C-94-86

29 de abril de 1986

 

Señores

Diputados Comisión de Asuntos Agropecuarios

y de Recursos Naturales

Asamblea Legislativa

Estimados señores:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República doy respuesta al telegrama de fecha 24 de marzo de 1986 donde se requiere el criterio de nuestra Institución en relación al proyecto denominado "Ley de Neutralidad" publicado en la Gaceta No. 38 de 24 de febrero de 1986.

El criterio requerido por la Comisión Parlamentarla no precisa su al­cance. Por tanto» Interpretamos que se desea saber si el proyecto de neutralidad quebranta el ordenamiento jurídico en alguno de sus grados: la Constitución y/o los tratados Internacionales suscritos por el Estado Costarricense.

El presente dictamen versara sobre los artículos 1 y 2 del proyecto de neutralidad y hará un comentarlo sobre el artículo 14 de esta misma pro, posición.

El señor Presidente de la República proclamó perpetuamente neutral a Costa Rica el día 17 de noviembre de 1983. La neutralidad perpetua se define como “una situación jurídica libremente aceptada que compromete al Estado a no declarar jamás la guerra a otro Estado. Esta disposición jurídica no inhibe al Estado para ejercer la legítima defensa en caso de agresión. Conforme a los principios del Derecho Internacional Publico, el Estado permanentemente neutral debe permanecer al margen de todas las guerras que si susciten entre terceros Estados. Y debe además abstenerse de todo comportamiento extraño que pudiese quebrantar su neutralidad o involucrarlo en un conflicto interestatal. (Pensamiento de VERDROSS citado por FALLAS GÓ­MEZ (Ana Ruth). La neutralidad perpetua de Costa Rica. San José» Universi­dad de Costa Rica» Facultad de Derecho. Tesis de grado» 1984» pp. 31-32).

1.- EL ARTICULO 1 DEL PROYECTO DE NEUTRALIDAD.

El proyecto de neutralidad Inicia su estructura normativa con la siguiente prescripción:

"ARTICULO 1. Costa Rica es neutral ante todos los conflictos ar­mados internacionales y ante todos los" conflictos armados dentro de otros Estados, deconformidad" con lo que dispone esta ley y el Derecho Internacional.

La neutralidad de Costa Rica es perpetua» activa y desmili­tarizada”.

Esta afirmación absoluta sin mayor explicación a nivel del Derecho Internacional Público- contradice compromisos adquiridos por el Estado costarricense al suscribir la Carta de las Naciones Unidas» la Carta de la Organización de Estados americanos y el Tratado Interamericano de Asistencia Reciproca.

Estos tres cuerpos normativos son tratados debidamente aprobados por el Estado costarricense y forman parte Imperativa de nuestro Ordenamiento jurídico a tenor de lo dispuesto en el artículo 7 de la Constitución que declara;

"ARTICULO 7, Los tratados públicos, tos convenios Internacionales y los concordatos, debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa, tendrán desde su promulgación o desde el — día que ellos designen, autoridad superior a, las leyes..." (El subrayado no es del texto original}.

Significa, entonces, que los tratados Internacionales conocidos como ONU» OEA y 7IAR tienen autoridad superior a la futura ley de neutralidad -por así mandarlo la Constitución Política* Consecuentemente» la ley de neutralidad no puede ni debe contradecir estas convenciones Internacionales ^ suscritas voluntariamente por el Estado. Conviene examinar la normativa de esos textos jurídicos Internacionales para mostrar las contradicciones reinantes.

II.- LA CARTA DE LAS NACIONES UNIDAS (ONU)

La Carta de las Naciones Unidas (ONU) fue firmada el 26 de junio de -1945 y tiene» entre otros propósitos, mantener la paz y la seguridad ínter nacionales. Y para cumplir estos fines puede tomar medidas colectivas eficaces para prevenir y eliminar amenazas a la paz» y para suprimir actos de agresión u otros quebrantamientos de la paz; y lograr por medios pacíficos» y de conformidad con los principios de la justicia y del derecho Internacional, el ajuste o arreglo de controversias o situaciones Internacionales susceptibles de conducir al quebrantamiento de la paz...” (Carta de la ONU,art.1.).

Debe señalarse que el artículo 4 de la Carta de 1a ONU regula la admisibilidad de los Estados estipulando que todo Estado Parte y Costa Rica es uno de ellos, debe aceptar "las obligaciones consignadas en esta Carta”. ¿Y cuáles son estas obligaciones?.

En primer término» los Estados miembros de las Naciones Unidas convienen en “aceptar y cumplir las decisiones del Consejo de Seguridad" en lo concerniente a la seguridad colectiva (Carta ONU, art. 25). Y este Consejo es competente para determinar qué actos constituyen "amenaza a la paz" y decidir las medidas descritas en los artículos 41 y 42 (Carta ONU, art. 39).

El artículo 41 de este Ordenamiento Jurídico define específicamente que el Consejo de Seguridad puede decidir qué medidas no militares deben utilizarse para hacer efectivas sus decisiones, y puede Instar el Consejo, a los Estados miembros a que apliquen dichas medidas» entre las cuales pues den citarse: Interrupción total o parcial de las relaciones económicas, de las comunicaciones ferroviarias, marítimas, aéreas, postales, telegráficas, radiográficas, de otros medios de comunicación, e Incluso la ruptura de relaciones diplomáticas.

Caso de que las medidas de persuasión antes Indicadas no fuesen suficientes para el logro de los propósitos del Consejo de Seguridad, este Organo decisor puede -conforme al artículo 43 ejercer las acciones necesarias a través de las fuerzas aéreas» navales o terrestres para obtener el resultado necesario. Estas acciones pueden comprender demostraciones, bloqueos- y otras operaciones.

El numeral 42 de la Carta establece las previsiones militares que de­be cumplir el Estado Parte dentro de la logicidad de la defensa Interna­cional. A la luz de esta norma todos los Estados miembros de las Naciones Unidas (Costa Rica no hizo reserva alguna) están comprometidos a poner a disposición de) Consejo de Seguridad cuando éste lo solicite- "las fuer­zas armadas, la ayuda y las facilidades, Incluso el derecho de paso, que sean necesarias" para el mantenimiento de la paz y la seguridad Interna­cionales, El requerimiento de esta ayuda será objeto de convenios espe­ciales.

Del análisis de los artículos anteriores se deduce claramente la — participación que los Estados Partes en la Carta de la ONU deben asumir en caso de conflictos bélicos. Y como ha quedado precisado la participa clon de los Estados puede ser en "medidas persuasivas" o ^“medidas milita­res”. Todo dependerá de las circunstancias en que se desarrolle la con­flagración,

Podría argumentarse que Costa Rica por ser neutral y no tener ejército permanente, estaría liberada de sus responsabilidades militares. Sin embargo esta posibilidad debe analizarse dentro de los presupuestos del artículo 43 de 1a Carta de la ONU y el artículo 12 de la Constitución Po­lítica.

Por una parte» el artículo 43 de la ONU precisa que el Consejo de Se­guridad fijará ante un conflicto que amenaza la paz y la seguridad Internacionales- "el numero y clase de las fuerzas, su grado de preparación y su ubicación general» como también la naturaleza de las facilidades de la ayuda" que habrán de suministrar los Estados. Costa Rica no está excluida de esta responsabilidad. Podría aducirse que nuestro Estado nunca podrá aportar un continguente armado por carecer de ejército permanente. Empero, al efecto débense hacer dos observaciones: Primero, el artículo 43 citado no exime a Costa Rica de su participación por carecer de ejército, y segundo, el artículo 12 de la Constitución prevé la posibilidad de restablecer el ejército al prescribir:

“ARTICULO 12.

...

Sólo por convenio continental (caso del TIAR) o para la defensa nacional podrán organizarse fuerzas militares (Lo escrito entre paréntesis no es del texto original).

Consecuentemente, en las dos hipótesis previstas en la norma consti­tucional - convenio continental o defensa nacional- es concebible la estructuración temporal del ejército y por tanto probable el envío de contingentes requeridos por el Consejo de Seguridad de 1a ONU.

El artículo 1 del proyecto dé neutralidad al desconocer o no recono­cer las obligaciones contraídas en la Carta de la ONU contradice los artículos 4, 25, 41 y 42 de este Tratado Público.

III.- LA CARTA DE LA ORGANIZACIÓN DE ESTADOS AMERICANOS (OEA).

Por Decreto - Ley numero 159 de 7 de setiembre de 1948 se ratificó la Carta Constitutiva de la Organización de Estados Americanos. El artículo 1 de este cuerpo normativo define los objetivos de la organización: "lograr un orden de paz y de Justicia, fomentar su solidaridad, robustecer su colaboración y defender su soberanía, su Integridad territorial y su Independencia. Dentro de las Naciones Unidas» la Organización de los Esta­dos Americanos constituye un organismo regional". (Él subrayado no es del texto original).

La OEA» para el cumplimiento de sus fines en armonía con lo dispuesto en la Carta de la ONU debe organizar la acción solidarla de los Estados Americanos (Carta de la OEA» art. 4 Inciso c)^ Es relevante destacar que los Estados Americanos se han comprometido a no recurrir al uso de la fuerza el mismo compromiso que existe al suscribir la Carta de la ONU, salvo en caso de legítima defensa o cuando cumplan obligaciones Inscritas en tratados Internacionales (caso del TIAR por ejemplo), (Carta PEA» art. 18), En lo atinente a la seguridad colectiva» la Carta de la OEA regula con precisión en los artículos 24 y 25- la conducta estatal americana ante una agresión.

El artículo 24 de esta normación señala que toda agresión de un Esta­do contra la integridad o la inviolabilidad del territorio o contra la so­beranía o la Independencia política de un Estado Americano, será considera da como un acto de agresión contra los demás Estados Americanos. Y el artículo 25 determina que en caso de agresión de un Estado Americano contra otro o de un conflicto extracontinental que amenaza la paz de América, los Estados miembros en desarrollo de los principios de solidaridad continental o de legítima defensa colectiva, deberán aplicar las medidas y pro­cedimientos Instituidos en los tratados especiales (caso del TIAR).

Costa Rica no podría eximirse jurídicamente del cumplimiento de estos deberes con fundamento en una ley de neutralidad que niega todos los compromisos adquiridos en la Carta de la OEA.

IV.- TRATADO INTERAMERICANO DE ASISTENCIA RECIPROCA (TIAR).

El Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) fue suscrito en la Conferencia Interamericana Para el Mantenimiento de la Paz y la Seguridad del Continente Americano el 2 de setiembre de 1947. Y el Estado costarricense por Decreto - Ley No. 268 de 17 de noviembre de 1948 ratificó es­te Instrumento Internacional. El TIAR tiene fundamento en el artículo 51 de la Carta de la ONU que autoriza la existencia de acuerdos y organizaciones regionales con el propósito de mantener la paz y la seguridad interna­cionales.

El sistema de defensa colectiva americana se muestra con evidencia en el TIAR y en el Protocolo de Reformas a este tratado aprobado en “todas y cada una de sus partes^” por Ley No, 5885 de 3 de febrero de 1976. Este Protocolo retomando lo ya dispuesto en los artículos 24 de la Carta de la OEA y 3-1 del TIAR- reitera en el numeral 3 que "un ataque armado de cualquier Estado contra un Estado Parte será considerado como un ataque - contra todos los Estados Partes,.."; y esta solidaridad obliga a enfrentar en conjunto la agresión en virtud del ejercicio del derecho inmanente de legítima defensa Individual o colectiva que reconoce el artículo 51 de la Carta de la ONU,

Debe señalarse que Costa Rica, al suscribir los textos de la ONU, la OEA y el TIAR no hizo reserva alguna. Por tanto, aceptó las obligaciones - inscritas en esos Instrumentos Internacionales. Para sustraerse a esta normativa se requeriría la reforma pertinente o la denuncia de esos tratados.

El artículo 20 (actualmente 23) del TIAR puede inducir a confusión cuando prescribe que "el empleo de le fuerza armada" que señala el artículo 8 del mismo tratado solo será posible si el Estado expresa su consentimien­to. Esta norma debe entenderse dentro del contexto del tratado. Se comprende que las medidas que decida el Órgano de Consulta a tenor de lo dispuesto en el artículo 8 indicado deben consultarse para obtener la aprobación del Estado Parte. ¿Pero cual será la reacción de esta Estado si se demanda su participación armada para repeler la agresión ilegítima ejecutado contra otro Estado Americano? Evidentemente que su respuesta debe ser positiva. Debe agregarse que el numeral 20 (actualmente 23) supracitado no exime a ningún Estado de otras medidas coercitivas» salvo que existiese reserva.

En virtud de todos los razonamientos anteriores» el artículo 1 del proyecto de neutralidad al declarar la neutralidad de Costa Rica en todos los conflictos aunados» relega los compromisos Internacionales adquiridos. Y al admitir solamente el rechazo de una agresión contra el Estado costarri­cense desconoce el derecho legítimo a la defensa colectiva para preservar U soberanía de otro Estado Americano que fuese ilegítimamente agredido, sea el agresor un Estado Americano o extracontinental.

V.- ELARTICULO 2 DEL PROYECTO DE NEUTRALIDAD.

El artículo 2 del proyecto de neutralidad imperativamente establece que "El territorio nacional, incluyendo su espacio aireo y sus aguas jurisdiccionales, es inviolable". Esta norma, así redactada, no admite excepción alguna. No obstante, la Carta de la ONU dispone que los miembros de la Organización y Costa Rica es parte de ella- se comprometen a permitir el "derecho de paso" por el territorio nacional en caso de que ello fuese ne­cesario para la preservación de la paz y la seguridad internacionales (Carta da la ONU, art. 43). Este párrafo 2 del proyecto al no ajustar su contenido al artículo 43 Indicado lo quebranta.

El párrafo final del artículo 2 del proyecto de neutralidad establece de modo incompleto: ''El Poder Ejecutivo procurará negociar convenios o tratados bilaterales o multilaterales para garantizar la neutralidad de Costa Rica”. La redacción de esta norma contraviene la normativa constitucional y la carta de la ONU.

El artículo 140 inciso 10 de la Constitución establece como una atribución del Poder Ejecutivo “Celebrar convenios, tratados públicos y concordatos promulgarlos y ejecutarlos una vez aprobados por la Asamblea Legislativa o por una Asamblea Constituyente, cuando dicha aprobación la exija esta Constitución.

Los protocolos derivados de dichos tratados públicos o convenios convenios que no requieren aprobación legislativa, entrarán en vigencia una vez promulgados por el Poder Ejecutivo.

La norma transcrita revela que para la eficacia del tratado se requiere la “aprobación" legislativa. No puede, entonces, el Poder Ejecutivo concluir por si sólo un tratado.

De mantenerse el artículo 2 del proyecto de neutralidad en tos términos actuales, el Parlamento quebrantará además los artículos, 9 y 10 de la Constitución. El artículo 9 porque manda imperativamente que “Ninguno de los Poderes puede delegar el ejercicio de funciones que le son propias”. Y el artículo 10 porque manda imperativamente que “Ninguno de los Poderes puede delegar el ejercicio de funciones que le son propias. Y el artículo 10 porque prohibe al Parlamento renunciar o sujetar a condiciones la potestad de legislar.

Del análisis conjunto de los artículos 121 Inciso 4) y 140 Inciso 10) de la Constitución se deriva la competencia del Parlamento para aprobar o improbar tratados públicos. La aprobación reviste una forma de control posterior ejecutado por el Órgano Legislativo. Es una oportunidad que el Ordenamiento Jurídico le ofrece para que revise, critique, apruebe o desapruebe un tratado. Las reservas a un tratado corresponde oponerlas al poder Ejecutivo oportunamente, todo conforme al contenido del instrumento que se negocia.

Es necesario agregar que las disposiciones de la Carta de la ONU tienen rango superior a cualquier otro tratado. Esto para el evento que el artículo 2 del proyecto se aprobase. Dice el artículo 103 de la Carta de la ONU que en caso de conflicto entre las obligaciones contraídas por los miembros de las Naciones Unidas en la Carta organizativa y posteriores obligaciones asumidas en virtud de otro convenio internacional prevalecerán las obligaciones impuestas en el presente texto.

Por lo indicado precedentemente, la redacción del artículo 2 del proyecto de neutralidad que delega una atribución esencial del Parlamento en materia de Tratados públicos, quebranta los artículos 9, 10 y 140 Inciso 10) de la Constitución Política y el espíritu del artículo 103 de la Carta de la ONU.

VI.- El ARTICULO 14 DEL PROYECTO DE NEUTRALIDAD

       El artículo 14 del proyecto de neutralidad regula la forma en que los beligerantes podrán utilizar la red estatal de telecomunicaciones.

“ARTICULO 14. Se prohibe el uso de la red estatal de telecomunicaciones con el objeto de proporcionar a los beligerantes informaciones de carácter militar. Sin embargo, se transmitirán y recibirán sin restricciones, bajo condición de reciprocidad, los mensajes que cambien con sus gobiernos o entre sí los agentes diplomáticos.

Este artículo contiene dos partes importantes. En la primera parte se prohibe de modo absoluto la utilización de la red nacional de telecomunica­ciones con el propósito de suministrar información a los beligerantes. Se presume porque la norma no lo dice explícitamente- que la prohibición alcanza únicamente a los funcionarlos públicos que Intentasen utilizar estos medios para favorecer la actividad de los Estados en conflicto. La red de telecomunicaciones estatales se Interpreta referida al Instituto Costarri­cense de Electricidad, y a la red Interna de comunicaciones que poseen los Ministerios de Seguridad Pública y de Gobernación. Sin embargo, el artículo 14 en comentarlo no aclara el significado de "red estatal de telecomunicaciones.

La segunda parte de la norma establece una permisión en el uso de los medios de comunicación indicados. Los agentes diplomáticos de los países beligerantes pueden utilizar la rea estatal de telecomunicaciones para comunicarse con sus gobiernos o con otros agentes diplomáticos, "bajo con­dición de reciprocidad". La norma no expresa el alcance de esta condición.

La norma 14 del proyecto de neutralidad es confusa. Debe definir el contenido de “red estatal de telecomunicaciones”, y debe regular claramente lo concerniente a la utilización diplomática de la red estatal de telecomunicaciones para fines militares. La Procuraduría General de la Repú­blica no puede vertir una opinión definitiva sobre esta norma si no tiene una definición legislativa consistente en la materia.

VI I. CONCLUSIÓN.

El texto de ley denominado “Ley de Neutralidad” es deficiente en su redacción. Un análisis jurídico como el precedente revela que sus artícu­los 1 y 2 quebrantan los artículos 7, 9, 10, 121 inciso 4 y 140 inciso 10) de la Constitución Política, los artículos 4, 25, 41, 43 y 103 de la Carta de la Organización de Naciones Unidas (ONU) y los artículos 4 incisos c), 18,24 y 25 de la Carta de la Organización de Estados Americanos, (OEA).

En relación al artículo 14 del proyecto de neutralidad, debe reformarse su redacción para aclarar suficientemente su contenido conforme al análisis crítico realizado por esta Procuraduría.

Si se desea que Costa Rica se convierta en un Estado perpetuamente neutral dentro de la Carta de la ONU, deben asumirse las obligaciones pertinentes. Caso contrario debe procederse a reformar los tratados que nos imponen obligaciones referentes a medidas de persuaden y/o militares. También la denuncia de los tratados que generan compromisos que perturban la Institución de neutralidad, puede hacer coherente el proyecto presentado.

Aprovecho la oportunidad para expresar a los señores Diputados miembros de la Comisión de Asuntos Agropecuarios mi consideración distinguida.

Odilón Méndez Ramírez

Procurador de Derechos Humanos