C-023-2004

20 de enero del 2004

 

  

Señor

Angelo Altamura Carriero

Presidente Ejecutivo

Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo

S. D.

Estimado señor:

        Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su oficio n.° PE-004-2004 del 6 de los corrientes, a través del cual solicita el criterio de la Procuraduría General de la República sobre la legalidad de que, mediante los excedentes del Sistema de Ahorro y Préstamo del INVU, se puedan desarrollar proyectos de vivienda para la clase media, los cuales se colocarían dentro de los suscriptores de contratos.

 I.-       ANTECEDENTES.

A.-      Criterio de la Asesoría Jurídica del ente consultante.

        Mediante memorando JD-0339-2003 M del 22 de octubre del 2003, suscrito por el Licenciado Luis Eduardo Meneses García, miembro de la Asesoría Jurídica del ente consultante, se concluye lo siguiente:

"En dicho contexto la posibilidad de que el Sistema de Ahorro y Préstamo, con recursos de los excedentes, pueda financiar el desarrollo de proyectos de vivienda para clase media, los cuales se colocarían entre los mismos suscriptores de los contratos del Sistema, en el tanto se trata de una inversión cuyo destino es el cumplimiento de las finalidades previstas en la misma ley, se ajusta no sólo al contenido del artículo 5 inciso K) de la Ley Orgánica sino a la jurisprudencia emanada de la Contraloría.

Véase que para el Sistema implica, desde el punto de vista financiero la posibilidad de invertir los recursos percibir utilidad y además colocar las soluciones entre los beneficiarios del mismo Sistema, con lo que no sólo se cumple con el texto de la ley, sino con el espíritu de la misma, pues una forma de promover y desarrollar la construcción de soluciones de vivienda para clase media, según la finalidad con que se concibió el sistema mismo y los fines que se le establecieron al Instituto en su ley orgánica."

B.-      Criterios de la Procuraduría General de la República.

          El Órgano Asesor, en dos ocasiones (dictámenes C-209-2000 de 4 de setiembre del 2000 y C-040-2001 de 20 de febrero del 2001), se ha referido al Sistema de Ahorro y Préstamo que administra el INVU. En el último, concluimos lo siguiente:

"1.- Los sistemas de ahorro y préstamos no son un fin en sí mismo. Estos constituyen una técnica de financiamiento creada por el legislador, la cual coadyuva en la obtención de los fines que el ordenamiento jurídico le impuso al INVU.

2. - No es posible, desde la óptica jurídica, utilizar los excedentes acumulados de estos sistemas, aun cuando no se afecte las reservas necesarias, en actividades u operaciones distintas a las expresamente señaladas por el legislador.

3. - En vista de que el INVU es el que opera estos sistemas de ahorro y préstamo, aun cuando les brinde un respaldo, el legislador no previó para él ningún reconocimiento o beneficio por esa labor, por lo que, con base en el principio de legalidad, ello no es procedente."

II.-     SOBRE EL FONDO.

        La ley n.° 1788 de 24 de agosto de 1954 y sus reformas, Ley Orgánica del INVU, creó el Sistema de Ahorro y Préstamo de esa entidad, el cual se destina exclusivamente a financiar las siguientes operaciones relacionadas con los suscriptores de contratos:

1º.- Compra de terreno y construcción o construcción en terreno propio;

2º.- Compra, ampliación o reparación de la vivienda;

3º.- Cancelación de gravámenes que pesen sobre la casa propia; y

4º.- Compra del terreno por el dueño de la vivienda; cuando ésta hubiere sido construída en la propiedad ajena.

        Sobre este sistema, en el dictamen C- 209-2000, expresamos lo siguiente:

"Dentro de las competencias del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo se encuentra el financiamiento para viviendas, mediante el sistema de ahorro y préstamo. Dispone el artículo 5 de su Ley de creación en lo que interesa:

‘El Instituto tendrá las siguientes atribuciones esenciales:

(….).

k) Establecer sistemas de ahorro o de préstamos que se destinarán

exclusivamente a financiar las siguientes operaciones relacionadas con la casa de habitación de las personas que se suscriban a dichos sistemas;

1º.- Compra de terreno y construcción o construcción en terreno

propio;

2º.- Compra, ampliación o reparación de la vivienda;

3º.- Cancelación de gravámenes que pesen sobre la casa propia; y

4º.- Compra del terreno por el dueño de la vivienda; cuando ésta

hubiere sido construida en la propiedad ajena;

l) Ceder, descontar o dar en garantía los títulos que procedan de los créditos otorgados;

m) Obtener empréstitos y emitir bonos, que podrán tener la garantía del Estado cuando una ley especial lo disponga así, para llevar a cabo los fines consignados en la Ley Constitutiva del Instituto, previo dictamen que deberá acatarse y será solicitado al Banco Central de Costa Rica, de acuerdo con el artículo 122 y demás disposiciones afines de la Ley Orgánica de dicho Banco. El total de las emisiones no podrá exceder del 60% del monto de los activos fijos de la Institución, y si fueren en moneda extranjera, no sobrepasarán la suma de saldos líquidos correspondientes a los créditos hipotecarios’.

El sistema de ahorro y préstamo se caracteriza por:

·          Su destino específico: se capta dinero para financiar operaciones en relación con la vivienda.

·          Solo las operaciones expresamente señaladas por la Ley pueden ser realizadas.

·          Por la clase de mecanismo de financiamiento, el sistema sólo puede operar con quienes son ahorrantes. Además, el otorgamiento de crédito está reservado en forma exclusiva a quien ha sido ahorrante. Ergo, sólo el ahorrante puede ser beneficiario de una operación de crédito del Sistema. Esto implica una limitación en la captación, ya que si bien el INVU puede solicitar a cualquier persona que suscriba un contrato de ahorro y préstamo, no puede captar si no a quien esté dispuesto a firmar dicho contrato, comprensivo no sólo de obligaciones en cuanto al ahorro, sino a las condiciones futuras en que éste puede ser utilizado.

·          Está expresamente autorizado por la ley. Esta competencia que la Ley reconoce al INVU es una más de las asignadas al ente. Se trata de una labor de intermediación por parte de una entidad que, en razón de las otras funciones, podría catalogarse como no financiera y sobre todo, una entidad que no tiene como ocupación habitual la intermediación financiera. Desde ese punto de vista, cabría cuestionarse si la actividad es realizada en forma profesional y especializada.

·          Como el crédito sólo puede ser brindado al ahorrante y no a cualquier persona, la intermediación es limitada.

El reglamento al artículo 5, inciso k) de la Ley N. 1788 de 24 de agosto de 1954 reitera ese carácter restringido de la intermediación. El artículo 1° del Decreto Ejecutivo N. 19 de 16 de julio de 1955, es claro en cuanto que el sistema sólo puede financiar las operaciones enumeradas, relacionadas con la casa de habitación de las personas que se suscriban al sistema. Una de las características del sistema es que no existe una relación de inmediatez entre la inversión (ahorro) y el derecho al crédito. Por el contrario, respecto de cada plan la Junta Directiva del INVU establece cuál es el plazo mínimo y máximo de ahorro. El principio es que en tanto el plazo mínimo no se haya cumplido, el ahorrante no puede solicitar el crédito."

          Como puede observarse de lo anterior, del criterio legal del ente consultante y del criterio que se cita en él del Órgano Contralor (oficio n.° 13501 del 22 de noviembre de 1999) existe intersubjetividad, en el sentido de que los excedentes del sistema sólo se pueden invertir en las actividades expresamente señaladas por ley y, además, los beneficiarios de esos recursos sólo pueden ser los suscriptores de contratos. Estos aspectos, dada la claridad y la contundencia de la ley, no requieren de mayores comentarios.

          Dicho lo anterior, el asunto se reduce a precisar si con los excedentes del sistema se pueden desarrollar proyectos de vivienda para la clase media, los cuales, obviamente, deben respetar, en toda su extensión, las condiciones indicadas en el párrafo anterior. Desde esta perspectiva, pareciera que se busca introducir otra alternativa a la que ha sido la forma habitual en que ha venido operado este sistema.  Según parece desprenderse de su misiva, la idea sería que, a la par del sistema que podríamos llamar tradicional, donde la solución al problema habitacional se resuelve en forma individualizada, opere otra modalidad, de naturaleza colectiva (proyectos de vivienda), para que quienes tienen maduros sus contratos puedan optar por la adquisición de su vivienda en estos proyectos y, de esa forma, los clientes del sistema puedan utilizar su derecho en una opción de vivienda inmediata que el INVU le proveería.

          Para plantear las cosas en sus justos términos, es importante tener claro cuál es el tipo de actividad y función que se deriva del inciso k) del numeral 5 de la Ley Orgánica del INVU. En el dictamen C-209-2000 supra citado indicamos que es la siguiente:

"Se desprende de lo expuesto que el INVU realiza actividades que pueden considerarse de intermediación financiera cerrada, y que como tal no reúne los requisitos que la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica ha establecido para que se configure tal intermediación. Una conclusión contraria habría sido procedente de haberse definido la intermediación financiera en los términos del artículo 124 de la anterior Ley Orgánica del Banco Central, puesto que ésta definía la intermediación como la realización habitual, directa o indirecta, de actividades de intermediación entre la oferta y la demanda de recursos financieros, o en la prestación de otros servicios bancarios, sin que se hiciera alusión al destino del crédito. Esto explica, por demás, cualquier diferencia de interpretación que pretenda establecerse entre el sistema de ahorro-préstamo-sorteo a que se refiere el dictamen N. C-111-95 de 26 de mayo de 1995 y las conclusiones en relación con el sistema del INVU."

        Como puede desprenderse fácilmente, el INVU a través del Sistema de Ahorro y Préstamo realiza una actividad de intermediación financiera cerrada. Ahora bien, de este precepto específico no es dable deducir que, además de esa actividad, el INVU esté autorizado para desarrollar otras, tales como la que se pide analizar en este estudio. Está de por demás afirmar que el INVU esta autorizado por el ordenamiento jurídico a desarrollar proyectos habitacionales, como parte de su actividad ordinaria; empero, el punto no ese, sino otro. En efecto, de lo que se trata es el determinar si, al amparo de una normativa especial y concreta, como es la que estamos glosando, el INVU puede desplegar una actividad con los excedentes del Sistema de Ahorro y Préstamo distinta a la de intermediación financiera cerrada. A nuestro modo de ver, ello no es posible, toda vez que del texto legal no se infiere, de su letra o de espíritu, una autorización para desarrollar proyectos habitacionales. De admitirse esa posibilidad conllevaría, ni más ni menos, el introducir un propósito, una finalidad no prevista por el legislador por la vía de la interpretación legal. Si la intención de él hubiera sido esa (autorizar al INVU a desarrollar proyectos de vivienda con los excedentes del sistema), lo habría explicitado, en forma clara y precisa, en la ley.

        Por otra parte, tampoco creemos que con base en la técnica de las potestades implícitas, se pueda derivar que de la actividad de intermediación financiera cerrada que está autorizado el INVU, así como de todas aquellas otras necesarias para su desarrollo normal y eficaz, tales como: el gobierno del sistema, su administración, reglamentación, etc., también esté autorizado, por esa norma legal, a desarrollar proyectos habitacionales. De acuerdo con nuestro punto de vista, una postura en tal dirección implicaría forzar las técnicas del razonamiento jurídico más allá de lo lógico, conveniente y permitido, amén de que tendría el efecto pernicioso de vulnerar el principio de legalidad, pilar y presupuesto esencial del Estado social y democrático de Derecho.

        Dentro de esta óptica, hemos de afirmar que, no basta con que la actividad del INVU se ubique dentro del marco normativo que regula el Sistema de Ahorro y Préstamo para cumplir con el ordenamiento jurídico, es decir, que se satisfaga, en toda su extensión, las finalidades que se encuentran en el inciso k) del numeral 5 de la Ley Orgánica del INVU, sino que es necesario que se engarce dentro de aquella que diseñó el legislador para poner en marcha el sistema, sea: la de intermediación financiera cerrada y aquellas otras que resultan indispensable para su normal y eficaz desenvolvimiento.

        Tampoco constituye un fundamento jurídico suficiente, la disposición que se encuentra en el artículo primero del Reglamento del Sistema de Ahorro y Préstamo, el cual permite destinar recursos a financiar entidades públicas o privadas, obras de urbanización de proyectos de vivienda no lucrativas, a favor de sus servidores asociados. La razón es sencilla y elemental: el supuesto de hecho de la norma es otro (mediante los recursos normales del fondo), mientras que en el supuesto de análisis, se trata del financiamiento por medio de los excedentes. Además, mediante una norma de naturaleza reglamentaria, cuerpo normativo subordinado, secundario y al servicio de la ley no es posible ampliar lo que el legislador determinó mediante la segunda. A mayor abundamiento, si para permitir la modalidad de inversión de los recursos en obras de urbanización de proyectos de vivienda fue necesario la emisión de una norma, en este caso reglamentaria, cuanto más para permitirle al INVU desarrollar proyectos habitacionales con los excedentes del sistema.

        La Procuraduría General de la República está consciente del eventual impacto que podría tener el poner en marcha la modalidad que se nos somete a estudio en la solución del problema habitacional, en especial para aquellas familias de clase media baja. Empero, en nuestra labor eminentemente técnica jurídica, no encontramos una norma jurídica que nos permita avalarla. De acuerdo con nuestra perspectiva, el camino a seguir, en este asunto, sería el plantear un proyecto de reforma a la ley vigente, de tal manera que se le autorice al INVU a desarrollar proyectos habitacionales con los excedentes del Sistema de Ahorro y Préstamo. Con ello no sólo se satisface plenamente el principio de legalidad, sino que también se daría seguridad jurídica en una actividad tan delicada como es la de intermediación financiera, objetivo que, de ninguna manera, se cumpliría con un pronunciamiento favorable del Órgano Asesor, en razón de todo lo que se ha firmado en este estudio.

III.-    CONCLUSIÓN.

        El INVU no está autorizado por el ordenamiento jurídico a desarrollar proyectos de vivienda para la clase media, con los excedentes del Sistema de Ahorro y Crédito, entre los suscriptores de contratos.

        De usted, con toda consideración y estima,

Dr. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional

FCV/kgr