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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 003 del 06/01/2004
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 003
 
  Dictamen : 003 del 06/01/2004   
( RECONSIDERADO DE OFICIO PARCIALMENTE )  

C-003-2004
6 de enero del 2004
 
 
Señor
José Joaquín Peraza Agüero
Alcalde Municipal
Municipalidad de Orotina
S.  O.

Estimado señor:


        Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me  refiero a solicitud de su Despacho, de reconsideración del Dictamen Nº C-190-2003, de 23 de junio del presente año, planteada según oficio sin fecha, recibido en la Procuraduría General de la República el 8 de julio también de este año.


I.                   OBJETO DE LA SOLICITUD


        Su Despacho pide la reconsideración del dictamen Nº C-190-2003, de 23 de junio de este año. Alega, en lo que interesa:


"...Según consta dentro del expediente y así se tiene acreditado dentro de dicho dictamen, el proceso se originó en un Recurso de Revisión que presentaron unos patentados en contra de unos acuerdos municipales, lo cual hicieron con base en el Art.175 del anterior Código Municipal, y no en forma oficiosa por parte del Concejo Municipal con fundamento en el Art. 173 de la Ley General de la Administración Pública.


...dicha disposición era muy clara en el sentido de que interesados legítimos podrían solicitar con base en esa norma la nulidad de acuerdos municipales, siempre y cuando y entre otros requisitos que ahí se indicaban, no hubiese transcurrido más de 10 años desde la fecha del acuerdo, y que el acto estuviese surtiendo sus efectos...Señalaba...que para los efectos de esa nulidad, se requería el criterio vinculante de esa Procuraduría General.


Al entrar en vigencia el nuevo Código Municipal, el indicado criterio vinculante de esa Procuraduría General se hizo innecesario al no contemplarlo el Art. 157 del mismo.


De lo expuesto se tiene muy claro que la normativa aplicable al proceso de marras no es la establecida en el Art. 173 de la Ley General de la Administración Pública sino más bien la contemplada en el Art. 157 del nuevo Código Municipal, razón por la cual para anular los acuerdos municipales impugnados ya se hacía innecesario el criterio de ese órgano.


Con el interés de contar con el criterio de esa Procuraduría en relación con los acuerdos impugnados, pero sin tenerlo como el obligado criterio conforme estaba originalmente establecido en el mencionado Art. 175, mediante oficio CMO-03-98 del 06 de enero de 1999 nuestra Municipalidad consultó lo relacionado con dichos acuerdos.


Como consecuencia de esa consulta esa Procuraduría emitió el criterio C-068-99 del 8 de abril de 1999, en el que se indicaba muy claramente cómo debía procederse, y que era un deber legal anular cualquier acto administrativo que contuviera vicios de nulidad para lo cual la Procuradora emitente del criterio, Licda. L. Lupita Chávez Cervantes, no obstante que dentro del expediente se tenía que el proceso había nacido por la presentación de un recurso de revisión, en ningún momento hizo referencia a la normativa que regulaba tal recurso, en este caso el Art. 157 del Código Municipal, ya que en todo, momento, como se observa en dicho dictamen, únicamente  hizo referencia al procedimiento contemplado en el Art. 173 de la mencionada ley, como si el proceso fuera a iniciativa de la misma municipalidad.


En virtud de esa dudosa situación, el Concejo de nuestra Municipalidad mediante acuerdo tomado en Sesión Ordinaria número 127 del primero de agosto del 2000, dispuso solicitar a ese órgano procediera a dictaminar acerca de la vigencia de lo dispuesto en el Art. 175 del anterior Código Municipal y el Art. 157 del Código actual, lo cual se emitió bajo el número C-238-2000 del 19 de septiembre del 2000. En dicho dictamen se dejó muy claramente establecido que tratándose de recursos de revisión, el Concejo Municipal debía analizar la existencia de los requisitos exigidos para ese recurso, y que una vez cumplida esa etapa, debía nombrarse un órgano Director para la apertura de un procedimiento administrativo con el objeto de constatar el tipo de nulidad producida, en el sentido de si ésta era absoluta, evidente y manifiesta, entonces el Concejo tornara respectivo acuerdo. Para los efectos de la consulta, y refiriéndose a ese procedimiento administrativo, la abogada emitente del dictamen expresamente señaló en los párrafos 3 y 4 lo siguiente: "En tal sentido, la jurisprudencia de la Sala Constitucional estableció que, el procedimiento previo deviene en un requisito de indispensable acatamiento.


"Para que la Municipalidad pueda revocar una cuerdo suyo, que se encuentre firme, debe observar lo dispuesto por el artículo 175 del Código Municipal, y en su caso del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, en procedimiento mediante el que se garantice una adecuada intervención de los que deriven derechos del acuerdo  a anular..."


Considero que de eso dos dictámenes lamentablemente se originaron tres errores: UNO. Dado que en el primero de los la Procuradora emitente del dictamen en ningún momento hizo referencia a lo contemplado en el artículo 157 del Código Municipal si no lo expuesto en el artículo 153 de la citada ley, y que en el segundo, al citar la jurisprudencia de la Sala Constitucional expresamente se señaló que debía observarse lo dispuesto en el artículo 175 del Código Municipal, el cual ya se encontraba derogado, y no en Art. 157 como era lo correcto, entonces el Concejo Municipal erróneamente interpretó, pues no existe otra explicación lógica, que al finalizar el procedimiento debía pedirse a ese Órgano el criterio, en el sentido de si la nulidad era absoluta, evidente y manifiesta. Véase el acuerdo tomado en Sesión Ordinaria Nº 223 del 11 de septiembre del 2001...


En ese mismo acuerdo y parte de ese mismo error, se resolvió declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del Acuerdo Municipal de la Sesión Ordinaria Nº 219, Art. 5, aparte 7, celebrado el 15 de mayo de 1997, que adjudicó la patente especial de LICORES A Empacadora Fruta de Oro Ltda., pero dejando sujeto esa declaratoria al dictamen dicho.


Como consecuencia de ese error, nace el segundo,  DOS: conforme se indicó en el segundo de los dictámenes, la obligada consulta que disponía el mencionado Art. 175 fue eliminada en la de reforma de ese  código, motivo por el cual la que el suscrito hizo mediante Oficio DAMO-2002-2003 del 22 de mayo del 2003, resultaba innecesaria.


TRES: La señora Procuradora que emitió el dictamen que recurrimos, no solamente incurrió en el mismo error que había cometido en el primero: fundaméntase en la disposición del Art. 173 de la Ley General de la Administración Pública y no en la contemplada en el Art. 157 del Código Municipal, sino que y precisamente por ese soslayo, incurre también en un lamentable desacierto:


EN EL ASUNTO QUE NOS OCUPA EL PROCEDIMIENTO NO NACIÓ EN FORMA OFICIOSA POR PARTE DEL CONSEJO MUNICIPAL SINO MÁS BIEN POR LA INTERPOSICION DE UN RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN, Y COMO TAL, BAJO NINGUNA CIRCUNSTANCIA PUEDE DECIRSE  QUE HAYA OPERADO EL PLAZO DE CADUCIDAD QUE CONTEMPLA EL MENCIONADO ART. 173 DE LA CITADA LEY, SINO MÁS BIEN, Y POR SER UNA NORMA CONTEMPLADA EN UNA LEY ESPECIAL, QUE REGULA LA NULIDAD DE LOS ACUERDOS MUNICIPALES, LEY DE PSOTERIOR VIGENCIA, ES QUE ESTAMOS EN PRESENCIA DE UNA PRESCRIPCION DE UN DERECHO QUE OPERA TRANSCURRIDOS 10 AÑOS DESPUÉS DE LA FECHA DEL ACUERDO QUE SE IMPUGNA, Y DADO QUE NO HA TRASNSCURRIDO ESE PLAZO DECENAL, ES QUE EN NINGUN MOMENTO HA OPERADO ESA PRESCRIPCIÓN (Sic.).


Y pide:


"Así las cosas, y en virtud de que resulta totalmente improcedente lo expuesto en el dictamen que impugnamos, en el sentido de que en cuanto al acuerdo del 15 de mayo de 1997 no se puede decretar ninguna declaratoria de nulidad, por cuanto según el entender de la señora Procuradora emitente del mismo, ya operó el plazo de caducidad para decretarla, con todo respeto me permito solicitar se sirvan reconsiderarlo, dejando sin efecto lo indicado en cuanto a esa supuesta caducidad, pues reitero, no estamos en presencia de la nulidad de un acto administrativo con forme  se regula en el Art. 173 de dicha ley sino más bien ante la nulidad de un acuerdo municipal solicitado con base en el Art. 157 del Código Municipal, y en su lugar se pronuncie sobre la nulidad alegada, y en el eventual caso de que se considere innecesario entrar a dicho análisis, se nos indique que nuestro Concejo está plenamente facultado para decretar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acuerdo mencionado, sin necesidad de contar previamente con el dictamen de ese Órgano en ese sentido.


..."   (El énfasis con el subrayado es nuestro).


         Según se desprende de su oficio, aunque la solicitud de reconsideración se encuentra referida en forma específica al pronunciamiento Nº C-190-2003 del 23 de junio del 2003, el cuestionamiento involucra también los dictámenes números C-068-99 del 8 de abril de 1999 y C-238-2000 del 19 de septiembre del 2000.  


II.                IMPOSIBILIDAD DE CONOCER LA RECONSIDERACIÓN SOLICITADA


         Mediante jurisprudencia reiterada, este órgano técnico - consultivo ha establecido que el dictamen emitido de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración, dada su misma naturaleza, carece de recurso de reconsideración.


         También es evidente que el órgano que solicita la reconsideración del dictamen ya indicado no es el órgano consultante y, consecuentemente, la Alcaldía no se encuentra legitimada para esta gestión. Puede corroborarse que no consta acuerdo del Concejo en relación con esta gestión y que quien suscribe el oficio advierte que lo hace en "...carácter de Alcalde de la Municipalidad de Orotina".


         Por lo demás, la solicitud fue planteada el 8 de julio del 2003, no obstante que había sido notificada el 26 del mes anterior; ello implica que, aún en la hipótesis de que el pronunciamiento cuestionado tuviera el recurso de reconsideración, dicha solicitud habría sido extemporánea.


         No obstante, dada la forma en que se manejan los conceptos contenidos en los dictámenes ya relacionados, consideramos que es importante realizar las siguientes consideraciones.


A.                Las peticiones y los contenidos de los dictámenes anteriores


1.       Sobre el dictamen Nº C-068-99 del 8 de abril de 1999


         Con este dictamen se evacuó una consulta del Concejo Municipal, precisada en los siguientes términos:


"...si el Concejo puede autorizar la división de patentes de licores denominadas "mixtas" y adjudicar patentes especiales de licores, no obstante haberse derogado el artículo 27 de la Ley de Licores. De igual manera se solicita el criterio, en cuanto si procede legalmente anular los acuerdos que se hayan tomado en la forma expuesta.


...


          Y este órgano consideró, en cuanto a la Potestad de Anulación:


"...


4. Anulación de actos administrativos: Sobre la posibilidad de que la Administración - en este caso la municipalidad- anule un acto administrativo declaratorio de derechos, con supuestos vicios de nulidad absoluta, deja de ser una potestad administrativa, para convertirse en un deber de incoación del procedimiento de nulidad correspondiente, actuación debida, que se desprende del artículo 174 inciso 1 de la Ley General de la Administración, so pena de caer en una omisión, al resultar legalmente debido el actuar municipal para adecuar sus actos al ordenamiento jurídico.


"Artículo 174:


1.- La Administración estará obligada a anular de oficio el acto absolutamente nulo, dentro de las limitaciones de esta Ley..." La doctrina se ha referido a las omisiones de la actuación administrativa, caracterizándolas como inactividad de la Administración, cuando tienen por presupuesto forzoso la existencia de un deber jurídico de actuar, señalando:


"Cuando hablo de la inactividad formal singular me refiero, según lo expuesto, a la falta de ejercicio, de modo regular y completo de una potestad administrativa cuya actualización singular, particularizada, a un caso concreto resulte legalmente debida. Da lo mismo que esta sujeción sea de carácter objetivo, deducida directamente del ordenamiento e independiente de una situación individualizada de interés, como que, en reconocimiento de ésta, represente el contenido de un derecho subjetivo...Y es que, a falta de concreción de estos deberes, la adherencia de la Administración a los fines que justifican su potestad, la función, puede servir de parámetro para valorar la legalidad del ejercicio y de la falta de ejercicio de las potestades administrativas. Esto es, puede servir de parámetro para declarar la existencia de un deber legal de obrar, tanto en relación con la actividad jurídica o formal como con la actividad material. Parámetro que también es válido para controlar la discrecionalidad administrativa, en la que suele escudarse la Administración para negar la existencia de un deber de actuar, en este caso, de incoar el procedimiento correspondiente..."(7)


...


Para la anulación de actos administrativos mediante los cuales se ha generado derechos a favor del particular, y que no haya transcurrido cuatro años desde su adopción, cuya patología es de fácil captación, y no se requiere mayor esfuerzo para constatar la contradicción entre el bloque de legalidad aplicable al caso y la forma en que dicha legalidad ha sido vulnerada por el acto administrativo(8), acto administrativo que se caracteriza por contener vicios graves, vicios de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, la Ley General de la Administración Pública establece en el artículo 173 inciso 1, el procedimiento y posibilidad para ser declarados por la Administración en la vía administrativa sin tener que recurrir a la vía jurisdiccional.


----- NOTA (8): Ver en ese sentido Dictamen de este Órgano Asesor, C-020-98 del 10 de febrero de 1998.


-----


Fuera de lo previsto por esa norma, o sea en los casos de una nulidad absoluta pero no evidente y manifiesta, el artículo 183 inciso 3 de la misma Ley, establece que la administración no podrá de oficio anular el acto declaratorio de derechos, y para obtener su eliminación deberá recurrir al contencioso de lesividad previsto en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.


"Artículo 173:


1.- Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos fuere evidente y manifiesta, podrá declararse por la Administración en la vía administrativa sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad, señalado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República.


Cuando la nulidad verse sobre actos administrativos directamente relacionados con la Hacienda Pública, el dictamen favorable deberá rendirlo la Contraloría General de la República".


"Artículo 183:


3. Fuera de los casos previstos en el artículo 173, la administración no podrá anular de oficio los actos declaratorios de derechos a favor del administrado y para obtener su eliminación deberá recurrir al contencioso de lesividad previsto en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa".


La Sala Constitucional sobre el tema de la anulación de actos administrativos, ha señalado: "Tal y como ha resuelto la Sala, a la Administración le está vedado suprimir por su propia acción aquellos actos que haya emitido, que confieran derechos subjetivos a los particulares. Así los derechos subjetivos constituyen un límite respecto a las potestades de revocación (o modificación) de los actos administrativos, con el fin de poder exigir mayores garantías procedimentales.


...En nuestro ordenamiento existe la posibilidad de ir contra los actos propios en vía administrativa, en la hipótesis de nulidades absolutas, evidentes y manifiestas, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República, y de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública..."(9)


----- NOTA (9): Sala Constitucional, Voto No.755-94 de las 12:12 horas del 4 de febrero de 1994.


-----


Del mismo modo, este Órgano Asesor, reiteradamente ha señalado: "...el Consejo Municipal podría revocar un acto consolidado en la propia sede administrativa del Consejo y por su propia iniciativa, si este adolece de un vicio de nulidad evidente y manifiesta y no han transcurrido más de 4 años desde que fue dictado. Pero el Concejo no goza de la potestad de determinar cuáles son los actos que sufren ese vicio; para ello el artículo173 de la LGAP traslada esa función a la Procuraduría General de la República, o bien a la Contraloría General de la República si está involucrada la hacienda municipal. En ambos casos el dictamen deberá pronunciarse expresamente sobre el carácter absoluto, manifiesto y evidente de la nulidad (artículo 173, inciso3). La consulta a la Procuraduría o a la Contraloría es un requisito ineludible para el Concejo Municipal, pero una vez obtenido el pronunciamiento favorable, sí podrá anularse el acto en cuestión sin tener que recurrir a los tribunales de justicia...De lo expuesto, queda claro que el aspecto procesal es tan importante como el aspecto sustancial, puesto que el Concejo Municipal no podrá anular el acto firme declaratorio de derechos subjetivos a no ser que abra el proceso administrativo formal de anulación del acto, otorgándole audiencia a los posibles afectados, y además pida y obtenga el dictamen favorable de la Contraloría General si hay fondos públicos involucrados, o bien de la Procuraduría General de la República en todos los demás supuestos.


En los demás casos, esto es, los actos firmes que (sic) la Municipalidad necesariamente deberá iniciar el Proceso Contencioso de Lesividad señalado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa..." (10).


----- NOTA (10): Procuraduría General de la República, Dictamen C-125-98 de 25 de junio de 1998. ..."


        Y este órgano concluyó: 


"...


1.- No existe la patente mixta por sí misma, al no estar contemplada dentro de la normativa correspondiente. Su existencia, infringe el principio de juridicidad de la Administración, y el principio de legalidad.


2.- El texto vigente de la Ley, eliminó el otorgamiento de patentes especiales, por lo que su vigencia y aprobación luego de la derogatoria, escapa a las facultades municipales.


3.- Constituye un deber legal, anular cualquier acto administrativo que contenga vicios de nulidad, para tal efecto la Ley General de la Administración Pública determina el procedimiento a seguir, ya sea en vía administrativa o judicial, dependiendo del acto concreto, tomando en consideración, el respeto a los principios constitucionales del debido proceso, con el fin de no afectar derechos subjetivos de terceros producidos al amparo de ese acto administrativo.


         ..."


         Como se puede observar, las conclusiones guardan congruencia con la petición.


2.                  Sobre el dictamen Nº C-238-2000 del 19 de septiembre del 2000


        Con este pronunciamiento se evacuó la consulta planteada en los siguientes términos:


"...Esta Municipalidad presentado por varios interesados ha venido tramitando un recurso extraordinario de revisión contra varios acuerdos municipales, que supuestamente no han agotado todos sus efectos, con el fin de que éstos no surtan, ni sigan surtiendo efectos. Sin embargo, es criterio legal de esta Municipalidad que con la vigencia del nuevo Código Municipal, Ley 7794 nos encontramos que el artículo 157, prevé que dicho recurso sea conocido y resuelto por este mismo Concejo Municipal, mientras que el anterior Código hoy derogado, ordenaba el artículo 175 que únicamente podría acogerse previo dictamen vinculante de la Procuraduría General de la República, por lo que este Concejo   tiene y considera que dicho recurso extraordinario de revisión, deberá resolverlo única y exclusivamente este Concejo..."  (El énfasis con el subrayado es nuestro).


        Y este órgano consideró y concluyó, en lo que más interesa:


"...


 III.- Jurisprudencia administrativa en torno al recurso extraordinario de revisión establecido en el articulo 175 del código municipal (hoy derogado).


1- Naturaleza jurídica del dictamen que se emitía:


Como se dijo, con la normativa anterior, la Procuraduría en su función contralora técnico jurídica, emitía un dictamen previo. A fin de determinar los alcances del pronunciamiento, es importante dejar claro, la naturaleza jurídica de éstos y consecuentemente la función que este órgano de la Administración Pública desplegaba. Como nota aclaratoria, dejaremos establecido que la función consultiva nuestra, está plenamente vigente; no así la competencia para pronunciarnos sobre los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra acuerdo municipales, que perdimos en virtud de la vigencia del actual Código Municipal.


Tal y como lo hemos indicado en distintas oportunidades,(5) la Procuraduría despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. Sobre el particular, el artículo 4º, párrafo primero, de nuestra Ley Orgánica, dispone:


(5) Procuraduría General de la República. O-J-095-2000 de 1 de setiembre del 2000


"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva".


De la norma transcrita se desprende claramente que la Procuraduría emite dictamen a petición de un órgano de la Administración Pública. A los dictámenes así solicitados, la ley atribuye efectos particulares, que exceden los típicos de los actos de administración consultiva. Sobre el particular señala el artículo 2º de la supra citada ley:


"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".


Es así como la jurisprudencia nacida de este Órgano Consultivo de la Administración Pública, ha sostenido lo siguiente:


..." En concordancia con lo anterior, los órganos consultivos se han definido como aquellos que "desarrollan una función consultiva asesorando a los órganos activos, preparando así la acción de éstos, facilitándoles elementos de juicio que sirvan de base para la formación de la voluntad del órgano llamado a actuar." (Alessi, Renato. Instituciones de Derecho Administrativo, Tomo I, Bosch Editorial, Barcelona, 1970, pág. 128.


...


2-Jurisprudencia de esta Procuraduría, en torno al recurso extraordinario de revisión. (legislación anterior)


Traemos a colación, la anterior jurisprudencia, porque el procedimiento allí delimitado, está actualmente vigente, solo que ante el Concejo Municipal y no ante este órgano. La misma está fundada en consideraciones que hoy están vigentes conforme el texto actual del artículo 157 del Código Municipal. Recordemos que el texto es parcialmente igual al anterior 175, por lo que el procedimiento establecido es de estricto acatamiento.


Esta Procuraduría General, luego de la modificación introducida en el texto del artículo 175 del Código Municipal a consecuencia de la promulgación de la nueva Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, asumió la competencia para el análisis de los recursos que contempla la citada disposición legal. Con la nueva redacción que presenta el actual Código Municipal, en su artículo 157, esta entidad perdió su competencia al respecto.


Uno de los aspectos más relevantes de la norma recién transcrita, se puede ubicar en el hecho de que se confiera a los particulares un procedimiento especial impugnatorio para que se discutan los probables vicios de nulidad absoluta que contenga el acto a impugnar emanado del Concejo Municipal, y que produce efectos jurídicos.(7)


(7) Dictamen de la Procuraduría General de la República C-197-96 de 5 de diciembre de 1996).


En tal sentido, la jurisprudencia de la Sala Constitucional estableció que, el procedimiento previo deviene en un requisito de indispensable cumplimiento:


" Para que la Municipalidad pueda revocar un acuerdo suyo, que se encuentra firme, debe observar lo dispuesto por el artículo 175 del Código Municipal, y en su caso, el 173 de la Ley General de la Administración Pública, en procedimiento mediante el que se garantice una adecuada intervención de los que deriven derechos del acuerdo a anular..."(8)


(8) Corte Suprema de Justicia. Sala Constitucional. Voto número 1145.90 del 19 de setiembre de 1990.


Es importante dejar claro desde ahora que la naturaleza jurídica del dictamen que emanaba de esta Procuraduría, era entendida como un contralor de tipo técnico-jurídico, que analiza los cuestionamientos o motivos de nulidad absoluta. Era pues esta Procuraduría, una instancia contralora de la legalidad. Además, y el dictamen se daba al final del procedimiento especial que había llevado de manera interna, el ente municipal (9). Como se observa, la legislación hoy derogada sujetaba la admisibilidad del recurso extraordinario de revisión al cumplimiento de los siguientes requisitos:


(9) Procuraduría General de la República. Dictamen C-197-96 de 5 de diciembre de 1996.


...


III.- Legislación vigente en torno a recurso extraordinario de revisión, en sede Municipal.


Como se dijo la ley 7794, supra citada, que es el texto vigente del actual Código Municipal, establece en su artículo 157, lo siguiente:


(...)"Artículo 157: De todo acuerdo municipal contra el que hubiere procedido apelación y esta no fue interpuesta en tiempo y siempre que no hubiere transcurrido diez años de tomado el acuerdo y que el acto no hubiere agotado todos su efectos, los interesados podrán presentar, ante el Concejo, recurso extraordinario de revisión, a fin de que el acto no surta ni siga surtiendo efectos.


Este recurso sólo podrá están fundado en motivos que originen nulidad absoluta del acto" (...)


Como se observa, el texto del artículo 157 (hoy vigente), es parcialmente igual al 175 (hoy derogado), únicamente se eliminó la competencia de la Procuraduría General de la República, para que emitiera dictamen previo. Es decir actualmente el Concejo Municipal una vez interpuesto un recurso extraordinario de revisión constatará él mismo, la existencia de los requisitos establecidos en dicho numeral.


Así las cosas, el Concejo Municipal necesariamente debe verificar lo siguiente:


1- Que contra el acuerdo municipal no haya sido interpuesto en tiempo el recurso ordinario de apelación.


- Que no hayan transcurrido diez años desde la adopción del respectivo acuerdo por parte del Concejo Municipal.


3- Que el acto no haya agotado todos sus efectos, es decir que siga surtiendo efectos.


4- Que sea interpuesto por persona legitimada, ya sea por encontrarse de por medio sus derechos subjetivos o intereses legítimos. (12)


(12) Determinada desde la óptica que brinda el artículo 275 de la Ley General de la Administración Pública.


5- Cuando están de por medio otros particulares a los que se les puede lesionar, el ente Municipal ha de dar la debida audiencia a cada uno de los interesados, a efecto de no vulnerar el concepto del debido proceso y el principio de los actos propios de la administración. El Concejo Municipal nombrará un Órgano Director del Procedimiento, para darle audiencia a los interesados.


6- Ha de levantarse un expediente aparte, a fin de tramitar el respectivo recurso.


7- El Concejo, una vez transcurrido el procedimiento dicho, ha de adoptar un acuerdo firme que admita o rechace el recurso, advirtiendo al o los particulares que lo interpusieron, el plazo y la autoridad que conocerá de la apelación en alzada ( en caso de que el acuerdo les sea adverso.


A la luz de la correcta interpretación de las normas procedimentales, es importante aclarar que existen dos fases en el curso del trámite de dicho recurso que han de observarse, so pena de nulidad de este. Estas son:


1- Fase de admisibilidad, donde el Concejo Municipal, comprueba la observancia taxativa de los requisitos establecido en el numeral 157, y reseñado supra de faltar alguno de ellos, el recurso deviene inadmisible.


2- Fase resolutiva, donde el Concejo Municipal conoce el fondo, y se pronuncia sobre el tipo de nulidad que pesa sobre el acuerdo del Concejo.


Por otro lado, la Sala Constitucional ha establecido, en la jurisprudencia citada supra (13), la necesidad de contar con un procedimiento administrativo. El eventual resultado positivo de tal recurso puede significar que el ente corporativo anule el acto que adolezca del vicio que se le apunta.


(13) Voto número 1145-90


En tal circunstancia, y dado que dicho acto ha introducido modificaciones en la esfera de los derechos subjetivos de los beneficiarios, el ordenamiento jurídico contempla la necesidad de que se tramite un procedimiento interno del Concejo en el que se permita la participación de aquellos que resulten afectados, a efecto de que manifiesten su parecer sobre el recurso de revisión.


Por otra parte, de conformidad con la Ley General de la Administración Pública, un acto declaratorio de derechos solamente puede ser declarado nulo por la propia administración, cuando se esté en presencia de una nulidad absoluta, manifiesta y evidente. De tal manera que no se trata de cualquier nulidad absoluta, sino de aquella que se encuentre acompañada de una nulidad especial y agravada, consistente en que la nulidad absoluta sea perceptible fácilmente, o lo que es igual, sin necesidad de forzar las circunstancias para concluir con ello. De no estarse en presencia de este tipo de nulidad absoluta, la administración debe recurrir al instituto de la lesividad, solamente declarable por un juez. Es evidente, entonces, que a partir de la vigencia de la Ley General de la Administración Pública, la competencia de anular en sede administrativa solamente puede ser admitida si cumple con él deber de observar un procedimiento a lo interno de la Municipalidad. Las garantías que contiene la ley de cita, se incorporan como componentes del debido proceso (artículo 11, 39 y 41 de la Constitución Política).(14)


(14) Ver en ese mismo sentido. Sala Constitucional. Voto número 1563-91 de 14 de agosto de 1991.


...


 (16) Procuraduría General de la República. Dictámenes 019-87 de 27 de enero de 1987 Vid en igual sentido, entre otros C-062-88 de 4 de abril de 1988, C-104-92 de 3 fe julio de 1992, C-107-93 de 18 de agosto de 1993 y C-024-94 de 10 de febrero de 1994.


La disposición contenida en el artículo 157 del actual Código Municipal, contempla la posibilidad de que los Concejos Municipales conozcan de los recursos de revisión que, contra actos firmes, interpongan los interesados por motivos de nulidad dentro del plazo de diez años. El eventual resultado positivo de tal recurso puede significar que el ente corporativo anule el acto que adolezca del vicio que se le apunta En tal circunstancia, y dado que dicho acto ha introducido modificaciones en la esfera de los derechos subjetivos de los beneficiarios, el ordenamiento jurídico contempla la necesidad de que se tramite un procedimiento al interno del Concejo en el que se permita la participación que aquellos a efecto de que manifieste su parecer sobre el recurso de revisión. La mencionada intervención se produce como consecuencia de la garantía del debido proceso que se ha de conceder a los beneficiarios de actos administrativos declaratorios de derechos que se pretenden anular, como es el caso que nos ocupa.


..."    (El énfasis con el subrayado es nuestro).


        Y, este órgano concluyó, en lo que interesa:


"...


1-El texto vigente del artículo 157 del Código Municipal, establece la posibilidad de los interesados de interponer un recurso extraordinario de revisión contra acuerdos municipales. En tales términos el Concejo Municipal, debe constatar los siguientes requisitos:


...


e)- Cuando están de por medio otros particulares a los que se les puede lesionar, el ente Municipal ha nombrar un Órgano Director del Procedimiento que dé la debida audiencia a cada uno de los interesados, a efecto de no vulnerar el concepto del debido proceso y el principio de los actos propios de la administración.


...


3- Una vez finalizado el procedimiento interno, conforme lo ordena la jurisprudencia de la Sala Constitucional, el Concejo Municipal adoptará un acuerdo que rechace o acoja el recurso interpuesto. Si la nulidad que se le verifica al acuerdo municipal es absoluta, evidente y manifiesto, podrá el Concejo Municipal anularlo, pero si por el contrario la nulidad no es tan grave, debe de iniciar (el Concejo) en sede judicial, el ordinario de lesividad, como se vio. Se notificará a las partes este y otorgará plazo para que los interesados apelen de este, indicándose con claridad la autoridad ante la cual recurrirán en alzada (en caso de que el acuerdo les sea adverso).


          ..."  (El énfasis con el subrayado es nuestro).


         Nuevamente se puede constatar que hubo congruencia entre las conclusiones y el contenido de la petición.


3.                  Sobre el dictamen Nº C-190-2003 del 19 de septiembre del


        En este dictamen, que es sobre el cual se pide reconsideración, se pidió:


"...el dictamen favorable previsto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, como parte del procedimiento tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del Acuerdo Municipal tomado en Sesión Ordinaria Número 219, Artículo 5, Aparte 7, celebrada el 15 de mayo de 1997, mediante el cual el Concejo Municipal adjudicó una patente especial (mixta) de Licores a la empresa Empacadora Fruta de Oro Limitada.


..."


        Y este órgano consideró y concluyó, en lo que más interesa:


"...


II.- Sobre la nulidad de actos administrativos declaratorios de derechos y el plazo de caducidad que pesa sobre el ejercicio de la potestad anulatoria:


La potestad de la Administración para anular actos declaratorios de derechos sin recurrir al contencioso de lesividad es excepcional y está limitada a los casos en donde la nulidad, además de absoluta, presenta las características de ser evidente y manifiesta. Fuera de esas hipótesis extremas rige plenamente el principio de intangibilidad de los actos propios:


"El proceso de lesividad constituye una garantía para los administrados, en cuya virtud debe entenderse proscrita la posibilidad de que la Administración declare, en vía administrativa, la nulidad de actos suyos creadores de derechos subjetivos favorables a aquéllos (sic). Para el logro de tal finalidad debe, más bien, demandar la anulación ante la jurisdicción contencioso-administrativa, debiendo --a tales efectos—haber declarado previamente que el acto es lesivo a los intereses públicos, económicos o de otra naturaleza (artículos 10.4 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).


Empero, dicha regla conoce una excepción, establecida en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública. A su tenor, queda la Administración autorizada a declarar, en la vía administrativa y sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad, la nulidad de un acto declaratorio de derechos, cuando la misma, además de ser absoluta, sea evidente y manifiesta. Aún así y también en garantía del administrado, en el procedimiento respectivo subsiste la intervención de un órgano ajeno al autor del acto en cuestión: la Procuraduría General de la República. Su actuación en estas hipótesis, se plasma mediante la emisión de un dictamen vinculante, que reviste la naturaleza de un acto de control preventivo de legalidad; lo anterior, en el tanto que dicho dictamen, que ha de rendirse antes de dictar el acto final del procedimiento, debe ser favorable a la pretensión anulatoria de la Administración, en el sentido de acreditar que en la especie los vicios del acto son efectivamente de tal magnitud" (Dictamen C-080-94 del 17 de mayo de 1994).


Por otra parte, es importante resaltar que la potestad anulatoria con que cuenta la Administración para llevar a cabo el procedimiento descrito en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, debe ejercitarse dentro del plazo cuatrienal que establece el inciso 5) de la norma en referencia. En relación con este punto, sea, el plazo con que cuenta la Administración para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de sus propios actos, este Órgano Asesor ha establecido que se trata de un plazo de caducidad y no de prescripción; razón por la cual resulta ininterrumpible, o dicho en otros términos, una vez que opera es fatal, no tiene modo de subsanación o de interrupción. (Véase al respecto, entre otros, los dictámenes C-182-89 de 4 de octubre de 1989; C-032-92 de 17 de febrero de 1992; C-111-93 de 24 de agosto de 1993; C-044-95 de 8 de marzo de 1995; C-117-95 de 31 de mayo de 1995; C-141-95 de 21 de junio de 1995; C-030-96 de 19 de febrero de 1996 y C-037-99 de 11 de febrero de 1999).


        Sobre el tema de la caducidad para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, ha reiterado este Órgano Asesor Técnico Jurídico a través de la jurisprudencia administrativa, lo siguiente:


"5.- De lo expuesto hasta aquí podemos tener por establecido lo siguiente: a) que la vía contemplada por la normativa comentada para que la Administración pueda anular en sede administrativa sus propios actos declaratorios de derechos sin acudir al juicio contencioso de lesividad, tiene un carácter excepcional. b) que el término para efectuar la declaratoria de nulidad del acto es de caducidad, y por ello, opera hasta tanto ésta se haga efectiva por parte de la Administración; en este caso, la propia declaratoria de nulidad del nombramiento. c) La interposición de un recurso de amparo no tiene la virtud de interrumpir ni suspender el plazo de caducidad que comienza a contarse desde la emisión del acto presuntamente nulo.


6.- Las anteriores consecuencias son congruentes con el fin que inspira la normativa que regula esta potestad, cual es brindar seguridad jurídica a los administrados a cuyo favor se hayan declarado derechos subjetivos de algún tipo a través de un acto administrativo. Ello requiere indefectiblemente que el término para hacerlo sea absolutamente rígido, pues de lo contrario, habría total incertidumbre y se vería desnaturalizado el límite que se establece precisamente a través del plazo de los cuatro años, a fin de que no se vea sujeto a circunstancias de cualquier naturaleza que pudieran presentarse durante los trámites previos a la declaratoria de nulidad, -sea el desarrollo del proceso administrativo ordinario y la solicitud de criterio a este Despacho-, gestiones que de ningún modo tienen la cualidad de interrumpir o suspender el transcurso del plazo en cuestión". (Dictamen C-044-95 de 8 de marzo de 1995).


En el mismo sentido se ha pronunciado la Sala Constitucional, al precisar las características del instituto jurídico de la caducidad:


"Primeramente debe señalarse que la figura jurídica de la caducidad se caracteriza por lo siguiente: 1) Con anterioridad debe haber surgido una situación jurídica de posibilidad axiológica, 2) Cuya falta de ejercicio en una forma determinada, produzca su extinción, 3) Plazo corto y rígido para el cumplimiento de un acto, de lo contrario se pierde el derecho (es un plazo al que no se aplica ni la interrupción ni la suspensión), 4) Tiene eficacia innovativa - extintiva" (sentencia n.° 2134-95 de las 15:00 horas del 2 de mayo de 1995).


Igual plazo cuatrienal debe observarse -tratándose de nulidades que no sean absolutas, evidentes y manifiestas- para la declaratoria de lesividad a que hacen referencia los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.


Por consiguiente, una vez transcurrido el plazo en referencia, caduca la posibilidad de revisión oficiosa de la Administración, por lo que los actos que han conferido derechos a los administrados, aunque presenten vicios, se tornan intangibles.


En el caso que nos ocupa, según se desprende del expediente administrativo que nos fuera remitido en su momento, el acto cuya nulidad absoluta, evidente y manifiesta se pretende declarar data del 15 de mayo de 1997, fecha en la que el Consejo Municipal de la Municipalidad de Orotina, dispuso concederle a la empresa Empacadora Fruta de Oro Limitada, una patente especial de licores para ser operada en su negocio denominado "Complejo Turístico Fruta de Oro. Conforme se podrá apreciar, han transcurrido más de cuatro años desde la adopción del acto, razón por la cual la gestión de nulidad que se pretende, resulta a todas luces extemporánea.


Debe tenerse presente, que en el dictamen C-068-99 de fecha 8 de abril de 1999 dirigido a esa Municipalidad, se desarrolló el tema de fondo de las patentes como la que se pretendía anular en esta oportunidad. Este dictamen consta en el expediente remitido a folios 168-176 y se señaló claramente por parte de este Órgano Asesor que el plazo de caducidad, para decretar la nulidad como la que se pretende ahora, era de 4 años, e incluso se desarrolló el tema de la obligación de la administración de anular el acto consultado, so pena de considerarse una omisión del actuar administrativo, según se expone a continuación:


"4. Anulación de actos administrativos:


Sobre la posibilidad de que la Administración - en este caso la municipalidad- anule un acto administrativo declaratorio de derechos, con supuestos vicios de nulidad absoluta, deja de ser una potestad administrativa, para convertirse en un deber de incoación del procedimiento de nulidad correspondiente, actuación debida, que se desprende del artículo 174 inciso 1 de la Ley General de la Administración, so pena de caer en una omisión, al resultar legalmente debido el actuar municipal para adecuar sus actos al ordenamiento jurídico…


…Para la anulación de actos administrativos mediante los cuales se ha generado derechos a favor del particular, y que no haya transcurrido cuatro años desde su adopción, cuya patología es de fácil captación, y no se requiere mayor esfuerzo para constatar la contradicción entre el bloque de legalidad aplicable al caso y la forma en que dicha legalidad ha sido vulnerada por el acto administrativo…


…Del mismo modo, este Órgano Asesor, reiteradamente ha señalado:


"...el Consejo Municipal podría revocar un acto consolidado en la propia sede administrativa del Consejo y por su propia iniciativa, si este adolece de un vicio de nulidad evidente y manifiesta y no han transcurrido más de 4 años desde que fue dictado... (…Dictamen C-125-98 de 25 de junio de 1998)". (Lo subrayado es propio).


..."


        Y, concluyó este órgano en los siguientes términos:


"...


De conformidad con lo expuesto y teniendo por acreditado que el acto administrativo que se pretende anular fue adoptado el 15 de mayo de 1997, resulta de obligada conclusión que el plazo de caducidad previsto para efectuar la declaratoria correspondiente se ha cumplido a esta fecha.


A pesar de que la Administración debe declarar la nulidad de los actos que contengan vicios de tal naturaleza, ello debe ajustarse a las respectivas limitaciones legales, siendo obviamente una de ellas la establecida en el numeral 173.5 de la Ley General de la Administración Pública. Lo anterior significa que a pesar de que el acto de mérito pudiera contener un vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, al haber transcurrido más de cuatro años desde su emisión, el Concejo Municipal de la Municipalidad de Orotina se encuentra impedido para hacer tal declaratoria.


        Por lo anterior, resulta innecesario entrar en un examen pormenorizado del caso, e improcedente emitir criterio favorable en relación con la solicitud planteada.


..."


        Nuevamente, se puede constatar la congruencia de la conclusión con la petición pues, ciertamente, se pidió dictaminar de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.


         De lo expuesto se desprende con claridad que en ninguno de los dictámenes se ignoró la vigencia del artículo 157 del Código Municipal.


B.       Sobre la vigencia de la necesidad del debido proceso aún en el caso del procedimiento de revisión de conformidad con el artículo 157 del Código Municipal 


         Si bien de conformidad con el imperativo vigente no se requiere el dictamen de la Procuraduría General de la República como requisito para la resolución del recurso de revisión, ello no excluye la obligación de la Municipalidad de realizar un procedimiento ordinario, con aplicación de la Ley General de la Administración Pública, si la revisión implica el examen y eventual declaratoria de la nulidad de un acto declaratorio de derechos subjetivos. 


        Ciertamente, en tratándose de la anulación de actos declaratorios de derechos subjetivos, la situación no varió con la exclusión de la Procuraduría General de la República del trámite del recurso de revisión, según el artículo 157 del Código Municipal.


        La exigencia del dictamen, en esta hipótesis (reconocida por el mismo Concejo Municipal de Orotina cuando pidió el dictamen que ahora se cuestiona por el Alcalde), se desprende del Ordenamiento Jurídico y del propio fin garantizador de ese requerimiento. Claramente lo expone el jurista Eduardo Ortiz cuando, dentro de la discusión legislativa del proyecto de la Ley General de la Administración Pública, explicaba: 


"…


El juicio de lesividad es una protección a la seguridad jurídica del administrado en el sentido de que si tiene un derecho derivado de un acto administrativo, puede tener la confianza de que no le será suprimido sin un juicio con todas las garantías de un proceso judicial.


Pero se dice, y la Comisión creyó que con razón, y esto empezó a decirse en España, no en Costa Rica, que cuando la nulidad del acto es absoluta, evidente, clara, el administrado no tiene derecho a esa seguridad, porque está refiriendo un derecho en condiciones que obviamente no pueden garantizarse, porque él mismo sabe que el acto que se está realizando es absolutamente nulo y en consecuencia no tiene una expectativa bien fundada de poder mantenerse ese derecho. Luego, en esos casos, la Administración puede deshacer ese derecho en la vía administrativa, sin ir al juez, con la garantía y aquí nosotros hemos alegado de nuestra cuenta para que no se trate simplemente de una volubilidad, de una veleidad de la Administración, de que tendrá que haber previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República y votación por mayoría simple del Consejo de Gobierno.  Esto significa que eso no lo va decidir un Ministro, lo decide el Consejo de Gobierno y no lo va a decidir el Consejo de Gobierno por sí y ante sí sino previo dictamen favorable, recomendando la anulación, de la Procuraduría General de la República, sin el cual dictamen, ni siquiera el Consejo de Gobierno podría dar lugar a esa anulación.  


..." (Acta de la Sesión Nº 103, celebrada por la Comisión Permanente de Gobierno y Administración, a las catorce horas con quince minutos del dos de abril de mil novecientos setenta, págs. 2,  5 y 6).


         Y este fin garantizador no se encuentra desplazado en forma alguna por la autonomía municipal. 


III.     CONCLUSIONES


         Por las razones expuestas, no procede examinar nuevamente la situación dictaminada, sobre la cual se emitió el pronunciamiento Nº C-190-2003, de 23 de junio del año 2003.


         Tampoco es procedente indicar lo pretendido por la Alcaldía.


         Devolvemos a su Despacho el expediente administrativo relacionado.


 

Licda. María Gerarda Arias Méndez
Procuradora de Hacienda

 


Mam/dahs