C-027-2004

22 de enero del 2004

 

 

Señor

Ing. Johnny Araya Monge

Alcalde de San José

MUNICIPALIDAD DE SAN JOSÉ

S.     D.

 Estimado señor Alcalde:

         Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, tenemos el gusto de dar respuesta a su estimable oficio n.º 8674, del 20 de octubre del 2003, mediante el cual –atendiendo el acuerdo n.º 1, artículo I, de la Sesión Extraordinaria n.º 29, celebrada por la Municipalidad de San José, el 16 de julio del 2003- requiere el criterio de este Despacho en torno a si al Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas, emitido por el Poder Ejecutivo, es vinculante para el Concejo Municipal. 

        El citado acuerdo del Concejo Municipal señala: "(…) las Municipalidades son entes autónomos que ejercen potestad reglamentaria.  Que el Poder Ejecutivo, mediante decreto, puso en vigencia el ‘Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas’, que viene a reglar diversas potestades municipales, entre ellas, el procedimiento para designar a los integrantes de dichas juntas, cuestión que eventualmente podría ser violatorio de la autonomía municipal."

         Adjunta Ud. el criterio de la Dirección de Asuntos Legales, oficio n.º 3718-DAL-2003, del 20 de octubre del 2003, suscrito por el M.De. Juan Manuel Ramírez Cerdas, quien luego de analizar la autonomía municipal y los principios de legalidad y jerarquía de las normas, concluye que el Reglamento en cuestión "(…) no es de obligatorio acatamiento por parte del Concejo Municipal, en todas aquellas normas o aspectos contenidos en ésas, cuando fueren materia de competencia municipal, en concordancia con la Ley Especial (Código Municipal) que la otorga y/o se opongan a esta."

         La consulta planteada refiere directamente a la potestad de las municipalidades de nombrar a los miembros de las Juntas de Educación y de las Juntas Administrativas, consagrada en el inciso g) del artículo 13 del Código Municipal.  De allí que se hará una referencia genérica al concepto jurídico de competencia, para posteriormente analizar la legalidad o ilegalidad del Reglamento en cuestión en punto a la regulación del procedimiento para designar a los miembros de las referidas Juntas.

A.-      SOBRE LA COMPETENCIA EN GENERAL

         La doctrina no es conteste en cuanto al fundamento del concepto jurídico de competencia;  sin embargo, existen al menos tres factores extra-jurídicos en los cuales normalmente se ha buscado su origen: la división del trabajo, la organización y la esencia o naturaleza del órgano o ente. 

        Tanto la división del trabajo como la organización -ya sea estatal o institucional- parten de un principio básico, la necesidad de una clara delimitación de la competencia de cada órgano o ente a fin de garantizar la eficiente utilización de los recursos en la obtención de los fines que se persiguen.  A diferencia de los anteriores, la teoría de la esencia del órgano o ente observa, precisamente, a su naturaleza, para de allí derivar las competencias que le son propias. 

        No obstante lo anterior, e independientemente de la situación o situaciones de hecho que se consideren hayan dado lugar al tránsito del concepto extrajurídico al jurídico, lo cierto es que éste último deriva del Estado de Derecho.  Concepto que carecería de sentido en un Estado absoluto, donde el poder del soberano facultaría su actuación en cualquier ámbito de la vida cotidiana, de forma prácticamente ilimitada.

         Ya en anteriores ocasiones, la Procuraduría General de la República ha señalado que la competencia es un corolario del principio de legalidad.  Y es que, precisamente, los poderes y deberes de la Administración para la consecución de los fines que le son propios, devienen directamente del ordenamiento jurídico.  El párrafo primero del artículo 11 de la Constitución Política señala:

"Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad.  Están         obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella…"

         De conformidad con la norma constitucional transcrita, la Administración debe actuar en estricto apego a la ley; a ello se le denomina sometimiento al "principio de legalidad".  Y la competencia es, precisamente, la aptitud legal para actuar, o sea, el conjunto de potestades atribuidas al ente u órgano para la consecución de sus fines. 

        Tal y como lo ha señalado la doctrina, la competencia es en el derecho administrativo lo que la capacidad en el derecho privado.   El ente u órgano administrativo únicamente puede actuar si es competente para ello, o sea, en el tanto exista norma expresa que le otorgue un poder o deber determinado.   A diferencia de lo anterior, las personas físicas se encuentran facultadas para realizar todo tipo de actividades, excepto las que dañen la moral, el orden público o a terceros.  Sobre el particular puede verse a Miguel Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo, T. I, Editorial Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1965, pág. 544 y a Enrique Sayagués Laso, Tratado de Derecho Administrativo, T. I, Editorial Martín Bianchi Altuna, Montevideo, 1953, págs. 198-199).

         Desde esta perspectiva, la competencia se rige por determinados principios básicos:  debe ser establecida por norma expresa, es improrrogable y pertenece al ente u órgano al cual ha sido asignada y no a la persona física que lo representa (Marienhoff, op.cit., págs. 544-546).  Principios éstos claramente consagrados en el ordenamiento jurídico nacional. 

         La competencia, como corolario del principio de legalidad, no sólo se rige por el artículo 11 de la Constitución Política sino, además, por el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) a cuyo tenor se lee:

"1.  La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes…"

         Lo anterior significa que la competencia de un ente u órgano administrativo debe estar previamente determinada en una norma jurídica. Por otra parte, si la competencia contiene atribuciones de potestades de imperio, deberá estar regulada por ley, tal y como lo dispone el inciso 1) del artículo 59 de la LGAP.  En el mismo sentido se pronuncia el inciso 2) del artículo 12 de la misma ley, según el cual:  "No podrán crearse por reglamento potestades de imperio que afecten derecho del particular extraños a la relación de servicio".

         Por su parte, la improrrogabilidad de la competencia está consagrada en el artículo 66 de la LGAP, el cual dispone:

 "1.   Las potestades de imperio y su ejercicio, y los deberes públicos y su cumplimiento, serán irrenunciables, intransmisibles e imprescriptibles.

2. Sólo por ley podrán establecerse compromisos de no ejercer una potestad de imperio.  Dicho compromiso sólo podrá darse dentro de un acto o contrato bilateral y oneroso.

3.  El ejercicio de las potestades en casos concretos podrá estar expresamente sujeto a caducidad, en virtud de otras leyes."

         La Administración se encuentra, entonces, obligada a cumplir las obligaciones y deberes que le han sido asignadas, o sea, a ejercer su competencia. Sobre el particular, la Procuraduría, en el dictamen n.º C-259-98, del 30 de noviembre de 1998 señaló:

"(…) la autoridad no es ‘competente’ para decidir no actuar cuando el ordenamiento la obliga a hacerlo.  En ese sentido, se afirma que las potestades administrativas tienen un carácter funcional: se otorgan no para satisfacer el interés del órgano público, sino el interés general o de la colectividad.  Lo que explica que el órgano no sea libre para determinar si actúa o no:  el ejercicio de la competencia es un acto debido en la medida en que sea necesario para satisfacer el interés público encomendado."

         En el caso específico de las potestades de imperio –tema que nos interesa especialmente en razón de la consulta formulada-, su cumplimiento por parte del órgano o entidad, únicamente puede ser excepcionado ante una transferencia de competencia, tal como la delegación o la avocación, en los términos del artículo 85 de la LGAP.  La transferencia será válida si se es autorizada por norma expresa -salvo en casos de urgencia- y si la norma que la autoriza es de rango igual o superior al de la norma que creó la competencia transferida.

       Siguiendo a Forsthoff, la atribución de competencia no sólo es una autorización, sino una limitación:  "La autorización para el cumplimiento de una función asignada y la limitación precisamente a esta función." (Forsthoff, citado por Rafael A. Arnaz, De la Competencia Administrativa, Editorial Montecorvo, Madrid, 1967, pág. 25).  Con la atribución de competencia se delimita, entonces, la actividad del órgano o ente.  Pero a la vez, se limita la competencia de los otros órganos u entes, que no podrán invadir o ejercer los derechos y deberes otorgados al tercero (Ibid. pág. 30) 

B.-      LAS JUNTAS ADMINISTRATIVAS Y LAS JUNTAS DE EDUCACIÓN

         La Municipalidad de San José consulta sobre la vinculatoriedad del Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas, en tanto regula diferentes potestades municipales, entre las que se encuentra el procedimiento para designar a los integrantes de las citadas Juntas. 

        Considerando los términos de la consulta, nos referiremos específicamente a la regulación del procedimiento para el nombramiento de los miembros de las Juntas referidas, contenido en el Reglamento en cuestión, así como a la competencia municipal al respecto.

1.-      El nombramiento directo de los integrantes de las Juntas de Educación y las Juntas Administrativas

         Los Concejos Municipales tienen la potestad de nombrar, directamente, a los integrantes de las Juntas de Educación y las Juntas Administrativas de los centros de enseñanza oficial.  Así lo dispone, expresamente, el artículo 13, inciso g) del Código Municipal

"Son atribuciones del Concejo:

a) (…)

g) Nombrar directamente, por mayoría simple, a los miembros de las Juntas Administrativas de los centros oficiales de enseñanza y de las Juntas de Educación, quienes solo podrán ser removidos por justa causa. (…)."

         La potestad de nombramiento "directo" que ostentan los concejos municipales para designar a los integrantes de las Juntas Administrativas y de las Juntas de Educación fue analizada por este órgano asesor en el dictamen n.º C-158-2001, del 30 de mayo de 2001.  En este pronunciamiento, después de realizarse un detallado análisis de la normativa que, a través del tiempo, ha regulado la integración de las citadas Juntas, se llegó a la conclusión de que la designación de sus miembros es una potestad exclusiva y excluyente de los Concejos Municipales.

        De manera tal que la sujeción de los citados Concejos al criterio de otro (u otros) órganos o entes, para el ejercicio de la competencia que le es propia, únicamente sería posible ante la emisión de una norma posterior, de igual o superior rango, que modifique o derogue la potestad consagrada en el inciso g) del artículo 13 del Código Municipal.

         A la anterior conclusión arribó esta Procuraduría, al determinar que existía incompatibilidad normativa entre lo dispuesto en los artículos 41 y 43 de la Ley Fundamental de Educación, n.° 2160 del 25 de setiembre de 1957, y el inciso g) del artículo 13 del Código Municipal.  Mientras que esta última norma dispone que al Concejo Municipal le compete nombrar "directamente" a los miembros de las Juntas Administrativas de los centros oficiales de enseñanza y de la Juntas de Educación, la Ley Fundamental de Educación condicionaba el nombramiento de las referidas Juntas, a ser realizado por las municipalidades, a la propuesta que realizaran los funcionarios que ejercen la inspección de las escuelas del Circuito –previa consulta con los Directores-, en el caso de las Juntas de Educación (artículo 41), y a las ternas enviadas por los Consejos de Profesores, en el caso de las Juntas Administrativas de las instituciones de enseñanza media (artículo 43).  Al ser la norma del Código Municipal "posterior" y "especial" se determinó que la misma prevalece sobre la normativa de la Ley Fundamental de Educación, la que debe tenerse por derogada de forma tácita.

         Resulta oportuno señalar al respecto que el Tribunal Contencioso Administrativo, mediante resolución n.° 2879, de las 16:10 horas del 30 de agosto de 1978, al interpretar el inciso f) del artículo 21 del antiguo Código Municipal, determinó que la potestad de nombramiento "directo" de los miembros de las Juntas Administrativas de los centros oficiales de enseñanza y de las Juntas de Educación, era incompatible con su condicionamiento a las propuestas o ternas presentadas por terceros.  La referida norma disponía:

"Son atribuciones del Concejo: (…). f) Nombrar directamente a los miembros de las Juntas Administrativas de centros oficiales de enseñanza, los cuales sólo podrán ser removidos con justa causa;". 

         Se observa que la regulación se refería exclusivamente al nombramiento de los miembros de las Juntas Administrativas de los centros oficiales de enseñanza y no contemplaba a los de las Juntas de Educación, como lo hace el actual Código Municipal.  De esta forma, el Tribunal determinó que:

"(…) la atribución que otorga al Concejo el artículo 21 del Código Municipal en su inciso f) de nombrar directamente a los miembros de las Juntas Administrativas de centros oficiales de enseñanza…’ no es suficiente para también nombrar directamente –es decir, sin sujeción a terna alguna, según se ha interpretado- a los miembros de las Juntas de Educación, ya que éstas y aquéllas, según se ha dicho son diferentes entre sí (…)."

         Mientras que la normativa municipal prevalecía sobre el artículo 43 de la Ley Fundamental de Educación, de modo tal que el nombramiento de los miembros de las Juntas Administrativas ya no se encontraba sujeto a las ternas enviadas por los Colegios, el artículo 41 de la referida Ley continuaba vigente en tanto no había sido reformado por el inciso f) del artículo 21 del ya derogado Código Municipal.

         Sin embargo, la anterior situación varió con la emisión del Código Municipal vigente al disponer, expresamente, que compete a los Concejos Municipales nombrar directamente no sólo a los integrantes de las Juntas Administrativas, sino también a los de las Juntas de Educación.  Sobre el particular, la Procuraduría General de la República, en el dictamen n.º C-158-2001, concluyó:

"1-. La Ley Fundamental de Educación determina que los Concejos Municipales deben seleccionar los miembros de las Juntas de Educación de las escuelas públicas y las Juntas Administrativas de los colegios oficiales de entre las ternas que les sean presentadas por los órganos que dicha Ley determina.  Lo que significa que, de acuerdo con dicha Ley, la facultad de selección del Concejo está limitada por la terna propuesta.

2-. Al disponer el Código Municipal en su artículo 13, inciso g), que el Concejo Municipal nombrará dichos miembros ‘directamente’, significa que el Concejo no debe sujetarse a ninguna propuesta de ningún órgano. Por consiguiente, que su competencia no está restringida a la selección dentro de ternas, por lo que el órgano municipal puede escoger libremente la persona o si a bien lo decide, establecer reglamentariamente el procedimiento bajo el cual ejercerá su competencia.

3-. En consecuencia, existe una antinomia normativa que debe resolverse dando preferencia al Código Municipal, por ser una norma más reciente y dirigida fundamentalmente a regular la competencia de los órganos municipales."

        En virtud de lo anterior, esta Procuraduría ha interpretado que el inciso g) del artículo 13 del Código Municipal derogó de manera tácita la potestad de intervención de órganos diferentes a los Concejos Municipales en el nombramiento de los integrantes de las Juntas de Educación y de las Juntas Administrativas de los centros oficiales de enseñanza.  De allí que, repetimos, el nombramiento directo de los referidos integrantes sea una competencia exclusiva y excluyente de los Concejos Municipales. 

2.-      El Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas

         El Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas, Decreto Ejecutivo n.° 31024-MEP, emitido por el Poder Ejecutivo el 3 de febrero del 2003, regula, entre otras cosas, el procedimiento que deben seguir las municipalidades para designar a los integrantes de la Juntas de Educación y de las Juntas Administrativas.  Al respecto, la normativa en cuestión señala:

"Artículo 13.—Las Juntas serán nombradas directamente por el Concejo Municipal respectivo. Cuando se trate de Juntas de Educación, el Asesor Supervisor de Educación propondrá al Concejo cinco ternas que propongan los respectivos directores de su jurisdicción, y de cada una de ellas se elegirá un miembro para integrar la Junta.  En ningún caso la misma persona podrá ir en dos o más ternas simultáneamente, salvo que por razones de población o manifiesto desinterés de los padres de familia y vecinos de la comunidad, se imposibilite la integración de las ternas, en cuyo caso, se remitirá la nómina y se darán las explicaciones correspondientes."

"Artículo 14.—Las Juntas Administrativas serán nombradas directamente por el Concejo Municipal y cada integrante será elegido de cada una de cinco nóminas de no menos de cinco candidatos que propondrá el Director del Colegio, previa consulta con el Consejo de Profesores y con el Comité Ejecutivo del Gobierno Estudiantil."

"Artículo 15.— Los miembros de las Juntas serán juramentados por el Concejo Municipal, quien podrá delegar tal atribución en el Alcalde Municipal."

        Conforme se podrá apreciar, la norma transcrita regula el procedimiento de designación de los miembros de las Juntas de Educación y de las Juntas Administrativas de los centros de enseñanza oficial, contraponiéndose a la competencia que al respecto le es propia a los Concejos Municipales.  En efecto, los citados Concejos ostentan, por ley, la potestad de designar de manera directa a los miembros de las referidas Juntas.  Esta competencia, entonces, delimita el accionar de la Municipalidad, pero a la vez constituye un límite de actuación para los otros órganos y entes públicos.   

         En el caso que nos ocupa, la competencia de la Municipalidad se limita a nombrar de manera directa a los integrantes de las Juntas (inciso g del artículo 13 del Código Municipal).  Implica lo anterior, que los nombramientos no se encuentran sujetos a ningún criterio, recomendación o regulación externa a la entidad descentralizada.  La libertad de la corporación municipal en el ejercicio de su competencia, únicamente está sujeta a la ley, los reglamentos y, claro está, al respeto de los principios de razonabilidad y proporcionalidad. 

         Ahora bien, esta competencia municipal constituye, como se indicó, un límite a los derechos y deberes de los demás órganos y entes públicos.  Ningún órgano o ente diferente a la Municipalidad se encuentra autorizado para intervenir en el ámbito competencial de la corporación, o sea, en el proceso de nombramiento de los integrantes de las Juntas.  De allí que la regulación que realiza el Poder Ejecutivo del procedimiento para la designación de los referidos integrantes en el Decreto n.° 31024-MEP es inválida, al interferir sobre una competencia propia del ente autónomo.  Sirva al efecto retomar las palabras de Marienhoff:

"Hay quienes dividen la ‘incompetencia’ en absoluta y relativa.  La incompetencia ‘absoluta’ se produciría cuando se invaden esferas de otros poderes del Estado o materias de otros órganos; ejemplos: cuando la Administración invade la esfera de acción del poder legislativo o del judicial, y también cuando dentro de la Administración se violan competencias por razón de la materia (un ministerio que regule materias de otro).  Este tipo de incompetencia es llamado por algunos incompetencia ‘funcional’.  Los demás supuestos de incompetencia constituyen la incompetencia ‘relativa’ (…)".

        Esta transgresión de la competencia propia de las municipalidades se traduce, igualmente, en una violación de su autonomía.   Recuérdese que las corporaciones municipales ostentan la potestad de autoorganizarse y de dictar los reglamentos de servicio necesarios para el ejercicio de sus funciones.  Potestades estas que derivan de la autonomía municipal reconocida por el Constituyente en el artículo 170 de la Constitución.  De esta forma, la potestad de regular el procedimiento para el nombramiento de los miembros de las Juntas de Educación y las Juntas Administrativas es exclusiva de la Municipalidad.  El ejercicio de la referida potestad de regulación por parte del Ejecutivo contraviene, entonces, la autonomía municipal.

        Debe, además, añadirse que el procedimiento para el nombramiento de los miembros de las Juntas, establecido en el Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas, es ilegal en tanto se opone a la potestad de designación directa consagrada en el inciso g) del artículo 13 del Código Municipal.

         En efecto, por Decreto Ejecutivo, el cual es normativa de rango inferior al Código Municipal, se modifica la potestad de nombramiento directo otorgada a favor de los Concejos Municipales, en tanto se condiciona al criterio de terceros.  Así, mientras en el caso de las Juntas de Educación los nombramientos se sujetan a las cinco ternas propuestas por los Directores de los centros educativos dentro de la respectiva jurisdicción (artículo 13 del Reglamento), en el caso de las Juntas Administrativas la designación debe realizarse dentro de las cinco nóminas de no menos de cinco candidatos, que proponga el Director del Colegio, previa consulta con el Consejo de Profesores y con el Comité del Gobierno Estudiantil (artículo 14).

         Esta modificación reglamentaria de la competencia otorgada al Concejo Municipal es ilegal al contravenir el principio de legalidad y su corolario, el de jerarquía normativa (artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública).

C) CONCLUSIÓN

         De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1.-      Los Concejos Municipales son los órganos competentes para nombrar, directamente, a los miembros de las Juntas de Educación y de las Juntas Administrativas de los centros de enseñanza oficial (artículo 13, inciso g) del Código Municipal).

2.-      El Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas, Decreto Ejecutivo n.° 31024-MEP, transgrede la competencia de las municipalidades, así como su autonomía, al regular el procedimiento para la designación de los integrantes de las Juntas referidas.  En ese sentido, el Reglamento en cuestión resulta ilegal en cuanto regula la potestad de nombramiento directo de los miembros de las citadas Juntas, otorgada a los Concejos Municipales.

         Sin otro particular, se suscriben,

        Cordialmente,

M.Sc. Omar Rivera Mesén                   M.Sc. Georgina Inés Chaves Olarte

PROCURADOR ADJUNTO               ABOGADA DE PROCURADURÍA

 ORM/GICHO/mvc