OJ-253-2003

02 de diciembre del 2003

 

 

Señor

Peter Guevara Guth

Diputado Coordinador

Fracción Movimiento Libertario

Asamblea Legislativa

 

Estimado señor:

        Con aprobación del señor Procurador General Adjunto, doy respuesta a su Oficio JFML-128-03, del 11 de noviembre del 2003, en el cual nos consulta acerca de los derechos -de propiedad o algún tipo- que pudieran haber con relación a los cincuenta metros de ancho a contar de la pleamar ordinaria, en la zona marítimo terrestre,  y sobre la franja de ciento cincuenta metros restantes, partiendo de lo dispuesto por la Ley 6043, artículos 1°, 6°, 9°, 10 y 11.

        Hace notar que el numeral 6° ibídem excluye de la aplicación de esa Ley las propiedades "debidamente" inscritas a nombre de particulares; que las inscritas con la Ley 4558, Transitorio III, debían dejar libre, a favor del dominio público, la faja de cincuenta metros de ancho; y para títulos legítimos más antiguos -si los hubiere- que comprendan total o parcialmente la zona pública, el artículo 25 de la Ley 6043 subordina el uso especial de ésta a acuerdos expresos de la Municipalidad del lugar, del Instituto Costarricense de Turismo y del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.

          Al respecto, le manifiesto lo siguiente:

 I.-ALCANCE DE ESTE PRONUNCIAMIENTO

        La  Procuraduría ha estado anuente a dar asesoramiento jurídico a los miembros de la Asamblea Legislativa, sobre todo relacionado con Proyectos de Ley.

Sin embargo, tratándose de otro Poder de la República y siendo la función legislativa insustituible por un órgano distinto del Estado, vía dictamen, el criterio que se emite lo es con carácter de opinión jurídica no vinculante.

II.- RÉGIMEN JURÍDICO DE LA ZONA PÚBLICA

          El régimen jurídico de la zona pública se ha tratado por la Procuraduría desde diversas perspectivas: garantía de uso común, características, protección constitucional, demarcación, inclusión de las playas, imposibilidad jurídica de ejercer posesión privada en bienes de dominio público, el tema de las ciudades, uso excepcional, etc. 

II.1) BIENES QUE CONFORMAN LA ZONA PÚBLICA

        La zona pública de la zona marítimo terrestre es un concepto legal.  En su acepción originaria es la faja inalienable de cincuenta metros de ancho a lo largo de los litorales, medida horizontalmente a partir de la línea de pleamar ordinaria o contorno que marca la altura de 115 centímetros en el Océano Pacífico, y 20 centímetros en el Atlántico, ambos sobre el nivel medio del mar (Ley 6043, arts. 1° y 10; 2° inciso ch de su Reglamento).

        También es zona pública la franja de cincuenta metros aledaña a ambos lados del sistema de canales principales que unen los puertos de Moín y Barra del Colorado (Ley 6043, artículo 75; 94 de su Reglamento), y la contigua a las rías, por donde se extiende el litoral.  Ría es la parte del río próxima a su entrada en el mar, hasta donde llegan las mareas. Estero, en los términos de la legislación costera, es el terreno inmediato a la orilla de una ría, por la que discurren las aguas de las mareas.  Ley 6043, artículo 9°.  Su Reglamento, artículo 2°, incs. e, f, y h).  (Respecto al carácter de dominio público nacional de los esteros en la acepción de la Ley de Aguas, cfr. sus arts. 1°, inc. II; 3° inc. V).

          Asimismo conforman la zona pública las áreas que quedan al descubierto en marea baja, los islotes, peñascos, las demás áreas pequeñas y formaciones naturales que sobresalen del mar, y la ocupada por todos los manglares, cualquiera sea su extensión, de los litorales continentales e insulares y esteros del territorio nacional (Ley 6043, arts. 10, 11 y 61; 4 de su Reglamento).

          En la actualidad con la categoría de humedales, "los manglares son áreas protegidas, de dominio público, integran el Patrimonio Natural del Estado y están bajo administración del Ministerio del Ambiente y Energía, a través del Sistema Nacional de Areas de Conservación regionales." (Opinión Jurídica O. J.122-2000).

II.1.1) INCLUSIÓN DE LAS PLAYAS

          La zona pública incluye las playas marítimas, destinadas al uso de todos los habitantes.  "Aunque la orilla del continente puede estar constituida por riberas abruptas o rocosas o algún otro material no consolidado (piedras pequeñas, conchas, guijarros, etc.), transportado a las costas y moldeado por el movimiento de las olas, las playas suelen consistir en una franja arenosa, descubierta durante la bajamar o repliegue del mar.

          En la noción más frecuente, es el espacio dilatado de la ribera del mar, de superficie casi plana, formada de arena, con leve declive o pendiente hacia el agua marina.  Es de dimensiones variables, en razón de los diferentes factores naturales a que está sujeta.

        A las playas desde el Derecho romano antiguo se les consideró bienes fuera del comercio, no susceptibles de relaciones jurídicas privadas, que están al servicio de todos.

           En nuestro medio, esa condición se desprende de las regulaciones de la Ley 6043 sobre la zona pública, la Ley de Aguas N° 276 de 26 de agosto de 1942, artículos 1°, incs. II y VIII, 3°, inciso I, 10, 69, 70, el enunciado del Capítulo III, y el artículo 7 inciso a de la Ley 2825, a tono con los cuales las playas son propiedad pública de la Nación, como las aguas de éstas que se comunican permanente o intermitentemente con el mar.

        Los diversos factores naturales a que están sujetas las playas, hace que sean bastante indeterminadas hacia el interior o poco estables en sus dimensiones, que -en su mayoría- tienen ensanchamientos o reducciones constantes.  En general, las playas conforman un recurso frágil, de gran valor y utilidad, y presentan tipos, formas, longitud y distribución variables, con procesos dinámicos  de erosión y depósito naturales, entre otros".  (Dictámenes C-002-99 y C-026-2001; Opinión Jurídica O. J.-210-2003, entre otros).

II.1.2) APLICACIÓN DEL CONCEPTO DE ZONA PÚBLICA A AREAS REGIDAS POR LEYES ESPECIALES 

        Igualmente es aplicable el concepto de zona pública a ciertas áreas regidas por leyes especiales, como el Proyecto Turístico de Papagayo y los Refugios Nacionales de Vida Silvestre.

"Es claro que en el desarrollo del Proyecto de Desarrollo Turístico de Papagayo debe respetarse la Zona Pública, a tenor de la Ley 6758, para la ejecución de ese Proyecto, artículo 18: "…No podrá variarse tampoco el concepto de zona pública, a que se refiere el artículo 20 de la ley N° 6043 de 2 de marzo de 1977".  (Vid., en concordancia, considerando único y artículo 2° -doctrina- del Decreto 22665-MP-J-TUR, derogado por el Decreto N° 23066-MP-TUR, derogado por el Decreto N° 23066-MP-TUR del 17 de marzo de 1994).

          Lo reafirma la Ley N° 7744 del 19 de diciembre de 1977, de Concesión y Operación de Marinas Turísticas, a la que se supeditan las concesiones de "las áreas del Proyecto Golfo de Papagayo", para esos fines, a más de la Ley 6043, artículo 74; Ley 6758, y leyes conexas (vid. artículo 25, y garantiza "el derecho de toda persona a usar la zona pública y disfrutar de ella en toda su extensión" (artículo 2°).  Opinión Jurídica O. J.-216-2003.

          En cuanto a los Refugios Nacionales de Vida Silvestre, la aplicación del concepto de zona pública está implícito en la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, N°7317, artículo 83, pfo. 2° (dictamen C-210-2002).

        La Ley 7317 restituyó la vigencia del concepto de zona marítimo terrestre, en sus dos secciones: zona pública, dedicada al uso común, en tanto sea compatible con los fines del Refugio Nacional, y la zona restringida, al conferir a la Dirección General de Vida Silvestre, hoy Sistema Nacional de Areas de Conservación las facultades y deberes que para cada una de esas secciones establece la Ley 6043.

II.3) DEMARCACIÓN 

        "La demarcación de la zona pública de la zona marítimo terrestre es función exclusiva del Instituto Geográfico Nacional, en representación del Estado.  Está implícita dentro de las atribuciones confiadas en su Ley de creación y, en especial, por tratarse de puntos importantes en el interior del país, no trasladable a profesionales particulares por Decreto Ejecutivo.

          Con independencia de que los topógrafos estén o no en posibilidad técnica de demarcar y amojonar la zona pública, la ley no les otorga fe pública para realizar dichas labores.

          Errores en la demarcación y amojonamiento podrían redundar en detrimento de la propiedad privada colindante a la zona restringida y del régimen concesional, con las eventuales responsabilidades administrativas, o de la anchura de la zona pública, en perjuicio de la integridad de la zona marítimo terrestre y del espacio en que los ciudadanos pueden ejercer libremente el uso común, sin más limitaciones que las señaladas por ley". (Ley del Instituto Geográfico Nacional, N° 49 de 4 de julio de 1944, arts. 2° y 3° inc. g.  Ley para el Ejercicio de Topografía y Agrimensura, N° 4294 de 19 de diciembre de 1968, art 12; Reglamento a esa Ley, Decreto N° 21 de 26 de febrero de 1970, artículo 11. Reglamento a la Ley 6043, arts. 62 y 63.  Opinión Jurídica O. J.-113-2000 y O. J.-210-2003).

II.4) EXCLUSIÓN DE LAS CIUDADES

        La Ley 6043 (artículo 6), excluye las áreas de las ciudades situadas en los litorales.

        "La ciudad aparece como una circunscripción territorial administrativa central, que agrupa un número considerable de habitantes, quienes desenvuelven su actividad ordinaria dentro de un sistema de vida urbano, bajo un gobierno local. 

        La ciudad es el eje del cantón que concentra: la sede del gobierno local, los más destacados servicios públicos, comercios, actividades financieras, industriales, desarrollo urbano, etc.

        En nuestro país hay una ciudad por cantón y Municipio.  La ciudad constituye fundamentalmente un centro administrativo unitario, y esa unidad es el municipio.  Se observa entonces la siguiente trilogía: el cantón es la base territorial de la Municipalidad, cuyo gobierno tiene su sede en la ciudad, con lo que se da un amalgamiento de conceptos" (dictamen C-002-99; Opinión Jurídica O. J.-122-20009.

        En la creación de nuevos cantones, "el título de Ciudad lo concede la Asamblea Legislativa a los poblados, oyendo previamente el criterio de la Comisión Nacional de División Territorial" (Ley sobre División Territorial Administrativa, N° 4366 de 5 de agosto de 1969, artículo 15, pfo. final).

        Las ciudades litorales en el país son. Puntarenas, Limón, Puerto Cortés de Osa, Jacó (Garabito), Golfito y Quepos (Aguirre).   Dictamen C-002-99.

        Pese a que en las áreas de las ciudades litorales no se aplica la Ley 6043 (artículo 6°) ni, por ende, el concepto estricto de zona pública, son de dominio público estatal las playas, manglares y esteros, conforme a la legislación que les confiere ese carácter.

 II.5) PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL

        Para la SALA CONSTITUCIONAL, si bien "la Constitución Política no llega a ocuparse de temas relacionados con la zona marítimo terrestre", "puede afirmarse, dada la extraordinaria variabilidad legislativa en la materia, que el núcleo inamovible de la ley reguladora de la zona marítimo terrestre ha sido el relativo a la franja de cincuenta metros de ancho a partir de la pleamar ordinaria, declarada pública, y como tal, no solamente es imposible apropiársela por ningún modo, sino que ha sido puesta al servicio de todas las personas, sin excepción.    La demanialidad de esa franja, pues, ha tenido un reconocimiento jurídico sostenido y podría estimarse prima facie que, por inveterada, resulta intangible para el legislador" (voto 5210-97, cons. VI).

II.6) GARANTÍA DE USO COMÚN

        La Ley 6043 sienta como pilar esencial el principio publicista en la titularidad y uso del demanio marítimo terrestre, respetando la propiedad privada adquirida debidamente.

          "Salvo las excepciones establecidas por la ley, la zona pública no puede ser objeto de ocupación bajo ningún título ni en ningún caso.  Nadie podrá alegar derecho alguno sobre ella".  Está dedicada al uso público y, en especial, al libre tránsito de las personas" (Ley 6043, artículo 20).  Su Reglamento (artículo 2°, inciso l) define el uso público  como "el derecho que tiene toda persona de usar y disfrutar la zona pública en toda su extensión, sin otra limitación que la que impongan las leyes y sus reglamentos".   "En el ejercicio del derecho al uso público debe tenerse siempre presente el interés general, garantizando en todo momento el acceso a la zona y el libre tránsito en ella de cualquier persona, la práctica de deportes y de actividades para el sano esparcimiento físico y cultural" (artículo 9°).

          Acceso que es funcional: para posibilitar su disfrute colectivo, la recreación, práctica de deportes, esparcimiento, libre y seguro tránsito, protección y vigilancia del demanio marítimo (mar, playas,..), etc.

        Va de suyo que el uso común  de la franja inalienable de cincuenta metros de la zona pública, no es aplicable a los sectores de la misma en que por su naturaleza no lo consienten, como los manglares

          El usufructo y administración de la zona pública  de uso común, el primero cuando proceda (arts. 18, 21, y 68; Ley 6043, por ej.), corresponde a la municipalidad de su jurisdicción (artículo 3° in fine ibid.).

II.6.1) CARACTERÍSTICAS DEL USO COMÚN

          "Para combatir la privatización del litoral, los esquemas legales han de posibilitar el libre acceso a la costa, en condiciones paritarias, como manifestación de la libertad individual, del principio de igualdad y del derecho de todos a disfrutar de un medio ambiente adecuado.

        En lo que atañe a la zona pública, la utilización es libre, gratuita e igual para usos comunes, los que deben realizarse con ajuste a sus disposiciones legales.  A fin de que los ciudadanos puedan ejercer el uso público, la Ley introduce una serie de medidas que lo resguardan".   (Dictamen C-026-2001). 

II.7) IMPOSIBILIDAD JURÍDICA DE EJERCER POSESIÓN PRIVADA EN BIENES DE DOMINIO PÚBLICO

          "La inalienabilidad de los bienes demaniales imposibilita su traspaso y posesión bajo las formas civiles.

          Los bienes de dominio público no pueden ser objeto de posesión privada y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio o posesión (SALA CONSTITUCIONAL, votos 2306-91, 1347-95, 7294-98 y 7890-2001).

          Los particulares sólo pueden usar y disfrutar de las cosas públicas con arreglo a la Ley y los reglamentos.

        Sobre los bienes públicos, la posesión iuris la ejercen únicamente los entes públicos titulares y administradores.  A pesar de que no se manifiesta por hechos reales, debe estimarse que se produce por imperio de las disposiciones que regulan su destino". (dictámenes C-004-98 y C-321-2003; Opinión Jurídica O. J.-210-2003.  CASACIÓN N° 122 de 1965).

II.8) EXCEPCIONES AL USO COMÚN EN LA ZONA PÚBLICA

        Las excepciones al uso común que hizo el legislador en algunos sectores de la zona pública litoral obedece a determinadas razones objetivas.

 II.8.1) PLAYA TIVIVES

        La Ley 6043 (artículo 80) establece la inaplicación del concepto de zona pública a la zona de la Playa de Tivives "arrendada" a la Cooperativa de Tivives R. L., "por haberse planeado su urbanización sobre la base de un contrato con el Estado", anterior a su promulgación.  Pero tanto aquí, como en las otras áreas ribereñas al mar, es indiscutible el carácter de dominio público estatal de las playas.

        En la zona urbana de Puntarenas, por ejemplo, la Ley Orgánica de Instituto Costarricense de Turismo, N° 1917 de 30 de julio de 1955 (artículo 49, derogado por el 1° de la Ley 4071) y la Ley 4071 de 22 de enero de 1968 (artículo 2°) destinaron la franja de cincuenta metros contigua a la pleamar ordinaria entre Barranca y Puntarenas (sección Chacarita-Barranca) a un uso común específico: la construcción de una carretera panorámica.

          Y en la misma franja, entre Portete y 12 Millas, la Ley 2906 de 24 de noviembre de 1961 reservó un ancho de veinte metros para carretera panorámica donde no la había (artículo 1°).

II.8.2) CASO DEL ARTÍCULO 21 DE LA LEY 6043 y concomitante 

        En casos excepcionales, como el del artículo 21 de la Ley 6043, puede autorizarse el uso privativo de la zona pública, mediante concesión.  Salvedad que opera en áreas administradas por las Municipalidades costeras.

        "La excepción que introduce ese numeral rige para los sectores cuyas condiciones naturales impiden el uso común de la zona pública, su destino prioritario; aspecto que debe quedar suficientemente fundado, incluso con criterios técnicos y está sujeto a la prudente apreciación de la Municipalidad del lugar y del ICT sobre la conveniencia del desarrollo propuesto.

          Las autorizaciones razonadas de ambas instituciones, en sentido unívoco, no eximen al solicitante de tramitar la concesión, medio normal de uso y aprovechamiento privativo de dependencias de la zona marítimo terrestre, la cual se requiere para realizar obras o construcciones con adherencia permanente al suelo.

          El uso privativo extraordinario que faculta el citado artículo 21, ha de ser racional, sostenible y proteger el medio ambiente litoral. Las actividades a ejecutarse en zonas de aptitud turística requieren evaluación de impacto ambiental.  Además, no debe crear situaciones que deriven en una privatización de hecho de las áreas, ni ocasionar perjuicios a los concesionarios o propietarios privados de terrenos colindantes, a quienes se ha de notificar en los términos del artículo 13 del Reglamento a la Ley 6043.

        El establecimiento de una zona adecuada de libre tránsito, para uso y disfrute público de las playas, esteros y riscos, si los hubiere, y de garantizar la seguridad de los peatones, constituyen obligaciones ineludibles y colaterales a la autorización y concesión expresas. Incurre en causal de caducidad de la concesión el concesionario que estorbe el uso general de la zona pública". (Dictamen C-026-2001.  Ley 6043, arts.53, inc. d y 58; 72 de su Reglamento).

        En los supuestos de los artículos 18 y 21, cuando las obras ocupen la zona pública y consistan "en construcciones permanentes ha de recurrirse a la concesión, y no a la simple autorización, reservada para instalaciones removibles, transitorias y precarias". (Artículo 13 del Reglamento a la Ley 6043, y dictámenes de la Procuraduría C-254-95, C-026-2001, pgs. 10 y 11,  y C-077-2001, pg. 4).   Será obligación de quienes diseñen y ejecuten esas obras "garantizar el libre y seguro tránsito de las personas y el uso público de las mismas" (artículo 20 de la Ley 6043; 12 de su Reglamento).

II.8.3) INSCRIPCIONES CON LA LEY 4558 DEBEN RESPETAR LA ZONA PUBLICA. 

        En torno a la franja marítimo terrestre se ha dictado una profusa normativa desde 1828 hasta la fecha, que atribuye al Estado la propiedad pública, como prolongación de la titularidad sobre la zona marina adyacente al territorio nacional.

        Son ejemplos, durante los últimos sesenta años: La Ley de Aguas, N° 276 de 27 de agosto de 1942 (terrenos inmediatos hasta una distancia de una milla de 1672 metros, a partir de la línea que marque la marea alta, islas, etc; arts. 1°, incs. I y II, 3°, incs. I, IV, V, VI y 69).  Y la Ley de Tierras y Colonización, N° 2825 del 14 de octubre de 1961 ( zona marítimo terrestre de doscientos metros de ancho a lo largo de ambos mares, desde la pleamar ordinaria, y los terrenos de las islas; artículo 7, incisos b, y c).

          En tal período, la Ley 4558 de 22 de abril de 1970 es la única que durante su efímera vigencia abrió un paréntesis, con signo privatizador.  Haciendo reserva de la hoy denominada zona pública (artículo 6°), su Transitorio III, permitió titular ante los Tribunales a quienes habían poseído inmuebles en la zona marítimo terrestre, de aptitud urbanística o turística, en forma quieta, pública, pacífica y a título de dueños, aun cuando la posesión la hubiesen ejercido como "arrendatarios", lo que no deja de ser un contrasentido.  E incluso autorizó a las municipalidades a vender parcelas en la misma zona marítimo terrestre a quienes las hubiesen arrendado después de diez años, por el precio que fijara la Tributación Directa (art. 8°).

        Pero el artículo 6° ibid. era claro en disponer que "los cincuenta metros de la zona marítimo terrestre a partir de la pleamar ordinaria, serán inalienables y en ningún caso pueden ser objeto de arrendamiento o venta.  Por tanto, nadie puede alegar derecho alguno sobre dicha franja, que estará dedicada al uso público para fines de esparcimiento, recreo o libre circulación…" (Se agrega el subrayado).

          De donde se desprende que al amparo de la Ley 4558 nadie puede invocar derecho de propiedad privada en inmuebles de la zona pública.

        Para quienes tenían "arrendamientos" vigentes, suscritos con el otrora ITCO, la Ley 4558 aclaró que si abarcaban la zona inalienable de cincuenta metros, podían continuar en posesión de sus lotes en los términos del contrato, mientras no remodelarán, se destruyeran las construcciones o cesaran los "arriendos" por incumplimiento (Transitorio II, en consonancia con el artículo 15 y el Transitorio I).  En general, prohibió remodelar las construcciones o instalaciones ubicadas en esa franja, y ordenó que en caso de destrucción, las nuevas construcciones debían respetar la zona inalienable (artículo 6°).

          Al vencer los contratos de concesión (o "arrendamiento") otorgados con leyes anteriores e inscritos dentro de los primeros seis meses de vigencia de la Ley 6043 (Transitorios I y II), si fuese acordada su prórroga, debían ajustarse a las nuevas disposiciones y respetar la zona pública.

          El Transitorio III de la Ley 4558 fue derogado por la Ley N° 4847 del 4 de octubre de 1971 (Gaceta N° 206 del 14 de ese mismo mes y año).

          La Ley 5602 del 4 de noviembre de 1974 suspendió la vigencia de la 4558 y prohibió los "arriendos" en la zona marítimo terrestre.  La Ley 4558 fue derogada en su totalidad por la 6043 de 2 de marzo de 1977, artículo 82.   El numeral 72 ibid. declaró "absolutamente nulos todos los actos, contratos, acuerdos y disposiciones, realizados o tomados a partir de la promulgación de la ley 5602 de 4 de noviembre de 1974 y que fueren contrarios a sus disposiciones".

II.8.4)   REFERENCIA AL ARTÍCULO 25; LEY 6043 

          En su escrito refiere el artículo 25 de la Ley 6043.  Acorde con éste, en fincas debidamente inscritas en el Registro Público, que comprendan parcial o totalmente la zona pública, su uso particular sólo se permitirá de conformidad con acuerdos expresos de la respectiva municipalidad, el Instituto Costarricense de Turismo y el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.

          Con todo, ha de observarse que ese artículo está en íntima relación secuencial con el 24, que le precede.  En efecto, podría ocurrir que por el fenómeno de movilidad litoral el mar avance hacia la tierra, generando un cambio de distancias en lo que respecta a la zona pública, y como resultado de ello, una propiedad de dominio privado, con título legítimo, ubicada antes en la zona restringida, quede en zona pública. 

        El propietario del enclave privado en la zona marítimo terrestre conserva sus derechos, si la finca está debidamente inscrita; pero no puede ampliar los linderos de la finca en perjuicio del dominio público circundante.   Acto que configuraría el delito de usurpación calificada (Opinión Jurídica O. J.-210-2003).

II.9) POSIBLES DERECHOS ESPECIALES SOBRE INMUEBLES UBICADOS EN LA  ZONA PÚBLICA

          En resumen, los posibles derechos especiales sobre inmuebles ubicados en la zona pública se extraen de la Ley 6043.  Son ejemplos:  1) Obras o instalaciones que indica el artículo 18, "para cuyo funcionamiento sea indispensable su ubicación en las cercanías del mar", en espacios autorizados y concesionados.  2) La concesión excepcional en sitios donde por sus condiciones naturales no pueden aprovecharse para uso público, cumpliendo los requisitos que fija el artículo 21 y  precisó el dictamen de la Procuraduría C-026-2001.  3) Cuando por causas naturales, varía la topografía de un terreno, con el consiguiente cambio de distancias, y una propiedad privada debidamente inscrita en el Registro Público, construcción o instalación lícitas o parcela en concesión, antes en zona restringida, resultaren ubicadas en zona pública, el propietario o concesionario conserva sus derechos, sujetos a las limitaciones o restricciones de los artículos 24 y 25 ibid.  Para la parcela concesionada, esa circunstancia conduciría a la denegatoria de la prórroga, al cumplirse el plazo del contrato (artículo 51).  4) A quienes al entrar a regir la Ley 6043 poseían lotes ubicados total o parcialmente en zona pública, en virtud de concesiones o "arrendamientos" anteriores (sobre la impropiedad de este concepto, ver dictámenes C-116-94, C-228-98, C-002-99 y   Opinión Jurídica O. J.-115-2000), se les permitió continuar en la posesión de las parcelas en los términos de sus contratos, siempre que se hubieran otorgados legalmente, estuvieren vigentes y cumplieren el trámite de registro, mientras permanecieran en los inmuebles, y en tanto no remodelaran las construcciones, se destruyeran las edificaciones o instalaciones o se cancelare o extinguiere la concesión o contrato. Al vencimiento, si fuere acordada su prórroga, han de adecuarse a la nueva Ley (arts. 68, Transitorio I y II ibid.; 73 del Reglamento). 5) Para los pobladores, carácter que es intransferible, y quienes deben someterse a la planificación de la zona, se establecieron ciertas previsiones concernientes a la zona pública (artículo. 70; 75 del Reglamento. Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia N° 307-98. Dictámenes C-100-95, C-157-95, C-077-2001, C-191-2002; O. J.-017-2001,O. J.-072-2003).   6) Podrían haber derechos especiales en la zona pública de la Playa de Tivives, dada en "arriendo" (concesión) a la Cooperativa de Tivives R. L., con exclusión de la playa (artículo 80).

          Desarrollos en zona pública, pero de interés general, autoriza el artículo 22 ibid. (en consonancia con el 11 de su Reglamento): obras de infraestructura y construcción destinados a uso público, o instalaciones turísticas estatales, de notoria conveniencia para el país.

III.- ZONA RESTRINGIDA

III.1) CONCEPTO

          Es zona restringida la faja de ciento cincuenta metros de ancho, tierra adentro, adyacente a la zona pública, incluidos en ésta manglares o bosques salados de los litorales continentales o insulares y esteros del territorio nacional, la del sistema de canales principales que unen los puertos de Moín y Barra del Colorado, y los demás terrenos en el caso de islas.

        Partiendo de la línea de vegetación a la orilla de los esteros y del límite de los manglares o bosques salados, donde los hay, cuando estos se extiendan por más de cincuenta metros desde la pleamar ordinaria, comienza la zona restringida. (Ley 6043; arts. 10 y 11; 4 de su Reglamento).

III.2) POSIBLES DERECHOS PRIVATIVOS SOBRE INMUEBLES DE LA ZONA RESTRINGIDA

          Entre los posibles derechos privativos que pueden ejercer los particulares en la zona restringida están: el de concesión y propiedad privada.

 III.2.1) CONCESIÓN

        La zona restringida es área objeto de concesión de uso, salvo las disposiciones excepcionales de la Ley 6043, ya vistas para la zona pública (artículo 39).

          La concesión es el título por el que "la Administración concedente habilita a un particular (persona física o jurídica) a realizar en beneficio propio y de la colectividad, una utilización privativa o excluyente de una parcela de ese demanio".  Es "la figura propia para desarrollos turísticos que implican la realización de obras o edificaciones permanentes".     "Confiere al titular un derecho nuevo, de carácter real administrativo, para uso y disfrute del bien, en las condiciones estipuladas por ley, en el acto de otorgamiento y el respectivo contrato.  Derecho oponible erga omes". Debe inscribirse en el Registro de Concesiones, a fin de surtir efectos ante terceros. La (Dictamen C-077-2001, y Opiniones Jurídicas O. J.-115-2000; O. J.-122-2000, O. J.-123-2000, O. J.-061-2001).

          También podrían otorgarse autorizaciones demaniales en los supuestos que faculte la Ley, "reservadas para instalaciones de poca envergadura, removibles y transitorias; precariedad que acarrea su eventual revocación por motivos de oportunidad o conveniencia. Artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública.  (Opiniones Jurídicas O. J.-122-2000 y O. J.-123-2000).

III.2.2) TÍTULOS DE PROPIEDAD PRIVADA

        Pueden haber títulos de propiedad privada en la zona restringida.   Vimos que la Ley 4558, en el artículo 8° y Transitorio III, permitió la titulación y venta de inmuebles dentro de esa franja.

        E igual habría que respetar cualquier título legítimo, inscrito en debida forma, con sustento en otra ley especial que lo hubiere permitido.  La legislación emitida en esta materia es vasta y compleja.

          Eventualmente podrían hallarse títulos de propiedad privada dentro de la zona restringida, con soporte en otra normativa.  Por ejemplo, el otorgamiento de títulos de propiedad dentro de ciertos cuadrantes de Cahuita y Puerto Viejo, con base en las Leyes números 35 del 5 de julio de 1915 y la 166 de 17 de agosto de 1935, hoy tenidas por derogadas (Ley 6043, artículo 82 y dictamen C-062-89).   Es probable que la ubicación de algunos de esos inmuebles tengan tal resultado.

          Una Ley especial, como la 2906 del 24 de noviembre de 1961 (arts. 2° a 9°) autorizó al ICT a vender lotes con fines turísticos entre Portete y 12 Millas en Limón.  Lo propio hizo la Ley 1917 de 30 de julio de 1955, que autorizó al ICT a vender lotes con fines turísticos en la franja marítimo terrestre de ciento cincuenta metros de ancho, inmediata a la faja de cincuenta metros contigua a la pleamar ordinaria, entre Chacarita y un punto situado kilómetro y medio al sureste de la desembocadura del Río Barranca, por el precio irrisorio no menor de dos colones el metro cuadrado (artículo 49, derogado por la Ley 4071); etc.

IV.-CONCLUSIONES

          De lo expuesto se concluye que:

 1)  Por tratarse de un miembro de otro Poder de la República que ejerce una función pública insustituible por la Procuraduría, vía dictamen, se emite una Opinión Jurídica, con carácter no vinculante. 

 2)  En cuanto a la zona pública, se hacen las siguientes observaciones:

 a)  En su significado originario, zona pública de la zona marítimo terrestre, cuya demarcación está confiada al Instituto Geográfico Nacional, es la franja inalienable de cincuenta metros de ancho a lo largo de los litorales, medida horizontalmente a partir de la línea de pleamar ordinaria o contorno que marca la altura de 115 centímetros en el Océano Pacífico, y 20 centímetros en el Atlántico, ambos sobre el nivel medio del mar.

          También es zona pública la faja de cincuenta metros aledaña a ambos lados del sistema de canales principales que unen los puertos de Moín y Barra del Colorado, y la contigua a las rías, por donde se extiende el litoral.

          Asimismo conforman la zona pública las áreas que quedan al descubierto en marea baja, los islotes, peñascos, demás áreas pequeñas y formaciones naturales que sobresalen del mar, la ocupada por los manglares (humedales) de los litorales continentales e insulares y esteros del territorio nacional, e incluyen las playas costeras.

 b)  El concepto de zona pública es igualmente  aplicable a ciertas espacios marítimo terrestres como el Proyecto de Desarrollo Turístico de Papagayo y los Refugios Nacionales de Vida Silvestre. 

 c) Pese a que en las áreas de las ciudades litorales no se aplica la Ley 6043, ni por ende, el concepto estricto de zona pública, son de dominio público estatal las playas, manglares y esteros.

 3) "Salvo las excepciones establecidas por la ley, la zona pública no puede ser objeto de ocupación bajo ningún título ni en ningún caso.  Nadie podrá alegar derecho alguno sobre ella".  Está dedicada al uso público y, en especial, al libre tránsito de las personas. (Ley 6043, artículo 20).

          De acuerdo con la SALA CONSTITUCIONAL (voto 5210-97), si bien ha habido gran variabilidad en la materia, la franja inalienable de cincuenta metros a partir de la pleamar ordinaria es núcleo inamovible de la legislación reguladora de la zona marítimo terrestre, puesta al servicio de todas las personas, de imposible apropiación privada y, por el reconocimiento sostenido en el ordenamiento jurídico nacional, resulta intangible aún para el legislador. 

          Esa franja es de uso común; no así los sectores de zona pública que, por su naturaleza, no lo consiente, como ocurre, por ejemplo, con los manglares.  La utilización colectiva se caracteriza por ser libre, gratuita e igualitaria, con ajuste las disposiciones legales que la disciplinan.

          Sobre los bienes de dominio público y, en particular, de la zona marítimo terrestre, de patrimonio nacional, hay imposibilidad jurídica de ejercer posesión privada.  La posesión iuris la ejercen únicamente los entes públicos titulares y administradores.   A pesar de que no se manifiesta por hechos reales, debe estimarse que se produce por imperio de las disposiciones que regulan su destino. 

4) Entre los posibles derechos especiales sobre inmuebles ubicados en zona pública, están:

 a) Concesiones excepcionales en sitios donde por sus condiciones naturales no pueden aprovecharse para uso público, cumpliendo los requisitos que precisa el artículo 21 de la Ley 6043 y el dictamen C-026-2001 de la Procuraduría, o para obras o instalaciones que indica el artículo 18 ibid., en espacios debidamente autorizados y concesionados.

 b) Cuando por causas naturales varía la topografía del terreno, con el consiguiente cambio de distancias, y una propiedad privada, debidamente inscrita, construcción  o instalación lícitas o un inmueble en concesión, antes en zona restringida resultaren en zona pública, el propietario o concesionario conservan sus derechos, sujetos a las limitaciones o restricciones de los artículos 24 y 25 de la Ley 6043.

          Para la concesión, esa circunstancia sería causal de denegatoria de la prórroga al cumplirse el plazo del contrato (artículo 51 ibid.)

          Las inscripciones hechas al amparo de la Ley 4558 de 22 de abril de 1970 (Transitorio III y artículo 8°) debían respetar la faja inalienable de cincuenta metros a partir de la pleamar ordinaria, hoy conocida como zona pública (artículo 6°). 

 c)  A quienes al entrar a regir la Ley 6043 "poseían" lotes ubicados total o parcialmente en zona pública, en virtud de concesiones o "arrendamientos" -denominación impropia- anteriores, se les permitió continuar en posesión de las parcelas en los términos de sus contratos, siempre que se hubieran otorgado legalmente, estuvieren vigentes y cumplieren el trámite de registro, mientras permanecieran en los inmuebles, y en tanto no remodelaran las construcciones, se destruyeran las edificaciones o instalaciones o se cancelare o extinguiere la concesión o contrato.  Al vencimiento, si fuere acordada su prórroga, debían adecuarse a la nueva ley (arts. 68 ibid., Transitorio I y II; 73 del Reglamento).

 d)  Para los pobladores, carácter que es intransferible, y quienes han de someterse a la planificación de la zona, se establecieron ciertas previsiones concernientes a la zona pública (arts. 70 de la Ley 6043; 75 de su Reglamento). 

 e) Podrían haber derechos especiales en la zona pública de Playa Tivives, dada en "arriendo" (concesión) a la Cooperativa de Tivives R. L., con exclusión de la playa (artículo 80; Ley 6043).

          Desarrollos en zona pública, pero de interés general, autoriza el artículo 22 ibid. (en armonía con el 11 del Reglamento): obras de infraestructura y construcción destinados a uso público, o instalaciones turísticas estatales, de notoria conveniencia para el país. 

 5)  Zona restringida es la franja de ciento cincuenta metros de ancho, hacia el interior del país, adyacente a la zona pública, incluidos en ésta manglares o bosques salados de los litorales continentales o insulares y esteros del territorio nacional, la del sistema de canales principales que unen los puertos de Moín y Barra del Colorado, y los demás terrenos en el caso de las islas.

          Partiendo de la línea de vegetación a la orilla de los esteros y del límite de los manglares o bosques salados, donde los hay, cuando estos se extiendan por más de cincuenta metros desde la pleamar ordinaria, comienza la zona restringida. (Ley 6043; arts. 10 y 11; 4 de su Reglamento).

 6)  La zona restringida es área destinada a la concesión de uso privativo, con obras permanentes. Deben inscribirse en el Registro General de Concesiones, para surtir efectos ante a terceros.

        También podrían otorgarse autorizaciones demaniales en los supuestos que faculte la Ley, para instalaciones de poca envergadura, removibles y transitorias.

        Por último, pueden haber títulos de propiedad privada en la zona restringida, debidamente inscritos, con fundamento en la Ley 4558 (arts. 8° y Transitorio III). 

          E igual habría que respetar cualquier título legítimo de propiedad, inscrito al amparo de alguna otra ley especial que en su momento lo hubiere permitido.

 

          De usted, atentamente,

 

Dr. José J. Barahona Vargas

Procurador Director

Area de Derecho Agrario y Ambiental

 

JJBV/fmc