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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 245 del 21/11/2003
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Texto Opinión Jurídica 245
 
  Opinión Jurídica : 245 - J   del 21/11/2003   

21 de noviembre de 2003
OJ-245-2003
21 de noviembre de 2003
  
 
Licenciado
Juan José Echeverría Alfaro
Presidente Ejecutivo
Instituto de Fomento y Asesoría Municipal
S.         D. 
 
 
Estimado señor:
 
         Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, doy respuesta al oficio SG-123-01 de 23 de mayo de 2001, suscrito por el entonces Presidente Ejecutivo de esa Entidad, Lic. Miguel Ángel Quesada Niño, en donde se formuló una consulta relacionada con el salario que en derecho debe reconocérsele a la Directora Ejecutiva de esa Entidad, Licda. Maribel Sequeira Gutiérrez.
 
           La duda planteada, según se expuso allí, tiene como motivo "…un planteamiento de la Directora Ejecutiva (oficio DE-0189-01) referido al reconocimiento de los pluses salariales y derechos adquiridos desde su ingreso al Instituto, con el propósito de establecer su salario real ya que el que actualmente devenga, fijado por la Autoridad Presupuestaria, es inferior al que le corresponde, habiendo establecido la Sala Constitucional que esas fijaciones son nulas y, en consecuencia, no deben ser obedecidas -según se desprende del documento-, correspondiendo a la exclusiva responsabilidad y competencia de los entes públicos la fijación de tales salarios (votos números 3868-92, 4274-93, 3309-94 y 7584-99)."
 
           Se agrega a la vez que en el indicado oficio se expresa que:  "Dado que tratándose de diferencias salariales mi derecho no prescribe mientras esté vigente mi relación de servicio con la institución, por así haberlo dispuesto la Sala Constitucional, toda vez que se protege el sagrado principio constitucional del "derecho al salario" (art. 57); planteo ante ustedes formal solicitud para que mi salario sea fijado por esa Junta Directiva, retornando al sistema que se me venía aplicando anteriormente como funcionaria con 15 años de servicio, con los ajustes por costo de vida y confiriéndoseme todos los beneficios que se me reconocían a título de derechos adquiridos, comprendidos los concedidos por laudo.".
 
           Junto con la abundante documentación que se acompaña, se aporta un criterio legal, elaborado por el Dr. Mauro Murillo Arias, en donde, luego del respectivo estudio, y basado fundamentalmente en jurisprudencia de La Sala Constitucional relacionada con la materia relativa a la figura de la autonomía y directrices gubernamentales, se concluye que a la funcionaria en mención sí le asiste derecho en sus pretensiones a un salario distinto.
 
           Cabe agregar, a manera de consideración preliminar, que luego de recibida la consulta por esta Procuraduría, se han presentado varias incidencias relacionadas con la situación laboral de la interesada; entre ellas su traslado a otra institución, así como la posibilidad de una terminación del vínculo con el pago de las correspondientes indemnizaciones (eso último sucedido en la anterior administración, según comunicado hecho por ella vía telefónica al suscrito Procurador). Luego ocurrió un cese con responsabilidad laboral de dicha funcionaria -a partir del 3 de setiembre de este año- lo cual se hizo por la mayoría de la Junta Directiva de la Entidad.  Finalmente, sobrevino su reinstalación, con motivo de un recurso de amparo presentado por ella ante la Sala Constitucional.
           Establecido lo anterior, y en orden a lo consultado, me permito manifestarles lo siguiente:
 
 1.- RESPUESTA MEDIANTE OPINIÓN JURÍDICA NO VINCULANTE:
           De acuerdo con los términos de la consulta, así como del contenido de la abundante documentación que la ha acompañado, resulta claro que, en última instancia, lo que se está sometiendo a la consideración de esta Procuraduría es un reclamo administrativo de carácter laboral que versa sobre un caso concreto, y que se encuentra pendiente de resolver por la administración activa (Junta Directiva) de esa Entidad.
 
           En efecto, conforme con la documentación que se acompaña, la exfuncionaria interesada, según los términos de su oficio DE-0189-01 de 5 de febrero de 2001, presentó un reclamo laboral ante la Junta Directiva, en donde concluye expresando que: "Dado que tratándose de diferencias salariales mi derecho no prescribe mientras esté vigente mi relación de servicio con la institución (...) planteo ante ustedes formal solicitud para que mi salario sea fijado por esa Junta Directiva, retornando al sistema que se me venía aplicando anteriormente como funcionaria con 15 años de servicio, con los ajustes por costo de vida y confiriéndoseme todos los beneficios que se me reconocían a título de derechos adquiridos, comprendiendo los concedidos por laudo." (el subrayado no es del original).
 
           Incluso, antes de tal reclamación, mediante su oficio DE-2145-OO de 20 de noviembre de 2000, ella ya había manifestado su disconformidad, aduciendo que al inicio de su gestión como Directora Ejecutiva se le aplicaba el régimen salarial contenido en el "Reglamento Autónomo de Organización y Servicio" del IFAM, al cual, como es del conocimiento de esa Entidad, se le incorporaron los beneficios salariales (y otros adicionales) impuestos a la institución a través de un laudo arbitral.  Lo anterior, a pesar de que la Sala Constitucional había declarado inconstitucionales dichas resoluciones, e incluso había desautorizado en forma categórica que se conservaran -a título de derechos adquiridos- los diferentes beneficios obtenidos a través de tales laudos. A eso se hará referencia al final del presente estudio.
          Ha de reiterarse que la funcionaria interesada, a través del citado oficio DE-2145-00, también había invocado insistentemente a su favor la existencia de derechos adquiridos que debían mantenérsele, a pesar del cambio de puesto.  Allí, en lo que interesa, alegó que: "…conforme a la disposición de la Autoridad Presupuestaria no se me pueden aplicar mis derechos adquiridos en esta Institución, tales como antigüedad, prohibición, mérito, carrera profesional, entre otros…"; y al final expresó que: "En ese orden de ideas, es mi deseo que quede en actas mi disconformidad al respecto, que acepto bajo protesta el salario único y me reservo el derecho de actuar de acuerdo a mi conveniencia, considerando que este salario me fue impuesto por la autoridad Presupuestaria estando ya nombrada y haciendo caso omiso a los derechos adquiridos que esta servidora ya nombrada en ese puesto tenía y tiene desde hace quince años, tiempo que tengo de servir al IFAM en diferentes cargos…".
         Por las anteriores razones, y con fundamento en reiterada jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría relativa a situaciones similares, la respuesta que corresponde dar no podría darse por vía de dictamen -vinculante, en los términos del numeral 2° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República- sino a través de una opinión jurídica.  De manera que al no ser ésta de acatamiento obligatorio para la institución consultante, corresponde a ella decidir en definitiva si existe o no sustento real y jurídico para el reconocimiento de los extremos pretendidos en ese reclamo.
 
2.-   FIJACIONES SALARIALES PARA LOS PUESTOS DE LA CLASE GERENCIAL:
           Se cuestiona por la reclamante, así como en el criterio legal emitido por el Dr. Murillo Arias, el carácter vinculante que puedan tener las fijaciones salariales hechas por la Autoridad Presupuestaria para el caso del puesto de Director Ejecutivo.
 
           Al respecto cabe manifestar que, como la fijación salarial cubre a la totalidad de los puestos correspondientes a los funcionarios de alto nivel del IFAM, tal cuestionamiento debió ser planteado en su oportunidad por esa Institución ante la Autoridad Presupuestaria, haciendo uso de los mecanismos de impugnación existentes al efecto.  De manera que como ello no ha ocurrido, debe entenderse que existe una aceptación tácita de tales salarios; o sea, que al no haber una manifestación de voluntad institucional en sentido contrario, de ello se deduce que existe conformidad con lo dispuesto por aquella Comisión.  Al respecto debe tenerse en cuenta que tampoco ha habido la intención de parte de esa Entidad de hacer fijaciones salariales concretas para los indicados funcionarios, posibilidad de que hace mención -con razón o sin ella-  en el criterio legal que acompaña a la consulta.
 
           En todo caso, debe reiterarse que el punto medular al que se contrae la consulta, es a la aplicación a la interesada, como parte de un derecho adquirido que alega a su favor, del sistema salarial contemplado en el laudo arbitral, y  luego incorporado al citado "Reglamento Autónomo de Organización y Servicio".  Sobre la procedencia de tal reclamo nos ocuparemos de seguido. 
 
 3.-   EN CUANTO A LA ALEGADA EXISTENCIA DE DERECHOS ADQUIRIDOS:
           Con respecto a este argumento -principal utilizado por la interesada- cabe indicar que existen antecedentes donde esta Procuraduría ha analizado situaciones muy similares a la presente.  Tal es el caso que se presentó en JAPDEVA, donde un servidor de carrera fue ascendido al puesto de Gerente Portuario, el cual no está cubierto por los beneficios de la convención colectiva. 
 
  Al respecto, en el dictamen C-281-98 de 22 de diciembre de 1998 -cuya copia se adjunta- esta Procuraduría concluyó que no procedía para ese servidor el reconocimiento de los beneficios previstos convencionalmente para la generalidad del personal.  En lo que interesa, y como fundamento de tal posición, este Órgano Consultivo argumentó que:   "Establecida como ha quedado la imposibilidad de que los funcionarios de alto nivel puedan disfrutar de los beneficios de convenciones colectivas, resta ahora analizar el supuesto donde el cargo pasó a ser desempeñado por un servidor de carrera -cubierto por la convención- a quien se le ascendió.  --Al respecto estima esta Procuraduría que la circunstancia de que el funcionario que ocupa uno de esos puestos de jerarquía, recibiera con anterioridad -como servidor regular- los rubros salariales convencionales, en nada podría variar la exclusión existente.     --Lo anterior, por la simple razón de que los beneficios salariales que contemple cualquier disposición -ya se trate de ley, reglamento, convención colectiva, directriz gubernamental, etc.- responden a las funciones propias del cargo que se esté desempeñando. Por una cuestión de lógica, y también de justicia, resultaría contrario a derecho el disfrute de unos rubros salariales previstos normativamente para unas labores distintas de las que se estén realizando; ello, independientemente del tipo de remuneración que se estuviera percibiendo en el pasado como contraprestación de funciones atinentes a otros puestos.  --Lo que ocurre, sin necesidad de mayor análisis, es simplemente que la persona nombrada en el puesto de alto nivel, tiene que pasar ineludiblemente de un sistema salarial (el convencional) a otro que, para el caso de J.A.P.D.E.V.A., según lo dicho a través del presente estudio, sólo puede ser el establecido por vía de directrices emitidas por la Autoridad Presupuestaria.  --Definitivamente, y por una cuestión de principio, en razón de que el salario es la contraprestación del servicio que se preste, si se sirve como funcionario de carrera, se tiene derecho al salario que la normativa convencional reconoce; pero si se pasa al nivel superior, las funciones allí desempeñadas sólo pueden tener como contraprestación la remuneración prevista para ellas en las disposiciones contempladas en el otro sistema salarial. Lo contrario implicaría, por así decirlo, una derogación singular de la convención colectiva, en la medida  que ésta expresamente excluye esos puestos de su aplicación."
 
           Incluso, con respecto a ese argumento relacionado con la obligada correspondencia entre el salario y el puesto que se desempeñe, la propia Sala Segunda de la Corte desde hace tiempo definió ese punto.   En ese sentido, en su sentencia N° 74 de 14:50 hrs. del 7 de junio de 1989, sostuvo que: "Lleva razón el Juzgado al señalar que no puede obligarse al Estado al pago o reconocimiento de un salario que no es el que corresponde al puesto en el que se encuentra nombrada la persona, puesto que debe existir una relación entre el salario y la plaza ocupada por el trabajador.  Lo contrario, sería indudablemente una extralimitación de los tribunales que atentaría contra la debida correlación que debe existir entre el salario y el puesto de Trabajo." (el destacado no es del original).
 
           Desde luego podría aducirse que las anteriores razones -del todo consistentes para desautorizar el reconocimiento salarial pretendido- no se relacionan directamente con el tema de los derechos adquiridos que, según se ha expuesto, es el  argumento fundamental que se quiere hacer valer en apoyo de la otra posición.  Sin embargo, ubicándonos ya dentro de ese tema, basta con argumentar en sentido contrario que, como reza el conocido adagio jurídico, no existen derechos adquiridos contra ley.  Lo anterior significa que, para el caso de la Licda. Sequeira, el reconocimiento que por algún tiempo se le hizo del salario correspondiente al puesto de Directora de la Dirección de Desarrollo Municipal -pago que tendrá que justificar quien resulte responsable de su autorización- tan sólo constituyó en una situación de hecho, por lo que jurídicamente  no podría tener implicaciones tan serias, como sería la adquisición de un derecho salarial durante el resto del tiempo en que se mantenga en el desempeño de ese puesto de alto nivel; en otras palabras, que el reconocimiento temporal del otro salario que se dio en la realidad, no podría, dentro del ordenamiento jurídico administrativo que rige la relación de servicio de esa funcionaria, hacer derivar un derecho adquirido a mantener una prestación salarial distinta de la que en derecho corresponde.
 
           Cabe advertir, a la vez, que no corresponde a esta Procuraduría  entrar a analizar aquí las razones por las cuales al inicio del nombramiento, ya fuera por acuerdo con la interesada u oficiosamente, continuó el pago de un salario distinto del correspondiente al puesto de Directora Ejecutiva.  Eso es ajeno al tema en consulta; pero que tal reconocimiento salarial tuviera la virtud de generar un derecho adquirido que deba mantenerse indefinidamente, nunca podría ser compartido por esta Procuraduría.  Lo anterior en virtud de las normas y principios aplicables a las relaciones de empleo de naturaleza pública de todos conocidas -encabezadas por el principio rector de legalidad- lo que hace que la situación difiera claramente de una relación laboral privada, en donde un caso similar sí podría regirse por la llamada teoría del contrato realidad. En efecto, si se tratara de un vínculo entre particulares, el salario a reconocer ineludiblemente tendría que seguir siendo el que se venía percibiendo en la práctica, porque allí sí habría de por medio un indiscutible derecho adquirido. 
 
          En consecuencia, de conformidad con las normas y principios que regían esa relación de empleo -de naturaleza pública por excelencia- el salario a reconocer a la Licda. Sequeira sólo podría ser, tanto inicialmente, como durante todo el tiempo que dure su gestión, el establecido para el puesto de Director Ejecutivo. 
 
          Cabe reiterar que en el presente estudio no se va a entrar a analizar en detalle los argumentos contenidos en el criterio jurídico elaborado por el Dr. Mauro Murillo, fundamentalmente aquel relacionado con la alegada incompetencia de la Autoridad Presupuestaria para efectuar las fijaciones salariales -de carácter general- para las clases gerenciales y de fiscalización superior.  Lo anterior por cuanto, según se expuso con anterioridad, el IFAM nunca impugnó -a través de los mecanismos existentes al efecto- la fijación relativa al puesto de Director Ejecutivo de esa Entidad, lo que indiscutiblemente encierra una aceptación tácita de tal fijación; aunado a ello, tampoco en ese Instituto hubo alguna iniciativa dirigida a realizar una fijación de los salarios de esos puestos de alto nivel exclusiva para la Institución.  Ello, obviamente, luego de realizados los estudios técnicos requeridos para determinar cuáles serían los elementos de juicio que, según la técnica salarial, debían utilizase para hacer una fijación, ya no general, como se ha venido haciendo -desde hace muchos años y en los distintos gobiernos- por la Autoridad Presupuestaria (con la plena aceptación de todas las instituciones involucradas), sino de aplicación especial para sus propios funcionarios.
 
 4.- CONSIDERACIONES ADICIONALES:
 
           Como consideraciones complementarias a la anterior respuesta, esta Procuraduría ha de advertir que la tesis en punto a la improcedencia del reconocimiento salarial reclamado, es muy posible que genere una demanda laboral. De manera que los funcionarios del IFAM responsables de defender los intereses de la Institución, deberán ponderar seriamente cuál va a ser la posición a seguir en vía judicial.  Y lo anterior se advierte, dado que existen antecedentes en donde ha habido una actitud de complacencia -en demérito de los intereses de la Institución- de parte de quienes la han dirigido. 
 
        En ese sentido -y de lo cual debe tomar nota la Junta Directiva- cabe mencionar que en el dictamen de esta Procuraduría C-131-99 (dirigido al entonces Director Ejecutivo del IFAM), el mecanismo salarial -contenido en el "Reglamento Autónomo de Organización y Servicio"- cuya aplicación pretende la funcionaria interesada, fue objeto de serios cuestionamientos.  En efecto, en lo que interesa, en dicho dictamen se expresó que: "Cabe agregar en esta ocasión aunque no relacionado directamente con el punto en consulta, pero sí como otra muestra evidente del exceso que caracteriza al citado reglamento- lo dispuesto por su artículo 59 inciso b), en cuanto establece como uno de los "objetivos principales" de la valoración de puestos en el IFAM:  _"Que los salrios base de los funcionarios del Instituto, serán al menos iguales al promedio que resulte de los que devenguen los empleados homólogos en el Banco Central, Instituto Nacional de Seguros y Banco Nacional de Costa Rica…".  Y luego esta procuraduría agregó que: "Como puede observarse, allí en vez de crearse la escala salarial que ordenó el legislador a la Junta Directiva del IFAM (artículo 11, inciso ch) de la citada ley N° 4716, que obliga a emitir un estatuto de personal, "…con la correspondiente escala de salarios"), se incorporó un mecanismo de reajuste salarial que había sido impuesto por un laudo arbitral.  Por ello las escalas que por imperativo legal contenía el estatuto que se derogó -artículo 68- ya no aparecen en la normativa sustitutiva de éste (el Reglamento Autónomo), lo cual tiene su explicación en la insistencia de mantener allí la cláusula del laudo que impuso aquella equiparación.  Lo anterior a pesar de que, como de todos es sabido, los laudos arbitrales fueron desautorizados por la Sala Constitucional en su sentencia N° 1696-92 de 15:30 hrs. del 23 de agosto de 1992.   Por consiguiente, la inclusión en el reglamento Autónomo de aquel mecanismo de reajustes salariales se hizo, obviamente, en contra de un criterio jurisprudencial vinculante (artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional).  _Incluso, la propia Sala, en el caso concreto del IFAM, y a raíz de un recurso de amparo donde se pretendía mantener como derecho adquirido ese sistema de reajustes periódicos, fue categórica en sostener lo contrario.  Nos referimos a la resolución N° 670-I-94 de 8:46 hrs. del 23 de diciembre de 1994 donde, en lo que interesa, sostuvo que: "…debe observarse que estamos ante la aplicación de un método para actualizar salarios al costo de vida, ello no es un derecho adquirido ni una situación jurídica consolidada."  _Ha de agregarse que la anterior posición de la Sala ya había sido sostenida en su voto N° 3285-92, sobre cuyos alcances se ha dicho que: "solamente es derecho adquirido aquella ventaja que el laudo concedió al servidor, pero solamente en la medida de que la sentencia hubiera surtido efectos a plenitud y no cuando se trate de un mecanismo que surge cada cierto tiempo para producir esa ventaja" (Magistrado Luis Fernando Solano Carrera, "Presentación" Boletín Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia N° 34, marzo de 1996)"
 
       Como puede observarse, en el dictamen en mención no sólo se desautorizó -por resultar inconstitucional- la incorporación en el Reglamento Autónomo de Organización y Servicio del IFAM de la cláusula salarial del laudo, sino que también se estableció, con base en los propios fallos de la Sala Constitucional, que quienes habían percibido incrementos periódicos derivados del sistema de reajuste allí contenido, no tenían un derecho adquirido que debiera mantenerse a  su favor.   Sin embargo -se repite- lo establecido, tanto por la Sala, como por el citado dictamen fue totalmente ignorado por el IFAM, lo que tuvo como consecuencia perpetuar la inconstitucionalidad existente.
 
          Y relacionado con la incorporación de la normativa del laudo en el reglamento autónomo, resulta relevante recordar también que en el citado dictamen se señaló que: "Por otro lado, interesa tener en consideración que en el acta de la sesión Extraordinaria 2350 del 6 de diciembre de 1993, en el artículo 4°, inciso d), se expresó que la Directora Arauz Araya "…propone que se tome un acuerdo felicitando a las Asociaciones Gremiales que se abocaron de lleno a la revisión del reglamento, pues éste se convertirá en un documento muy completo y ágil para la Administración y el personal en general, pues inclusive contiene todo lo relacionado con el laudo arbitral.".            Como puede notarse, lo cual resulta paradójico, los propios directivos de ese entonces, en quienes recaía precisamente velar por la legitimidad de la normativa y por la correcta actuación de la administración del IFAM, se vanagloriaban, e incluso felicitaban a los gremios, por haber logrado burlar (en asocio con ellos) lo resuelto -con carácter vinculante- por la Sala Constitucional, en cuanto declaró inconstitucionales los laudos arbitrales e, incluso, negó expresamente la existencia de derechos adquiridos derivados del que estuvo vigente en el IFAM.
 
         Y sobre tal proceder de la Junta Directiva, esta Procuraduría advierte que la propia Sala Constitucional ha desautorizado este tipo de reglamentos emitidos en contra de lo establecido por su jurisprudencia.   En ese sentido es del caso traer a colación una sentencia de dicha Sala, relativa a una situación muy similar a la que se presentó en el IFAM.  No referimos a un caso en donde la administración pretendió beneficiar a un grupo de funcionarios con la emisión de un reglamento que incorporó cláusulas de una convención colectiva de trabajo cuya aplicación resultaba inconstitucional.  Allí la Sala, para desautorizar el reconocimiento de tales beneficios, en lo que interesa, expresó: "…que RECOPE encontró un medio sucedáneo para incorporar los beneficios de la Convención Colectiva en las relaciones estatutarias de estos servidores a los que les está vedado el camino del Derecho Colectivo.  En síntesis, la realidad es que se proveyó de un subterfugio, de aparente legalidad y evidente inconstitucionalidad, para vadear el impedimento jurídico de origen.  En consecuencia, si en su momento se imponía declarar la inconstitucionalidad del artículo 28 de la Convención Colectiva de RECOPE, con mucha mayor razón debe declararse inconstitucional el artículo 7° que aquí se analiza, puesto que los vicios que éste exhibe con relación a los principios constitucionales son flagrantes.".(sentencia N° 12953-2001 de 16:25 hrs. del 18 de diciembre de 2001)
 
        Con lo anteriormente expuesto, lo que advierte esta Procuraduría es que no sólo resulta improcedente el reconocimiento de los beneficios salariales pretendidos por la funcionaria reclamante (con base en las razones expuestas en el presente estudio), sino que también resulta cuestionable -por las razones de constitucionalidad indicadas- la propia normativa del Reglamento Autónomo de Organización y Servicio, en lo que toca a las cláusulas del laudo arbitral allí incorporadas por la administración.
 
         Ha de agregarse que, incluso, con anterioridad, ya esta Procuraduría, a través del  dictamen C-118-97 de 1° de julio de 1997, había advertido a la administración del IFAM sobre otras disposiciones incluidas en el citada Reglamento Autónomo, que no se encontraban ajustadas a derecho.   En efecto, en esa oportunidad, luego de hacerse ver los defectos existentes en esa normativa con respecto al reconocimiento de anualidades (a las que se suman otros dos aumentos por antigüedad), en forma categórica se expresó que: "Es de advertir que tal manera de concebir la anualidad implica una alteración de esta figura."; y, a la vez se les indicó que: "Ante lo cual procede recordar que la Administración debe ejercer sus competencias con apego al ordenamiento, a la lógica, la ciencia y la técnica.  Caso contrario se incurre en arbitrariedad. Por lo que recomendamos a la administración que proceda a ajustar los beneficios correspondientes de conformidad con los conceptos técnicos en la materia, para lo cual deberá modificar esa disposición reglamentaria." (el destacado no es del original).
 
         Lo anterior pone de manifiesto que cuando se ha recurrido al Órgano Procurador  para consultar dudas sobre aspectos relacionados con los salarios y otros beneficios contemplados en el reglamento (impuestos a la institución por el laudo arbitral), si el criterio obtenido no es compartido por la administración consultante, éste se ha desechado. Igualmente, y aparte de las graves implicaciones que pueden darse con respecto a los fondos  públicos que hay de por medio, ese tipo de consulta, de efectos improductivos según lo dicho, obliga a dedicar inútilmente  tiempo y esfuerzos de esta Procuraduría para su atención. (En relación con el uso de esos fondos, resulta relevante una cita de doctrina donde, con toda propiedad se ha expresado que:  "No olvidemos que la Administración Pública no es hacienda privada y que el dinero que se compromete, como no es propio, debe ser administrado dentro de la ley." (Rodríguez Mancini Jorge, "La Negociación Colectiva", Editorial Astrea, Buenos Aires, 1190, pag. 141).
 
         Y refiriéndonos también a esa normativa, cabe agregar el caso extremo del texto adoptado en el numeral 4 del citado Reglamento Autónomo, relacionado precisamente con la situación del Puesto de Director Ejecutivo (aunque deliberadamente no se le mencione en forma expresa).  En dicha disposición, en lo que interesa, se expresa: "Lo dispuesto en este Reglamento rige obligatoriamente para todas las personas que presten sus servicios al IFAM, sujetas a una relación de subordinación jurídico-laboral, salvo las siguientes excepciones: a- Aquellos funcionarios cuyo nombramiento corresponde al Consejo de Gobierno o a la Junta Directiva, excepto en lo que los beneficie.". (el destacado no es del original).
 
           Como puede verse, en dicha disposición, recurriéndose a un forzamiento total de las cosas, se procedió a hacer lo que podría llamarse "una excepción a la excepción", pues, por una parte, se excluye -sin hacer mención expresa de ellos- al Presidente Ejecutivo (nombrado por el Consejo de Gobierno) y al Director Ejecutivo (cuyo nombramiento corresponde a la Junta Directiva); pero de seguido, y contra los más elementales principios que rigen en la materia, se les reconocen los derechos del Reglamento "en lo que les beneficie".  Lo anterior hace recordar la abundante y sólida jurisprudencia de la Sala Constitucional (en cuenta la N° 12953-2001 a que se hiciera referencia antes) donde, con toda razón, se ha excluido de los beneficios de los diferentes instrumentos normativos, previstos para la generalidad del personal, a los funcionarios de alto nivel de diferentes instituciones públicas.
 
        Y tal tema, relacionado con la exclusión de los altos empleados, incluso ya había sido objeto de consulta a esta Procuraduría por el IFAM, precisamente luego de que sus servidores lograron obtener el laudo arbitral de que se ha hecho mención.  En efecto, en el dictamen C-155-91 de 25 de setiembre de 1991 (cuya copia se acompaña, dado que también podría desconocerse), esta Procuraduría, con base en las razones allí expuestas, sostuvo el criterio de que los funcionarios de alto nivel (Presidente Ejecutivo y Director Ejecutivo, así como Auditor y Subauditor), estaban excluidos de los beneficios de dicho instrumento normativo.  Y tal posición, según se ha dicho, fue posteriormente avalada categóricamente  por la jurisprudencia constitucional. Al respecto recuérdese  que, conforme se expuso en la parte inicial del presente estudio, lo que la funcionaria interesada reclama expresamente es que su salario sea fijado de acuerdo con el sistema que se le venía aplicando al puesto anteriormente ocupado por ella (Directora de la Dirección de Desarrollo Municipal), "…confiriéndoseme todos los beneficios que se me reconocían a título de derechos adquiridos, comprendidos los concedidos por el laudo" (el destacado no es del original); o sea, que está exigiendo el reconocimiento de los beneficios del laudo que esta Procuraduría, en el citado dictamen C-155-91, en forma categórica había sostenido que no se aplicaban, entre otros, al puesto de Director Ejecutivo.
 
        Resta advertir que la norma reglamentaria analizada de última, aunque se persista en mantenerla en dicho reglamento, resulta abiertamente inconstitucional.  Por tal razón, ante una  eventual demanda en que se invocare dicha disposición, ésta no soportaría el análisis constitucional que haría la Sala de la materia,       con motivo de la obligada acción de inconstitucionalidad que el IFAM tendría que interponer, teniendo para ello como base ese proceso laboral (como "asunto pendiente de resolver").
 
5. CONCLUSIÓN:
 
          Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría concluye que a la funcionaria reclamante no le asiste derecho alguno en su pretensión, dirigida a que se le reconozca un salario distinto del fijado por la Autoridad Presupuestaria para el puesto de Director Ejecutivo.      
         
 
           Lo saluda, atentamente,
  
 
Lic. Ricardo Vargas Vásquez
PROCURADOR ASESOR
 
 
C. I.  Junta Directiva IFAM
         Luis Fernando Vargas Benavides
         Contralor General de la República.
 
Vch.
OJ-245-2003 INSTITUTO DE FOMENTO Y ASESORÍA MUNICIPAL