OJ-252-2003

01 de diciembre del 2003

 

  

Señor

Manuel Antonio Bolaños Salas

Ministro de Educación Pública

S.       D.

Estimado señor:

        Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero al oficio número DM-5993-10, de fecha 29 de octubre del presente año, por el que se consultan a este Órgano Asesor una serie de interrogantes relacionadas con la recuperación de sumas pagadas en exceso a favor de servidores públicos. Lo anterior con miras a iniciar, en caso de ser necesario, las gestiones cobratorias pertinentes..

        La presente solicitud del criterio técnico jurídico de la Procuraduría se acompaña con la opinión de la asesoría legal respectiva (Oficio número DJ-1971-03 de 6 de octubre del 2003), todo en cumplimiento de lo establecido en el numeral 4º de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República –Ley Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-.

 I.- Problema planteado.

         Antecedentes:

         Según se infiere claramente de la misiva:

-           La presente consulta se realiza porque el Ministerio de Educación Pública ha enfrentado en el presente año, por errores administrativos e informáticos, el giro indebido de sumas de más en salarios de muchos de sus funcionarios.

-           En virtud de esto, se han venido aplicando rebajos en los salarios, después de comprobado el pago en exceso y de comunicado a los afectados.

-           No obstante, como muchas de las sumas mal pagadas sobrepsasan desproporcionadamente el salario que los funcionarios perciben, han tomado la determinación de aplicar rebajos en los salarios escolares a pagar en enero próximo.

-           Por lo expuesto se consulta:

"1.- ¿Es posible aplicar rebajas al salario escolar por sumas giradas de más a los funcionarios?

2.-¿En qué porcentaje podrían eventualemente rebajarse estos salarios?

3.- ¿Qué procedimiento debería realizarse antes de aplicar los rebajos?"

II.- Consideraciones previas sobre la naturaleza y alcances de nuestro pronunciamiento.

        Según jurisprudencia administrativa reiterada de esta Procuraduría General, de conformidad con el artículo 2º, en relación con el inciso 3 inciso b) y 4 de la Ley Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas, nuestros dictámenes se emiten únicamente sobre situaciones genéricas, en las cuales no se aprecie la existencia de uno o varios sujetos en particular, a quienes se aplicarán las consecuencias derivadas de nuestro criterio. Y de conformidad con el contenido de su misiva, es claro que las cuestiones sobre las cuales se solicita nuestro criterio, se contraen a situaciones particulares e individualizadas, es decir, se refieren a casos concretos; lo cual en tesis de principio, imposibilita resolver el fondo del problema en los términos de la actividad consultiva, y por ende, vinculante de este Despacho. Esto por cuanto, de acceder a pronunciarnos sobre casos concretos, implicaría abandonar nuestra naturaleza de órgano consultivo, y asumiríamos, indirectamente, una condición de administración activa, con lo cual estaríamos asumiendo competencias que nos son ajenas; máxime cuando hemos reiterado que no son consultables asuntos concretos sobre los que  se encuentre pendiente una decisión por parte de la Administración activa (véanse entre otros, los dictámenes C-194-94 de 15 de diciembre de 1994, C-188-2002 de 23 de julio del 2002 y C-147-2003 de 26 de mayo del 2003).

            No obstante lo expuesto, este Despacho estima conveniente facilitarle al órgano consultante, por medio de una simple opinión jurídica -y por ende, carente de efectos vinculantes-, una serie de lineamientos jurídico doctrinales emanados tanto de nuestra jurisprudencia administrativa, como de la constitucional, con la intención de colaborar en la solución del problema planteado; labor que en todo caso le corresponde exclusivamente a ese Despacho ministerial -a través de las instancias administrativas correspondientes- y no a éste Órgano Asesor.

Sobre el particular, me permito hacer las siguientes consideraciones:

III. Sobre lo consultado.

        Ya en varias oportunidades este Órgano Superior Consultivo ha tenido la oportunidad de referirse problemas similares al planteado por Usted, referido a pagos hechos en exceso a favor de servidores públicos, y su posterior recuperación administrativa.

        El más ilustrativo de todos, es el que a continuación transcribimos:

"No cabe duda de que la situación descrita debe enfocarse desde la óptica de dos disposiciones legales previstas en cuerpos normativos distintos, pero que no guardan dudas acerca del proceder que debe adoptar ese Instituto, ante el problema que nos ocupa.

En efecto, es preciso transcribir aquí lo dispuesto por el artículo 803, párrafo primero del Código Civil que dice así: "El que, por error de hecho o de derecho, o por cualquier otro motivo, pagare lo que no debe, tendrá acción para repetir lo pagado"

Por su parte, el numeral 173 del Código de Trabajo, en su párrafo segundo dispone que: "Las deudas que el Trabajador contraiga con el patrono por concepto de anticipos o por pagos hechos en exceso se amortizarán durante la vigencia del contrato en un mínimo de cuatro períodos de pago y no devengarán  intereses. Es entendido que al terminar el contrato el patrono podrá hacer la liquidación definitiva que proceda".

De los preceptos antes transcritos, no puede obviarse en modo alguno, que el Instituto (...) como entidad patronal, cuenta con suficiente base legal para exigirle a los profesionales que recibieron dineros, o salarios pagados de más, la correspondiente devolución de los mismos, proceder éste que en forma terminante deberá acordar ese Instituto en virtud de la imposibilidad de otorgar ventajas a sus servidores, que no sean las que emanen de la propia ley (principio de legalidad), máxime cuando de lo que se trata es de "fondos públicos" que no les corresponden.

Hay que resaltar, que los pagos hechos de más, en exceso, por tratarse de un error de la Administración, no genera ninguna obligación para la entidad patronal, ni un derecho para los trabajadores. En esto la jurisprudencia ha sido contundente al manifestar:

"Error del patrono en cuanto a salarios pagados de más a su trabajador, desnaturaliza cualquier supuesto elemento vinculatorio, por existir vicio que invalida los acontecimientos de los cuales se trata de inferir la realidad que sirva de fundamento al trabajador para reclamar algo que le beneficie" (Sala de Casación, N 125 de las 15:00 horas del 15 de octubre de 1975)

(...) En consecuencia, de todo lo expuesto se arriba a la conclusión de que la solución al problema planteado es proceder a rebajar todo el dinero pagado de más (...)" (Dictamen C-052-90 de 2 de abril de 1990).

        Por su parte, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia admite que la compensación es uno de los modos de extinción de las obligaciones, pero reafirma que en materia laboral, tal instituto está legalmente restringido y sólo se puede aplicar en los casos taxativamente previstos. Por regla general, el Código de Trabajo establece la prohibición expresa de compensar los derechos laborales, como ocurre con los importes del preaviso y el auxilio de cesantía (inciso a) de su artículo 30), no obstante dicha regla se flexibiliza, como en el caso de las deudas que el trabajador contraiga con el patrono o con sus asociados, familiares o dependientes, las cuales se admite que serán compensables o amortizables en la proporción en que sean embargables los respectivos salarios (artículo 36 Ibídem); igual ocurre con las vacaciones, las cuales si bien son incompensables en principio, tienen sus excepciones (artículo 156 Ibídem), y finalmente la posibilidad de compensación prevista por el numeral 173 del Código de Trabajo (Véase al respecto la sentencia Nº 2003-00362 de las 15:30 horas del 11 de julio del 2003).

        Según lo ha reconocido abiertamente la Sala Segunda, con base en lo dispuesto por el numeral 173 del Código de Trabajo, cuando un trabajador ha contraído deudas con su patrono, ya sea por concepto de anticipos o por pagos hechos en exceso, y no por otro concepto, dichos rubros podrán ser amortizados durante la vigencia del contrato, tal y como lo indica esa norma; esto es, en un mínimo de cuatro períodos de pago y no devengarán intereses. Pero si concluye el contrato de trabajo, la entidad patronal podrá hacer la liquidación definitiva que proceda (Véanse al respecto, entre otras, las resoluciones Nºs 376-95 de las 10:30 horas del 10 de noviembre de 1995, 151-99 de las 15:20 horas del 2 de junio de 1999, 2001-00145 de las 10:00 horas del 28 de febrero del 2001 y 2002-00448 de las 10:10 horas del 6 de setiembre del 2002).

        En tratándose de relaciones empleo público, regidas de manera esencial por principios y disposiciones normativas de Derecho Administrativo, de conformidad con lo previsto por el numeral 51 del Estatuto de Servicio Civil, la norma contenida en el citado artículo 173 del Código de Trabajo, resulta supletoriamente aplicable; y así lo ha admitido la propia Sala Constitucional en su jurisprudencia (Véanse, entre otras, las sentencias Nºs 837-94 de las 16:51 horas del 16 de febrero de 1994, 2001-07267 de las 09:30 horas del 27 de julio del 2001). Por consiguiente, al tenor de lo dispuesto en el artículo 173 de reiterada cita, la Administración Pública, en su condición de entidad patronal, está obligada a recuperar los pagos efectuados en exceso a favor de sus servidores, tal y como lo indica esa norma.

            Cuando se trata de recuperar dineros que se han pagado en exceso a favor de servidores públicos, ha considerado la Sala Constitucional que entran en juego varios elementos: como el concepto de probidad, elemento que a su juicio debe estar presente, de forma permanente, en la relación de servicio del Estado y sus funcionarios y empleados, de manera que no se puede prescindir de la buena fe y del correcto comportamiento que deben observar los servidores públicos; por otro lado, son importantes los principios de igualdad y de justicia, que regulan la materia salarial; de manera que si se han establecido por la vía del convenio, reglas claras y unívocas que determinan cómo se calcula y paga el salario, las infracciones a esas reglas, exigen que se revise, directamente, lo actuado, para evitar que se dé un enriquecimiento ilícito del servidor, ni que el Estado cometa una injusticia pagando de menos. Así las cosas, por las limitaciones a que están sometidos los servidores públicos, y sobre todo en aplicación del principio de legalidad presupuestaria, pues en el fondo se trata del manejo de los fondos públicos, se exige hacer los rebajos respectivos a fin de recuperar esos dineros (Resolución Nº 2001-06692 de las 14:13 horas del 17 de julio del 2001).

        Ahora bien, según lo ha reconocido reiteradamente la Sala Constitucional, la recuperación del dinero pagado de más, es decir, recibido indebidamente por los servidores, es una actuación legítima de la Administración, y en concreto del Ministerio de Educación Pública (2000-05645 de las 10:20 horas del 7 de julio del 2000, 2001-5825 del 29 de junio del 2001 y 2001-08289 de las 09:17 horas del 17 de agosto del 2001), pues al tenor de lo dispuesto en los artículos 203 de la Ley General de la Administración Pública y 173 del Código de Trabajo, la Administración está obligada a repetir los pagos efectuados por error o en exceso a favor de sus servidores (resolución Nº 2001-07309 de las 10:12 horas del 27 de julio del 2001), sin que sea preciso para ello efectuar un procedimiento ordinario (resoluciones Nºs 2000-05645 op. cit., 2001-06885 de las 17:26 horas del 17 de febrero del 2001 y 2001-07716 de las 09:21 horas del 10 de agosto del 2001. Criterio que fue sostenido en nuestro dictamen C-135-2000 de 15 de junio del 2000).

        En un inicio, la jurisprudencia constitucional afirmó que lo procedente en estos casos era que la entidad patronal comunicara al servidor, como una instancia de arreglo de pago (resolución Nº 2001-07361 de las 11:04 horas del 27 de julio del 2001), la respectiva intención de rebajo, de manera que éste pudiera tener certeza del monto adeudado y la forma en que oficiosamente se harían los rebajos de su salario, y adecuar así su situación y tomar las previsiones del caso; comunicación que a su criterio no constituía, en modo alguno, una sanción administrativa, como resultado de un procedimiento sancionatorio, sino que era el cobro de una deuda laboral  (Resolución Nº 2001-06803 de las 16:04 horas del 17 de julio del 2001, 2001-06807 de las 16:08 horas del 17 de julio del 2001, 2001-06808 de las 16:09 horas del 17 de julio del 2001, 2001-06885 op. cit., 2001-07716 op. cit, 2001-08044 de las 14:49 horas del 10 de agosto del 2001, 2001-08128 de las 16:13 horas del 10 de agosto del 2001, 2001-08289 op. cit., 2001-09467 de las 10:44 horas del 21 de setiembre del 2001).

        No obstante lo expuesto, en un Voto posterior a los enunciados, la Sala Constitucional hace mención expresa de un cambio de criterio en tal sentido, y en lo que interesa advirtió: "En cuanto a rebajo de las sumas pagadas de más, si bien, en diversas ocasiones, a propósito de los recursos en donde se discute el pago indebido de dineros por parte del Estado, se ha indicado que es necesario una comunicación previa, la Sala considera que dicho procedimiento no es necesario dado que dichos dineros son fondos públicos y como tales están sujetos a la fiscalización del Estado; de forma tal que, no se crean derechos subjetivos, puesto que se trata de un acto inexistente y no anulable. En el presente caso, no se requería ningún procedimiento para cobrarle los dineros pagados de más a la recurrente, sino que puede procederse directamente al rebajo de las mismas" (Resolución Nº 2001-11082 de las 12:21 horas del 26 de octubre del 2001); criterio que ya había sostenido anteriormente, en    precedentes aislados, según los cuales: "no es necesario notificar la decisión antes de aplicar los rebajos, porque el interesado desde el momento mismo en que recibió y aprovechó el pago en exceso estaba enterado de su lógica obligación de devolverlo" (resolución Nº 2001-07267 op. cit.).

        Cabe advertir entonces, que éste último pareciera ser el criterio jurisprudencial vigente en la materia, pues en al menos dos recursos de amparo, resueltos a principios y mediados del año 2002, en los que se discutía sobre rebajos salariales con base en el artículo 173 del Código de Trabajo, y en los que de acuerdo con sus antecedentes, no hubo comunicación previa al rebajo, la Sala consideró que la actuación de la Administración, y en concreto del Ministerio de Educación Pública, no había sido arbitraria ni ilegal, y los declaró sin lugar, pues basta con que dichos rebajos se hayan aplicado en más de cuatro tractos (Resoluciones Nºs 2002-00651 de las 11:17 horas del 25 de enero del 2002 y 2002-07385 de las 08:48 horas dek 26 de julio del 2002).

        Por último, interesa advertir que ha sido una constante del criterio de la Sala Constitucional que los rebajos que se lleguen a aplicar sobre el salario, en razón de pagos hechos por error o en exceso, deban ser proporcionales, es decir, que no sean de tal magnitud –en cantidad- que vacíen el contenido del salario al que tiene derecho el trabajador como contraprestación del servicio brindado. Así las cosas, como el trabajador requiere de su salario para cubrir sus necesidades y las de su familia, se ha insistido que los rebajos de su salario se hagan de manera proporcionada, para que éste pueda cubrir al menos las necesidades básicas (Nº 229-94 de las 9:36 horas del 14 de enero de 1994, 2000-05645, 2001-06885 op. cit., 2002-07385 op. cit. y 2002-01197 op. cit.).

            No está de más señalar que según lo ha establecido la Sala Constitucional en su jurisprudencia, el determinar tanto la existencia o no de la deuda cobrada, así como su monto, es materia de mera legalidad, revisable ya sea en la propia sede administrativa, a través de los reclamos o recursos respectivos, o bien en la sede jurisdiccional ordinaria competente (Sentencias Nºs 2000-5863, de las 17:21 horas del 11 de julio del 2000, 9415-2001, de las 9:52 horas del 21 de setiembre del 2001, 9787-2001, de las 15:16 horas del 26 de setiembre del 2001 y la 1197-2002 de las 15:32 horas del 5 de febrero del 2002).  

            Así las cosas, como bien lo apunta la jurisprudencia constitucional analizada, al tenor de lo dispuesto en los numerales 203 de la Ley General de la Administración Pública y  173 del Código de Trabajo, la Administración está obligada a recuperar los dineros pagados por error o en exceso a favor de sus servidores; esto mediante rebajos directos de planillas, aplicados en forma proporcional a sus salarios, y en al menos cuatro tractos y sin intereses. Lo anterior sin perjuicio de realizar arreglos de pago con los interesados que así lo propongan.

            Ahora bien, en tratándose del salario escolar, cuyo reconocimiento está especialmente destinado al Sector Público, nuestra jurisprudencia administrativa lo ha conceptuado como un ajuste adicional y acumulativo del salario por concepto de costo de vida, que se paga en forma diferida en el mes de enero de cada año, y por ende, constituye, para todos los efectos legales, parte integrante del salario total que recibe el servidor público como contraprestación de su labor; es decir, es objeto igualmente de deducciones de cuotas de la Caja Costarricense de Seguro Social, impuesto al salario y embargos judiciales, ya sean por deudas comunes o por pensiones alimenticias- (Dictámenes C-002-2001 de 4 de enero del 2001, C-297-2001 de 26 de octubre del 2001 y C-321-2002 de 28 de noviembre del 2002). Por consiguiente, como salario que es, puede ser objeto igualmente de la compensación expresamente autorizada por el artículo 173 del Código de Trabajo, en razón de pagos hechos en exceso, en los términos anteriormente referidos.

        Por último, en cuanto al porcentaje en que podría ser objeto de rebajo el "salario escolar" por pagar en enero próximo, esta Procuraduría General considera que ello dependerá de las especiales condiciones de cada caso en que haya mediado un pago salarial en exceso, y especialmente, de la cuantía de la deuda por compensar, la cual no podría ser amortizada por la Administración en menos cuatro tractos y sin intereses. Aunque estimamos –como criterio no vinculante- que en aquellos casos en que la suma adeudada por el servidor sea cuantiosa, y la suma por recibir en enero sea proporcionada aquella, bien podría procederse al rebajo total del salario de comentario, siempre y cuando se respete de su otro pago quincenal ordinario la proporcionalidad necesaria para que el servidor pueda cubrir, al menos, sus necesidades básicas y las de su familia. Determinación que en todo caso le corresponde exclusivamente a ese Despacho ministerial -a través de las instancias administrativas correspondientes- y no a éste Órgano Asesor.

CONCLUSIONES:

        De lo expuesto, es criterio no vinculante de este Despacho que:

 1.- En el tanto el salario escolar se ha conceptuado como un ajuste adicional y acumulativo del salario por concepto de costo de vida, que se paga en forma diferida en el mes de enero de cada año, y por ende, constituye, para todos los efectos legales, parte integrante del salario total que recibe el servidor público como contraprestación de su labor, puede ser objeto de la compensación expresamente autorizada por el artículo 173 del Código de Trabajo, en razón de pagos hechos en exceso.

 2.- La determinación del porcentaje en que podría ser objeto de rebajo el "salario escolar" por pagar en enero próximo, dependerá de las especiales condiciones de cada caso en que haya mediado un pago salarial en exceso, y especialmente, de la cuantía de la deuda por compensar, la cual no podría ser amortizada por la Administración en menos cuatro tractos y sin intereses.                                       

    No obstante en aquellos casos en que la suma adeudada por el servidor sea cuantiosa, y la suma por recibir en enero sea proporcionada aquella, bien podría procederse al rebajo total del salario de comentario, siempre y cuando se respete de su otro pago quincenal ordinario la proporcionalidad necesaria para que el servidor pueda cubrir, al menos, sus necesidades básicas y las de su familia.

 3.- Si bien, en diversas ocasiones, a propósito de numerosos recursos de amparo en los que se discutía el pago indebido de dineros por parte del Estado, la jurisprudencia constitucional había indicado que era necesario una comunicación previa al rebajo, lo cierto es que la Sala Constitucional ha cambiado expresamente de criterio al respecto, y actualmente considera que no se requiere ningún procedimiento para cobrar esas sumas, sino que la Administración puede proceder directamente al rebajo de las mismas; esto es así, porque el interesado desde el momento mismo en que recibió y aprovechó el pago en exceso estaba enterado de su lógica obligación de devolverlo.

          Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR

 

LGBH/GCS