C-393-2003

16 de diciembre de 2003

 

  

Ingeniero

Orlando González Villalobos

Director Ejecutivo

Oficina Nacional de Semillas

S.    O.

 Estimado señor:

            Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio ONA-474-03-D.E. de 2 de diciembre último, por medio del cual consulta si el artículo 6 de la Ley N°  8131 resulta aplicable al manejo de los recursos financieros de la Oficina Nacional de Semillas.

             Señala Ud. que, de conformidad con el artículo 6 de dicha Ley, las instituciones no podrán financiar gastos corrientes con ingresos de capital a partir del tercer ejercicio económico de su publicación, sea a partir del año 2005. La Oficina no recibe recursos financieros de la Hacienda Pública y debe recaudarlos a través de la venta de servicios, por lo que se ha utilizado como una de las fuentes de ingreso los intereses obtenidos por concepto de ahorro a plazo, que son aplicados en la estructura de los egresos anuales y dentro de las limitaciones de gasto que impone la Autoridad Presupuestaria. Agrega que el servicio de la Oficina se debe a la demanda del usuario, por lo que se puede utilizar fondos del superávit para atender las necesidades del cumplimiento de la Ley N° 6289 y su Reglamento.  Agrega que los fondos de la Oficina no son del Gobierno Central, lo que importa porque el artículo 6 parece dirigirse a los fondos del Gobierno Central.

              Adjunta Ud. el criterio de la Asesora Legal de fecha 27 de noviembre de 2003 en el cual se indica que el artículo 6 de la Ley N° 8131 no alcanza el manejo de los recursos financieros de la Oficina Nacional de Semillas, en el tanto en que los recursos de ésta son producto de su actividad económica y salvo que tengan su origen en tributos con destino específico no están sujetos a la aplicación de esa Ley.

              El artículo 6 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos establece un principio de carácter técnico que resulta aplicable a los distintos entes y órganos a quienes se aplica la Ley. Entre ellos, la Oficina Nacional de Semillas.

 A.-        UN PRINCIPIO TECNICO

              La materia presupuestaria está sujeta a un conjunto de principios. Más allá de los principios constitucionales derivados de los artículos 176 y 180 de la Carta Política, la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos retiene diversos principios de materia presupuestaria y contable. Muchos de esos principios responden a criterios técnicos. Entre ellos, el contenido en el artículo 6 de la Ley de Administración Financiera.

 "ARTÍCULO 6.- Financiamiento de gastos corrientes

Para los efectos de una adecuada gestión financiera, no podrán financiarse gastos corrientes con ingresos de capital".

        Se ha legalizado un principio que pretende regular la gestión financiera cuyos objetivos son según el artículo 5 de la Ley: la economía, eficacia y eficiencia dentro de la ley y con debida satisfacción de los intereses generales. Esa gestión financiera debe someterse a una regla técnica que parte de una relación de identidad entre gastos corrientes e ingresos corrientes y entre gastos de capital e ingresos de capital. La aplicación de esa regla debería conducir a que los ingresos de capital financien exclusivamente gastos de capital, sin posibilidad de financiar gastos corrientes. Por el contrario, los ingresos corrientes pueden financiar todo tipo de gastos.

         El principio en cuestión es reafirmado por el Transitorio V que dispone:

"TRANSITORIO V.- Para cumplir el principio presupuestario establecido en el artículo 6 de la presente Ley, el Poder Ejecutivo dispondrá de un plazo de tres ejercicios económicos para tomar las medidas necesarias que permitan su cabal cumplimiento".

        Se trata, entonces, de un principio técnico receptado por una norma de rango legal y no constitucional. En ese sentido, cabe señalar el cambio de criterio de la Sala Constitucional respecto de la constitucionalidad de este principio.

        En diversas resoluciones, la Sala Constitucional había establecido una identidad entre presupuesto extraordinario y deuda pública, determinando que estos ingresos "extraordinarios" sólo podían servir para cubrir los gastos extraordinarios (así, por ejemplo, votos Ns 6859-96 y 9792-98). Luego se produce una matización, sustituyendo el concepto de gastos extraordinarios por gastos de capital. Según lo cual los ingresos de deuda pública no pueden financiar gastos corrientes, "ordinarios". Empero, con la resolución N° 481-2002 se produce un fuerte viraje en la resolución, señalando la Sala:

"IX.- Sobre el necesario cambio de criterio de la Sala Constitucional en torno al tema de la financiación de gastos corrientes con ingresos extraordinarios. A pesar de la contundencia con que esta Sala ha declarado reiteradamente –según se vio líneas atrás- la inconstitucionalidad de la práctica de financiar gastos presupuestarios corrientes con ingresos extraordinarios, estima este tribunal que un cambio de criterio se hace necesario, a fin de adaptar su jurisprudencia en esta materia no solo a la normatividad fundamental, sino además a la realidad financiera del país. Así, lo primero que debe ser considerado es lo que disponen los principios constitucionales de universalidad y unidad, colegibles de la lectura del artículo 176 de la Constitución Política, los cuales informan toda la actuación presupuestaria, imponiendo la regla de que el Presupuesto debe contener todos los ingresos previstos y todos los gastos autorizados para el ejercicio económico respectivo (universalidad) y determinando que el Presupuesto es un documento único, aun cuando comprensivo de una pluralidad de dispositivos referentes a previsión de ingresos, autorización de gastos, normas de ejecución, etc. (principio de unidad). Como se puede apreciar, ninguno de ambos principios transita en dirección a la disección de la Ley del Presupuesto, sino en torno a su condensación en un documento único, comprensivo de todas las disposiciones necesarias para garantizar la adecuada financiación de los diversos servicios y encargos públicos…

(…).

Es decir, que lo que el constituyente previó fue simplemente un equilibrio de tipo contable, en el sentido de que el total de las erogaciones previstas nunca podrían superar el total de los ingresos proyectados. La Constitución Política no hace diferenciaciones entre los diversos tipos de gastos a ser contemplados en la Ley de Presupuesto (como sí hace entre los ingresos), por lo que la distinción entre gastos corrientes y gastos de capital (de acuerdo con el criterio económico de clasificación) es extrajurídica, de efectos meramente económicos y no en el ámbito de la validez de las normas presupuestarias. Si el Presupuesto de la República se encuentra equilibrado contablemente (los ingresos no son menores que los gastos), en lo que a esta jurisdicción atañe, el mismo resulta acorde con el principio constitucional de equilibrio. Por otra parte, la regla según la cual los gastos corrientes autorizados en el Presupuesto deben necesariamente ser financiados con ingresos ordinarios (provenientes de fuentes perennes y estables) y no con rentas extraordinarias (endeudamiento público y otras fuentes eventuales), no se encuentra previsto en el texto de la Ley Fundamental. De ahí que la línea jurisprudencial que la Sala ha mantenido en este campo deba ser revisada, pues más que un ejercicio de interpretación del Derecho de la Constitución, refleja una actuación creativa, innovadora del ordenamiento positivo y por ende excedida de las competencias que la Constitución Política y la Ley de la Jurisdicción Constitucional dan a este tribunal". Sala Constitucional, resolución N° 481-2002 de 14:42 hrs. del 23 de enero de 2002.

            En ese sentido, la Sala acoge el criterio de la Procuraduría General que, al evacuar audiencias otorgadas con motivo de Acciones de Inconstitucionalidad contra la Ley de Presupuesto, había señalado que de la Constitución Política no puede extraerse una regla como la deducida en la jurisprudencia constitucional. Asimismo, que la diferenciación tajante que se pretendía establecer entre presupuesto ordinario y extraordinario e ingresos ordinarios y extraordinarios era susceptible de lesionar lo dispuesto en los artículos 176 y 180 de la Carta Política. Asimismo, la posición institucional ha enfatizado en que al estarse en presencia de una regla técnico-contable, que parte de una clasificación económica de las operaciones financieras, ésta no puede constituirse en parámetro para determinar la constitucionalidad de una partida prseupuestaria.

            Empero, a partir de la Ley de la Administración Financiera dicho principio puede ser parámetro de legalidad. Con la redacción del artículo 6, el legislador decidió positivizar el principio, incorporándolo al ordenamiento jurídico de manera tal que deba ser respetado por la Administración Pública al elaborar su presupuesto. En al medida en que esta regla está contenida en una ley, su valor es de índole legal y como tal es susceptible de imponerse a cualquier acto jurídico de rango inferior. Es este el caso de los presupuestos aprobados por acto administrativo, cuya naturaleza es precisamente la de un acto administrativo. La Ley no establece cuál es la consecuencia de la infracción de la norma. No obstante, pareciera que el respeto de esa regla debe ser asegurado por el órgano encargo de velar por la legalidad en la elaboración del presupuesto, sea la Contraloría General de la República. La violación del principio podría conducir, entonces, a la no aprobación del presupuesto respectivo.

            De allí la importancia de establecer si la regla le resulta aplicable a un determinado ente.

B.-       UN PRINCIPIO APLICABLE A LA OFICINA NACIONAL DE SEMILLAS

            El ámbito de aplicación de la Ley N° 8131 está determinado por lo dispuesto en su artículo 1°. Conforme tal artículo, además de la administración financiera de la Administración Central, de los otros Poderes y órganos constitucionales, la Ley regula el régimen económico-financiero de la "Administración Descentralizada" (con las excepciones expresamente señaladas) y los entes públicos no estatales, en tanto estos administran o dispongan de recursos de la Hacienda Pública. Se dispone en el último párrafo del artículo que "En cuanto al ámbito de aplicación de esta Ley, rigen las restricciones dispuestas en este artículo para el resto de las disposiciones establecidas".

        En el dictamen N° C-339-2001 de 10 de diciembre de 2001 nos referimos a la naturaleza jurídica de la Oficina señalando que, a pesar de lo confuso del artículo 1 de su  Ley de creación, N. 6289  de 4 de diciembre de 1978, se trata de una persona jurídica pública organizada como institución semi autónoma. Como entidad semi autónoma forma parte de la Administración Pública Descentralizada y para los efectos jurídicos correspondientes, debe conceptuársela como un ente público estatal.

         Como parte de la Administración Pública Descentralizada, la Oficina Nacional de Semillas está comprendida dentro de los supuestos del inciso c) del artículo 1. Puesto que dicha Entidad no figura en las excepciones previstas en el propio artículo 1° se sigue, como necesaria consecuencia, que su régimen económico-financiero se rige por la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos.

         Empero, la circunstancia de que una determinada entidad se encuentre dentro del ámbito de aplicación de la Ley no determina la sujeción a todas las disposiciones contenidas en la Ley. Muchas de éstas están dirigidas específicamente a la Administración Central. En otras,  el legislador precisó los supuestos de aplicación. Tal es el caso de las directrices formuladas por la Autoridad Presupuestaria. Ello en el tanto el propio artículo 21 de la Ley define cuáles son las instituciones que están sujetas a ese Organo. En la medida en que el ámbito de aplicación no es uniforme, es admisible que se presenten dudas respecto de la aplicación del artículo 6 a la Oficina Nacional de Semillas. No obstante, cabe afirmar que una autorización para aplicar restrictivamente el artículo 6 de mérito no se encuentra ni en dicho artículo ni en el resto de la Ley. Antes bien, en razón de su contenido, cabría afirmar que le resulta aplicable a todos los entes y órganos de la Administración Pública a quienes se aplica la Ley de Administración Financiera.

         Como indicamos anteriormente, el artículo 6 consagra un principio técnico y es lo cierto que la Ley de Administración Financiera se aplica en sus principios incluso a entidades que no resultan concernidas por el cuerpo de la Ley, como es el caso de la Caja Costarricense de Seguro Social, las universidades y municipalidades, entes que tienen un rango de autonomía especial.   Debe interpretarse, por ende, que para que un ente no resulte vinculado por un principio, así debe ser establecido por el legislador. Al no ser esta la situación, el principio es que sí resulta aplicable.

        Lo anterior no queda desvirtuado por el hecho de que el Transitorio V se refiera exclusivamente al Poder Ejecutivo, difiriendo la aplicación del principio por el plazo de tres ejercicios económicos. Estima la Procuraduría que ese Transitorio se motiva no en el hecho de que el principio no resulte aplicable al resto de la Administración Pública, sino a la circunstancia de que es en el Estado donde mayor dificultad presenta la aplicación del mismo. El legislador no podía dejar de lado que año tras año una parte sustancial de los gastos corrientes se financian con emisión de deuda. Situación que, obviamente, no podía cambiar para el momento de la entrada en vigor de la Ley. De allí la necesidad de diferir la aplicación del artículo 6.

        Es de advertir que en tratándose de un ente público estatal como es el caso de la Oficina Nacional de Semillas, la aplicación de la Ley de Administración Financiera no depende de cómo obtiene sus fondos. Sus recursos integran la Hacienda Pública, carácter que no depende de que se reciban ingresos del Gobierno Central. Por demás, Hacienda Pública e ingresos provenientes del Gobierno Central no son sinónimos. Hacienda Pública es conforme el artículo 8 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República:

"Artículo 8.- Hacienda Pública

La Hacienda Pública estará constituida por los fondos públicos, las potestades para percibir, administrar, custodiar, conservar, manejar, gastar e invertir tales fondos y las normas jurídicas, administrativas y financieras, relativas al proceso presupuestario, la contratación administrativa, el control interno y externo y la responsabilidad de los funcionarios públicos.

(…)

El patrimonio público será el universo constituido por los fondos públicos y los pasivos a cargo de los sujetos componentes de la Hacienda Pública. Serán sujetos componentes de la Hacienda Pública, el Estado y los demás entes u órganos públicos, estatales o no, y las empresas públicas, así como los sujetos de Derecho Privado, en cuanto administren o custodien fondos públicos por cualquier título, con las salvedades establecidas en el párrafo anterior".

        Por lo que no cabe duda de que la Oficina Nacional de Semillas en razón de su naturaleza, sus fondos, procedimientos y objetivos resulta parte integrante de la Hacienda Pública, aún cuando sus ingresos sean independientes de los del Estado.

CONCLUSION:

            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

1-.        El artículo 6 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos contiene un principio de carácter técnico en materia presupuestaria. Principio que es de rango legal.

2-.        Dicho principio resulta aplicable a la Oficina Nacional de Semillas en cuanto ésta forma parte de los entes a quienes se aplica la Ley.

3-.  Los recursos con que el legislador ha dotado a la Oficina Nacional de Semillas son fondos públicos y forman parte de la Hacienda Pública, lo que justifica la aplicación de mérito.

 

            De Ud. muy atentamente,

 

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA

 

MIRCH/mvc