C-033-2004

27 de enero del 2004

 

 

Licenciada

Hazel Cepeda Hodgson

Subgerente

Banco Popular y de Desarrollo Comunal

Distinguida señora:

        Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su oficio n.° SO-048-2004 del 22 de enero del año en curso, a través del cual solicita el criterio de la Procuraduría General de la República en cuanto a si el artículo 19 de la Ley de Contratación Administrativa está vigente y, en caso de que así sea, cuál es el texto actual de la norma, con el fin de proceder a atender el reclamo de una empresa.

I.-       ANTECEDENTES.

A.-      Criterio de la Asesoría Jurídica del ente consultante.

        Mediante oficio n.° PCJ-0065-2004 del 16 de enero del 2004, suscrito por los Licenciados Ana Lorena Sánchez Orozco y Edgar Brenes González, asesora legal y coordinador del Área de Derecho Público del ente consultante, respectivamente, se indica lo siguiente:

"2- La segunda afirmación en cuanto a que el artículo 19 de la Ley de Contratación Administrativa se encuentra vigente en vista de que la Resolución de la Sala Constitucional ‘no emitió ningún pronunciamiento’, debemos de indicar que esta Consultoría Jurídica no la comparte. La resolución número 06432-98 de las 10:30 horas del cuatro de setiembre de mil novecientos noventa y ocho, en el considerando décimo cuarto hace una análisis profunda (sic) de dicho numeral, y en el Por Tanto declaro (sic) como inconstitucional el artículo 19 de la Ley de Contratación Administrativa número 7494 del 02 de mayo de 1995.  La afirmación que se mantiene vigente el artículo 19 de la ley 7612 del 06 de agosto de 1996, no tiene ningún asidero legal. La Sala al pronunciarse sobre los artículos alegados como inconstitucionales no hace referencia alguna a la existencia de esta nueva norma, ya que si existía otro texto del artículo 19, la Sala no debió de haberse pronunciado sobre un texto inexistente, aspectos estos que debieron ser alegados tanto por la Procuraduría General de la República como por la Contraloría General de la República, Entidades que al momento de presentar sus argumentos no hicieron referencia a esta supuesta norma."

"En relación con este punto, un aspecto que nos extraña es la forma en que se indicó la inclusión del texto del artículo 19, ya que se indica entre paréntesis que ‘(Así reformado por resolución de la Sala Constitucional NO. 6432-98…)’, siendo que no es posible cuando que la Sala Constitucional reforme leyes. Puede declarar inconstitucional parcial o totalmente una norma, pero no reformarla, ya que esta es una potestad de la Asamblea Legislativa. Por otra parte, de la lectura de la Resolución de la Sala Constitucional, no se infiere que el artículo se reforma sino que por el contrario se establece en el Por Tanto su inconstitucionalidad."

B.-      Criterios de la Procuraduría General de la República.

        En el caso que nos ocupa, no se cuestiona ningún pronunciamiento del Órgano Asesor, sino la interpretación que hace de una resolución del Tribunal Constitucional sobre sus efectos en la normativa vigente.

II.-     SOBRE EL FONDO.

Con el fin de colocar las cosas en sus justas dimensiones, debemos tomar en cuenta, en primer término, cuál era el texto vigente de la norma legal antes del pronunciamiento de la Sala Constitucional. En segundo lugar, establecer si la impugnación abarcaba todo o parte del numeral 19 de la Ley de Contratación Administrativa. En tercer lugar, analizar los alcances del voto n.° 6432-98 y; por último, los efectos de la sentencia sobre la legislación vigente.

A.-      TEXTO ORIGINAL DEL ARTÍCULO 19 DE LA LEY N.° 7494 DE 2 DE MAYO DE 1995 Y SUS REFORMAS.

        El texto original señalaba lo siguiente:

"Artículo 19.- Reconocimiento de intereses. Por atrasos en el pago de sus obligaciones, la Administración reconocerá intereses cuando la mora exceda de los noventa días naturales. Estos intereses se reconocerán mediante resolución administrativa, y se liquidarán según la tasa de captación pasiva a seis meses, indicada en el reglamento ejecutivo de esta ley, por el plazo que medie entre la fecha en que debió efectuarse el pago y la fecha de emisión del documento de pago correspondiente". (Así reformado por la Ley N° 7612 de 22 de julio de 1996).

B.-      ASPECTO IMPUGNADO DEL PRECEPTO LEGAL.

B.1.    Según el escrito de la acción de inconstitucionalidad.

De conformidad con los avisos publicados en los Boletines Judiciales números 122, 123 y 124 de 26, 27 y 20 de junio de 1997, la parte que se impugna del artículo 19 de la Ley n.° 7494 es la siguiente:

"e) el artículo 19 de la Ley de Contratación Administrativa de la Ley de Contratación Administrativa, número 7494, de dos de mayo de mil novecientos noventa y cinco, por el que se faculta a la Administración a atrasar el pago de las facturas a los contratistas hasta por tres meses, por obras ya realizadas, sin que por ello se reconozca intereses en mora, lo cual atenta contra los principios de igualdad y derechos de propiedad en perjuicio del patrimonio del contratista –artículo 33 y 45 constitucionales- en tanto se le paga una suma con tres meses de inflación y devaluación, además de la pérdida que se produce por la inutilización de los dineros en ese tiempo, teniendo en cuenta que la posición del Estado respecto a sus administrados cuando, estos son deudores es muy distinta a cuando el Estado es deudor, ya que desde el primer día de atraso se le cobran intereses en mora, con lo que no hay equidad ni justicia en el trato."   (Las negritas no corresponden al original).

B.2.    Según la sentencia 6432-98.

        En la parte resolutiva de la sentencia 6432-98, se expresa, en lo conducente, lo siguiente:

" (…) el artículo 19 de la Ley de la Contratación Administrativa, por el que se faculta a la Administración a no reconocer intereses en los atrasos de pago menores de tres meses, lo que atenta contra los principios de igualdad y al derecho de propiedad, en perjuicio del patrimonio de los contratistas, artículos 33 y 45 constitucionales. Salvo el último extremo, los demás están contenidos en una normativa que ha sido derogada en virtud de lo que dispone el artículo 111 de la Ley de la Contratación Administrativa, No. 7494 de dos de mayo de mil novecientos noventa y cinco, pero que debe ser examinada en su constitucionalidad, por los efectos que todavía surte, en razón de las disposiciones transitorias del artículo 112 ídem." (Las negritas no corresponden al original).

C.-      PRONUNCIAMIENTO DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EN RELACIÓN CON EL ARTÍCULO 19.

        El Tribunal Constitucional, en el voto supra citado, en la parte considerativa del fallo, expresó lo siguiente:

II.- LEGITIMACIÓN DE LA ACCIONANTE.- La Procuraduría General de la República y la Contraloría General de la República, cuestionan la legitimación de la accionante, en cuanto a la impugnación del artículo 19 de la Ley de la Contratación Administrativa, alegándose que no existe conexidad entre el tema de los reajustes de precios contractuales y el contenido de esta disposición, pero no así en cuanto a los otros aspectos de la acción, la que consideran procesalmente correcta. Para la Sala, aunque en estricto sentido se trata de dos temas distintos -por un lado el pago de los reajustes de precios y por el otro, los efectos administrativos de la mora en cancelar las obligaciones del Estado-, es evidente su conexidad, puesto que en el fondo se trata de analizar la forma cómo la Administración Pública enfrenta sus obligaciones pecuniarias. Desde luego que si el tema del pago de los reajustes, como se verá, conduce al pago íntegro del precio convenido en un contrato, el no reconocimiento de intereses por un período de tres meses, afectaría esa cancelación total y en este vínculo de causa y efecto, encuentra que sí tiene legitimación la accionante para impugnar, también, el artículo 19 de la Ley de la Contratación Administrativa.

XIV.- ARTICULO 19 DE LA LEY DE LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA.- El contenido de la norma, que se cuestiona, dispone: "Por atrasos en el pago de sus obligaciones, la Administración reconocerá intereses cuando la mora exceda de los noventa días naturales..." y se alega que esta disposición atenta contra el artículo 45 de la Constitución Política, por ser irrazonable que se confisque la renta de tres meses en el pago de las obligaciones y violación del principio de igualdad, por darle a los acreedores un trato diferenciado -en su perjuicio- con relación a las obligaciones tributarias en favor del Estado. Superado en el considerando II de esta sentencia, el tema de la legitimación que han cuestionado la Procuraduría General de la República y la Contraloría General de la República, sin más análisis de fondo, procede declarar con lugar la acción en cuando a este otro extremo, en los términos que lo analiza la Procuraduría General de la República en su informe, esto es, porque la norma es irrazonable al exceder el plazo dentro de una eficiente gestión financiera, para producir el pago; porque lesiona el principio de intangibilidad patrimonial garantizado en el artículo 45 constitucional, puesto que supone cercenar al propietario -injustificadamente- los frutos civiles, entregándoselos devaluados, por lo cual equipara esta situación fáctica a lo que dispone el artículo 79 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, que recoge el principio inverso; porque la norma viola el principio de igualdad de trato normativo, en tanto al particular se le exige responder por cualquier atraso en sus pagos ante el Estado, sin considerar ningún plazo de gracia; y por último, porque la norma puede tener efectos discriminatorios, siendo diverso el trato, según el mayor o menor nivel de atraso en el pago.

XVII.- CONCLUSIONES.- De la doctrina y jurisprudencia que se ha analizado y todo lo que se ha expresado en los considerandos anteriores, la Sala llega a las conclusiones siguientes:

(…)

d).- no es inconstitucional establecer distintos métodos de cálculo de los reajustes de precios, a reserva de que todos ellos conduzcan a hacer justicia administrativa, de manera que si existen diferencias en los resultados obtenidos, sean razonables o proporcionadas con los fines que se persiguen; en cambio, sí son inconstitucionales los artículos 18, 19 y 20 del Reglamento a las Leyes 5501 y 5518, Decreto Ejecutivo No. 4428-MEIC, de catorce de diciembre de mil novecientos setenta y cuatro, por desarrollar un principio constitucional -intangibilidad patrimonial- disminuyendo los derechos de los contratistas, cercenando injustificadamente del reconocimiento de los reajustes, los elementos de costo fijo y administración, con violación directa del artículo 182 constitucional y el principio de reserva de ley;

XVIII.- EFECTOS Y DIMENSIONAMIENTO DE LA SENTENCIA. Todas las inconstitucionales que se declaran son retroactivas a las fechas de vigencia de las normas que se anulan, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe y del dimensionamiento que de seguido se dicta. De conformidad con lo que dispone el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se gradúan y dimensionan en el espacio, el tiempo y la materia los efectos retroactivos, para evitar que la sentencia produzca graves dislocaciones de la seguridad, la justicia o la paz sociales, de la siguiente manera:

(…)

c) por omisión, los artículos 18, 19 y 20 en cuanto omiten incluir en las fórmulas matemáticas de reajuste de precios los elementos de costo fijo y administración.

(…)

4).- El artículo 19 de la Ley de la Contratación Administrativa, número 7494, de dos de mayo de mil novecientos noventa y cinco."  (Las negritas no corresponden al original).

D.- TEXTO QUE APARECE EN SISTEMA NACIONAL DE LEGISLACIÓN VIGENTE.

        El texto que aparece en SINALEVI del numeral 19 de la Ley n.° 7494 es el siguiente:

"ARTICULO 19.- Reconocimiento de intereses. Por atrasos en el pago de sus obligaciones, la Administración reconocerá intereses. Estos intereses se reconocerán mediante resolución administrativa, y se liquidarán según la tasa de captación pasiva a seis meses, indicada en el reglamento ejecutivo de esta ley, por el plazo que medie entre la fecha en que debió efectuarse el pago y la fecha de emisión del documento de pago correspondiente."

(Así reformado por resolución de la Sala Constitucional Nº 6432-98 de las 10:30 horas del 4 de setiembre de 1998. Véanse al respecto los considerandos II y XIV. NOTA: el texto antes de esta reforma indicaba lo siguiente: "Artículo 19.- Reconocimiento de intereses. Por atrasos en el pago de sus obligaciones, la Administración reconocerá intereses cuando la mora exceda de los noventa días naturales. Estos intereses se reconocerán mediante resolución administrativa, y se liquidarán según la tasa de captación pasiva a seis meses, indicada en el reglamento ejecutivo de esta ley, por el plazo que medie entre la fecha en que debió efectuarse el pago y la fecha de emisión del documento de pago correspondiente". (Así reformado por la Ley N° 7612 de 22 de julio de 1996).

E.-      ANÁLISIS CRÍTICO DE LOS ASPECTOS RESEÑADOS.

        De lo expuesto hasta aquí, si infiere, sin lugar a dudas, que el numeral 19 de la Ley n.° 7494 no fue anulado en su totalidad, sino únicamente en relación con una de las normas que contiene. Tanto del escrito de interposición de la acción, como de la parte resolutiva y considerativa (véase el considerando n.° XIV), se deduce que la parte que se anuló del artículo, fue la que indica que "por atrasos en el pago de sus obligaciones, la Administración reconocerá intereses cuando la mora exceda de los noventa días naturales.", no así el resto del articulado. Lógicamente, al anularse esa parte del precepto, el Tribunal Constitucional está expresando que la Administración debe reconocer intereses en el pago a partir del momento que se produce el atraso.

        Por otra parte, interpretando en forma sistemática la sentencia de la Sala, es decir, haciendo su relación lógica y necesaria entre la parte resolutiva, considerativa y el Por Tanto, se deduce, que lo que sufrió el artículo 19 de la Ley n.° 7494 fue una anulación parcial, y no total.

        Por último, el término "reformado" que aparece en SINALEVI no debe entenderse en el sentido técnico-jurídico, sino en su acepción común, toda vez que la Procuraduría General de la República no ignora que, de conformidad con el numeral 121, inciso 1 de la Carta Fundamental, sólo el Poder Legislativo tiene competencia exclusiva para reformar las leyes. Empero, para evitar confusiones como la que se señala, resulta más apropiado seguir utilizando la expresión siguiente: "modificado a causa de la declaratoria de inconstitucionalidad, según resolución n.°…"   

III.-    CONCLUSIÓN.

        El numeral 19 de la Ley n.° 7494 de 2 de mayo de 1995 y sus reformas está vigente. Su texto actual es el que aparece en el Sistema Nacional de Legislación Vigente, con base en las razones que se han indicado en este estudio.

        De usted, con toda consideración y estima,

Dr. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional

FCV/kgr