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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 018
 
  Dictamen : 018 del 16/01/2004   

C-018-2004
16 de enero del 2004
 
 
Ingeniero
Juan Ramón Rivera Rodríguez
Presidente Ejecutivo
Instituto Costarricense de Ferrocarriles
S.    D.

Estimado señor:


         Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, nos referimos al oficio P.E. 421-2003, del 10 de julio del año próximo pasado.  Previo a referirnos al objeto de la consulta, nos permitimos externar las excusas del caso por la tardanza en la emisión del presente criterio, motivado por el volumen de trabajo que se tramita en esta Oficina.


I.                   Objeto de la consulta:


Nos refiere la Presidencia Ejecutiva en su oficio que el Ministerio del Ambiente y Energía le otorgó al INCOFER una concesión de explotación de materiales sobre cauce de dominio público, con una tasa diaria máxima de extracción de 250 metros cúbicos, por un plazo de cinco años y supeditada al cumplimiento de la legislación tutelar de esta actividad.  El material que se extrae es utilizado para obras de infraestructura del ferrocarril, pero también se generan excedentes que podrían ser comercializados por el Instituto, mediante venta de los mismos. 


La inquietud comprende, entonces, la posibilidad legal que tiene el INCOFER para comercializar el excedente de los materiales referidos. 


II.               Requisitos de admisibilidad de las consultas formuladas a la Procuraduría General de la República y determinación del alcance de nuestro criterio.


        De conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, los distintos repartos de la Administración Pública costarricense deben cumplir ciertos requisitos de admisibilidad para gestionar el ejercicio de nuestra competencia consultiva.   En este sentido, hemos desarrollado, a través de diversos dictámenes (ver,   entre otros,    C-152-2002 de 12 de junio del 2002,  C-299-2002 del 6 de noviembre del 2002 y O.J.-131-2003 del 5 de agosto del 2003), una línea jurisprudencial que se sustenta en los siguientes criterios:


        Conviene recordar, en primera instancia, varias disposiciones de la citada Ley Orgánica (Ley N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) que resultan atinentes al tema de los requisitos para que un órgano o institución de la Administración Pública requiera de nuestro criterio técnico-jurídico:


"Artículo 4.  Consultas:


Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.


 "Artículo 5.  Casos de Excepción:


 No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley."


        Las anteriores normas, en relación con el artículo 3 inciso b) de la misma Ley que indica que los dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que brinde la Procuraduría General se harán sobre "… cuestiones jurídicas…", han permitido a la jurisprudencia administrativa emanada de este Órgano Asesor el establecimiento de los siguientes requisitos mínimos de admisibilidad, que han de ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presentan: 


·                     Que la consulta la formule el jerarca administrativo del respectivo  órgano u institución pública. 


·                     Que se acompañe el criterio legal que sobre el tema en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública.  Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración.  Además, hemos indicado, sobre este extremo, que es precisamente ese criterio el que da el punto de vista jurídico del órgano consultante, especificando o ampliando, aspectos relacionados con el tema de la gestión a realizar ante la Procuraduría y que pueden ser de nuestro interés al momento de evacuar la consulta.   No cumple este objetivo, por ejemplo, las apreciaciones de orden jurídico que se han vertido por el asesor legal en las diferentes sesiones del Concejo Municipal donde se ha discutido un tema de orden jurídico.  Tampoco es admisible que el jerarca solicite el aval o aprobación de un estudio de la asesoría legal, pues ello invierte el orden lógico de la formulación de la consulta.  Por último, este requisito encuentra su razón de ser en el hecho de que es dable suponer que la decisión de formular la consulta a este Órgano Asesor ha sido sopesada por el jerarca teniendo a la vista las conclusiones del criterio legal, con lo cual se forma una idea clara de los alcances de lo consultado y de la importancia que tiene tomar la decisión de formular la gestión –ello por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, artículo 2 de la Ley Orgánica-.


·                     Las consultas versan sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, es decir, sin que pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya ha ser decidido por parte de la administración consultante.  Esto por cuanto, al emitir el correspondiente dictamen,  estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa, pues el criterio expresado devendría de acatamiento obligatorio para el consultante.


        Lo indicado en el último aparte resulta de aplicación a la consulta que nos ocupa, desde una doble perspectiva.  Por un lado, se tiene la constatación de que se acompaña copia de la resolución R-117-2003 MINAE, de las once horas cincuenta minutos del veinte de marzo del año dos mil tres, mediante la cual se concede al INCOFER una concesión para explotación de materiales (piedra, arena y grava) sobre el cauce del dominio público del río Pacuare, por un plazo de cinco años.   Dada nuestro carácter de órgano consultivo, es claro que no podríamos entrar a revisar tal acto administrativo, pues centraríamos nuestro análisis sobre la pertinencia de que, con fundamento en la citada concesión, el INCOFER pueda comercializar algunos de los productos extraídos en el proceso de explotación del cauce de dominio público.


        En segundo término, existen disposiciones que asignan la aplicación de la legislación minera a un órgano concreto de la Administración Pública costarricense, sea este la Dirección de Geología y Minas (artículos 97, inciso h) en relación con los numerales 2, 10, 12, 31, y 67 del Código de Minería, Ley N° 6797 de 4 de octubre de 1982 y sus reformas; y artículos 5, 6 y 38 del Reglamento al Código de Minería, Decreto Ejecutivo N° 29300-MINAE del 8 de febrero del 2001). 


        Con fundamento en las anteriores disposiciones, es dable sostener, para esta Procuraduría General, que la inquietud que aqueja a la Institución a su cargo puede y debe ser evacuada por el órgano técnico de la Administración Pública que analizó y tramitó la solicitud de concesión formulada por el INCOFER.  De ello que, en aplicación de la legislación minera vigente en nuestro país, la Dirección de Geología y Minas ostente una jurisdicción especial para atender su consulta.


        No se omite manifestar que, materializada tal consulta, si la Dirección de Geología y Minas tuviera dudas en la aplicación de uno o varios de los artículos que regulan el tema de las concesiones sobre cauces de dominio público, bien podría acudir directamente ante esta Procuraduría General a efecto de obtener una interpretación de dicha legislación. 


III.            Conclusión.


        En virtud de que la consulta formulada por el INCOFER comprende tanto el análisis de un acto administrativo concreto, para de él establecer la pertinencia de la comercialización de los excedentes de materiales extraídos en el proceso de explotación de una concesión sobre cauce del dominio público –aspecto que no resulta una inquietud genérica de naturaleza jurídica-; así como porque existe una competencia asignada a un órgano de la Administración Pública –Dirección de Geología y Minas- para la aplicación de la legislación minera en nuestro país, la consulta resulta inatendible, en virtud de no cumplir los requisitos de admisibilidad que prescribe la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y la jurisprudencia administrativa que se ha venido elaborando en punto a los citados requisitos.


        Sin otro particular, me suscribo,


 

Iván Vincenti Rojas
PROCURADOR ADJUNTO

 

 IVR/mvc
Copia: Geólogo José Francisco Castro
Director, Geología y Minas