OJ-014-2004

30 de enero del 2004

 

 

Señor

Ing. Quirico Jiménez Madrigal

Diputado

Asamblea Legislativa

S.  O.

Estimado señor:

        Con aprobación del señor Procurador General Adjunto, doy respuesta a su Oficio BPP-QJM-002-01-04, en el cual nos consulta la naturaleza jurídica de los bosques ubicados en la zona marítimo terrestre, definiendo si son o no del Patrimonio Natural del Estado.

        Agrega que en el criterio de la Procuraduría es imprescindible para "salvaguardar los bosques existentes en la zona mencionada", y "cobra mayor relevancia por el interés del Poder Ejecutivo de reglamentar mediante decreto los artículos 18 y 19 de la Ley Forestal 7575"".   En su opinión, esos bosques "pertenecen exclusivamente al Estado".

        Para dar respuesta a su consulta, se estima necesario comentar los siguientes aspectos:

I.- ALCANCE DE ESTE PRONUNCIAMIENTO

        Como es de rigor, se aclara de previo que la asesoría jurídica brindada por esta Institución a los miembros de la Asamblea Legislativa, lo es con carácter de opinión jurídica no vinculante.

        Lo anterior, en virtud de tratarse de otro Poder de la República, cuya función legislativa es insustituible por un órgano distinto del Estado, vía dictamen.

II.- DEMANIALIDAD DE LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE

        La Ley 6043 de 2 de marzo de 1977, que desarrolla su Reglamento, Decreto Ejecutivo N° 7841-P de 16 de diciembre del mismo año, afecta a dominio público estatal, con las usuales características de inalienabilidad e imprescriptibilidad e insusceptible adquisición por los particulares, una serie de bienes descritos en artículos dispersos (9, 10, 11 y 75; Ley 6043, 2° inc. f de su Reglamento); a saber:

        a) La franja de  doscientos metros de ancho a lo largo de los litorales Atlántico y Pacífico de la República, cualquiera que sea su naturaleza, medidos horizontalmente a partir de la línea de pleamar ordinaria o contorno que marca la altura de 115 centímetros en el Océano Pacífico y 20 centímetros en el Atlántico, ambos sobre el nivel medio del mar, compuesta de dos secciones: zona pública, o faja de cincuenta metros de ancho, en principio de uso común; y la zona restringida, constituida por la franja de ciento cincuenta metros restantes o por los demás terrenos en el caso de las islas, destinada al otorgamiento de concesiones.

        a') Las playas (inclusión implícita). "La zona pública incluye las playas marítimas, destinadas al uso de todos los habitantes".  (Dictámenes C-002-99 y C-026-2001.  Opiniones Jurídicas O. J.-210-2003 y 253-2003, entre otras).

        a'')  "Igualmente es aplicable el concepto de zona pública a ciertas áreas regidas por leyes especiales, como el Proyecto Turístico de Papagayo y los Refugios Nacionales de Vida Silvestre". (Dictamen C-210-2002 y Opiniones Jurídicas O. J.-216-2003 y O. J.-253-2003).

        b) Los terrenos o áreas y rocas que quedan al descubierto durante la marea baja.

        c) Las islas, islotes y peñascos marítimos, así como toda tierra o formación natural que sobresalen a nivel del océano, dentro del mar territorial, desde la línea de bajamar a lo largo de las costas (artículo 6° de la Constitución; dictámenes C-038-97, C-042-97 y C-212-98 y Opiniones Jurídicas O. J.-115-2000 y O. J.-061-2001, 006-2004).

        De las islas, se excluyen las que tienen una regulación singular, como la Isla del Coco, Isla San Lucas, Isla del Caño, Isla Cabo Blanco dentro de la Reserva Natural Absoluta del mismo nombre e Islas Guayabo, Negritos y Pájaros.  Opiniones Jurídicas O. J.-115-2000 y O. J.-006-2004.

        d) Los manglares de los litorales continentales e insulares y esteros del territorio nacional.  (Respecto al carácter de dominio público nacional de los esteros en la acepción de la Ley de Aguas, cfr. sus arts. 1°, inc. II; 3° inc. V. Opinión Jurídica O. J.-253-2003).

        "En la actualidad con la categoría de humedales, los manglares son áreas protegidas, de dominio público, integran el Patrimonio Natural del Estado y están bajo administración del Ministerio del Ambiente y Energía, a través del Sistema Nacional de Areas de Conservación regionales". (Opiniones Jurídicas O. J.-122-2000 y O. J.-253-2003).

        e) La franja de doscientos metros aledaña a ambos lados del sistema de canales principales que unen los puertos de Moín y Barra del Colorado.

        f) La faja de doscientos metros contigua a las rías, a que se extienda el litoral.  Ría es la parte del río próxima a su entrada en el mar, hasta donde llegan las mareas.  Estero, en términos de la legislación costera, es el terreno inmediato a la orilla de la ría, por la que discurren las aguas de las mareas.  Ley 6043, artículo 9°.  Su Reglamento, artículo 2°, incs. e, f, y h. (Opinión Jurídica O. J.-253-2003).

II.1) RÉGIMENES O SECTORES DE EXCEPCIÓN 

        Ciertos sectores constituyen regímenes especiales o de excepción dentro de la zona marítimo terrestre, como son:

        a) Las islas que se mencionaron (pto. II c, pfo. 2°);

        b) Los parques nacionales y reservas equivalentes, sea las áreas silvestres protegidas del Patrimonio Natural del Estado (Ley 6043, artículo 73 y dictamen C-210-2002).

        c) Las áreas de las ciudades litorales (Ibid., art. 6°.  Dictamen C-002-99 y Opiniones Jurídicas O. J.-122-2000, y O. J.-253-2003).

        ch) Los enclaves privados debidamente inscritos al amparo de la Ley que en su momento los autorizó (ver Ley 4558, Transitorio III y artículo 8).

        d) Aquellas cuya legitimidad reconozcan las leyes (artículo 6°; Ley 6043);

          e) El Proyecto de Papagayo (artículo 74 ibid.; dictamen C-210-2002);

          f) Los terrenos traspasados a JAPDEVA, excepto la zona marítimo terrestre correspondiente a ambos lados del sistema de canales principales que unen los puertos de Moín y Barra del Colorado, y la playa (artículo 75 ibid. y Ley 5337, artículo 41 inc. b).

        g) El sector entre Chacarita y la desembocadura del Río Barranca (Ley 6043, artículo 76).

        h) La zona portuaria de Caldera, en Mata de Limón (Ibid., art. 79).

        i) La Playa de Tivives (Ibid., art. 80). 

III.- BOSQUES Y TERRENOS FORESTALES COMPONENTES DEL PATRIMONIO PÚBLICO FORESTAL DEL ESTADO

        El tema de los bosques y terrenos forestales componentes del Patrimonio Público Forestal del Estado, se desarrollo con amplitud en el dictamen C-321-2003, en el que se dijo:

        "De acuerdo con la Ley Forestal vigente, N° 7575 del 13 de febrero de 1996,  son parte del Patrimonio Natural del Estado, entre otros, los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables subrayamos ahora, así como de las fincas pertenecientes a las instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública,  excepto los que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a su patrimonio.  Cuando proceda, el Ministerio del Ambiente y Energía, al que se encarga su administración, ha de inscribir los inmuebles en el Registro Público de la Propiedad, por medio de la Procuraduría, como fincas individuales a nombre del Estado (artículo 13). 

        Los terrenos forestales y bosques antes descritos son inembargables, inalienables e imprescriptible la acción reivindicatoria del Estado.  La posesión por los particulares no causa derecho alguno a su favor, ni pueden titularlos e inscribirlos a su nombre en el Registro (artículo 14).

        Ambos textos reproducen, con idéntico contenido, normas de las Leyes Forestales anteriores, números 7174 (arts. 32 y 33) y 7032 (arts. 32 y 33) que adoptaron al efecto la denominación de Patrimonio Forestal del Estado, e igual la Ley 4465 (arts. 19 y 25), ésta con algunas variantes enunciativas (arts. 18 y 19, inciso b, y 28).

        Reservas nacionales son los terrenos comprendidos dentro de los límites de la República no inscritos como propiedad privada, de las municipalidades o instituciones autónomas; los no amparados por posesión decenal, o no destinados por leyes especiales a la formación de colonias agrícolas, y todos los que no siendo de propiedad particular, no se ocupen en servicios públicos (Ley de Tierras y Colonización, artículo 11, en relación con el 261 del Código Civil).

        "Pertenecen al Estado todos los terrenos que no se encuentren inscritos en el Registro a nombre de particulares.  Es éste el sentido de los artículos 276 y 486 del Código Civil y 11 de la Ley de Tierras y Colonización".(SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia N° 243 de 1990, cons. XVII).

        "Las reservas nacionales están sometidas de derecho al régimen (forestal) porque pertenecen al Estado" (…). "Las tierras consideradas como reservas nacionales quedan afectadas en forma inmediata a los fines de la normativa forestal; sobre ellas el Estado puede crear reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, refugios de vida silvestre y reservas biológicas, conformando así el patrimonio forestal; para poder colonizarlas o enajenarlas se requiere autorización legislativa, y cuando son poseídas por terceros, éstos no adquieren ningún derecho, siendo imprescriptible el derecho del Estado para reivindicar" (SALA CONSTITUCIONAL, voto 4587-97, considerando IV). Se agrega el subrayado.

        "El patrimonio forestal del Estado es aplicable a todos los bienes nacionales donde existan recursos naturales forestales" (SALA CONSTITUCIONAL, voto 4587-97, considerando IV).

II.1) BIENES NATURALES EN QUE RECAE LA AFECTACIÓN LEGAL

         Sobre la base de pertenencia al Estado o entes estatales, importancia ecológica y cualidades físicas, el legislador afecta en bloque, en estado natural, sus bosques y terrenos forestales, imprimiéndoles, en forma genérica la condición de dominio público, a través de la inalienabilidad e imprescriptibilidad, con miras a su conservación, protección, administración adecuada y fomento.

        "La propiedad forestal se concibe fundamentalmente para conservar, no para producir, ni ser parte del comercio de los hombres". SALA CONSTITUCIONAL, voto 4587-97.

        La Ley Forestal, con poco rigor científico, exige para el bosque o "ecosistema nativo u autóctono, intervenido o  no, regenerado por sucesión natural u otras técnicas forestales", una superficie mínima de dos hectáreas.  Y define los terrenos de aptitud forestal como "los contemplados en las clases que establezca la metodología oficial para determinar la capacidad de uso de las tierras" (artículo 3°).  Vid.: Decreto N° 23214-MAG-MIRENEM, del 13 de abril de 1994, en armonía con la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, N° 29375, y su Reglamento, Decreto N° 29375 MAG-MINAE-S-HACIENDA-MOPT.

        El uso conforme del suelo es el que se ajusta a estos criterios metodológicos y a las normas técnicas y de conservación del suelo que fija la Ley 7779 (Reglamento a la Ley de Suelos, artículo 6°).

II.2) NOTAS DISTINTIVAS DEL DOMINIO PÚBLICO

        La inalienabilidad e inembargabilidad son notas jurídicas esenciales, distintivas y definitorias del dominio público, régimen que de ese modo se atribuye al Patrimonio Natural del Estado, avaladas por el correlativo carácter imprescriptible de las acciones reivindicatorias, la ineficacia de los actos posesorios de particulares y la prohibición de titulaciones. 

        Disposiciones análogas se han emitido para otros bienes públicos: la zona marítimo terrestre (Ley 6043,arts. 1° y 7°); vías públicas (Ley de Construcciones, arts. 5° y 8°; doctrina del artículo constitucional 121, inciso 14, in fine), etc.

        En países como España, la Constitución, en el artículo 132, sienta los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad como inspiradores del régimen jurídico de los bienes demaniales, a tomar en cuenta por el legislador al regularlo.

        La inalienabilidad obsta y excluye la apropiación privada de los bienes, los sustrae del tráfico jurídico, e impide su posesión por los administrados para afectarlos a sus propios intereses.

        Veda entonces los actos o contratos implicativos de traspasos actuales a manos de estos, o potenciales que puedan desembocar en el mismo resultado: embargo o hipoteca por ejemplo, y otras situaciones irreconciliables con el destino público de los bienes, como la posibilidad de adquirirlos por prescripción con el transcurso del tiempo, que supone una posesión a título de dueño y cosa hábil.  De ahí que la imprescriptibilidad sea su corolario.

        "Se considera como Patrimonio Estatal, en su condición de Demanio Público que implica los principios de imprescriptibilidad, inalienabilidad e inembargabilidad, los terrenos que constituyen Reservas Nacionales que tengan bosques". En el Patrimonio Forestal del Estado se niega a los particulares el derecho de posesión (TRIBUNAL AGRARIO N° 332 de las 16 hrs. 20 mts. del 7 de julio del 2000.  Mismo TRIBUNAL, nota al voto 49 de las 13 hrs. del 31 de enero del 2002)

II.3) INMUEBLES FORESTALES DE BANCOS PÚBLICOS EXCEPTUADOS DEL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO  

        La excepción que introduce el artículo 13 de la Ley  Forestal se refiere a los bosques y terrenos forestales inicialmente de particulares, sobre los que constituyen garantías reales para respaldar préstamos con bancos del Estado, y estos se los adjudican en el proceso ejecutivo hipotecario, interpuesto ante el incumplimiento de la obligación.

        Al ingresar esos inmuebles al patrimonio del Banco acreedor, se integrarían al Patrimonio Natural del Estado, de no mediar la excepción de comentario.  Tutela los derechos de los bancos estatales a recuperar los dineros con que financiaron las operaciones, permitiéndoles realizar el valor de los inmuebles adquiridos en subasta para hacer efectivos sus créditos.

        La excepción se circunscribe a los inmuebles forestales de propiedad privada lícita; no a los que forman parte del Patrimonio Natural del Estado y el ente público dispone irregularmente, con vicio de nulidad absoluta.

II.4) INHIBICIÓN ADMINISTRATIVA PARA DESAFECTAR

        Por el principio de paralelismo formal de competencias, el cese del carácter demanial de los bienes y su desvinculación de los fines públicos a que sirve, requeriría un acto normativo de contenido y efecto contrario, de igual rango.  En el caso, ley ordinaria.  El ente administrativo está inhibido para desafectarlos, eludir el régimen del dominio público o apartarlos de éste en sus actuaciones.

        La afectación legal a dominio público "invalida los actos administrativos de enajenación o aplicación a otros usos" (SALA CONSTITUCIONAL 3789-92).  "La afectación es vinculación, sea por acto formal o no, por el que un bien público se integra al patrimonio nacional en virtud de su destino y de las correspondientes previsiones legales.  Ello conlleva, como lógica consecuencia, que solamente por ley se le puede privar o modificar el régimen especial que los regula, desafectándolos, lo que significa separarlos del fin público al que están vinculados.  Requiere de un acto legislativo expreso y concreto". (SALA CONSTITUCIONAL, voto 2000-10466). 

        Este principio lo consagran la Ley de Contratación Administrativa, N° 7494 de 2 de mayo de 1995, artículo 69, y su Reglamento, Decreto Ejecutivo N° 25038 del 6 de marzo de 1996, artículo 70.2:  Los bienes inmuebles afectos a un fin público, "podrán desafectarse por el mismo procedimiento utilizado para establecer su destino actual".  "Si no consta el procedimiento utilizado para la afectación, se requerirá la autorización expresa de la Asamblea Legislativa para la desafectación". 

III.- EL SUPUESTO DE LA CLASIFICACIÓN DE LOS TERRENOS RURALES DE LOS ORGANISMOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

        En la perspectiva anterior, el artículo 15 de la Ley Forestal impide a los organismos de la Administración Pública "ceder, enajenar, de ninguna manera, entregar ni dar en arrendamiento, terrenos rurales de su propiedad o bajo su administración, sin que hayan sido clasificados por el Ministerio del Ambiente. Si están cubiertos de bosque, automáticamente quedarán incorporados al patrimonio natural del Estado y se constituirá una limitación que deberá inscribirse en el Registro Público".  Para cualquier tipo de enajenación deben contar con el visto bueno de la Administración Forestal del Estado.  Artículo 12 de su Reglamento.  (Enajenar es transmitir la titularidad de un bien o derecho por cualquier título.  Dictamen C-026-2001 y Opinión Jurídica O. J.-058-97).

        El término terreno rural, equivalente a predio rústico, se ha interpretado en sede agraria como fundo agrario, dedicado o susceptible de destinarse al ejercicio de actividades agrarias productivas, o a la conservación del bosque y manejo sostenible de actividades agroambientales (TRIBUNAL AGRARIO, voto 395-2002.  Cfr. también del mismo Tribunal, los votos 210-2000, 45,46, 210, 452, 485, 488; todos del 2001.  De la SALA PRIMERA DE LA CORTE, vid. las resoluciones números 065-1993, 000127- 2001 y 649-2001, entre muchas.  En el dictamen C-002-99, pg. 3, con cita de jurisprudencia, nos referimos a la inadecuación del término rural para precisar la materia agraria).

        Habida cuenta de que la ley demanializa los bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal de los entes estatales, la expresión "quedan incorporados" con la clasificación, debe ser rectamente interpretada. Desde luego, no podría significar que hasta ese momento tales inmuebles ingresan al Patrimonio Natural del Estado, pues ya lo estaban por su afectación legal inmediata, sin concurrencia de la Administración (Ley Forestal; arts. 13 y 14).

        Así, el vocablo "quedarán" ha de entenderse como sinónimo de "permanecerán", "se mantendrán incorporados". En puridad, la clasificación forestal no determina el ingreso del bien al régimen demanial, sino su permanencia.  

        La imprecisión se ha venido reproduciendo, sin reparo, por las dos Leyes Forestales precedentes, adoptando, con ciertos matices, la redacción de la Ley 4465 de 1969, que afectó a sus fines las fincas rurales de las instituciones autónomas, entre otros organismos, e introdujo la clasificación como una forma de ingreso al Patrimonio Forestal del Estado (arts. 19, inciso b, y 28).

III.1) NECESIDAD DE INTERPRETACIÓN SISTEMÁTICA 

        Con la normativa actual se impone una interpretación sistemática, que concilie y desentrañe el verdadero sentido de los artículos 13, 14 y 15 de la Ley Forestal, como preceptos conexos, coordinados e interdependientes de un sistema o subsistema jurídico,  caracterizado por su unidad y coherencia lógica, y de la manera que mejor garantice la realización del interés público, de protección y conservación forestal (arts. 10 Ley General de la Administración Pública y del Código Civil.  Dictamen C-095-87).

        Para fijar el correcto significado del artículo 15 ibid. deben tenerse presente los dos numerales que le anteceden, en estrecha relación, sintética y lógica, sin olvidar que el legislador a veces incurre en errores o ambigüedades literales.

        "El Ordenamiento Jurídico es un todo armónico, y por lo tanto sus normas no deben aplicarse aisladamente, sin una previa interpretación sistemática que involucre las demás normas legales atinentes, y lo medular, en concordancia con la Constitución Política" (SALA CONSTITUCIONAL, resolución N° 07371 de las 10 hrs. 12 mts. del 24 de setiembre de 1999).   Por necesidad de la interpretación sistemática, el contenido de un artículo se determina en articulación con el conjunto de normas que lo rodean; no en forma separada. (SALA CONSTITUCIONAL, resolución 2001-07603).

        Como el ordenamiento "no está constituido por compartimentos estancos", "al aplicador del derecho se le exige una interpretación sistemática o de contexto (artículo 10 del Código Civil), y no sectorial, todo en aras de un acabado entendimiento jurídico" (SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR  CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, resolución N° 4442-95).

III.2) EL ACTO DE CLASIFICACIÓN 

        La adquisición de la demanialidad es obra del legislador y se proyecta sobre las categorías descritas.  La presencia de las características naturales definidas por la ley en los predios rurales de los organismos estatales, determina per se su incorporación automática al demanio nacional forestal, sin requerir acto administrativo complementario, atributivo del carácter público del bien.

        La clasificación, de exclusivo resorte del Ministerio del Ambiente y Energía, es una medida de corroboración protectora, para impedir la salida anómala de los inmuebles forestales o boscosos del Patrimonio Natural del Estado.  Los actos dispositivos de fincas rurales de los organismos estatales sólo deben realizarse cuando hay certeza de que tienen una vocación natural diversa de la forestal: agrícola, pecuaria, etc.  Las forestales son absolutamente indisponibles.

        El artículo 15 de la Ley Forestal está en función de esos actos de transmisión del bien; mas no hace una declaratoria de afectación, de lo que se ocupa el numeral antecesor.

        En otras palabras, la clasificación configura un acto de constatación; no de afectación. Tiende a confirmar si en un inmueble rural concreto de una institución del Estado concurren los presupuestos bajo los que la norma establece el régimen público forestal, para considerarlo comprendido en el género de la demanialidad, con las consecuencias previstas, y neutralizar su pretendida enajenación por el ente público.

        El acto de clasificación, previo a que las instituciones públicas dispongan de la propiedad o uso de las fincas rurales, se refiere fundamentalmente a las de carácter privado, pues las de dominio público son inalienables.

        Aunque el artículo 15 de mérito alude únicamente a los bosques, los terrenos forestales o de aptitud forestal como aquellos están ya incluidos en el Patrimonio Natural del Estado por los artículos 13 y 14 ibídem.  Si la clasificación de la  finca rural de una institución autónoma pone de manifiesto que está cubierta de bosque o es de aptitud forestal, el ente no podrá enajenar el dominio, ni el uso o goce temporales, atributos que no conciernen.

        En el citado artículo 15 subyacen, como principios constitucionales rectores, el criterio preventivo contra el deterioro de los recursos naturales, y el de utilización racional de la tierra, con apego a su vocación, que vinculan a los poderes públicos dentro de sus competencias (votos de la Sala Constitucional números 2233-93, 4423-93, 5399-93, 5976-93, 5527-94, 5893-95, 02988-99, 05906-99, y 01250-99, y de Tribunal Superior Agrario el 56, 60, 64, 208, 248; todos de 1996; 64, 154 y 711, los tres de 1997, entre otros; Dictamen C-026-2001, pto. III.9).    La Ley 7599 exigía como requisito de la posesión el uso racional de la tierra (artículo 3°, pfo. 1°). (…)

        La Ley Forestal sanciona como delito, reprimible con prisión de hasta tres años, la realización de actividades que impliquen cambio de uso de la tierra en terrenos cubiertos de bosque, y el aprovechamiento de recursos forestales en terrenos del Patrimonio Natural del Estado (artículos 58, inciso b, y 61, inciso c)".

IV.- RESPUESTA A LA INTERROGANTE QUE PLANTEA

        En el marco trazado, cabe analizar la interrogante que plantea. El Patrimonio Natural del Estado compuesto por las áreas silvestres protegidas (parques nacionales, refugios de vida silvestre, manglares o humedales, etc.) no presentaría problema.  La propia Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, artículo 73 los excluye de su aplicación  y dispone que se regirán por la legislación respectiva. 

        Con relación a este tema, hemos expresado: 

        "El vocablo "reservas equivalentes" engloba todas las áreas silvestres protegidas estatales, supeditadas a planes de manejo que aseguren la adecuada protección, conservación y uso racional de los recursos naturales para un desarrollo sostenible (dictamen C-174-87). La equivalencia estriba en su especial naturaleza y en la extensión de los efectos que la norma concede.  

        Ese criterio se reitera en los dictámenes C-015-88, C-154-95, C-191-96, C-026-2001, la O. J.-062-2000, y lo confirman los votos de la Sala Constitucional números 5173-94, 1886-95, 1887-95 y 1998-01822, al entender comprendidos en la frase de reservas "equivalentes" a los refugios nacionales de vida silvestre, que regula su normativa particular y margina las Municipalidades de la administración y usufructo (artículo 3° de la Ley de Zona Marítimo Terrestre). La competencia de los órganos del MINAE está inmersa en los aspectos técnicos que apareja el manejo y tutela del área.

        Ha querido el legislador, con buen tino, instituir regímenes excluyentes entre la zona marítimo terrestre ordinaria de la Ley 6043, y las categorías que conforman el Patrimonio Natural del Estado, en vista de las disímiles finalidades a alcanzar con la afectación de las áreas silvestres estatales y los criterios que requiere su administración.  

        En la actualidad, áreas silvestres protegidas del Patrimonio Natural del Estado, además de los refugios nacionales de vida silvestre, son los parques nacionales, reservas biológicas, reservas forestales, zonas protectoras, monumentos naturales y humedales, que cuentan con una legislación específica: Ley Forestal (arts. 1°, 3° inc. i, 13 ss. y 58), Ley Orgánica del Ambiente (art. 32 y sigts., 39 a 45), Ley de Vida Silvestre (arts. 2°, 7 inc. h, 82 ss, 103, 132 y Transitorio III), Ley de Biodiversidad (arts. 58 ss.); Ley 7224 de 9 de abril de 1991, de aprobación del Convenio Internacional de Humedales, etc. 

        En cuanto a los bosques y terrenos forestales situados fuera de las áreas silvestres protegidas, estando afectos al Patrimonio Natural del Estado los de sus áreas declaradas inalienables, así como de las fincas pertenecientes a las Municipalidades y, con mayor razón, las que sólo administran a nombre de aquel (artículo 13 de la Ley Forestal), forman parte del mismo Patrimonio los bosques y terrenos forestales situados en la zona marítimo terrestre, de dominio público de estatal, confiada a la administración de los municipios. 

        Ello opera un cambio de destino y régimen de los bienes, sea una mutación demanial que, como  expresamos en el dictamen C-210-2002, por lo general, modifica la "administración, usos (predominantes, permitidos, compatibles, prohibidos, etc.) o aprovechamiento; traslados de competencia para la planificación del área, conservación, protección, percepción de cánones por las utilizaciones diferenciales o los derechos reales administrativos que se otorguen (el dominio público es un instrumento para el ejercicio de competencias administrativas), variaciones de legislación, etc.; elementos todos que configuran una transformación en el estatuto jurídico. (Sobre los derechos reales administrativos, cfr.: voto de la Sala Constitucional N° 5210-97; Opiniones Jurídicas de la Procuraduría números 051-2001, 072-2001, 138-2001 y dictamen C-009-2000)". 

        Legislaciones como la Ley de Patrimonio del Estado de España (Decreto 1.022/1964, de 15 de abril de 1964. BOE de 7 de mayo), arts. 124 y 125, limitan la mutación de destino de los bienes demaniales estatales a las relaciones interorgánicas o entre departamentos ministeriales, con cambio de órgano, audiencia a los Ministerios interesados, incoación de expediente y seguimiento del respectivo trámite (mutación demanial interna dentro de la misma persona jurídico pública).

        Sin embargo, en doctrina se admite que la mutación demanial externa a que dan lugar las relaciones intersubjetivas entre entidades administrativas, no entran en pugna con la regla de inalienabilidad, que sólo sustrae aquellos bienes del tráfico jurídico privado, pero no excluye las transmisiones en la esfera del Derecho Público, cuando hay un interés jurídico prevalente o más intenso a tutelar, tengan respaldo en una norma legal de rango suficiente y se garantice la inseparatibilidad del régimen de dominio público.

        Se altera el destino que originó la primitiva afectación, pero el bien conserva el carácter demanial que antes tenía, el carácter servicial a una función pública. (Cassese, Sebastiano llama mutación subjetiva de la demanialidad a este transferimiento del bien de un ente público a otro. Le destinazione dei beni degli enti pubblici. Milano Dott. A. Giuffré. Milán. 1962, pg. 140).  

        Sobre el tema, cfr., entre otros: WALINE, M., Les mutations demaniales. Etude des rapports des Administrations publiques á l’ occasion de leurs domanes publicas respectiv. Paris. 1925, pg. 173 ss. CLAVERO AREVALO, Manuel Fco. La inalienabilidad del dominio público, RAP N° 25, pg. 40-41. GARCIA TREVIJANO, pg. 24. Parada, pg. 71-72. GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo. Apuntes de Derecho Administrativo. Facultad de Derecho, Universidad Complutense. Madrid. 1967-68, pg. 31 ss.; redit. en 1981-82. Del mismo autor, Los principios de la nueva Ley de Expropiación Forzosa. Madrid, 1956, pg. 56. PAREJO ALFONSO, Luciano, Dominio público: un ensayo de reconstrucción de una teoría general. RAP 100-102, 1983, p. 2421. LOPEZ PELLICER, José A., Lecciones de Derecho Administrativo. Edit. DM. PPU. Murcia. T. II, pgs. 376-77. SANCHEZ MORÓN, M. y otros, Los bienes de dominio público (Régimen Jurídico). Edit. Tecnos. S. A. Madrid. 1997, pgs.42-43. BOCANEGRA SIERRA, Raúl, Lecciones de dominio público. Obra colectiva. Edit. Colex. Madrid. 1999, pgs. 34-35 SAYAGUÉS LASO, Enrique, Tratado de Derecho Administrativo. T II. Edit. Martín Bianchi Altuna. Montevideo, 1959, pg. 281." 

        Es de notar que el cambio de afectación se da por acto legislativo, una norma de igual rango, con lo que se cumple el requisito exigido al efecto (dictamen C-210-2002), y por una ley especial y posterior (Ley 6043, artículo 1°; Ley 7575, artículo 13),que no hace ninguna salvedad. Ambos textos legales deben interpretarse en concordancia.  

        Las Municipalidades están inhibidas para otorgar concesiones sobre terrenos forestales o bosques de la zona marítimo terrestre, que integran el Patrimonio Natural del Estado y no administran. 

V.- REFERENCIA A LAS LABORES A REALIZAR EN EL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO

        Como cita de último los artículos de la Ley Forestal y su Reglamento (18 y 11, en su orden) que enlistan las labores a realizar en el Patrimonio Natural del Estado, para lo que sea de su interés le remitimos a los dictámenes vertidos con aplicación de esas normas.  Son: C-103-1998, C-042-1999, O. J.-077-2001, C-016-2002 y en C-210-2002, pgs. 36 y 37, y C-321-2003, se hace una mención suscita a los proyectos ecoturísticos.

VI.- CONCLUSIONES

        En resumen de lo expuesto, se concluye que:

        1)  Por tratarse de un miembro de   otro Poder de la República, que ejerce una función pública insustituible por la Procuraduría, se emite una Opinión Jurídica, con carácter no vinculante.

        2)  El Patrimonio Natural del Estado es aplicable a todos los bienes nacionales donde hayan recursos naturales forestales (SALA CONSTITUCIONAL, voto 4587-97, considerando IV).

        3)  Los bosques y terrenos forestales ubicados en la zona marítimo terrestre, dentro de las áreas inalienables, de titularidad estatal, constituyen bienes integrantes del Patrimonio Natural del Estado, en virtud de la afectación inmediata, sin concurrencia de la Administración, que hace la Ley Forestal (arts.13 y 14), e invalida los actos administrativos de enajenación o aplicación a otros usos (SALA CONSTITUCIONAL, voto 3789-92).

        4)  Como la demanialidad es obra del legislador y se proyecta sobre la categoría de bienes descritas en el citado artículo 13, la clasificación a que alude el numeral 15 ibid es un acto de constatación o corroboración protectora, para impedir la salida anómala de los inmuebles forestales o boscosos del Patrimonio Natural del Estado.  El término "quedarán" que emplea ha de entenderse como sinónimo de "permanecerán", "se mantendrán incorporados".

        Bajo la normativa actual se impone una interpretación sistemática y armónica de los artículos 1° de la Ley 6043 (sobre la Zona Marítimo Terrestre) con el 13, 14 y 15 de la Ley 7575 (Ley Forestal), y de estos entre sí.  La Ley Forestal opera un cambio de destino, usos o aprovechamiento, traslado de competencia para la administración, planificación, conservación y protección de los bienes.

        Las Municipalidades están inhibidas para otorgar concesiones sobre los bosques o terrenos forestales de la zona marítimo terrestre que integran el Patrimonio Natural del Estado y no administran.

        5)  Las áreas silvestres protegidas del Patrimonio Natural del Estado ubicadas en la zona marítimo terrestre, están excluidas de la aplicación de la Ley 6043, por expresa disposición de su artículo 73, y se rigen por la legislación respectiva.

        6)  Para lo que sea de su interés, se le remite copia de los dictámenes vertidos sobre la aplicación de los artículos 18 de la Ley Forestal y 11 de su Reglamento, que cita en su escrito, y del C-210-2002, que aborda diversos temas anotados.

        De usted, atentamente,

 

Dr. José J. Barahona Vargas

Procurador Director

Area de Derecho Agrario y Ambiental

 

JJBV/fmc 

Anexo: Dictámenes (Pto. VI.6)