C- 036-2004

29 de enero de 2004

 

 

Licenciado

Ovidio Pacheco Salazar

Ministro de Trabajo y Seguridad Social

S.         D.

 Señor Ministro:

         Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, doy respuesta a su oficio DMT-0313-2003 de 26 de marzo de 2003, donde formula una consulta relacionada con la situación jurídica en que se encuentra RECOPE con respecto a la negociación de convenciones colectivas de trabajo.

         La duda planteada se refiere a si "¿Está RECOPE obligada a acatar y someterse a los procedimientos y disposiciones previstas en el Reglamento para la Negociación de Convenciones Colectivas en el Sector Público (Decreto N° 25756-MTSS, del 16 de junio de 2002 y sus reformas?  ¿O. Por el contrario, dado su carácter de empresa estatal regida, en principio, por el Derecho Privado (laboral y Mercantil, según el caso), puede negociar una convención colectiva de trabajo siguiendo únicamente las disposiciones correspondientes del Código de Trabajo?

         En cumplimiento del requisito legal exigido al efecto, se aporta copia del oficio DAJ-D-035-03 de 13 de marzo de 2003, que contiene el criterio legal de ese Ministerio sobre el tema en consulta. Igualmente se acompaña copia del oficio SITRAP-S-044 2003, de 12 de febrero de ese año, en donde el Sindicato de Trabajadores Petroleros, Químicos y Afines (SITRAPEQUIA) expuso sus argumentos en apoyo de la inaplicación del citado reglamento en el caso de RECOPE.

         En las consideraciones de la organización sindical se sostiene que RECOPE no debe sujetarse a la normativa reglamentaria de interés, sino que está jurídicamente autorizada para negociar una convención colectiva con base en lo dispuesto en el numeral 54 y siguientes del Código de Trabajo.  Y como fundamento de esa posición, en lo que interesa, se argumenta que: "1- la Sala Constitucional ha venido reiterando que en tratándose del caso de los trabajadores que no participan de la gestión pública, tal es el caso de los trabajadores de la Refinadora Costarricense de Petróleo (Art. 111.3 y 112.2 de la Ley General de la Administración Pública), se aplica el derecho común de modo que la relación de servicio con obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la administración, se rige por el derecho laboral o mercantil, según el caso.  De conformidad con el Art. 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el cumplimiento de esos fallos es de acatamiento obligatorio para todos los ciudadanos de la República…".  Tal tesis, se afirma, la siguen también los tribunales laborales y la Sala Segunda de la Corte. Igualmente, como sustento constitucional del criterio de dicha organización se invocan los artículos 60 y 62 de la Carta Magna.

        A la vez, se fundamentan en los convenios 87 y 98 de la OIT, así como en jurisprudencia emanada de dicho organismo internacional, donde se sostiene una posición dirigida a que la negociación colectiva en el sector Público no esté sujeta a ningún tipo de restricción; es decir, que se le debe equiparar a cualquier negociación realizada por un empresario particular con sus trabajadores.

        Por su parte, en el criterio de la oficina legal de ese Ministerio aportado, y con base en las razones que lo sustentan, se sigue la tesis de que para poder negociar colectivamente, RECOPE sólo puede hacerlo a través del mecanismo previsto en el Reglamento en mención.  Allí, en lo que interesa, se sostiene que: "Por demás queda demostrado, con todo lo expuesto, que aunque los dictámenes de la Procuraduría General de la República y de la Sala Constitucional son coincidentes al concluir que las empresas públicas del Estado, cuyas relaciones laborales se rigen por el Derecho Común, pueden negociar colectivamente, lo que significaría sujetar sus acuerdos a los términos del Capítulo  III del Título III del Código de Trabajo, el Reglamento N° 29576-MTSS de mayo de 2001, expresamente las obliga a negociar dentro de los términos del mismo, con control directo de la materia negociada por parte de la Comisión. _ En tales circunstancias, RECOPE forma parte de las instituciones o empresas contempladas en el Reglamento para la negociación de convenciones colectivas en el sector público.  Esto implica que necesariamente debe sujetarse a los procedimientos establecidos para la negociación colectiva en ese instrumento jurídico.".

         Establecido lo anterior, y ya para dar cumplida respuesta a la consulta, es menester recurrir a la jurisprudencia de la Sala Constitucional que se ha referido al tema (vinculante erga ommnes, de conformidad con el numeral 13 de la ley que rige esa jurisdicción), así como a dictámenes de esta Procuraduría donde también se ha analizado esa materia.  Igualmente, a la normativa contenida en el Reglamento de interés -junto con otra del que le precedió- así como a directrices gubernamentales emitidas con respecto a las convenciones colectivas de trabajo en el sector público.  A ello se hará referencia de seguido.

1. -   CRITERIO DE LA SALA CONSTITUCIONAL SOBRE EL TEMA:

a.-   Sentencia N° 4453-2000:

        Sobre el instituto jurídico en análisis, el Tribunal Constitucional ha emitido varios fallos de interés, entre los que destaca el N° 4453-2000 de catorce horas cincuenta y seis minutos del veinticuatro de mayo de dos mil.   Éste, aparte de las razones que le sirven de sustento, también se basa en otras sentencias que le precedieron. Igualmente, según se verá, se hace referencia allí también a dictámenes de la Procuraduría General de la República, en donde se ha tratado tan compleja y polémica materia. 

         Ahora bien para efecto de ubicarnos concretamente en el tema en estudio, debe quedar claramente establecido que la situación de RECOPE -dada su naturaleza jurídica- donde encasilla es en el análisis que la Sala Constitucional hace sobre la negociación colectiva propia de las llamadas "empresas o servicios económicos del Estado encargadas de gestiones sometidas al derecho común" (artículo 111 aparte 3 de la Ley General de la Administración Pública -relacionado con el 112.2-) 

         De dicho fallo interesa básicamente lo establecido en las "premisas" quinta, y sexta (su relación), las cuales expresan lo siguiente:

"Quinta: La Sala estima que es jurídicamente compatible con el Derecho de la Constitución, la posición que en el desarrollo histórico de la institución de las convenciones colectivas, ha venido sosteniendo la Procuraduría General de la República en su informe a esta Sala, en especial, a partir de la sentencia número 3053-94 de las 9:45 horas del 24 de junio de 1994, en la que se expresó en el Considerando Segundo, antes transcrito, que "esta Sala resolvió que los obreros, trabajadores o empleados que no participan de la gestión pública de la administración pueden ocurrir a los procedimientos de solución de los conflictos colectivos de carácter económico social previstos en los artículos 497 y siguientes del Código de Trabajo.  Así las cosas, el régimen es administrativo, estatutario, para los "servidores públicos", o sea, para quienes prestan servicios a la administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura; sin embargo, la propia Ley General de la Administración Pública establece que "Las relaciones de servicio con obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la administración, de conformidad con el párrafo 3 del artículo 111, se regirán por el derecho laboral o mercantil, según los casos".   Consecuentemente, y a partir de esta interpretación constitucional y de los textos contenidos en la Ley General de la Administración Pública, en el sector público sólo pueden celebrar convenciones colectivas los servidores que no participan de la gestión pública, de tal forma que entes con un régimen de empleo de naturaleza laboral (no pública), como por ejemplo, las empresas del Estado, de las que ha dicho la doctrina nacional que son "aquellas que funcionan como si fueran empresas privadas, porque venden y hacen lo mimo que los particulares; por ejemplo, el mismo INS cuando vende pólizas hace lo mismo que una compañía aseguradores cualquiera, la banca cuando hace préstamos, hace lo mismo que una entidad financiera común, la Compañía nacional de Fuerza y Luz que vende energía eléctrica, la vende en iguales condiciones en que podría venderla una compañía privada", entre otros, sí pueden negociar colectivamente de conformidad con las disposiciones que informan el Derecho Colectivo de Trabajo".   Sexta  No obstante lo ya expresado, es importante aclarar que aún en el sector público en el que resulta constitucionalmente posible la aplicación de las convenciones colectivas, valga decir, en las llamadas empresas o servicios económicos del Estado y en aquellos núcleos de personal de instituciones y entes públicos en los que la naturaleza de los servicios que se prestan no participan de la gestión pública, en los términos del inciso 2 del artículo 112 de la Ley General de la Administración Pública, la Sala repite y confirma su jurisprudencia en el sentido de que la autorización para negociar no puede ser irrestricta, o sea, equiparable a la situación en que se encontraría cualquier patrono particular, puesto que por esa vía no pueden dispensarse o excepcionarse leyes, reglamentos o directrices gubernamentales vigentes, ni modificar o derogar leyes que otorgan o regulan competencias de los entes públicos, atribuidas en razón de la jerarquía normativa o de las especiales condiciones de la Administración Pública con relación a sus trabajadores, conclusión que se infiere del artículo 112 inciso 3) de la Ley General de la Administración Pública y del Considerando XI de la sentencia N° 1696-92 de esta Sala". (el destacado no es del original).

         Y también resulta relevante hacer referencia al punto c) de la parte dispositiva ("Por Tanto") del fallo 4453-2000 en estudio, donde se sostuvo que: "Igualmente son compatibles con el Derecho de la Constitución, los instrumentos colectivos que se han negociado y se han venido prorrogando o modificando, en aplicación de la política general sobre convenciones colectivas en el Sector Público, salvo que se trate de negociaciones con personal en relación de empleo de naturaleza pública, en cuyo caso esos instrumentos resultan inconstitucionales.".  Cabe agregar que ese punto también fue objeto de análisis en el fallo N° 9690-2000 de quince horas un minuto del primero de noviembre de dos mil (dictado con motivo de las solicitudes de adición y aclaración de la mencionada sentencia 4453-2000).  Allí, en lo que interesa, la Sala expresó que: "Y la letra c) de la parte dispositiva del fallo, se refiere a las convenciones colectivas que han venido surtiendo efectos desde mil novecientos setenta y nueve y que no son incompatibles con la doctrina que expone la sentencia.". (Los destacados no son del original).

        Como puede verse, la Sala en dicho fallo   fue muy clara en considerar ajustada al Derecho de la Constitución la negociación colectiva en el caso de las empresas o servicios económicos del Estado; pero no en forma irrestricta, sino sujeta a  la condición del respeto a las "leyes, reglamentos o directrices gubernamentales"; o sea, a la generalidad de las disposiciones de obligada observancia que privan en la administración.

        Lo anterior significa que, por una parte, debían respetarse lo que podría llamarse los aspectos de fondo -derivados de la relación de las "premisas" quinta y sexta antes transcritas-; es decir, que debe haber una sujeción a las "leyes, reglamentos o directrices gubernamentales" (caso típico de las que periódicamente se han venido dictando sobre política salarial y empleo para las instituciones cubiertas por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria), que regularan aspectos relacionados con las materias o condiciones de empleo de los servidores a quienes se dirige la negociación.  

        Pero, a la vez, el Tribunal Constitucional estableció el obligado respeto a la normativa relacionada con lo que podría denominarse la parte de forma.  Ello se deriva de lo que la Sala llama en el "Por Tanto" "la política general sobre convenciones colectivas en el sector Público", representada por las directrices y reglamentos dictados, en lo que toca propiamente a los requisitos y formalismos a observar en ese tipo de negociación.   De lo anterior se desprende que la Sala dio su aval a las prórrogas o modificaciones hechas a las convenciones colectivas de trabajo que se mantuvieron al sobrevenir las directrices gubernamentales que impidieron celebrar nuevas (Artículo 6° del Acuerdo N° 4 de la Sesión Ordinaria del Consejo de Gobierno N° 25 de 22 de octubre de 1986,); luego, el fallo de interés también consideró ajustados al derecho de la Constitución aquellos instrumentos que se negociaran con fundamento en el llamado "REGLAMENTO DE NEGOCIACIÓN COLECTIVA DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS" (Acuerdo del Consejo de Gobierno N° 162 de 9 de octubre de 1992, publicado en La Gaceta del 5 de marzo de 1993).

         Finalmente, y relacionado también con el fallo 4453 de repetida cita, cabe hacer la observación de que en su "premisa" Tercera, la Sala incurrió en un error que, aunque no resulte determinante para efectos del presente análisis, sí conviene señalarlo.  Nos referimos a la parte donde se expresa que: "En 1980 el Consejo de Gobierno prohibió, por la vía de la directriz, que se celebraran convenciones colectivas en el Sector Público; luego, en 1986, autorizó un mecanismo de aprobación de prórrogas a las convenciones colectivas anteriores s la Ley General de la Administración Pública, que después, en 1992, se transforma en el llamado Reglamento de Negociación Colectiva de los Servidores Públicos." (lo resaltado no es del original).  Y el error que se está apuntando aquí, radica en que las indicadas directrices sobre convenciones colectivas del año 1986, en realidad no se transformaron en el reglamento en mención, sino que se mantuvieron plenamente vigentes hasta que sobrevino su derogatoria -al igual que la de dicho reglamento- mediante la normativa reglamentaria actualmente vigente (D.E. N° 29576-MTSS de 31 de mayo de 2001 -artículo 18-).

b.-   Sentencia N° 7730-2000:

         Por su parte, del fallo constitucional N° 7730-2000 de catorce horas cuarenta y siete minutos de treinta de agosto de dos mil, donde se anularon varias cláusulas de la convención colectiva de RECOPE, interesa su Considerando VIII ("NATURALEZA JURÍDICA DE RECOPE Y RÉGIMEN JURÍDICO DE SUS EMPLEADOS"), en cuanto se expresa allí que:

"…La Sala ha dejado en claro que a pesar de que, en principio, RECOPE se encuentra regulada por el Derecho Privado, también se encuentra, por fuerza, sometida a un conjunto de normas de orden público que se le imponen en razón de los fines que debe cumplir y de la naturaleza de los recursos que emplea.  Esto significa que, como bien lo ha dicho la Procuraduría, existen una serie de regulaciones de Derecho Público que disciplinan tanto la actividad de la refinadora, como la utilización que haga de dichos recursos."; y luego de hacerse referencia a varias sentencias de esa Sala relacionadas con el tema, se agrega que: "Todos estos precedentes jurisprudenciales significan que, a pesar de que la actividad de la Refinadora se rige en su mayor parte por el Derecho Privado, existe una importante participación pública orientada a fiscalizar económicamente a la sociedad, lo que se logra en su mayor parte por medio de los controles ejercidos por la asamblea de accionistas que debe nombrar a los administradores de la empresa, y los ordinarios derivados de los principios constitucionales (Contraloría General de la República).   Por lo demás, el régimen jurídico es privado, y así debe ser, porque en caso contrario se correría el riesgo de desnaturalizar el concepto institucional en la forma como originalmente fue concebido.  El carácter mixto -de Derecho Público y Derecho Privado- del régimen jurídico de RECOPE se extiende también por las razones acotadas a las normas que rigen las relaciones entre la Refinadora y sus empleados, a pesar de lo que podría interpretarse de la lectura de los artículos 111 y 112 de la Ley General de la Administración Pública.".

         Y en el mismo sentido, al final del análisis hecho en el citado Considerando se expresa que: "Así, puede concluirse que el régimen jurídico de los empleados de RECOPE -en principio- es de carácter mixto; se aplica la legislación laboral común siempre y cuando no se vea desplazada por consideraciones de orden superior propias del derecho público". (los resaltados no son del original). 

         Ha de agregarse que de previo a lo sostenido en la anterior transcripción, la Sala  hizo referencia -como sustento de su posición- a su fallo N° 6520-96 (aunque no se cite tal sentencia, sino la 4788-93, también de interés en el tema), relativo a una acción de inconstitucionalidad establecida en contra del artículo 112, aparte 4 de la L.G.A.P. Sí cabe hacer también la observación de que allí se omitió transcribir una parte muy importante para los efectos del presente estudio, concretamente de su Considerando IV, en cuanto expresó que: "Por otra parte, y como consecuencia de lo dicho, tampoco se estima que la situación de los servidores de las empresas públicas sea igual a la de los que prestan sus servicios en empresas de carácter particular, justamente en atención a los dineros públicos que el funcionamiento de las primeras involucra, y porque además, como bien lo apunta el Procurador General Adjunto de la República, el nombramiento de los servidores de empresas o servicios económicos del Estado mantiene su carácter público, no obstante que el régimen laboral y mercantil de dichos trabajadores sea el del Derecho Común, en virtud de que al fin de cuentas, se trata de servicios que presta el Estado, y por ello, en un sentido amplio, sus servidores son públicos.".(el resaltado no es del original).

         Cabe indicar también que desde el fallo constitucional N° 1696-92 de 15:30 hrs. del 23 de junio de 1992 (en el que también se inspiraron los otros dos que se han analizado -4453 y 7730-), la Sala había ya dejado claramente establecido que a pesar de la existencia de ese "régimen mixto", tratándose de la fijación de las condiciones de empleo de los servidores de "empresas o servicios económicos del Estado", "…no pueden dispensarse o excepcionarse leyes, reglamentos o directrices gubernamentales vigentes, por lo que incluso en estos casos no procederían decisiones (laudos) en conciencia, ni tribunales formados por sujetos no abogados.".  Como consecuencia de lo anterior, en ese fallo del año 1992 la Sala desautorizó la posibilidad de recurrir al procedimiento del arbitraje contemplado en el Código de Trabajo, también al personal comprendido dentro de ese régimen mixto; lo anterior mientras no se haya reformado la respectiva normativa del Código de Trabajo, concretamente, sus artículos 408 y 532, en cuanto permiten el nombramiento de árbitros no abogados, así como fallar el asunto en conciencia.

2. -   ANTECEDENTES DE LA PROCURADURÍA SOBRE EL TEMA EN CONSULTA:

         La posición de este Órgano Consultivo, en términos generales, había sido coincidente con la de la Sala Constitucional.  Y tales criterios nuestros podría decirse que  se condensan en nuestra contestación a la audiencia de ley (informe), hecha mediante memorial de 22 de setiembre de 1999, sobre la acción de inconstitucionalidad que generó la citada sentencia N° 4453-2000.

         Allí, en lo que interesa, se remitió a la Sala a la tesis seguida por esta Procuraduría en sus dictámenes C-161-98 de 10 de agosto de 1998, C-044-99 de 22 de febrero de 1999 y C-260-98 de 3 de diciembre de 1998; y en ese sentido, en dicho informe se expresó lo siguiente:

"b.- Situación de quienes no son servidores públicos (no participan de la gestión pública):

            En relación con esta otra clase de personal, a juicio de la Procuraduría, su situación en torno a la posibilidad de negociar colectivamente, quedó bien definida en los fallos de esa Sala. Y fue precisamente con base en ellos que este Órgano Asesor, mediante el dictamen C-260-98 de 3 de diciembre de 1998, externó su posición al respecto.

         En dicho estudio, en lo que interesa, se sostuvo que en instituciones con  régimen de empleo de naturaleza laboral (no pública), como, según se definió, es la situación de J.A.P.D.E.V.A. -organismo consultante-, de acuerdo con los criterios vertidos por ese Sala y la doctrina de interés, sí era factible negociar colectivamente las condiciones de empleo.

            Sin embargo, y siguiendo los postulados de ese Tribunal Constitucional, en el citado dictamen se estableció claramente que la negociación autorizada "..no puede ser irrestricta, o sea, equiparable a la situación en que se encontraría cualquier empresa particular.".

         En ese sentido, se sostuvo allí que "...tanto antes, como con posterioridad a los fallos de la Sala Constitucional, han existido limitaciones, totalmente razonables, en cuanto a los términos en que las partes pueden negociar. Anteriormente, las indicadas directrices del Consejo de Gobierno, imponían la sujeción de las prórrogas y modificaciones de los instrumentos existentes al control previo de la Autoridad Presupuestaria.

            Luego se expresó: "Por su parte, en lo que toca a la situación posterior a los pronunciamientos de la Sala Constitucional, también en éstos se impone restricciones parecidas. En efecto, conforme se desprende de las transcripciones hechas en su oportunidad de la sentencia N° 1696-92 (a la que, según se dijo, se remitió la N° 3053-94), allí también se expresó categóricamente que en las condiciones de empleo del personal no sujeto a régimen de empleo público, "NO PUEDEN DISPENSARSE O EXCEPCIONARSE LEYES, REGLAMENTOS O DIRECTRICES GUBERNAMENTALES VIGENTES.".

            Y sobre tal punto, que considera este Órgano Asesor fundamental, se agregó que: "Cabe hacer énfasis en que las limitaciones en mención, a pesar de estar referidas en el primero de esos fallos (el 1696-92) sólo a los laudos arbitrales, son enteramente aplicables en materia de convenciones colectivas. Lo anterior debido a la ya indicada dependencia de la segunda resolución con respecto a la primera, en lo que toca al imperio allí establecido de la normativa y directrices gubernamentales. Tal dependencia de la resolución posterior no puede ser más manifiesta, cuando la Sala expresa que: "Cabe acoger el amparo pedido por el Sindicato recurrente y sin que sea necesario otorgarle plazo para formalizar acción de inconstitucionalidad contra la resolución de la Procuraduría del 24 de junio de 1991 que rechaza la reconsideración solicitada por la J.A.S.E.C. del dictamen rendido el 12 de diciembre de 1985: en fallo recaído a las 15:30 horas del 23 de agosto de 1992, esta Sala resolvió que los obreros, trabajadores o empleados que no participan de la gestión pública pueden ocurrir a los procedimientos de solución de los conflictos colectivos de carácter económico y social previstos en los artículos 497 y siguientes del Código de Trabajo..."; y en adelante pasa a referirse a las diferencias entre los dos regímenes de empleo que pueden presentarse en la administración, pero también a reiterar el indicado respeto a las leyes, reglamentos y directrices gubernamentales.".

            Y se agrega luego que: "Como puede observarse, la Sala hizo depender completamente su posición sobre convenciones colectivas del fallo dictado por ella en materia de laudos arbitrales, a tal punto que ni siquiera consideró necesario pronunciarse por vía de sentencia de constitucionalidad sobre el asunto; simplemente, a su juicio bastó con remitirse a su resolución dictada en el anterior asunto, con lo cual también el obligado respeto al bloque de legalidad lo hizo extensivo a la figura de la negociación colectiva con el personal que no participa de la gestión pública de la administración.".

         Cabe subrayar que este Órgano Asesor considera de singular importancia el  obligado respeto en la negociación a las leyes reglamentos o directrices gubernamentales en lo que toca a los no servidores públicos (personal al servicio de "empresas o servicios económicos del Estado encargados de gestiones sometidas al derecho común"). " 

        Queda claro entonces que la posición de esta Procuraduría ante la Sala, también fue en el sentido de que las convenciones colectivas en las llamadas "empresas o servicios económicos del Estado" sí eran constitucionalmente factibles, aunque con la condición de que no podía darse una negociación colectiva irrestricta; esto es, que no resultaba equiparable su situación en ese campo a la de cualquier empresario privado que realice un pacto colectivo con sus trabajadores en los términos establecidos en la normativa del Código de Trabajo reguladora de esa materia. Y tal posición -se repite- coincidió con la doctrina emanada de la Sala Constitucional en los fallos anteriores a dicha acción; básicamente en lo relativo a que la indicada restricción tenía relación con el respeto al ordenamiento jurídico administrativo o "bloque de legalidad".

        3. - FONDO DEL ASUNTO CONSULTADO:

         De acuerdo con lo anteriormente expuesto, resulta claro que aunque en entidades como RECOPE existe un régimen de empleo regulado por "el derecho laboral" (artículo 112.2 de la Ley General de la Administración Pública), éste debe ser considerado -utilizando los términos del citado fallo 7730-2000- como "mixto -de derecho público y de derecho privado-"; o sea como aquel donde, según esa misma sentencia, "…se aplica la legislación laboral común siempre y cuando no se vea desplazada por consideraciones de orden superior propias del derecho público".  

        Lo anterior, a juicio de esta Procuraduría,   significa que en nuestro medio existen tres regímenes de empleo muy bien definidos por la jurisprudencia constitucional, a saber:  el regulado por la legislación laboral, propio de las relaciones de empleo privadas -que para efectos de negociación colectiva se regían y siguen rigiéndose por el Código de Trabajo (artículo 54 y siguientes)-; luego, en el otro extremo, el de empleo de naturaleza pública, o estatutario y, entre ellos, el denominado por la Sala Constitucional como régimen "mixto".

        Ahora bien, para efecto de dar cumplida respuesta a la consulta, ha de recordarse que en un principio, en materia de convenciones colectivas venían rigiendo las directrices del año 1986 antes mencionadas, donde se autorizó mantener los instrumentos de ciertas entidades  negociados con anterioridad.  Más adelante, se emitió también el citado "REGLAMENTO DE NEGOCIACIÓN COLECTIVA DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS", donde se contempló un mecanismo de negociación para quienes estuvieran dentro de un régimen de empleo de naturaleza pública.

        Finalmente, y como producto de los citados fallos, debió pasarse a esta última etapa donde, en cumplimiento o como derivación de esa posición tan categórica  seguida allí por la Sala, se hizo necesaria la emisión de una normativa que viniera a regular un mecanismo de negociación colectiva especial aplicable, fundamentalmente, a ese régimen "mixto"; ello debido a que, según lo expuesto, las disposiciones del Código de Trabajo no resultaban compatibles con las reglas impuestas por la jurisprudencia constitucional. Dicho reglamento, huelga decir, tuvo como objetivo primordial dejar así un espacio o margen de negociación compatible con las restricciones impuestas por la Sala para quienes se encontraban cubiertos por el indicado régimen de empleo. 

        Cabe indicar en esta ocasión, que esa posición del Tribunal Constitucional también es coincidente con el pensamiento doctrinal donde, también en materia de negociación colectiva, ha sostenido que: "No olvidemos que la Administración Pública no es hacienda privada y que el dinero que se compromete, como no es propio debe ser administrado dentro de la ley" (Rodríguez Mancini Jorge, "La Negociación Colectiva", Editorial Astrea, Buenos Aires, 1990, pag. 14).   Igualmente, ha de agregarse que la sujeción al citado reglamento por instituciones comprendidas dentro del indicado régimen "mixto", ya se sostuvo en nuestro dictamen C-254-2003 de 25 de agosto de 2003, dirigido al Banco de Costa Rica, concretamente en la parte final de ese estudio. 

        Interesa mencionar también que las disposiciones del citado reglamento se hicieron extensivas a los servidores con un régimen de empleo de naturaleza pública, contemplados también en el numeral 111 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública; aunque allí, como es sabido, por lo general existe una normativa estatutaria que regula las diferentes materias y condiciones de empleo de dichos servidores.

        A la vez cabe agregar que tanto las citadas directrices gubernamentales sobre convenciones colectivas dictadas en el año 1986, como el reglamento sobre esa materia relativo a los servidores públicos, fueron derogados por el artículo 18 del reglamento sobre el que versa la consulta.  Igualmente, que el artículo 2° de este cuerpo reglamentario, en lo que interesa, expresa que:

"Quedan excluidos de la aplicación de este Reglamento, en forma automática:

a)      (…)

b)      El personal de cualquiera de las administraciones comprendidas en el artículo anterior, cuando ya se encontraren cobijados por un laudo arbitral o por otra convención colectiva, sin perjuicio de poder negociar conforme a las normas  aquí establecidas, una vez que concluya el plazo de vigencia de esos instrumentos colectivos, si no se prorrogaren conforme a la ley o a sus propias disposiciones.". (NOTA: el "artículo anterior" al que se refiere la norma (el primero), es el que delimita el "ámbito subjetivo de aplicación"; es decir, las instituciones que deben sujetarse a la modalidad especial de negociación contenida en el reglamento").

4-. CONCLUSIÓN:

        De conformidad con los fallos constitucionales que se han analizado y dictámenes de esta Procuraduría de interés, así como con el propio texto del llamado "REGLAMENTO PARA LA NEGOCIACIÓN DE CONVENCIONES COLECTIVAS EN EL SECTOR PÚBLICO (Decreto Ejecutivo N° 29576 de 31 de mayo de 2001, artículos 1° y 2°), cabe concluir que el mecanismo especial de negociación colectiva allí contenido, es aplicable al caso de RECOPE, cuyo régimen de empleo debe entenderse como de "carácter mixto -de Derecho Público y de Derecho Privado-".

        Del señor Ministro, atentamente,

Lic. Ricardo Vargas Vásquez

PROCURADOR ASESOR

Vch

C-036-2004 MINISTERIO DE TRABAJO

C.C. Defensoría de los Habitantes de la República.