechos humanos; según el primero, debe interpretarse extensivamente todo lo que favorezca y restrictivamente todo lo que limite la libertad; según el segundo, el derecho debe interpretarse y aplicarse siempre de la manera que más favorezca al ser humano.’  (Las negritas no corresponden al original).

En el caso que nos ocupa, la interpretación que más se ajusta a estos principios rectores de la doctrina de los Derechos Humanos, es aquella que afinca los efectos del numeral 4° de la Ley n.° 8343 durante su vigencia y, por consiguiente, no le da ningún otro efecto fuera de ese lapso de tiempo.

Así, la interpretación que más se ajusta al objetivo de la ley, es aquella que circunscribe sus efectos en un período de un año. En efecto, las medidas legales que se encuentran en la Ley n.° 8343 tienen un ámbito muy limitado en el tiempo. La idea, en lo fundamental, era que en la citada ley se introdujeran un conjunto de medidas temporales tendentes a atacar, en sus efectos, la crisis fiscal; mientras que la Comisión Especial de Pacto Fiscal, expediente legislativo n.° 14.854, que se integró en el seno del Parlamento, diseñaba un conjunto de medidas permanentes, cuyo objetivo no sólo será atacar los efectos de este problema, sino sus causas. Desde esta óptica, resulta contrario a los objetivos de la ley el pretender darle un efecto permanente a una de sus normas, cuando ello no está previsto expresamente en la legislación dictada y queda reservado (aunque no garantizado por la dinámica propia de la Asamblea Legislativa) a las medidas que adopte el Parlamento con base en el estudio o informe que elabore la Comisión Especial. No obstante ello, no es dable darle un efecto permanente a una norma cuyo vigencia es temporal y contraviene por ello la lógica del trabajo parlamentario, tal y como se ha explicado anteriormente.

          De otra parte, la interpretación que se ha seguido en este estudio también se infiere cuando relacionamos la norma que estamos glosando con las otras de la ley, en especial aquella que regula la vigencia (artículo 89). Incluso, así ha sido considerado por la propia Dirección General de Presupuesto Nacional, en el oficio n.° AJ-617-2003 de 10 de octubre del 2003, suscrito por el Lic. José Luis Araya Alpizar, Director General, según quedó expuesto.

         Por último, de aplicarse otra interpretación a la norma de comentario, se estaría provocando una discriminación odiosa y sin fundamento entre los funcionarios públicos y los que no lo son, a quienes también se les exigió un sacrificio temporal en sus ingresos según la misma Ley de Contingencia Fiscal. En el segundo caso, la medida sería de naturaleza temporal, acorde con el espíritu del legislador; mientras que, en el primero, los efectos serían de naturaleza permanente, lo cual obviamente vulnera un derecho fundamental.

III.- CONCLUSIÓN.

a)      Las remuneraciones de los señores Diputados deberán incrementarse a partir de enero del 2004, sin perjuicio del incremento que también deberá aplicarse a partir de mayo de ese mismo año, en acato de la Ley n.° 7352 de 9 de agosto de 1993.

b)      A partir de enero del 2004 – tal y como señala la Dirección General de Presupuesto Nacional - los demás funcionarios públicos a que se refiere el artículo 4° de la Ley de Contingencia Fiscal, tendrán derecho a que se incorporen a sus salarios los incrementos (tales como los aumentos semestrales de costo de vida, aumentos por antigüedad y méritos, carrera profesional, etc.) dejados de percibir con motivo de la restricción temporal impuesta por la citada norma legal.

c)       A tenor de lo dispuesto por el artículo 89 de la Ley de Contingencia Fiscal, esta  normativa rige únicamente durante el año 2003, en lo que hace a los límites impuestos a los incrementos salariales. Consecuentemente, los funcionarios a que se refiere el artículo 4° de ese cuerpo normativo, únicamente fueron afectados al no percibir las sumas específicas por incrementos salariales a que habrían tenido derecho durante el año 2003. Pero, en virtud de la vigencia específica de la Ley de mérito, dicha limitación no rige a partir del año 2004."

          Así las cosas, y no existiendo ninguna razón jurídica, ni tampoco ningún hecho sobreviviente, que nos obligue a cambiar la postura en el tema en estudio, no existe otra alternativa que reiterar las conclusiones que indicamos en el dictamen c-350-2003.

III.-    CONCLUSIÓN.

        En vista de que, en esencia, lo consultado fue resuelto en el dictamen C-350-2003 de 10 de noviembre del 2003, se reiteran sus argumentos y conclusiones en el presente estudio.

        De usted, con toda consideración y estima,

Dr. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional

FCV/kgr