C-012-2004

13 de enero del 2004

 

 

Señora

María Lorena López Rosales

Presidenta a.i.

Consejo Nacional de Vialidad

MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS Y TRANSPORTES

S. D.

Estimada señora:

         Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, tengo el gusto de referirme a su estimable oficio n.º 20035859, del 21 de noviembre del 2003 –recibido en este Despacho el 8 de diciembre del 2003-, por medio del cual nos solicita interponer una acción de inconstitucionalidad contra el Título 112 de la Ley n.º 8374 "Primer Presupuesto Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico del 2003 y modificación de la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico del 2003, n.º 8341".

         Al efecto nos indica que el artículo 5 de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, n.º 8114, establece que de la recaudación del impuesto único sobre los combustibles, un 30% debe destinarse a favor del Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI); y de ese porcentaje, un 3% debe ser girado por la Tesorería Nacional al CONAVI para que éste lo entregue a la Universidad de Costa Rica, que lo administrará bajo la modalidad presupuestaria de fondos restringidos, mediante su Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales.

        Agrega que la citada Ley de Presupuesto Extraordinario estableció una partida a favor del Ministerio de Obras Públicas y Transportes por la suma de ¢476.250.000,00, para transferirla al Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales, suma que fue deducida del presupuesto del CONAVI destinado para ese fin.  En su opinión, dicha ley contraviene lo dispuesto en la Ley n.º 8114, la cual determina no sólo el porcentaje de la transferencia, sino también la institución que debía efectuarla.

        Se afirma, además, que la transferencia presupuestaria dispuesta en la Ley n.º 8374, podría resultar inconstitucional, toda vez que, mediante una ley de naturaleza presupuestaria, se está modificando la competencia del CONAVI para hacer el traslado de fondos, la cual se le está asignando al MOPT.    En ese sentido, se señala que la ley en referencia vulnera el régimen constitucional, concretamente lo dispuesto en el artículo 11 de la Constitución Política, pues el CONAVI es el único con potestad para hacer el giro al LANAMME.   Concluye indicando que

"Si bien, un análisis preliminar pudiera sugerir que la ley 8374 únicamente modifica el órgano encargado de efectuar la transferencia; un análisis más detallado nos revela una consecuencia adicional: Y es que –a ambas instituciones (MOPT y CONAVI)- podría exigírseles que giren al LANAMME, por partida doble, una suma que fue presupuestada una sola vez; exigencia que podría hacerse al primero con fundamento en la ley 8374 y al segundo con base en la ley 8114.  Situación que afectaría negativamente el presupuesto que el CONAVI tiene asignado para lograr los fines encomendados por ley."

        En síntesis, se nos solicita valorar lo expuesto y de ser procedente, interponer la acción respectiva ante la Sala Constitucional.

         Sobre el particular, me permito indicarle que si bien el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta, entre otros funcionarios, al Procurador General de la República para interponer, directamente, acciones de inconstitucionalidad, sin que para tales efectos se requiera de un caso pendiente de resolución, la Sala Constitucional –cuya jurisprudencia es vincunlante- ha señalado que dicha posibilidad no es irrestricta y que, por el contrario, "(…) presupone que el órgano del que se trate esté desenvolviéndose en el ejercicio de las competencias que le son propias y sólo en esa medida, cada uno de ellos dispondría de la legitimación necesaria para presentar una acción." (Sentencia n.º 7730-2000, de las 14:47 horas del 30 de agosto del 2000).

         Asimismo, la Procuraduría General de la República ha definido, en otras oportunidades, los alcances de la potestad que le fue conferida en el artículo 75 de la Ley de Jurisdicción Constitucional para plantear acciones directas, particularmente en cuanto a los requisitos y supuestos en que procede su ejercicio. Por ejemplo, en el Dictamen n.º C-014-98, del 21 de enero de 1998, en lo que interesa, se indica:

"El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional estipula que el Procurador General de la República está legitimado para interponer directamente acciones de inconstitucionalidad, es decir, que podrá hacerlo sin necesidad de que exista un «caso previo pendiente de resolución» en que el alegato de inconstitucionalidad respectivo sea útil a los intereses que se defienden judicial o administrativamente; lo cual constituye una de las excepciones legalmente dispuestas en relación con el carácter incidental que, como regla, presentan las acciones de esa naturaleza en nuestro medio.

La anterior precisión nos permite distinguir dos supuestos en que la Procuraduría General de la República puede ser actora en estos procesos de inconstitucionalidad. En primer lugar, por decisión de cualquiera de sus Procuradores cuando, figurando como mandatario judicial del Estado en un proceso específico, juzgue -sujeto sólo a su leal saber y entender- que existe base para promoverlo, en defensa de los intereses a los que se debe como profesional. En segundo término, cuando la acción sea interpuesta directamente por el Procurador General de la República.

En este último caso, el jerarca institucional no actúa vinculado por o bajo la autorización de la autoridad gubernamental, sino con independencia de criterio, tal y como lo aclaró la Sala Constitucional en su voto n.º 3606-93 de las 14:51 horas del 27 de julio de 1993 (2). En tal posición, sigue interviniendo a manera de un «ministerio público de la jurisdicción constitucional», para utilizar una frase acuñada por la propia Sala en una vieja resolución (3).

Por ello, cuando la autoridad administrativa insta la interposición de una acción de inconstitucionalidad, la Procuraduría entiende que le asiste el derecho de valorar discrecionalmente la seriedad del planteamiento de inconstitucionalidad y se reserva, entonces, la posibilidad de rechazar toda solicitud que no resista este examen preliminar.

Por otro lado, también hemos comprendido que la voluntad gubernamental en este ámbito debe estar claramente manifestada, por lo que la costumbre ha sido exigir que la solicitud del Poder Ejecutivo haya sido aprobada por el Consejo de Gobierno, salvo que provenga o cuente con el visto bueno del señor Presidente de la República; y, en esta oportunidad, hemos considerado conveniente hacer de dicha costumbre un principio hermenéutico asentado jurisprudencialmente, por cuanto garantiza que nuestra posterior actuación judicial no provoque innecesarios roces o conflictos gubernamentales.

NOTA (2): "... Cabe agregar, en cuanto a la manifestación del Procurador General Adjunto en el sentido de que la presente acción la ejercía a solicitud del señor Ministro de Salud, Dr. Carlos Castro Charpentier, que tratándose de una atribución exclusiva del Procurador General o del Adjunto, y en virtud de la independencia funcional y de criterio que en el desempeño de ellas reconoce el artículo 1° de la referida Ley Orgánica [de la Procuraduría General de la República], que esa manifestación es innecesaria y carece de todo interés jurídico a los fines del ejercicio de la acción...".

NOTA (3): Resolución sin número de las 17:15 horas del 7 de febrero de 1990." (Lo sublineado no es del original).

         Como bien se indica en el Dictamen transcrito, de previo a ejercitar la potestad que le confiere el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la Procuraduría General de la República exige que la voluntad gubernamental de interponer una acción de inconstitucionalidad, cuente con la aprobación del Consejo de Gobierno o, al menos, con el visto bueno del señor Presidente de la República, requisito que se echa de menos en este caso.

         Asimismo, ante una gestión como la que nos ocupa, la Procuraduría entiende que le asiste el derecho de valorar discrecionalmente la seriedad del planteamiento de inconstitucionalidad –consecuencia lógica de la independencia funcional y de criterio que le garantiza el artículo 1º de su Ley Orgánica-, reservándose, entonces, la facultad de rechazar toda solicitud que no resista ese examen preliminar.

        En el caso que nos ocupa, este Despacho considera que no existe mérito suficiente para interponer la acción de inconstitucionalidad que se nos solicita.  Recordemos, en primer lugar, que el Consejo Nacional de Vialidad, a pesar de que su ley de creación le confiere personalidad jurídica instrumental, no constituye una persona de derecho público independiente del Estado, sino que se trata de un órgano desconcentrado, en grado máximo, del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.  En ese sentido, el hecho de que la Ley Presupuestaria que se cuestiona le haya encomendado al MOPT y no al CONAVI la entrega de la partida que le corresponde al Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales de la Universidad de Costa Rica, en nada desnaturaliza la obligación dispuesta en el artículo 5 de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, pues es lógico entender que la suma que le entregaría el MOPT, lo es nombre de un órgano suyo, a saber, el CONAVI.

        En segundo lugar, nos parecen infundadas las razones en las cuales se pretende justificar la interposición de la acción de inconstitucionalidad.  Por ejemplo, resulta injustificado el temor de la gestionante en el sentido de que pudiera exigírsele al MOPT y también al CONAVI, el giro de la suma que le corresponde al LANAMME, pues, repito, el CONAVI es un órgano del MOPT y, además, sería fácil de demostrar que se trata de una única obligación, a saber el porcentaje que establece el artículo 5 de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias.

         Sin otro particular, se suscribe, cordialmente

M.Sc. Omar Rivera Mesén

PROCURADOR ADJUNTO

ORM/mvc