C-386-2003

9 de diciembre del 2003

 

 

Señor

Johnny Araya Monge

Alcalde

Municipalidad de San José

S.  O.

Estimado Señor:

        Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero al oficio sin número de fecha 21 de octubre del 2002, suscrito por su antecesor, el Licenciado Mario Vargas Serrano, mediante el cual, debidamente autorizado por acuerdo Nº 15, Artículo IV, de la Sesión Ordinaria Nº 1, celebrada por el Concejo Municipal del Cantón Central de San José, el 7 de mayo del 2002, nos consulta sobre cuál es el procedimiento que debe seguir esa Corporación territorial para designar y remover a los integrantes tanto de las Juntas de Educación, así como de las Juntas Administrativas de su jurisdicción.

        De previo a referirnos sobre el particular, ofrecemos disculpas por el atraso en la emisión del criterio solicitado, todo justificado por el volumen de trabajo que tramita este Despacho.

I.- Antecedentes:

         Con miras a dar una adecuada respuesta a la consulta formulada, consideramos imprescindible analizar el contexto normativo en que se han desenvuelto, a lo largo de varios años, las Juntas de Educación y las Administrativas, y en especial, señalar las vicisitudes que ha tenido en los últimos años, el proceso de nombramiento y remoción de sus integrantes.

-          La Ley Nº 42 de 28 de diciembre de 1943 autorizó al Poder Ejecutivo para que mediante Decreto emitiera el Código de Educación, por lo que fue promulgado por Decreto Nº 7 de 26 de febrero de 1944, y aprobado por la ley Nº 181 de 18 de agosto de 1944 (Código de Educación), mediante el cual se instauran las Juntas de Educación, por un lado, con funciones contraloras sobre escuelas ubicadas en cada distrito escolar, así como Juntas Administradoras, por el otro, con iguales funciones respecto a los Colegios Oficiales, en ambos casos nombradas por la Municipalidad correspondiente (art. 9), pero se les confiere "plena personalidad jurídica" para contratar y comparecer ante los Tribunales de Justicia, únicamente a las primeras, esto es, a la Juntas de Educación; de manera que su Presidente es el representante judicial y extrajudicial de ellas (art.36). En cuanto al nombramiento de las citadas Juntas, el artículo 33 del Código de Educación, en lo que interesa establece: "... el Inspector del Circuito presentará a la Municipalidad una terna escogida entre los candidatos que propongan los respectivos Directores de Escuela. La Municipalidad deberá hacer el nombramiento dentro del mes siguiente a la fecha de presentación de la terna. Transcurrido ese plazo sin que se haya efectuado, se tendrá por nombrada y actuará como miembro de la Junta, la persona cuyo nombre encabece la terna, previa aceptación del cargo que hará ante la Dirección Provincial de Escuelas de su respectiva provincia o en su defecto ante el Inspector Delegado por ésta. Lo mismo se hará cuando por cualquier motivo legal fuere necesario reponer a un miembro propietario o suplente que no hubiera cumplido su período. En ambos casos el reemplazante se considerará nombrado únicamente para el tiempo que falte el sustituido para completar su período legal. Siempre que ocurra renovación de parte de una Junta, se procederá a nueva instalación". (Así reformado por la Ley Nº 2581 de 17 de junio de 1960).

-          La Ley Fundamental de Educación (Nº 2160 de 25 de setiembre de 1957), en su Capítulo VIII, denominado "De las Juntas de Educación y Juntas Administrativas", se establece en forma similar al Código de Educación anteriormente mencionado, que "En cada distrito escolar habrá una Junta de Educación nombrada por la Municipalidad del cantón a propuesta de los funcionarios que ejerzan la inspección de las escuelas del Circuito, previa consulta con los Directores, quienes a su vez consultarán al Personal Docente de su respectiva escuela" (art. 41). También se dispone desde un punto de vista más teleológico que formal, que "Las Juntas de Educación actuarán como delegaciones de las Municipalidades. Serán organismos auxiliares de la Administración Pública y servirán, a la vez, como agencias para asegurar la integración de la comunidad y la escuela" (art. 42). Igualmente se establece que en "Cada Institución de Enseñanza Media contará con una Junta Administrativa nombrada por la Municipalidad respectiva, de las ternas enviadas por los Consejos de Profesores correspondientes (art. 43). Por último, en lo que interesa a la presente consulta, se dispone que "El cargo de miembro de una Junta de Educación o Administrativa es concejal y su período es de tres años, renovándose las personas nombradas de conformidad con la ley, aunque pueden ser reelectas. Una ley especial determinará la forma de integrar tales Juntas, así como las atribuciones y deberes de las mismas y de sus miembros".(art. 44).

-          Mediante Ley Nº 2298 de 22 de noviembre de 1958, se adiciona el artículo 43 de la citada Ley Fundamental de Educación, para conferirles a las Juntas Administrativas "plena personería (entiéndase correctamente personalidad) jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones".

-          Mediante Decreto Ejecutivo Nº 17763 de 3 de setiembre de 1987, publicado en La Gaceta Nº 198 de 16 de octubre del mismo año, se promulga el Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas, y en él se hace eco de las ambiguas e imprecisas disposiciones contenidas tanto en el Código como en la propia Ley Fundamental de Educación, pues pese a que les reconoce a las Juntas su personalidad jurídica plena, así como su patrimonio propio, las califica a las Juntas como delegaciones municipales y "organismos" auxiliares de la Administración Pública, sujetas en el despliegue de su actividad a la política educativa vigente que dimane del Poder Ejecutivo (arts. 1, 2 y 3). Además, entre otras cosas, se establece que dichas Juntas estarán integradas por 5 miembros propietarios (art. 9), que durarán en sus cargos 3 años, pudiendo ser reelectos (art. 12). Expresamente se establece que ambos tipos de Juntas serán nombradas y juramentadas por el Concejo Municipal competente, pero tratándose de Juntas de Educación, el Asesor Supervisor de Educación presentará al Concejo una terna por cada puesto, integrada por los candidatos que propongan los respectivos directores de su jurisdicción (art. 13). Mientras que en el caso de las Juntas Administrativas, se dispone que sus integrantes podrán ser nombradas directamente por el Concejo Municipal de la nómina de no menos de cinco candidatos por cada puesto a llenar, que propongan el Director del Colegio, previa consulta al Consejo de Profesores y al Comité Ejecutivo del Gobierno Estudiantil (art. 14). En lo tocante a la remoción de los miembros de ambas Juntas, se establece, en aplicación del principio de paralelismo de las competencias, que será el propio Concejo Municipal el que la determine en último término (art. 26). Para ello señala como justas causas de remoción, entre otras: a) cuando sin previo permiso o licencia, dejaren de concurrir a seis sesiones consecutivas, b) cuando demostraren evidente descuido o desinterés en el desempeño de su cargo y c) cuando hubieren sido condenados por delito en perjuicio de la Hacienda Pública, o cualquier otro en daño de la Junta o de los bienes de la institución (art. 21). Para la citada remoción se prevé un procedimiento especial en el que el Asesor Supervisor respectivo funge como órgano director y debe trasladarle al Director Regional de Enseñanza competente el resultado de la sumaria con las recomendaciones y observaciones pertinentes, para que éste último, cuando estime que se comprobó la causal endilgada, le remita el expediente al Concejo Municipal de la jurisdicción territorial, para que resuelva por acto final (Sobre este procedimiento especial, véase la resolución Nº 130-2001 de las 08:30 horas del 16 de febrero del 2001, de la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo).

-          No puede pasarse por alto que la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, mediante resolución N° 787-F-01 de las 14:10 horas del 5 de octubre del 2001, confirmó la sentencia tanto del Juzgado Contencioso Nº 240-96 de las 14:20 horas del 30 de octubre de 1996, como la del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Primera Nº 350-98 de las 11:15 horas del 16 de octubre de 1998, en el sentido de que por tratarse estas Juntas de "entes instrumentales, territoriales y descentralizados", el Poder Ejecutivo no podía omitir la audiencia preceptuada por el artículo 361.1 de la Ley General de la Administración Pública. Y en consecuencia,  las autoridades jurisdiccionales anularon con efecto retroactivo el citado reglamento (Decreto Ejecutivo Nº 17763). Situación que generó en apariencia, un vacío normativo que fundamenta la presente consulta.

-          No obstante, por decreto ejecutivo Nº 31024-MEP de 13 de febrero del 2003, publicado en La Gaceta Nº 50 del 12 de marzo del mismo año, se promulgó "El Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas", en términos si no iguales, muy similares a su predecesor (Nº 17763). Tanto así que en lo que interesa a la presente consulta, para la remoción de sus integrantes se prevé un procedimiento especial sumario idéntico al que contenía aquella otra normativa reglamentaria anulada, con la única diferencia perceptible en lo atinente al plazo con el que cuenta el Concejo Municipal, una vez concluida la investigación administrativa por el Asesor Supervisor de Educación y verificado el cumplimiento del debido proceso por parte del Director Regional de Enseñanza, para resolver en forma definitiva, que anteriormente era de 15 días naturales, y hoy es de tan sólo 5 días naturales.  

II.- Naturaleza Jurídica de las Juntas de Educación y de las Juntas Administrativas.

        Según lo ha reiterado la Sala Constitucional, "Existe descentralización, cuando la propia Constitución Política o la ley, atribuyen una competencia determinada a una persona jurídica que se crea (artículo 189 constitucional)" (Entre otras la sentencia Nº 6256-94 de las 09:00 horas del 25 de octubre de 1994).

         Lo anterior implica que descentralizar es transferir o crear, a título último, definitivo y exclusivo, una competencia en otro sujeto (ORTIZ ORTIZ, Eduardo. "Tesis de derecho administrativo". Editorial Stradtmann, San José, C.R., 1998, p. 313). Debe advertirse que "El sujeto activo que afecta el orden de las competencias es siempre el Estado, dado el carácter derivado de las mismas en el ordenamiento moderno. Los sujetos que resultan beneficiarios de la nueva competencia o de su transferencia desde el Estado, son lo entes públicos menores. De este modo, el elemento primero y esencial de toda descentralización es la personalidad jurídica del centro titular de la competencia descentralizada" (ORTIZ ORTIZ, p. 313 Ibídem).

         Nuestra Constitución, partiendo del carácter unitario del Estado costarricense y por razones de limitación de poder y funcionales, establece un diseño organizacional fundado tanto en la división de poderes (Art. 9), como en la creación de un modelo de descentralización administrativa,   por criterios territoriales (las Municipalidades) y de especialización funcionarial o por servicios (instituciones autónomas y demás entes públicos menores descentralizados); lo cual favorece, por una parte, la mejor satisfacción de los intereses locales, como también la prestación de servicios y la realización de actividades que requieren de especialización técnica.

         Es por ello que los entes descentralizados, dotados de personalidad jurídica y de autonomía administrativa –según el grado que les haya otorgado la Constitución o la ley- integran el llamado sector público estatal o Administración Pública descentralizada, sin importar el distinto grado de autarquía (potestad de administrar) con que hayan sido creados. 

         En fin, podemos afirmar que la descentralización es un fenómeno complejo, en razón del cual "la Administración nunca aparece actuando como unidad total ante el público. Siempre se da fraccionada en centros de acción encargados de una función o de un servicio especial, claramente definidos respecto de otras" (ORTIZ ORTIZ, p. 309. Ibídem).

        Definido el concepto de descentralización, interesa ahora determinar la naturaleza jurídica de las Juntas de Educación y de las Juntas Administrativas.

        Tal y como se expuso en el aparte de antecedentes, tanto a las Juntas de Educación, como a las Juntas Administrativas, las leyes Nºs 181 de 18 de agosto de 1944 (Código de Educación) y 2160 de 25 de setiembre de 1957 y sus reformas, (La Ley Fundamental de Educación), les otorgan "plena personalidad jurídica" y patrimonios propios; es decir, han sido creados en virtud de acto de imperio del Estado y se les ha conferido personalidad jurídica aparte para atender una serie de fines especiales que le correspondían a éste. Sin embargo, respecto de las Juntas, como es lógico suponer respecto de la Administración Pública descentralizada, el Estado, como ente público mayor, ejerce sobre ellas una tutela administrativa al orientar, de forma general, su actuación, para lograr así una mayor coherencia y unidad en la satisfacción de los intereses públicos relacionados con la política educativa oficial.

         Nuestra jurisprudencia administrativa, con alguna imprecisión técnica del leguaje jurídico, ha conceptuado a las Juntas de Educación y a las Juntas Administrativas como "órganos subordinados al Ministerio de Educación Pública" (pronunciamientos C-128-92 de 17 de agosto de 1992, C-203-2002 de 13 de agosto del 2002 y C-321-2002 de 28 de noviembre del 2002), cuando en realidad, en razón de habérseles conferido expresamente, por vía legal, personalidad jurídica plena y patrimonio propios, indiscutiblemente son "entes públicos menores" distintos del Estado, que conforman la Administración Pública descentralizada.

        En varios pronunciamientos[1], pero más concretamente a partir de la O.J.-035-97 de 5 de agosto de 1997, este Órgano Superior Consultivo ha admitido expresamente que las Juntas de Educación son entes descentralizados instrumentales –lo cual es también aplicable a las Juntas Administrativas, porque ambas tienen otorgadas plenas personalidades jurídicas y patrimonios propios-.

        En lo que importa, dicho pronunciamiento establece lo siguiente:

"1. La Junta de Educación es un ente descentralizado instrumental.

En relación con su primera interrogante, el Código de Educación (Ley No.181 del 18 de agosto de 1944) creó legalmente a las Juntas de Educación con personalidad jurídica (artículo 36, véase en el mismo sentido dictámenes de esta Procuraduría en los cuales se dijo que por tener personalidad jurídica las Juntas tienen capacidad para interponer acciones judiciales por sí mismas, a saber: 3-42-73, C-246-80, C-058-91, C-171-91 y C-088-94). Lo anterior, se traduce en independencia para ejercer sus funciones e imposibilidad de principio para que las Juntas puedan ser objeto de las potestades propias de una relación jerárquica de parte de Organo o Persona Pública alguna de la Administración Pública, con las excepciones que la misma ley establezca. (Artículo 102 y 105 de la Ley General de la Administración Pública, en adelante LGAP) En efecto, al otorgarle personalidad a la Junta, el legislador rompió todo vínculo jerárquico entre el Poder Ejecutivo o la Municipalidad respectiva con la Junta de Educación del distrito.

Así pues, la actuación de las Juntas no puede ser revisada o sustituida, no puede Organo o Ente alguno avocarse la misma y está sustraída aquélla a órdenes, instrucciones o circulares sobre el modo de ejercicio de las funciones, ya sea en aspectos de oportunidad o legalidad (misma normativa citada de la LGAP). En tal sentido la obligación de las Juntas de cumplir las órdenes que los funcionarios del ramo de Educación, les comuniquen, no puede referirse a un acto determinado. (Artículo 35 inciso 8 del Código de Educación, dictamen de esta Procuraduría General 2-69-74 de 28 de agosto de 1974)

Sin embargo, las Juntas - como todos los entes públicos menores - están sometidas en primer término a la tutela administrativa del Poder Ejecutivo, es decir, a una relación de dirección de parte de éste. Así pues, las Juntas sí pueden ser objeto de órdenes referidas a la actividad de la misma, verbigracia directrices (artículos 26, b), 27,1, 98 a 100 de la LGAP). A través de la tutela el Poder Ejecutivo - por medio del Ministerio de Educación - puede conformar a las Juntas en el cumplimiento de sus fines, imponiendo metas y tipos de medios para realizarlas. Dicho Poder también puede dirigir los programas del ente: los fines específicos y más limitados para los que debe empeñarse cada año o cierto número de años. (Ortiz Ortiz, Eduardo. "La tutela administrativa Costarricense". En: Revista de Ciencias Jurídicas, No.8, páginas 129 y 134, Oficio de este Despacho PGR-196 de 16 de octubre de 1990 y dictamen C-048-93 del 6 de abril de 1993)

En segundo término, las Juntas están sometidas a un control completo y constante, como se verá, que condiciona la actuación de las mismas.

Control que no se limita a la integración de la misma, sino que puede producirse en forma anticipada y posterior, mediante autorizaciones y aprobaciones de sus actos. La idea de crear entes como las Juntas, con carácter instrumental, se haya en desplazar total y definitivamente las responsabilidades patrimoniales del Poder Ejecutivo hacia éstas. Además, permiten el ocultamiento del Estado bajo una entidad independiente, en campos en que opera la pugna libertad - autoridad. En consecuencia, estamos ante un tipo descentralización mínima, pues no hay jerarquía pero sí subordinación del ente al Poder Ejecutivo. Eso sí, el ejercicio de esa específica sujeción requerirá de normas legales expresas que la desarrollen. (véase Eduardo Ortiz Ortiz, op.cit., páginas 146-148; Eduardo García de Enterría, "Curso de Derecho Administrativo", Tomo I, Madrid, Editorial Civitas, 1989, páginas 409-411; y dictamen de este Despacho C-048-93)

En la línea de pensamiento expuesta, la Junta de Educación tiene escaso poder de decisión propio, por cuanto la mayoría de sus funciones, previstas en el numeral 39 del Código de Educación, son de vigilancia o inspección, coordinación, denuncia o de mera información, así como funciones de realización con aprobación del Ministerio de Educación.

Además, la Junta está sometida a las disposiciones del Ministerio de Educación en materia de distribución e inversión de los dineros provenientes, entre otras fuentes del Presupuesto Nacional y que la Junta de Educación recibe, pues el manejo de aquéllos debe efectuarse de conformidad con la política educativa y el planeamiento de la enseñanza indicados por el Consejo Superior de Educación y el Ministerio del ramo, de acuerdo con el Reglamento que se dicte. (artículo 45 y 47 de la Ley Fundamental de Educación o Ley No.2160 del 25 de setiembre de 1957 y sus reformas, véase dictamen de este Despacho C-128-92)

Por otra parte, el Código de Educación somete a la aprobación del Poder Ejecutivo y de la Contraloría General de la República, los acuerdos de las Juntas cuando dispongan comprar, donar, permutar, vender, hipotecar o arrendar bienes inmuebles, dentro de los límites legalmente previstos.

(artículos 37 y 38 ibídem). Igualmente, el presupuesto de las Juntas debe someterse a la aprobación del Ministerio de Educación, con el objeto de que los gastos e inversiones estén estrechamente vinculados con las prioridades nacionales, regionales e institucionales destinados a la consecución de los objetivos y fines de la educación costarricense. (véase dictamen de este Despacho C-128-92 y artículos 39, 42, 44, 45, 46, 48, 49 y 54 del Reglamento General de las Juntas de Educación y Juntas Administrativas, Decreto No.17763-E del 3 de setiembre de 1987 y sus reformas, mientras se mantenga vigente, como se dirá infra)

Dicho control específico lo puede ejercer el Ministerio de Educación Pública, en virtud de ser el órgano del Poder Ejecutivo en el ramo de la Educación y de la Cultura, a cuyo cargo está la función de administrar todos los elementos que integran aquel ramo. Además, dicho Ministerio es el vínculo entre el Poder Ejecutivo y las demás instituciones que trabajan en el campo educativo y cultural. (artículos 140 constitucional, 1 y 5 de la Ley 3481 del 13 de enero de 1965 o Ley Orgánica del Ministerio de Educación). Por su parte, el Consejo Superior de Educación es el Organo Constitucional a quien corresponde la dirección general de la enseñanza oficial. (artículo 81 constitucional, véase también dictamen de este Despacho C-128-92)

Igualmente, un control genérico sobre las Juntas de Educación lo puede ejercer la Contraloría General de la República, en virtud de la función fiscalizadora de la Hacienda Pública que le viene atribuida.

(artículos 183 y 184 constitucionales, 1,4,8,9,10,11,12,20 siguientes y concordantes de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley No.7428 de 7 de setiembre de 1994). En este sentido, es menester tener claro que se encuentran de por medio fondos públicos como los provenientes del Fondo creado para las Juntas de Educación por el artículo 1 de la Ley No.6746 del 20 de abril de 1982 ó de los otras fuentes previstas en el Código de Educación (artículo 39).

Por otra parte, conforme a la Ley Fundamental de Educación, las Juntas de Educación son nombradas por la Municipalidad del Cantón del respectivo distrito escolar. Corolario de ello dicho Código estableció que actuarían como delegaciones de las Municipalidades, sin que esto implique jerarquía o dirección alguna, pues no dio a estas últimas ninguna injerencia en el funcionamiento de las Juntas, salvo la potestad de nombramiento y consecuentemente de remoción. (artículos 41 y 42 ibídem, 104 inciso 1) y 105 inciso 2) de la LGAP, 21 inciso f del Código Municipal o Ley No.4574 del 4 de mayo de 1970, dictamen de esta Procuraduría General No.46-PA-74 de 3 de julio de 1974, 2-69-74 de 28 de agosto de 1974 y C-128-92).

En dicha línea de pensamiento, el Código Municipal en su artículo 4 inciso 2) solo otorga a la Municipalidad una labor de vigilancia y promoción de la labor de las Juntas de Educación. Lo anterior, en virtud de que es atribución municipal el impulsar la educación de los habitantes del cantón. Lo cual efectúan las Municipalidades por diversos medios como son: el otorgamiento de becas o bien destinando fondos para la construcción y reparación de escuelas. Asimismo, las Municipalidades subvencionan a las Juntas de Educación con un porcentaje de los ingresos del impuesto sobre inmuebles (artículo 1 de la Ley No.7552 de 2 de octubre de 1995).

         Recientemente, en el pronunciamiento C-206-2003 de 4 de julio del 2003,  reafirmamos que las Juntas de Educación y las Juntas Administrativas son "entidades" públicas –pues gozan de personalidad jurídica propia- que, a pesar de ser nombradas por lo Concejos Municipales (art. 12, inciso g) del Código Municipal), funcionan como organismos auxiliares del Ministerio de Educación Pública, en materia de política educativa y planeamiento de la enseñanza.

         Tal y como se indicó en el acápite de Antecedentes, esa es la postura que nuestros Tribunales de Justicia, y en especial el Juzgado, así como la Sección Primera del Tribunal Contencioso Administrativo, y la propia Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, han sostenido para haber declarado la ilegalidad del citado decreto ejecutivo Nº 17763.

         La Sección Primera del Tribunal Contencioso, al respecto estableció lo siguiente:

"II.- La sentencia apelada se debe confirmar en todos sus extremos. Está demostrado, que para la emisión del decreto impugnado y que las afecta, no se consultó a las Juntas de Educación, con lo que se vulneró y omitió la audiencia establecida en el artículo 361 .-1 de la Ley General de la Administración Pública. En efecto el mencionado artículo establece la obligación de conceder audiencia previa a todas las entidades descentralizadas sobre los proyectos de disposiciones generales que puedan afectarlas. En términos muy generales la Administración Central es la del Estado y la descentralizada todas las demás administraciones que no estén constituidas por órganos jerárquicos ordenados para el cumplimiento de los fines públicos que conforman el ente mayor, de tal suerte que todos los centros de imputación normativa distinto de los Poderes del Estado en especial del Ejecutivo son Administración Pública descentralizada. En doctrina, siguiendo al maestro Ortiz, centralización es la concentración total de las competencias públicas en un solo centro de acción, concretamente en el Estado como sujeto; la descentralización implica una atribución de competencia, a título último, definitivo y exclusivo, en un ente distinto del Estado en virtud de una regla del ordenamiento y es distinta de figuras afines aparentemente iguales como la desconcentración, la delegación y la concesión legal de competencias centrales. La desconcentración opera en el ámbito de un mismo ente jurídico a favor de órganos inferiores del mismo y está sometido a jerarquía, la descentralización opera en otro ente y solo está sometido a tutela. La delegación es la transferencia por acto administrativo de una competencia o su ejercicio de un órgano superior a uno inferior, en virtud de autorización legal. Entre los elementos más comunes de la descentralización se encuentran: la personalidad jurídica, especialidad de la competencia o capacidad pública, sumisión al Estado y autonomía económica en alguna de sus formas.

III.- Las Juntas tienen personería jurídica propia, su origen es legal, tiene limitadas su capacidad pública al ámbito de la educación pública y dentro de un determinado territorio, tiene patrimonio propio y está sujeta a la tutela del Estado, por lo que no cabe duda que son entes instrumentales, territoriales y descentralizados, por lo que lo que no podía soslayarse el cumplimiento del debido proceso legal para la formación de las disposiciones generales. Artículo citado, 36 del Código de Educación, 41 y 42 de la Ley Fundamental de Educación." (Resolución Nº 350-98 de las 11:15 horas del 16 de octubre de 1998).

         Posición que fuera luego reafirmada, de algún modo, por la Sección Segunda de ese mismo Tribunal, en un caso diverso, en el que se estableció lo siguiente:

"III.- Que dado que la llamada a juicio es una Junta Administrativa de Educación, se estima conveniente, antes de entrar al fondo del asunto, realizar algunas consideraciones en relación con la naturaleza jurídica de estas Juntas Administrativas. La Ley Fundamental de Educación - número 2160 de 25 de setiembre de 1957 -, establece, que cada institución de enseñanza media contará con una Junta Administrativa nombrada por la Municipalidad del cantón, de conformidad con las ternas remitidas por los Consejos de Profesores, cargo que es concejil y por un período de tres años, dotadas con rentas provenientes del Presupuesto Nacional, de las Municipalidades, de instituciones autónomas y otras de carácter especial (artículos del 41 al 47). Por su parte, existe el Reglamento general de Juntas de Educación y Juntas Administrativas - Decreto Ejecutivo número 17763-E de 3 de setiembre de 1987 -, que contempla con mayor amplitud, las características de ellas. Se enuncia por ejemplo, que constituyen delegaciones de las municipalidades y organismos auxiliares de la Administración Pública, con personalidad jurídica y patrimonio propio, y sujetas a las directrices y disposiciones emanadas de la autoridad competente del Ministerio de Educación Pública, en cuanto al uso y destino de los bienes sometidos a su administración (artículos 1° al 5°). Se reafirma, en el numeral 14, que los miembros son nombrados por el Concejo Municipal de una nómina de no menos de cinco candidatos, que propondrá el Director del Colegio, previa consulta al Consejo de Profesores y con el Comité Ejecutivo del Gobierno Estudiantil. Dentro de ese mismo cuerpo normativo, específicamente en el Título II, Capítulo I, el ordinal 44 preceptúa, que los bienes y recursos de las Juntas están afectos al servicio educativo nacional y que por ello, sus gastos e inversiones han de vincularse a los esfuerzos nacionales, regionales e institucionales, destinados a la consecución de los objetivos y fines de la educación costarricense, y el siguiente - 45 -, dispone, que corresponde al Ministerio de Educación Pública, fijar las prioridades nacionales a las que las Juntas deben destinar no menos del veinticinco por ciento de su presupuesto. Seguidamente, el artículo 56 da de nuevo la calificación a las juntas de personas de derecho público. Así, por Decreto Ejecutivo número 21898-MEP publicado en La Gaceta número 50 del 12 de marzo de 1993, se adicionó, un artículo que lleva el número 60 bis, en el que se dispone, que los inmuebles ocupados por los centros educativos dependientes del Ministerio de Educación Pública, inscritos a nombre de instituciones autónomas, municipalidades o cualquier otra institución estatal, pueden ser traspasados en forma directa a ese Ministerio o a las Juntas de Educación. Por último, los numerales 79 y 80 establecen, que las Juntas Administrativas deben sujetar sus actuaciones a la política nacional y regional de educación, así como a las directrices que emanen del Ministerio de Educación Pública y que los bienes que adquieran, con fondos provenientes del presupuesto nacional, deben inscribirse a nombre del Estado.-". (Resolución Nº 201-2000 de las 10:30 horas del 19 de julio del 2000) (Lo destacado es nuestro).

         Mientras que la Sala Primera, por su parte, consideró:

"I.-     La sentencia recurrida, confirmatoria de la del Juzgado, asume un vicio grave en la promulgación del acto administrativo general, por no conferirse a las Juntas de Educación y en particular a la Junta actora, como entes descentralizados,  la audiencia preceptuada en el artículo 361.1 de la Ley General de la Administración Pública, insoslayable, a juicio del Tribunal,  porque el reglamento manifiestamente les afectaba. El recurrente censura ese pronunciamiento por el fondo, aduciendo la violación de los artículos  37 y 38, del Código de Educación y 45 de la Ley Fundamental de Educación y 222 del Código Procesal Civil, por falta de aplicación, y   36 del propio Código de Educación, 42 de la expresada Ley Fundamental, 2 del Reglamento General de Junta de Educación y Administrativas, 361. 1 de la Ley General arriba mencionada y 98 inciso c), de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, estas últimas normas por aplicación e interpretación indebida. En resumen esos quebrantos se producen, según el casacionista, por haber concedido el juzgador a las  Juntas una naturaleza jurídica de la que realmente no gozan, esto es,  la de entes descentralizados.

II.-     Viene de suyo entonces que la cuestión principal a dilucidar se resume en determinar cuál es la naturaleza jurídica de las Juntas de Educación. Aduce al respecto la representante del Estado que si bien dichas Juntas tienen ciertas características de los entes descentralizados, como el ostentar personería y patrimonio propio, no son éstas sin embargo, a su juicio, suficientes para ubicarlas en esa categoría. Arguye que en realidad no tienen personería plena, pese a lo expresado en la ley,  sino meramente instrumental, para el cumplimiento de determinados fines, específicamente contratar y comparecer ante los tribunales. Carecen- agrega- de autonomía política  y   financiera, pues, en punto a   lo primero, su rol es servir de apoyo   al   sistema educativo costarricense, cuya política la impone el Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Educación, y en cuanto a lo segundo, porque carece de atribuciones para disponer y ejecutar su presupuesto sin intervención del poder central. De aquí deduce que su naturaleza corresponde mas bien a  un ente desconcentrado y no descentralizado, consonante con lo que se conoce como un órgano-persona.

III.-    En   ese progresivo desprendimiento de atribuciones de un ente matriz  y el correlativo aumento de poderes de un centro inferior, se transita por una desconcentración mínima, media, máxima,  hasta que finalmente aflora un ente descentralizado. En principio esto último ocurre cuando el ente alcanza organización propia, patrimonio exclusivo y personalidad jurídica.  En punto a fines, bien puede existir una coincidencia entre los propios y los del ente matriz; incluso una influencia de este sobre aquél mediante directivas o directrices, sin que por eso se niegue la descentralización. Lo que si es definitivamente excluyente es la relación jerárquica. Sobre el manejo del patrimonio, los controles que se impongan a éste externamente, tampoco hacen desmerecer su naturaleza, máxime cuando se confieren a un órgano neutral como es la Contraloría General de la República.

IV.-    Las Juntas de Educación, aparte de tener personería jurídica propia y capacidad para contratar y comparecer ante los Tribunales, por disposición del artículo 36 del Código de Educación, tienen también patrimonio propio y capacidad de disposición de éste, ciertamente bajo determinados controles, cuya existencia, como se indicó, no excluye necesariamente un fenómeno de descentralización.  Tampoco,    por lo anteriormente expuesto, lo excluye que su política deba armonizar con la del  Ministerio de Educación, porque la armonía es un desideratum en la acción de todos los entes públicos, máxime en aquellos con objetivos afines,  empece a lo cual las Juntas tienen los propios no necesariamente coincidentes y sí tal vez complementarios de los generales,  en la medida que velan por las necesidades de un sector de la educación con problemas y soluciones particulares. Es importante agregar que las Juntas no responden de su política tan solo ante el Ministerio de Educación, también lo hacen ante la Municipalidad respectiva, que es quien, además, designa a sus miembros. Y definitivamente entre las Juntas y el Ministerio no hay relación jerárquica.

V.- Frente a lo arriba expuesto, no es posible negar la condición de ente descentralizado a las Juntas de Educación, como lo pretende la representación del Estado. Supuesta esa naturaleza, la audiencia preceptuada por el artículo 361. 1 de la Ley General de la Administración Pública no podía omitirse en contra de las Juntas, si el Decreto 17763-E manifiestamente afectaba su estructura y organización." (Resolución Nº 000787-F-01 de las 14:10 horas del 5 de octubre del 2001).

        Criterio que también pareciera inferirse de la resolución Nº 2003-00136 de las 15:22 horas del 15 de enero del 2003, de la Sala Constitucional, en la que se reconoce que las Juntas de Educación tienen plena personalidad jurídica para adquirir derechos, contraer obligaciones y comparecer ante los Tribunales de la República.

        Determinada así la correcta naturaleza jurídica de las Juntas de Educación y de las Juntas Administrativas, reconsideramos de oficio, y en lo conducente, los pronunciamientos C-128-92 de 17 de agosto de 1992, C-203-2002 de 13 de agosto del 2002 y C-321-2002 de 28 de noviembre del 2002. Y especialmente éste último, –al menos en lo que interesa en la presente consulta- tiene por vigente el decreto ejecutivo Nº 17763-E de 3 de setiembre de 1987, publicado en La Gaceta Nº 198 de 16 de octubre del mismo año, cuando en realidad había sido anulado por ilegal por resolución Nº 000787-F-01 de las 14:10 horas del 5 de octubre del 2001, de la Sala Primera. Error en el que incurren también algunas sentencias de la Sala Constitucional (Nºs 2002-05896 de las 10:02 horas del 14 de junio del 2002, 2002-12187 de las 11:16 horas del 20 de diciembre del 2002 y 2003-00136 op. cit.). 

III.- Aplicación supletoria de la Ley General de la Administración Pública.

        Según hemos establecido en nuestra jurisprudencia administrativa[2], la Ley General de la Administración Pública regula todo lo concerniente a la actividad de la Administración Pública costarricense, su estructura y organización en sus relaciones con los administrados, y entre los distintos órganos y entes que la conforman.

        Los principios generales y las normas reguladoras del procedimiento administrativo se establecen en esa Ley con el fin de "asegurar el mejor cumplimiento posible de los fines de la Administración, con respeto para los derechos subjetivos e intereses legítimos del administrado, de acuerdo con el ordenamiento jurídico" (Art. 214 L.G.A.P.).

        Ahora bien, bajo tales premisas, el artículo 229 de la comentada Ley General dispone que la normativa de su Libro Segundo –Del Procedimiento Administrativo- "regirá los procedimientos de toda la Administración, salvo disposición que se le oponga"; es decir, la propia Ley General de la Administración Pública dispone la obligatoriedad de cumplir los principios y procedimientos en ella establecidos para todos los casos, salvo cuando alguna ley especial regule expresamente la materia. A lo anterior se añade el hecho de que con la promulgación de esta Ley, fueron derogadas todas las disposiciones anteriores que establecían o regulaban procedimientos administrativos de carácter general o aquellas otras cuya especialidad no resultase de la índole de la materia que rijan (art. 367.1 Ibídem).

        En todo caso, debemos advertir que las exclusiones hechas por el artículo 367.2 Ibídem, no son absolutas, pues el procedimiento administrativo previsto en la Ley General de la Administración Pública –ley que es detallista y exhaustiva- se aplica  supletoriamente aún en procedimientos regulados de forma independiente, en el tanto es considerado como un procedimiento respetuoso de la garantía fundamental del debido proceso.

        En abono de esta tesis, este Órgano Asesor ha sostenido lo siguiente:

"Las interpretaciones de la Sala Constitucional y de esta Procuraduría respecto a la materia han indicado que la exclusión vía decreto no implica que el procedimiento regulado en la Ley General no sea de aplicación, pues, con el fin de salvaguardar el debido proceso, dicha ley se torna en un instrumento de aplicación supletoria aún en los procedimientos regulados en forma independiente (...)Así las cosas, en cuanto a procedimiento debe acudirse al señalado en la Ley General de la Administración Pública en los siguientes casos :

1-Cuando no se trate de materia expresamente excluída por el artículo 367 y los Decretos concordantes.

2-Cuando se trate de materia excluída, pero sin procedimiento especial regulado.

3-Cuando se trate de materia excluída pero el procedimiento especial no garantice el debido proceso. Acerca de los alcances del debido proceso, puede consultarse el voto 1732-92 de la Sala Constitucional.

4-Como fuente supletoria se aplicará en el caso de materia excluída sobre lo no dispuesto expresamente. En caso de duda prevalece sobre la materia excluída. También en materia de interpretación informa orientando la aplicación." (Dictamen C-173-95 de  7 de agosto de 1995).

         Con base en lo expuesto, este Órgano Superior Consultivo considera que al haberse anulado el decreto ejecutivo Nº 17763 de 3 de setiembre de 1987, publicado en La Gaceta Nº 198 de 16 de octubre del mismo año, denominado Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas, y hasta que se publicó el nuevo Reglamento sobre la materia (decreto ejecutivo Nº 31024-MEP de 13 de febrero del 2003, publicado en La Gaceta Nº 50 del 12 de marzo del mismo año), ante la falta de procedimiento administrativo expreso para remover a los integrantes de las citadas Juntas, el Concejo Municipal pudo haber aplicado supletoriamente el procedimiento ordinario previsto en la Ley General de la Administración Pública, máxime cuando el artículo 308 de ese cuerpo normativo establece que constituyen materia del citado procedimiento aquellos casos en que el acto final pueda causar perjuicios graves al administrado, sea imponiéndole obligaciones, suprimiéndole o denegándole derechos subjetivos, o por cualquier otra forma de lesión grave y directa a sus derechos e intereses legítimos; si hay contradicción o concurso de interesados frente a la Administración dentro del expediente; igualmente se prevé que serán aplicables las reglas de ese Título a los procedimientos disciplinarios cuando éstos conduzcan a la aplicación de sanciones de suspensión o destitución, o cualesquiera otras de similar gravedad.

        Ya en otras oportunidades esta Procuraduría General ha sido enfática en indicar que las Municipalidades, como entidad pública, territorial, autónoma y de base corporativa, están sujetas a las normas de Derecho Público, especialmente a la Ley General de la Administración Pública, que regula todo lo concerniente a la actividad de la Administración Pública costarricense, su estructura y organización, en todo aquello que no esté regulado por norma especial[3].

        Por su parte, la propia Sala Constitucional ha reiterado que en ausencia de procedimiento administrativo especial, se aplica el procedimiento previsto en la Ley General de la Administración Pública (Ver entre otras, las resoluciones Nºs 2360-94 de las 15:06 horas del 17 de mayo de 1994, 2001-01397 de las 14:58 horas del 14 de febrero del 2001 y 2003-10410).

        Conforme a lo indicado en nuestra jurisprudencia administrativa, la única previsión que debieron considerar al respecto era que si el Concejo Municipal pretendía nombrar un órgano director para que instruir un procedimiento administrativo que culminaría con la remoción de uno o varios integrantes de las Juntas de comentario, cuya decisión final le compete a él exclusivamente, podía delegar la instrucción del mismo únicamente en su Secretario (Pronunciamientos C-261-2001 de 27 de setiembre del 2001 y C-323-2003 de 9 de octubre del 2003).

         Y en cuanto al nombramiento de nuevos integrantes de esas Juntas, estimamos que al disponer el artículo 13, inciso g), del Código Municipal, que el Concejo nombrará dichos miembros "directamente", bien pudo haber designado libremente sin sujetarse a ninguna propuesta de algún otro órgano, porque ese órgano colegiado es quien selecciona y nombra a las personas que considere más adecuadas para esos puestos. Incluso pudo haberse establecido reglamentariamente un procedimiento bajo el cual ejercería dicha competencia, tal y como se afirmó en el pronunciamiento C-158-2001 de 30 de mayo del 2001, en el que se analizó profusamente y en detalle la antinomia normativa existente entre las disposiciones contenidas en los artículos 41 y 43 de la Ley Fundamental de Educación  y el citado artículo 13, inciso g). Tesis que pareciera ser acogida por la jurisprudencia constitucional, al afirmar que el Concejo Municipal es libre de escoger a tales miembros (Véanse entre otras, las sentencias Nºs 2001-03303 de las 09:41 horas del 27 de abril del 2001 y 2003-08926 de las 17:30 horas del 26 de agosto del 2003). 

         No obstante lo expuesto, según se indicó en el acápite de antecedentes, por decreto ejecutivo Nº 31024-MEP de 13 de febrero del 2003  -publicado en La Gaceta Nº 50 del 12 de marzo del mismo año-, se promulgó "El Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas"; normativa que rige expresamente el nombramiento y la remoción de los integrantes de las Juntas de Educación y de las Juntas Administrativas, y a la que deberán sujetarse los Concejos Municipales, aún y cuando pareciera tener una clara y evidente incompatibilidad normativa con lo dispuesto en el citado artículo 13, inciso g), del Código Municipal; esto en razón del principio general de inderogabilidad singular de los reglamentos, reconocido expresamente en nuestro ordenamiento jurídico, concretamente en el artículo 13 de la Ley General de la Administración Pública (Véanse al respecto, entre otros, los dictámenes C-045-94 del 16 de marzo de 1994, C-104-96 del 2 de junio de 1996,  C-018-94 del 27 de enero de 1994, C-175-98 de 20 de agosto de 1998 y C-057-99 de 19 de Marzo de 1999) y especialmente, porque la antimonia aludida no ha sido objeto de la presente consulta, y por ende, no podemos profundizar en su análisis. 

Conclusión

         Este Órgano Superior Consultivo considera que al haberse anulado el decreto ejecutivo Nº 17763 de 3 de setiembre de 1987, publicado en La Gaceta Nº 198 de 16 de octubre del mismo año, denominado Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas, y hasta que se publicó el nuevo Reglamento sobre la materia (decreto ejecutivo Nº 31024-MEP de 13 de febrero del 2003, publicado en La Gaceta Nº 50 del 12 de marzo del mismo año), ante la falta de procedimiento administrativo expreso para remover a los integrantes de las citadas Juntas, el Concejo Municipal pudo haber aplicado supletoriamente el procedimiento ordinario previsto en la Ley General de la Administración Pública (art. 308 y ss). 

        Y en cuanto al nombramiento de nuevos integrantes de esas Juntas, estimamos que al disponer el artículo 13, inciso g), del Código Municipal, que el Concejo nombrará dichos miembros "directamente", bien pudo haber designado libremente sin sujetarse a ninguna propuesta de algún otro órgano, porque ese órgano colegiado quien selecciona y nombra a las personas que considere más adecuadas para esos puestos. Incluso pudo haberse establecido reglamentariamente un procedimiento bajo el cual ejercería dicha competencia, tal y como se afirmó en el pronunciamiento C-158-2001 de 30 de mayo del 2001, en el que se analizó profusamente y en detalle la antinomia normativa existente entre las disposiciones contenidas en los artículos 41 y 43 de la Ley Fundamental de Educación  y el citado artículo 13, inciso g). Tesis que pareciera ser acogida por la jurisprudencia constitucional, al afirmar que el Concejo Municipal es libre de escoger a tales miembros (Véanse entre otras, las sentencias Nºs 2001-03303 de las 09:41 horas del 27 de abril del 2001 y 2003-08926 de las 17:30 horas del 26 de agosto del 2003). 

        De conformidad con lo expuesto, y en lo conducente, se reconsideran de oficio los pronunciamiento C-128-92 de 17 de agosto de 1992; C203-2002 de 13 de agosto de 2002 y C-321-2002 de 28 de noviembre de 2002.

         Sin otro particular,

 

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR

LGBH/gvv

[1]            En el pronunciamiento C-048-98 de 19 de marzo de 1998, se define también  a las Juntas como entidades menores del Estado, y como tales, se dice que conforman naturalmente el Aparato Estatal costarricense. Sin embargo, contradictoriamente vuelven a hacer cita textual del dictamen C-128-92 op. cit., que las clasifica como órganos subordinados del Ministerio de Educación Pública. Mientras que en el C-044-2002 de 15 de febrero del 2002, se estableció el carácter de ente descentralizado con personalidad jurídica propia de las Juntas de Educación, y por ende determinó que era a ellas, y no al Estado, quienes debían asumir las obligaciones patronales referentes a cargas sociales y prestaciones frente a las trabajadoras de los comedores escolares.

[2]            Entre otros los pronunciamientos C-173-95 de  7 de agosto de 1995 y C-320-2003 de 9 de octubre del 2003.

[3]               Pronunciamientos C-203-99 de 14 de octubre de 1999, C-049-2002 de 19 de febrero del 2002 y C-249-2003 de 19 de agosto del 2003. Criterio que se logra extraer de la relación armónica de los artículos 168 y ss. de la Constitución Política, 1º y 2º de la Ley General de la Administración Pública, 1º.4 inciso c) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y 2 del Código Municipal.