C-001-2004

5 de enero del 2004

  

 

Señor

Angelo Altamura Carriero

Presidente Ejecutivo

Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo

S. O.

Estimado señor:

        Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, tengo el gusto de hacer referencia a su oficio n.º PE-504-2003, del 12 de junio del 2003, mediante el cual requiere el criterio de este órgano superior consultivo, técnico jurídico, en relación con varias interrogantes relacionadas con la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo Urbano y la creación, por parte del Poder Ejecutivo, del Consejo Nacional de Planificación Urbana y la Secretaría del Plan Nacional de Desarrollo Urbano, atribuyéndoles competencias que, en su opinión, pertenecen a la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU).   

I.-       OBJETO DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL

        En primer lugar, se requiere el criterio de este Despacho en torno al significado del concepto "adscrito" conferido a la Secretaría del Plan Nacional de Desarrollo Urbano, creada como órgano adscrito al INVU –mediante  Decreto Ejecutivo n.º 29837, posteriormente derogado y sustituido por el n.º 31062-, y cuáles son las obligaciones y responsabilidades del Instituto en relación con su funcionamiento.

        En segundo lugar, se nos consulta respecto a si las competencias asignadas al Consejo y a la Secretaría mencionados, en torno a la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo Urbano, son las mismas que por ley le corresponden a la Dirección de Urbanismo del INVU, institución autónoma del Estado.

        Finalmente, se solicita el criterio de la Procuraduría en torno a si el Decreto Ejecutivo en cuestión se opone a la Ley de Planificación Urbana, específicamente en cuanto a la estructura administrativa que allí se establece y, en términos generales, a la organización del urbanismo en Costa Rica.

        Al efecto, se nos adjunta el criterio rendido por los señores Leonel Rosales Maroto, Francisco Mora Protti y Graciela Cavada Azofeifa, miembros de la Comisión Interdisciplinaria Ad-Hoc, integrada por la Junta Directiva del INVU con el propósito de demostrar que la Dirección de Urbanismo está en capacidad de ejecutar el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, así como para manejar los recursos otorgados por la Comunidad Europea.

        Entre otras cosas, la citada Comisión señala que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley de Planificación Urbana, la Dirección de Urbanismo del INVU es la encargada de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, revisarlo, mantenerlo al día e informar sobre su estado de aplicación, confirmándose así su carácter de órgano rector del ordenamiento territorial y su planificación. 

        No obstante, agregan, mediante Decreto Ejecutivo n.º 28937-MOPT-MIVAH-MINAE, posteriormente derogado y sustituido por el n.º 31062-MOPT-MIVAH-MINAE, el Poder Ejecutivo creó el Consejo Nacional de Planificación Urbana y la Secretaría del Plan Nacional de Desarrollo Urbano, órganos a los que se les confirió, en su opinión, un amplio margen de responsabilidad e influencia política y ejecutiva, en detrimento de las competencias del INVU. 

        En consideración de los funcionarios de la INVU, con la creación de los órganos en cuestión, se da un relevo de responsabilidades y funciones que, por ley, deberían estar a cargo del INVU y, específicamente, de la Dirección de Urbanismo. Concluyen en que, a pesar de que la ley es clara en otorgarle competencias improrrogables al INVU sobre la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo Urbano, éstas han sido reducidas, al quitársele responsabilidades, poderes y deberes sobre la materia. 

II.-     AUDIENCIA A LOS MINISTERIOS DE PLANIFICACIÓN Y VIVIENDA

          Por involucrar competencias de sus respectivos Ministerios, este Despacho confirió audiencia de la consulta formulada a los señores Helio Fallas Venegas, Ministro de Vivienda y Asentamientos Humanos y a la Licda. Lineth Saborío Chaverri, Ministra de Planificación y Política Económica.

        Don Helio Fallas Venegas, Ministro de Vivienda y Asentamientos Humanos,  atendió la audiencia conferida mediante oficio n.º DM-0810-03, del 27 de noviembre último.

        Sobre la "adscripción" de la Secretaría Técnica del Plan Nacional de Desarrollo Urbano al INVU, luego de transcribir parcialmente el Dictamen de esta Procuraduría n.º C-055-87, del 10 de marzo de 1987 –en el que se analizan los alcances del término "adscrito"-, el señor Ministro señala que a la citada Secretaría le corresponde realizar aquellas funciones que le señala el ordenamiento jurídico, entre las cuales no figura ninguna de las competencias que, por ley, le corresponden al INVU.

        En relación con las razones que justificaron la creación de la referida Secretaría, así como del Consejo Nacional de Planificación Urbana, señala:

"La necesidad de la creación de dicha Secretaría, como unidad coadyuvante a las labores que por ley le corresponden al INVU, tiene su razón de ser en la real y clara necesidad de coordinación entre las instituciones públicas para el diseño y aprobación de un Plan Nacional de Desarrollo Urbano.  La historia del INVU y los organismos locales, señalan con absoluta claridad, los inconvenientes que existen para la aprobación de un instrumento de tal trascendencia. (…)

Corresponde por tanto, a la Administración como un todo, la planificación de la actividad económica general para atender entre otros fines, el equilibrio y armonización del desarrollo nacional y regional y la justa distribución de la riqueza (artículo 50 constitucional).

El Consejo Nacional de Planificación Urbana del Plan Nacional de Desarrollo Urbano, se concibe como el espacio idóneo donde se conocen los distintos asuntos, de manera que las diferentes entidades que lo conforman –y actuando dentro de sus competencias-, logren armonizar sus acciones con las de las demás instituciones, con el propósito de que se concierten sus planes y esto dé como resultado, un accionar integral. (…)".

         En relación con la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo Urbano, el señor Ministro de Vivienda indica que ello es una competencia que le corresponde a la Dirección de Urbanismo del INVU.  No obstante, agrega, resultan preocupantes los resultados de la labor de la citada Dirección y, al efecto, transcribe el informe de la Contraloría General de la República n.º DFOE-SM-11/2003. 

        Finalmente, en cuanto a las razones que justifican la emisión del Decreto en cuestión, señala:

 "La política de Estado debe ser integral, por lo que para alcanzar los objetivos que se han planteado se requiere de la necesaria complementariedad de acciones dentro de sus diversos actores, sin perder la especialización propia de cada uno de ellos. (…)

La emisión del decreto consultado responde a la imperiosa necesidad de coordinación y permite retomar el ordenamiento territorial como una política de Estado.

Con la inclusión en el Consejo creado por el Decreto, de Ministros de Gobierno, se asegura el más alto nivel de decisión política, lo que permite la integración de los distintos esfuerzos institucionales, dado que el INVU ha demostrado no tener la capacidad de coordinación suficiente para que se obtenga el Plan Nacional de Desarrollo Urbano.  El Decreto, lejos de entorpecer la labor del INVU ha venido a dotarle de una herramienta de gran utilidad, como lo es el accionar armónico e integral del Poder Ejecutivo, Municipalidades y otras instituciones públicas INCLUIDO EL INVU claro está en materia de planeamiento urbano y ordenamiento territorial.

El decreto no se opone a la Ley de Planificación Urbana de manera alguna, simplemente viene a complementar los enunciados generales que la ley indica, de manera que se pueda dar un accionar articulado de las diferentes instituciones a las que les compete en mayor o menor medida, realizar acciones relativas al ordenamiento territorial.

Finalmente, se debe señalar que la Secretaría no se arroga competencias y únicamente ha colaborado y coadyuvado en las labores del INVU, (…) los documentos de la Fase I y II del Plan Nacional de Desarrollo Urbano, elaborados por la Secretaría del PNDU, fueron presentados oportunamente al INVU y aprobados por su Junta Directiva en sesión ordinaria No. 5229 del 13 de noviembre del 2002. (…)

De igual manera y de acuerdo con el decreto 28937 MOPT-MIVAH-MINAE, posteriormente modificado por el decreto 31062-MOPT-MIVAH-MINAE, el Secretario Ejecutivo fue nombrado oportunamente por el Ministro que preside el Consejo Nacional de Planificación Urbana y dicho nombramiento fue ratificado por la Junta Directiva del INVU en sesión ordinaria No. 5026 de fecha 11 de octubre de 2000." 

         A fin de dar cumplida respuesta a las interrogantes formuladas, consideramos necesario analizar, de previo, la naturaleza de la planificación urbana, como función pública, así como su regulación en nuestro país, particularmente, desde la óptica de los órganos con competencia en esa materia.

III.-    PLANIFICACIÓN URBANA. UNA FUNCIÓN PÚBLICA.

         La planificación, en general, es un instrumento preliminar o preparatorio que comprende globalmente la relación entre medios y fines; en ese sentido, constituye una herramienta de suma importancia para la toma de las decisiones fundamentales a corto, mediano o largo plazo, por parte de la Administración Pública. 

        Don Mauro Murillo conceptualiza la planificación como "(…) el proceso de definición de las macropolíticas a nivel nacional, sectorial y regional, que orientarán el Sector Público, definiciones emitidas por el Poder Ejecutivo." (Autonomía y Competencia Municipales Constitucionales, San José, Instituto Fomento y Asesoría Municipal, 1992, pág. 13).

          De la anterior definición se desprende que la planificación orienta la actuación y gestión administrativa, definiendo los grandes objetivos, metas y fines por alcanzar, así como los métodos para lograrlos eficientemente.  En relación con su importancia, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha señalado que la planificación constituye "(…) la más básica de las funciones administrativas." (Sentencia n.º 3410-92, de las 14:45 horas del 10 de noviembre de 1992).

        Ahora bien, el uso y aprovechamiento del suelo, principalmente en las áreas urbanas, ha sido regulado desde tiempo inmemorial.  En un primer momento histórico, la actuación pública se limitaba a encauzar las facultades privadas.  Los propietarios de los suelos podían construir y aprovechar sus fundos en el sentido que sus gustos e intereses les dictaran.  No obstante, debían respetar mínimas determinaciones públicas.

          No obstante, debido al crecimiento y expansión de las ciudades, las decisiones básicas sobre el urbanismo se han disociado definitivamente del derecho subjetivo de propiedad y se han atribuido a la Administración. De lo anterior se desprende que la planificación urbana constituye, hoy en día, una función pública por excelencia.  En tal sentido se pronuncian los tratadistas españoles Eduardo García de Enterría y Luciano Parejo Alfonso:

"El primer gran contraste dialéctico en la organización del urbanismo es el de su concepción como una función pública o como un conjunto de facultades privadas. (…) La localización de una ciudad, su configuración concreta, su magnitud mayor o menor, su disposición, su funcionalismo y su orden, no son, en absoluto, ni pueden ser, en nuestra compleja civilización, hechos privados, en el sentido de que pertenezcan al exclusivo círculo de interés de los propietarios de suelo; son más bien hechos colectivos primarios, que interesan a la colectividad entera en cuanto tal, puesto que condicionan su misma vida comunitaria y personal de manera directa y a la vez postulan consecuencias inmediatas respecto a la existencia, extensión y disposición de una serie de servicios públicos inequívocamente tales (vías públicas, transportes colectivos, servicios higiénicos y sanitarios, servicios de enseñanza y asistencia social, lugares de esparcimiento, dotación de agua, electricidad, teléfonos, etc.).  Pocos hechos colectivos de más bulto y, por tanto, pocos también respecto de los cuales esté justificada una competencia pública, que actúe por modo principal o directo y no por la indirecta de la mera limitación de una libertad privada de principio." (Lecciones de Derecho Urbanístico, Editorial Civitas S.A., Madrid, 2ª edición, 1981, págs.  113-114.   Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original).

        La Ley de Planificación Urbana, n.º 4240, del 15 de noviembre de 1968, define la planificación urbana como "(...) el proceso continuo e integral de análisis y formulación de planes y reglamentos sobre desarrollo urbano tendiente a procurar la seguridad, salud, comodidad y bienestar de la comunidad." (Artículo 1º).-

         De la anterior definición se desprende que la planificación urbana tiene como finalidad el regular la utilización del suelo con el objeto de brindar y asegurar a la comunidad servicios tales como seguridad, salud, comodidad y bienestar.  No cabe duda, entonces, de que la planificación urbana constituye una función pública de primer nivel a cargo –como veremos en el próximo apartado- de las municipalidades, el Estado y el INVU.

        Las autoridades competentes deben establecer planes reguladores y dictar reglamentos que determinen los usos apropiados del suelo, conforme a las características de cada zona; además, deberán velar por el control de la densidad de las poblaciones, la protección de los suelos y el medio ambiente, atendiendo paralelamente las necesidades de la colectividad (calles, parques, zonas verdes y servicios públicos tales como electricidad, agua, alcantarillado, transporte, etc.).-

          Ahora bien, es claro que la imposición de limitaciones a la propiedad, con fines urbanísticos, resulta imprescindible para la convivencia en sociedad. Por otra parte, tales limitaciones están autorizadas en nuestro ordenamiento jurídico (artículo 45 de la Constitución Política). Al respecto, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha señalado:

"(…) la posición del carácter absoluto de la propiedad, como derecho ilimitado y exclusivo, sólo afectado por motivos de expropiación para construir obras públicas –única limitación admitida en el siglo pasado-, ha sido sustituida por una nueva visión de la propiedad, que sin dejar de estar regulada como un derecho subjetivo, prevé que sus poderes son limitados y que además, está sujeta a deberes y obligaciones. Tales limitaciones al derecho de propiedad son producto del hecho mismo de formar parte de una colectividad, la misma que garantiza ese derecho, pero que lo somete a ciertas regulaciones con la finalidad de alcanzar un disfrute óptimo y armónico de los derechos de todos los individuos y que se caracterizan, como tesis de principio, por no ser indemnizables. En el caso específico del derecho de propiedad, el sistema de limitaciones intrínsecas o internas se refiere al contenido propio o esencial del derecho de propiedad, contenido mínimo que ha sido definido como la facultad de disfrutar y usar el bien para provecho personal en el caso de la propiedad privada, o para utilidad social en el caso de la propiedad pública; y el sistema de limitaciones externas de la propiedad lo conforman las limitaciones de interés social, que son de origen legislativo y de máxima importancia institucional, al requerir para su imposición la aprobación legislativa con mayoría reforzada. Como queda dicho, en principio, por sí mismas y por definición, las limitaciones de interés social impuestas a la propiedad no son indemnizables, por no implicar expropiación, es decir, cuando la propiedad no sufre desmembraciones que hagan desaparecer el derecho. Desde luego que sí implican una carga o deber jurídico -en sentido estricto-, de no hacer, o a lo sumo, de soportar la intromisión del Estado en la propiedad con fines públicos, deber que se agrega a los poderes o facultades del propietario, pero sin desnaturalizarlos o destruirlos. Estas limitaciones deben ser de carácter general, lo que implica no solamente su destinatario, sino también el supuesto de hecho de aplicación de la misma, ya que cuando se convierten en singulares o concretas podrían equipararse a verdaderas expropiaciones. En este sentido, y como más adelante se explicará, la imposición de limitaciones a la propiedad con fines urbanísticos resulta imprescindible para la convivencia en sociedad, no tratándose de una actividad expropiatoria que requiera de indemnización previa, según los términos exigidos y previstos en el párrafo segundo del artículo 45 de la Constitución Política. (…)

La legislación costarricense establece la posibilidad de que mediante planes reguladores, por interés social la propiedad privada puede ser limitada y el Derecho Urbanístico puede a su vez, desarrollarlas.  El derecho de propiedad se enmarca entonces, dentro de ciertos límites razonables, dentro de los cuales podrá exigirse al propietario el cumplimiento de los deberes que de él se derivan.  Precisamente por ello, no es necesaria la indemnización de los límites y deberes urbanísticos que resulten razonables." (Sentencia n.º 4205-96, de las 14:33 horas del 20 de agosto de 1996).

         En la misma sentencia en comentario, la Sala Constitucional analiza el concepto de propiedad en el derecho urbanístico y señala los límites y características a las que se encuentra sujeta:

 "IX. DE LA PROPIEDAD URBANÍSTICA. El concepto de propiedad en el derecho urbanístico ha sido considerado en la doctrina no como una unidad estática o un único tipo, sino que se habla de tipos, como por ejemplo la propiedad urbana, propiedad rural y de una propiedad industrial, es decir, dependiendo de la función que el bien tiene encomendado y realiza en la vida en sociedad. En esta evolución del concepto de la propiedad –y consecuentemente del derecho de propiedad-, han colaborado en gran medida el fenómeno urbano y la ordenación del urbanismo, determinándole un nuevo contenido, distinto del tradicional. Así, la propiedad urbana está sujeta a una serie de características, por ejemplo: 1.- es una propiedad delimitada (linderos, medianería, propiedad volumétrica -tercera dimensión-); 2.- está sometida a un destino determinado, definido en un plan regulador o reglamento de zonificación, fin que no es cambiable por el propietario, sino que es limitable y regulado por las autoridades respectivas -gobiernos locales, en primera instancia-; 3.- el uso de la propiedad es restrictivo y a veces obligatorio; 4.- la propiedad desempeña un rol particular, inclusive de carácter temporal, por cuanto se mueve dentro de la vigencia de un plan regulador, por lo que siendo el plan modificable por la autoridad, los usos de la propiedad podrían también ser cambiados; 5.- en este sentido, las limitaciones impuestas a la propiedad por un plan regulador deben entenderse como limitaciones lícitas; 6.- la afectación a la propiedad tiene el carácter de «limitación», es decir, la propiedad sometida a una serie de restricciones y obligaciones (parcelar, reparcelar, vender, edificar, conservar, cercar, permisos de construcción, altura de fachadas, retiros, estacionamiento de vehículos, permisos de habitabilidad, áreas de parcelas, etc.), cuyo fin es el de contribuir al bienestar colectivo, y por ende, a su propio provecho; entiéndase que las mismas no pueden ser de tal naturaleza que impliquen la extinción o limitación insoportable que vacíe de contenido el derecho de propiedad, por cuanto implicarían una expropiación encubierta, debiendo en consecuencia ser indemnizada; 7.- en caso de hacer prácticamente nulo el derecho de propiedad, convierte al caso particular en una situación de expropiación y de esta forma, la expropiación se convierte en una figura consustancial al régimen de propiedad urbana, debido a que es uno de los medios de ejecución del urbanismo por los entes públicos; además, es posible la «cesión gratuita» de parte de la propiedad por razones de urbanismo con motivo de desarrollos urbanísticos para vías de comunicación, áreas verdes y zonas educativas; y 8.- es de carácter formal, ya que no basta el título de propiedad para ejercer los atributos del derecho, sino que es necesario que su contenido se precise, según el uso permitido en un plan regulador o de zonificación. Es importante señalar que en virtud del proceso urbanístico, la urbanización debe ser conceptualizada como un plan parcial de planificación urbana, porque afecta únicamente al sector que se urbaniza. Frente al proceso de desarrollo urbanístico, conviven dos tipo de propiedad: la que nace con el programa particular de desarrollo urbano (construcción de una urbanización, por ejemplo), a la que le son consustanciales las limitaciones y cargas que los actos de control, expresados en la autorización que da la administración municipal da para la construcción misma del desarrollo, como por ejemplo el tamaño de los lotes, áreas de retiro, ancho de aceras, altura de las edificaciones, de manera que las mismas no son indemnizables; y la propiedad que es anterior al plan urbanizador, en relación a la cual, serán indemnizables las limitaciones y cargas que la autoridad tenga interés de implantar, dependiendo de su naturaleza y grado de afectación del derecho, por cuanto según se anotó en el Considerando V de este aparte, lo serán aquellas que impliquen una desmembración del derecho de propiedad en sí.

X. Como lo señala la doctrina, la «ciudad», como tal, es un hecho colectivo que condiciona la vida de sus habitantes, por lo que carece de justificación confiar las decisiones capitales sobre ese hecho colectivo (surgimiento, extensión, carácter, densidad, destino, etc.) a la simple «conveniencia» de unos cuantos propietarios privados de terreno y que se determinan o reflejan generalmente en razones de lucro o por motivos de utilidad económica. La autoridad reguladora del desarrollo urbano no puede permitir el agotamiento de los suelos, ni la sobredensidad en las poblaciones, la liquidación del sistema de jardines y zonas verdes, etc., sin atender a las necesidades y exigencias de servicios colectivos que la propia actividad urbanizadora crea, como lo son las calles, alcantarillados, agua, luz, teléfono, transportes, centros educativos, zonas verdes, etc. Situaciones como las señaladas son las que pretende solucionar la ordenación urbanística, en virtud de la cual, el uso de la propiedad dimana de una autoridad pública.

XI. En virtud del proceso urbanístico y la planificación urbana, la ordenación urbana ha de traducirse en un régimen regulador del derecho de propiedad, en cuanto el contenido propio del derecho de propiedad es definido a través de las diversas disposiciones que componen el derecho urbanístico, esto es, los planes reguladores y los reglamentos dictados por los gobiernos municipales, y en su defecto -como se verá luego-, por las normas dictadas por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. De esta manera, las limitaciones y deberes que se imponen a la propiedad privada son las que definen el contenido normal de la propiedad; y la ordenación urbana establece los límites de las facultades del derecho de propiedad, pero no constriñe o reduce o condiciona el ejercicio del derecho, sino que más bien define el contenido normal de la propiedad en la función que cumple." (Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original).  

        Como bien señala la Sala Constitucional, las autoridades reguladoras del desarrollo urbano no pueden permitir el agotamiento de los suelos, ni la sobredensidad en las poblaciones, la liquidación del sistema de jardines y zonas verdes, etc.; tampoco pueden dejar de atender las necesidades y exigencias de servicios colectivos que la propia actividad urbanizadora crea, como lo son las calles, alcantarillados, agua, luz, teléfono, transportes, centros educativos, zonas verdes, etc. Situaciones como las señaladas son las que pretende solucionar la ordenación urbanística, en virtud de la cual, el uso de la propiedad dimana de una autoridad pública.  

        En ese sentido, la planificación urbana debe traducirse en un régimen regulador del derecho de propiedad, definiendo el contenido y límites de ese derecho, a través de las diversas disposiciones que componen el derecho urbanístico (planes reguladores y reglamentos).

IV.-    ÓRGANOS COMPETENTES EN MATERIA DE PLANIFICACIÓN URBANA

        La Ley de Planificación Urbana confiere competencia en dicha materia a distintas entidades, tal y como es el caso de las Municipalidades, el Estado y el INVU.  No obstante, distingue entre planificación urbana local y planificación urbana nacional y regional.

a)       La Planificación Urbana Local 

        En concordancia con lo dispuesto en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, la Ley de Planificación Urbana parte del supuesto de que la titularidad primaria en materia de planificación urbana corresponde a las municipalidades.  Así se desprende de lo dispuesto en el artículo 15 de la ley en comentario, el cual dispone:

"Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor." (Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original).

         En el mismo sentido, el artículo 19 de la Ley de Planificación Urbana dispone:

"Cada Municipalidad emitirá y promulgará las reglas procesales necesarias para el debido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de la salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad."

        Conforme se podrá apreciar, es a las municipalidades, por medio de la promulgación de los respectivos reglamentos, a quienes corresponde asumir, en primer término, la planificación urbana, la cual es concebida dentro de los intereses locales, cuya atención les encomienda el artículo 169 Constitucional. Y en tal sentido se pronunció la Sala Constitucional en la sentencia n.º 4205-96, de las 14:33 horas del 20 de agosto de 1996, en la cual, en lo que interesa, señaló:

"B. DEL ORGANO ENCARGADO DE LA PLANIFICACIÓN URBANA.

XIV. DE LOS ÓRGANOS COMPETENTES PARA LLEVAR A CABO LA PLANIFICACIÓN URBANA: MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN NACIONAL Y POLITICA ECONOMICA, INVU Y MUNICIPALIDADES. En consonancia con lo dispuesto en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, la Ley de Planificación Urbana, número 4240, de quince de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho, parte del supuesto de que la titularidad primaria en materia de planificación urbana corresponde a las municipalidades, lo cual ha sido plasmado en los artículos 15 y 19 de dicha ley. De manera que es a los municipios a quienes corresponde asumir la planificación urbana local por medio de la promulgación de los respectivos reglamentos -planes reguladores-, y haciendo efectiva la normativa que al efecto dicte el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, como institución encargada de la planificación urbana a nivel nacional. Este punto ya fue de consideración de esta Sala, en sentencia número 6706-93, de las quince horas veintiún minutos del veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y tres, en la que indicó: «II).- La Sala estima que la potestad atribuida a los gobiernos locales para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio sí integra el concepto constitucional de «intereses y servicios locales» a que hace referencia el artículo 169 de la Constitución, competencia que fue reconocida por la Ley de Planificación Urbana (…) Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor» (…) III).- Dentro de lo que puede denominarse la organización administrativa del urbanismo en nuestro país, la Dirección de Urbanismo -adscrita al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo- y la Oficina de Planificación (hoy día Ministerio de Planificación y Política Económica) son los órganos encargados de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, a través del cual, se fijan las políticas generales sobre el crecimiento y desarrollo de las áreas urbanas.- Dicho Plan -que concretamente es elaborado por la Dirección y propuesto por la Junta Directiva del Instituto- debe incluir estudios técnicos sobre el factor de población con proyecciones de crecimiento a nivel nacional, regional y urbano, sobre el uso de la tierra con planes sobre la extensión y formas de aprovechamiento de las porciones requeridas para desarrollo urbano, el desarrollo industrial, vivienda y renovación urbana, servicios públicos y ubicación en general de los proyectos sobre transportes, entre otros.- Además, la Dirección de Urbanismo funciona como órgano asesor de las municipalidades a los efectos de preparar, aplicar y modificar el Plan Regulador municipal o local y sus Reglamentos antes de su adopción definitiva.- Sin embargo, lo expuesto debe entenderse como el límite formal de los grandes lineamientos, normas técnicas o directrices generales conforme a las cuales deben los gobiernos locales elaborar sus respectivos planes reguladores y los reglamentos de desarrollo urbano correspondientes, pues no es posible pretender que el Plan Nacional de Desarrollo Urbano se elabore y ponga en práctica íntegramente por el Gobierno Central, sin la intervención directa de las municipalidades en esa materia.- Tal situación atenta no sólo contra los más elementales principios de la lógica y la conveniencia, habida cuenta de que se trata de los intereses particulares de cada cantón de la República, sino también contra los principios constitucionales del régimen municipal, establecido por nuestra Carta Fundamental en los artículos 168 a 175.- La planificación urbana, sea la elaboración y puesta en marcha de los planes reguladores, es una función inherente a las municipalidades con exclusión de todo otro ente público, salvo lo dicho en cuanto a las potestades de dirección general atribuidas al Ministerio de Planificación y a la Dirección de Urbanismo.- IV).- Los artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana por tanto no son inconstitucionales, ya que únicamente se limitan a reconocer la competencia de las municipalidades para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio mediante los reglamentos correspondientes, lo que no violenta los principios constitucionales invocados por el accionante: el de reserva de ley, pues siendo -como se dijo- la planificación urbana local una función inherente a las municipalidades en virtud de texto expreso de la Constitución, y estando fijados los límites del ejercicio de esa atribución en la Ley de Planificación Urbana, los Reglamentos o Planes Reguladores son desarrollo de esos principios; y los de propiedad y libre empresa, por cuanto no imponen en forma alguna restricciones a esos derechos, sino que simplemente otorgan la potestad de controlar la correcta utilización de los suelos y garantizar así un desarrollo racional y armónico tanto de los centros urbanos como de los comerciales, industriales, deportivos, etc. (ver además en el mismo sentido, las sentencias número 2153-93, de las nueve horas veintiún minutos del veintiuno de mayo y número 5305-93, de las diez horas seis minutos del veintidós de octubre, ambas de este año).-» Con fundamento en lo anterior, y en consonancia con la jurisprudencia citada, es que se reitera la tesis de que sigue siendo atribución exclusiva de los gobiernos municipales la competencia de la ordenación urbanística, y sólo de manera excepcional y residual, en ausencia de regulación dictada al efecto por las municipalidades, es que el INVU tiene asignada la tarea de proponer planes reguladores, pero a reserva de que sean previamente aprobados por el ente local; de manera que las disposiciones que al efecto dicte esta institución autónoma en lo que se refiere a planificación urbana, deben siempre considerarse transitorias, y en defecto del uso de las competencias municipales." (Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original).

      De la sentencia transcrita se desprende, claramente, que a criterio de la Sala Constitucional –cuya jurisprudencia es vinculante-, la planificación urbana es una función pública cuya titularidad primaria corresponde a las municipalidades, dentro de los límites de su territorio.  No obstante, la Sala reconoce que, conforme con la Ley de Planificación Urbana, existen otros órganos que ostentan facultades de regulación en la materia –como sería el caso del Ministerio de Planificación y Política Económica y la Dirección de Urbanismo del INVU-, eso sí de carácter residual y supletorio de las regulaciones municipales. Sobre el particular, la Procuraduría, en distintos pronunciamientos, ha señalado:

"Aquí la competencia de un ente descentralizado cuya jurisdicción es nacional, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, está limitada por el grado de detalle de las normas que serán aplicadas en un ámbito territorial determinado, y sólo supletoriamente, por omisión del Gobierno Local podrá el INVU dictar normas generales, regionales o locales con ese grado de precisión propio del plan regulador local." (Dictamen C-061-96, del 3 de mayo de 1996.  En el mismo sentido, véanse los pronunciamientos C-032-98, del 25 de febrero de 1998; C-072-98, del 22 de abril de 1998; y C-116-99, del 7 de junio de 1999).

 b)       La planificación urbana nacional o regional

         Sin perjuicio de lo indicado en el apartado anterior, en el sentido de que la titularidad primaria en materia de planificación urbana corresponde a las municipalidades –dentro de los límites de su territorio-, la Ley de Planificación Urbana también confiere competencia en esa materia al Ministerio de Planificación y Política Económica y al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, pero limitada a la planificación urbana nacional o regional.  Así se desprende de lo dispuesto en los artículos 2, 3, 4, 5 y 7 y siguientes, que por su orden y en lo que interesa, disponen:

"Artículo 2º.- Las funciones que requiere la Planificación Urbana, nacional o regional, serán cumplidas por la Oficina de Planificación (entiéndase Ministerio de Planificación) y el Instituto, (…)."

 "Artículo 3º.- Conforme a los objetivos antes indicados, el Instituto preparará, revisará y mantendrá al día un Plan Nacional de Desarrollo Urbano, en que estén representados los elementos necesarios,(…)."

 "Artículo 4º.- Compete a la Junta Directiva del Instituto proponer el Plan Nacional de Desarrollo Urbano al Poder Ejecutivo, el cual previas las modificaciones que estime necesarias, lo aprobará y remitirá a las municipalidades e instituciones autónomas y semiautónomas que juzgue conveniente. Igual procedimiento se observará respecto a la adopción de partes, adiciones o enmiendas que se le hagan."

 "Artículo 5º.- En asocio de la Oficina de Planificación, el Instituto se encargará de renovar periódicamente el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, y presentará al Poder Ejecutivo, en el primer bimestre de cada año, un informe sobre el estado de aplicación del Plan, copia del cual pasará dicho poder a la Asamblea Legislativa durante el mes de mayo inmediato siguiente."

 "Artículo 7º.- Créase la Dirección de Urbanismo, adscrita al Departamento de Urbanismo del Instituto, encargada de:

1)       Elaborar el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, revisarlo para mantenerlo al día e informar sobre su estado de aplicación; (…)."

        De la normativa transcrita se desprende, clara y expresamente, que la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo Urbano, al igual que la elaboración de planes regionales, le corresponde, conjuntamente, al Ministerio de Planificación y Política Económica y al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.  

        En el caso del Plan Nacional de Planificación Urbana, si bien la ley (en los artículos 3 y 7, inciso 1º) encomienda su elaboración a la Dirección de Urbanismo del INVU, y a la Junta Directiva de dicha entidad proponerlo al Poder Ejecutivo, es lo cierto que es este Poder del Estado quien ostenta la potestad última de aprobación (artículo 4).  Inclusive, la ley prevé que, de previo a su aprobación definitiva, el Poder Ejecutivo pueda realizar las modificaciones que estime necesarias.  De lo anterior se concluye, entonces, que lo que proponga el INVU ni siquiera es vinculante para el Poder Ejecutivo.

          A través del Plan Nacional de Desarrollo Urbano se fijan las políticas generales sobre el crecimiento y desarrollo de las áreas urbanas. Dicho Plan debe incluir estudios técnicos sobre el factor de población, con proyecciones de crecimiento en el ámbito nacional, regional y urbano; además, estudios sobre el uso de la tierra, con planes sobre la extensión y formas de aprovechamiento de las porciones requeridas para desarrollo urbano, desarrollo industrial, vivienda, parques, servicios públicos y ubicación de los proyectos de infraestructura y transporte, entre otros.

          Asimismo, considerando que el citado Plan contendrá los grandes lineamientos, normas técnicas o directrices generales conforme a las cuales los gobiernos locales deben elaborar sus respectivos planes reguladores y los reglamentos de desarrollo urbano correspondientes (doctrina de los artículos 16, 17 y 18 de la Ley de Planificación Urbana), en su elaboración y aprobación, el Poder Ejecutivo deberá contar, además de la colaboración del INVU, con la participación directa de las municipalidades.

          Ahora bien, el Poder Ejecutivo, tomando en considerando que han transcurrido 35 años desde la aprobación de la Ley de Planificación Urbana, sin que la Dirección de Urbanismo del INVU haya sido capaz de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo Urbano y atendiendo considerables quejas en ese sentido, particularmente las formuladas por la Contraloría General de la República, en ejercicio de la potestad reglamentaria que les es propia (artículo 140, inciso 3) y 18) de la Constitución Política) y en desarrollo de la competencia que le confiere la citada Ley de Planificación Urbana, resolvió –mediante el Decreto Ejecutivo n.º 28397-MOPT-MINAV-MINAE, posteriormente derogado y sustituido por el Decreto n.º 31062-MOPT-MINAV-MINAE-, crear dos órganos suyos que coadyuven en dicha materia, a saber, la Secretaría del Plan Nacional de Desarrollo Urbano y el Consejo Nacional de Planificación Urbana.

          Antes de analizar la naturaleza y funciones de los citados órganos, conviene señalar las razones y consideraciones tenidas en cuenta por el Poder Ejecutivo para su creación.  Así, según se desprende de los propios considerandos del Decreto Ejecutivo n.º 31062, el Poder Ejecutivo tiene bien claro que es a la Dirección de Urbanismo del INVU a la que corresponde elaborar el Plan Nacional de Desarrollo Urbano (Considerando n.º 3) y que es competencia de las municipalidades el llevar a cabo la planificación urbana dentro de los límites de su territorio jurisdiccional (Considerando n.º 5).

         No obstante, el Poder Ejecutivo es consciente también de que la planificación urbana debe ser vista y tratada de manera integral, en estrecha colaboración de todos los entes y órganos con competencia en dicha materia. Entre otras razones que justifican la emisión del citado Decreto, se señala, por ejemplo, que el continuo crecimiento del Gran Aérea Metropolitana ha generado una concentración de más del 50% de la población total del país, en menos del 4% del territorio nacional, situación que produce una gran presión sobre la capacidad gubernamental para satisfacer los servicios e infraestructura necesaria que permitan alcanzar una mejor calidad de vida, conservando un ambiente saludable y propicio para un desarrollo sostenible. En ese sentido, se señala la urgente necesidad de reorientar el desarrollo urbano del Gran Area Metropolitana, como región, en armonía con sus recursos, el ambiente y su población, estableciendo al efecto políticas claras sobre el uso del suelo. Asimismo, se menciona la imperiosa necesidad de proteger las cuencas hidrográficas. 

         Y a fin de lograr los fines señalados, resulta indispensable coordinar la labor del Poder Ejecutivo, ministerios, instituciones autónomas y municipalidades, así como otros sectores de la sociedad civil, para asegurar el accionar y continuidad de los procesos de planificación urbana. Y a tal efecto a dispuesto la creación de la Secretaría del Plan Nacional de Desarrollo Urbano y el Consejo Nacional de Planificación Urbana.  Los artículos 1º y 2º del Decreto n. 31062, disponen: 

"Artículo 1º- Se crea la Secretaría del Plan Nacional de Desarrollo Urbano, adscrita al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), cuyo objetivo principal, es cooperar con la Dirección de Urbanismo de dicha entidad, en la formulación del Plan Nacional de Desarrollo Urbano a fin de evaluar y recomendar las acciones técnicas de seguimiento que las dependencias y entidades de la Administración Pública deban emprender en forma coordinada en favor de dichos objetivos." (Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original).

 "Artículo 2°—Se crea el Consejo Nacional de Planificación Urbana, CNPU, como apoyo interinstitucional al INVU en la formulación y coordinación de la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo Urbano, el cual será presidido por el Ministro de Vivienda y Asentamientos Humanos, en su calidad de rector del sector. El Consejo estará además integrado en forma permanente por los Ministros de Obras Públicas y Transportes, de Planificación y Política Económica, y de Ambiente y Energía, los presidentes ejecutivos del INVU y del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, y el Gerente de la Compañía Nacional de Fuerza y Luz, así como el Secretario del PNDU, quien participará con voz pero sin voto. En caso de que sean sometidos a conocimiento del Consejo, asuntos que incidan en la salud humana y sean de competencia del Ministerio de Salud, se incorporará como parte del Consejo, el Ministro del ramo.

Los titulares arriba mencionados podrán ser representados por los suplentes que éstos designen, previa acreditación, los cuales deberán asistir con la mayor autoridad y poder de decisión.

El Consejo de Planificación Urbana podrá igualmente incorporar como miembros y por invitación, a todos los ministerios e instituciones autónomas a través de sus jerarcas, cuyas funciones y proyectos incidan en la calidad del medio urbano, por lo que deben informar y coordinar sus acciones con el Consejo.

De igual forma, el Consejo podrá participar a las municipalidades en forma individual o colegiada en sus sesiones, con el propósito de coordinar acciones comunes y/o complementarias para el desarrollo urbano." (Lo resaltado en negrita no es del original).

        Conforme se podrá apreciar, tanto la Secretaría del Plan Nacional de Desarrollo Urbano como el Consejo Nacional de Planificación Urbana, constituyen  órganos del Poder Ejecutivo, creados con el objeto de colaborar con la Dirección de Urbanismo del INVU en la formulación del Plan Nacional de Desarrollo Urbano, el Plan del Gran Area Metropolitana y otros planes regionales o especiales, y dar apoyo interinstitucional a dicho Instituto en la formulación y coordinación de la ejecución de los citados Planes.

        En ese sentido, cabría afirmar, inclusive, que la creación y las funciones encomendadas a los citados órganos, se enmarcan dentro de las potestades de tutela administrativa, a través de las cuales el Poder Ejecutivo pretende lograr y mantener la coherencia y unidad de la gestión administrativa en materia de planificación urbana. Como bien lo ha señalado la Sala Constitucional: 

"(...) en la materia de planificación urbana se debe dar una relación de coordinación entre las diversas dependencias públicas que tienen competencia respecto de ella, en tanto, aún cuando por disposición constitucional y legal su desarrollo y aplicación corresponde a los gobiernos locales -según lo ha reconocido en forma reiterada la jurisprudencia constitucional-, la misma debe ordenarse según las directrices y lineamientos generales del Plan Nacional de Desarrollo Urbano." (Sala Constitucional, sentencia n.º 5445-99, de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999.  Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original).

V.-      SOBRE LAS INTERROGANTES FORMULADAS

         Teniendo en consideración lo señalado en los apartados precedentes, procederemos a continuación a dar respuesta a las interrogantes formuladas por el INVU, en el mismo orden en que han sido planteadas.

a)                Qué significa el concepto "adscrito" conferido a la Secretaría del Plan Nacional de Desarrollo Urbano y cuáles son las obligaciones y responsabilidades del INVU con relación a su funcionamiento?

        En cuanto a los alcances del término "adscrito", la Procuraduría General de la República ha indicado en distintos pronunciamientos que no tiene un significado propio en el Derecho Administrativo por lo que, en sí mismo, no confiere un mayor o menor grado de libertad al órgano, ente o empresa al que se aplique, sino que más bien 

"(...) será el resto del ordenamiento jurídico quien nos señale el grado de libertad o dependencia en que se encuentre el sujeto a quien se le aplique en relación con el órgano o ente al que se «adscriba»." (Dictamen n.º C-055-87, del 10 de marzo de 1987.  En similar sentido, véase el dictamen n.º C-115-89, del 4 de julio de 1989).

        En el caso que nos ocupa, considerando que la atribución conferida a la  Secretaría del Plan Nacional de Desarrollo Urbano es la de cooperar con la Dirección de Urbanismo del INVU en la formulación del Plan Nacional de Desarrollo Urbano, el Plan del Gran Área Metropolitana (GAM), así como cualquier otro plan regional o especial, la Procuraduría estima que el término "adscrito" refiere, precisamente, a esa relación de cooperación.  En otras palabras, la adscripción no significa que la citada Secretaría deba integrarse a la  estructura orgánica del INVU.

         Recordemos que la Ley de Planificación Urbana atribuye la elaboración de Plan Nacional de Desarrollo Urbano, así como cualquier otro plan regional,  conjuntamente al Ministerio de Planificación y Política Económica y a la Dirección de Urbanismo del INVU.  En ese sentido, podríamos afirmar que la Secretaría del Plan Nacional de Desarrollo Urbano constituye, por así decirlo, la contraparte, perteneciente al Poder Ejecutivo, para coadyuvar con el INVU en la elaboración del citado Plan.

         Consecuente con lo anterior, el INVU no tiene obligación o responsabilidad alguna en cuanto al funcionamiento de la citada Secretaría, la cual, repito, constituye un órgano del Poder Ejecutivo, creado para   cooperar en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo Urbano.

b)                Si las competencias asignadas a la Secretaría del Plan Nacional de Desarrollo Urbano y al Consejo Nacional de Planificación Urbana, son las mismas que por ley, le corresponden a la Dirección de Urbanismo del INVU?

        En consideración de la Procuraduría General de la República las atribuciones encomendadas a la Secretaría del Plan Nacional de Desarrollo Urbano y al Consejo Nacional de Planificación Urbana son diferentes a las que la Ley de Planificación Urbana atribuye a la Dirección de Urbanismo del INVU. 

        La Ley en referencia, de manera clara y precisa, le confiere a la Dirección de Urbanismo, entre otras funciones, la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo Urbano, en tanto que los órganos en cuestión han sido creados, como dependencias del  Poder Ejecutivo, para cooperar en la formulación del citado Plan (caso de la Secretaría) y para apoyar al INVU en la coordinación de la ejecución del Plan (caso del Consejo).

c)                 Si el Decreto Ejecutivo n.º 31062 se opone a la Ley de Planificación Urbana, concretamente a la estructura que dicha ley establece y, en términos generales, a la organización del urbanismo en Costa Rica?

        En opinión de la Procuraduría General de la República, el Decreto Ejecutivo n.º 31062 no se contrapone a la Ley de Planificación Urbana, ni a la organización del urbanismo en Costa Rica.  Tal y como tuvimos oportunidad de analizar en el apartado anterior, la titularidad primaria en materia de planificación urbana corresponde a las municipalidades; no obstante, la ley en referencia también confiere competencia en esa materia al Poder Ejecutivo y al INVU, pero limitada a la elaboración de las políticas generales o regionales sobre el crecimiento y desarrollo de las áreas urbanas, a través de la elaboración y aprobación del Plan Nacional de Desarrollo Urbano y de los planes generales o regionales. 

         En ese sentido, la emisión del Decreto en referencia, así como la creación de la Secretaría del Plan Nacional de Desarrollo Urbano y del Consejo Nacional de Planificación Urbana, deben ser vistos como un desarrollo de las competencias que la Ley de Planificación Urbana le confiere al Poder Ejecutivo en esa materia; y en cierta medida, constituye una manifestación de la potestad de tutela administrativa que debe ejercer el Poder Ejecutivo sobre la Administración Pública Descentralizada, con el propósito de asegurar el accionar y continuidad de los procesos de planificación urbana.  

VI.-    CONCLUSIÓN

        De conformidad con lo anterior, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1.-      La planificación urbana es un proceso continuo e integral de análisis y formulación de planes y reglamentos sobre desarrollo urbano tendiente a procurar la seguridad, salud, comodidad y bienestar de la comunidad. Las autoridades competentes deben establecer planes reguladores y dictar reglamentos que determinen los usos apropiados del suelo, conforme a las características de cada zona; además, deberán velar por el control de la densidad de las poblaciones, la protección de los suelos y el medio ambiente, atendiendo paralelamente las necesidades de la colectividad (calles, parques, zonas verdes y servicios públicos tales como salud, educación, electricidad, agua, alcantarillado, transporte, etc.).  En ese sentido, no cabe duda de que la planificación urbana constituye una función pública de primer nivel, que el ordenamiento jurídico costarricense encomienda a las municipalidades, el Estado y al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.

2.-      La imposición de limitaciones a la propiedad, con fines urbanísticos, resulta imprescindible para la convivencia en sociedad.  Con esa finalidad, la legislación costarricense establece la posibilidad de que, mediante planes reguladores, la propiedad privada pueda ser limitada y el Derecho Urbanístico puede, a su vez, desarrollarlas. En ese sentido, la planificación urbana debe traducirse en un régimen regulador del derecho de propiedad, definiendo el contenido y los límites de ese derecho, a través de las diversas disposiciones que componen el Derecho Urbanístico (planes reguladores y reglamentos).

3.-      La Ley de Planificación Urbana confiere competencia en dicha materia a distintas entidades, tal y como es el caso de las municipalidades, el Estado y el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo; instituciones que deben actuar de manera integral y coordinada.  Asimismo, la ley en cuestión distingue entre planificación local y planificación nacional o regional.

 4.-      En concordancia con lo dispuesto en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, la Ley de Planificación Urbana parte del supuesto de que la titularidad primaria en esta materia corresponde a las municipalidades (planificación urbana local), por supuesto, dentro de los límites de sus jurisdicciones.  No obstante, la Ley  en comentario también confiere competencia en esa materia al Ministerio de Planificación y Política Económica y al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, pero limitada a la planificación urbana nacional o regional, las que deben fijar las políticas generales sobre el crecimiento y desarrollo de las áreas urbanas.

5.-      En relación con el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, su elaboración corresponde a la Dirección de Urbanismo del INVU, y la Junta Directiva de dicho Instituto es el órgano competente para proponerlo al Poder Ejecutivo.  No obstante, es ese Poder del Estado quien ostenta la potestad última de aprobación, estando autorizado, por ley, para realizar las modificaciones que estime necesarias.

6.-      El Plan Nacional de Desarrollo Urbano debe fijar las políticas generales sobre el crecimiento y desarrollo de las áreas urbanas.  A tal efecto, deberá incluir estudios técnicos sobre el factor de población, con proyecciones de crecimiento en el ámbito nacional, regional y urbano; además, estudios sobre el uso de la tierra, con planes sobre la extensión y formas de aprovechamiento de las porciones requeridas para desarrollo urbano, desarrollo industrial, vivienda, parques, servicios públicos y ubicación de los proyectos de infraestructura y transporte, entre otros.

7.-      El Poder Ejecutivo, desarrollando las competencias que la Ley de Planificación Urbana le confiere en esa materia, así como en ejercicio de las potestades de tutela administrativa que debe ejercer sobre la Administración Pública Descentralizada, emitió el Decreto Ejecutivo n.º 29837, posteriormente derogado y sustituido por el n.º 31062, con el propósito de asegurar el accionar y continuidad de los procesos de planificación urbana. Y a tal efecto dispuso, entre otras cosas, la creación de la Secretaría del Plan Nacional de Desarrollo Urbano y del Consejo Nacional de Planificación Urbana.

8.-      La Secretaría del Plan Nacional de Desarrollo Urbano y del Consejo Nacional de Planificación Urbana constituyen órganos del Poder Ejecutivo, creados con el propósito de colaborar con la Dirección de Urbanismo del INVU en la formulación del Plan Nacional de Desarrollo Urbano, el Plan de Desarrollo Urbano del Gran Área Metropolitana (GAM) y otros planes regionales o especiales (caso de la Secretaría); y para dar apoyo interistitucional al Instituto en la formulación y coordinación de la ejecución de los citados planes (caso del Consejo).

9.-      La emisión del citado Decreto Ejecutivo, así como la creación Secretaría del Plan Nacional de Desarrollo Urbano y del Consejo Nacional de Planificación Urbana no se contraponen a la Ley de Planificación Urbana, ni a la organización del urbanismo en Costa Rica.

        Sin otro particular, se suscribe, cordialmente,

  

M.Sc. Omar Rivera Mesén

PROCURADOR ADJUNTO

 

ORM/mvc

 

Copia:  Licda. Lineth Saborío Chaverri

             Ministra de Planificación y Política Económica

             Sr. Helio Fallas Venegas

             Ministro de Vivienda y Asentamientos Humanos