C-004-2004

7 de enero del 2004

 

 

Señor

Guillermo Zuñiga Trigueros

Alcalde

Municipalidad de la Unión

S.  D.

 Estimado señor: 

        Con autorización del Procurador General Adjunto, me refiero al oficio, -sin número- del 6 de octubre del 2003, mediante el cual consulta si la construcción del túnel que da acceso al Terramall (el cual será donado al Estado), requiere de la respectiva licencia de construcción municipal y si se encuentra dicha obra compelida al pago del impuesto municipal sobre las construcciones.    

        De previo a resolver la consulta planteada, conviene hacer una breve referencia a la naturaleza jurídica del impuesto sobre las construcciones.

I.-       NATURALEZA JURÍDICA DEL IMPUESTO SOBRE LAS CONSTRUCCIONES.

         El artículo 169 de la Constitución Política, establece que corresponderá a las municipalidades la administración de los intereses y servicios locales de cada cantón, atribución que se encuentra desarrollada, no sólo en el Código Municipal al otorgarle a las entidades municipales proponer sus propios tributos a la Asamblea Legislativa y fijas las tasas y precios por los servicios municipales (artículos 68, 74, 77 y 79), sino también en otras leyes especiales; tal es el caso de la Ley de Construcciones y la Ley de Planificación Urbana que le otorga a las municipales la potestad de control sobre las construcciones que se realicen en las diferentes poblaciones de la República así, como sobre la planificación regional, tal y como se desprende de los artículos 1 y 87 de la Ley de Construcciones y 15 de la Ley de Panificación Urbana-. 

        En virtud de esa potestad de control que ostentan los entes locales, el artículo 74 de la Ley de Construcciones, N° 833 (del 2 de noviembre de 1949) establece la obligación de los particulares de solicitar a la municipalidad respectiva una licencia para poder efectuar obras de construcción dentro de una determinada localidad. Dispone esa norma:

"Artículo 74.- Licencias. Toda obra relacionada con la construcción, que se ejecute en las poblaciones de la República, sea de carácter permanente o provisional, deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad correspondiente." (Lo resaltado no es del original).  

        Sobre la naturaleza de la licencia municipal, esta Procuraduría General ha manifestado reiteradamente que "la licencia para construir es un acto administrativo municipal, el cual necesariamente debe ser realizado a solicitud de parte. Tal acto, lo que hace es autorizar la realización de obras de construcción en una determinada localidad, una vez que se haya pagado el monto por el derecho correspondiente. Esta licencia tiene como principal objetivo controlar, de forma previa, el cumplimiento de los requisitos legales en materia de construcción, procurando con ello el adecuado planeamiento urbano y el desarrollo ordenado de la comunidad." (Opinión Jurídica N° OJ-106-2002. Lo resaltado no es del original)

        Conviene rescatar que las municipalidades, además de estar facultadas para el otorgamiento de la licencia de construcción, tienen la potestad de cobrar un impuesto  municipal del 1% sobre el valor de las "construcciones y urbanizaciones" que previamente hayan autorizado a través de la respectiva licencia municipal, de conformidad con lo previsto en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana -Nº 4240 de 15 de noviembre de 1968 y sus reformas-.

        Debe quedar claro sin embargo, que el el poder tributario municipal que deriva de la Constitución Política, en armonía con las normas infraconstitucionales que lo desarrollan, así como el ejercicio de las potestades de control, sólo pueden ser ejercidos por las entidades municipales en su jurisdicción territorial, es decir en el cantón respectivo, cuya cabecera es la sede del gobierno municipal, tal y como lo dispone el artículo 3 del Código Municipal. 

        En ese orden de ideas, y en relación con las disposiciones contenidas en la Ley de Construcciones y en la Ley de Planificación Urbana, se tiene entonces, que el cobro de la licencia de construcción y del impuesto respectivo, responde no solo a la necesidad de las municipalidades de contar con fondos para sufragar los gastos propios de la localidad que administra, sino tambien a la necesidad de ejercer un control ordenado de la planificación urbana dentro de una determinada circunscripción territorial.

II.-     ADMINISTRACION DE LAS CALLES O CAMINOS PUBLICOS

        Para efectos de poder evacuar el punto objeto de consulta, es necesario analizar las diversas normas que regulan la forma en que se encuentran clasificados los caminos públicos en nuestro país. 

        El artículo 2 de la Ley N° 5060 (Ley General de Caminos Públicos, del 22 de agosto de 1972, reformado por la Ley Nº 6676 de 18 de setiembre de 1981) establece que las carreteras y caminos públicos son bienes de carácter demanial. Al respecto dispone ese numeral en lo que interesa:

 "Son propiedad del Estado, todos los terrenos ocupados por carreteras y caminos públicos existentes o que se construyan en el futuro. Las municipalidades tienen la propiedad de las calles de su jurisdicción. Las carreteras y caminos públicos, únicamente podrán ser construidos y mejorados por el Ministerio de Obras Públicas y Transporte."

        Por su parte, el artículo 2 inciso a) de la Ley Orgánica del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, Nº 3155 de 5 de agosto de 1963, dispone que le corresponderá al MOPT entre otras atribuciones:  

"a) Planificar, construir y mejorar las carreteras y caminos. Mantener las carreteras y colaborar con las Municipalidades en la conservación de los caminos vecinales. Regular y controlar los derechos de vía de las carreteras y caminos existentes o en proyecto. Regular, controlar y vigilar el tránsito y el transporte por los caminos públicos." (dicha competencia debe concordarse con lo dispuesto en al Ley N° 7798)

        En el artículo 1° de la Ley General de Caminos Públicos se clasifican los caminos públicos, según su función y de acuerdo al órgano competente para administrarlos. Dicha norma establece las siguientes distinciones: 

"RED VIAL NACIONAL: Corresponde su administración al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el cual la definirá según los requisitos que al efecto determine el Poder Ejecutivo, por vía de acuerdo. Esta red estará constituida por las siguientes clases de caminos públicos:

a) Carreteras primarias: Red de rutas troncales, para servir a corredores, caracterizados por volúmenes de tránsito relativamente altos y con una alta proporción de viajes internacionales, interprovinciales o de larga distancia.

b) Carretera secundarias: Rutas que conecten cabeceras cantonales importantes -no servidas por carreteras primarias- así como otros centros de población, producción o turismo, que generen una cantidad considerable de viajes interregionales o intercantonales.

c) Carretera terciarias: Rutas que sirven de colectoras del tránsito para las carreteras primarias y secundarias, y que constituyen las vías principales para los viajes dentro de una región, o entre distritos importantes...

RED VIAL CANTONAL: Estará constituida por los siguientes caminos públicos, no incluidos por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes dentro de la Red Vial Nacional:

a) Caminos vecinales: caminos públicos que suministren acceso directo a fincas y a otras actividades económicas rurales: unen caseríos y poblados con la red vial nacional y se caracterizan por tener bajos volúmenes de tránsito y altas proporciones de viajes locales de corta distancia.

b) Calles locales: Vías públicas incluídas dentro del cuadrante de un área urbana, no clasificada como travesías urbana de la red vial nacional.

c) Caminos no clasificados: Caminos públicos no clasificados dentro de las categorías descritas anteriormente, tales como caminos de herradura, sendas veredas, que proporcionen acceso a muy pocos usuarios..."

         En concordancia con dicha disposición, en la Ley N° 7798 (Ley de Creación del Consejo Nacional de Vialidad, del 30 de abril de 1998) se define la Red Vial Nacional como el conjunto de carreteras nacionales determinadas por el Consejo Nacional de Vialidad, con sustento en los estudios técnicos respectivos. Por su parte, el artículo 4 de esa Ley, en su inciso a) establece como uno de los objetivos del CONAVI:

"a) Planear, programar, administrar, financiar, ejecutar y controlar la conservación y la construcción de la red vial nacional, en concordancia con los programas que elabore la Dirección de Planificación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes."

        En consonancia con lo allí establecido, el artículo 5 inciso f), le otorga al Consejo de Administración del Consejo Nacional de Vialidad, entre otras, la competencia de "Aprobar las vías que integran la red vial nacional."  

        Tenemos entonces, que de acuerdo con la normativa citada, los caminos públicos, según su función, se clasifican como parte de la Red Vial Nacional o de la Red Vial Cantonal. Dentro de la primera categoría se encuentran todas las carreteras clasificadas como nacionales, las cuales de acuerdo a la letra de la Ley, están bajo la administración del MOPT, a través del CONAVI, órgano adscrito a ese Ministerio de conformidad con el artículo 3 de la citada Ley N° 7798. Entre tanto, la Red Vial Cantonal se encuentra a cargo de las municipalidades respectivas. En ese orden de ideas, siendo que la administración de la Red Vial Nacional es una competencia propia del MOPT, las municipalidades no tienen potestad de control sobre las obras realizadas sobre las carreteras que conforman dicha red.

        En ese sentido, debemos entender que de conformidad con lo previsto en el artículo 19 de la Ley N° 5060, las obras realizadas frente a caminos vecinales, calles, locales, caminos no clasificados, así como aquellas construcciones efectuadas en propiedad de particulares, ubicadas en un determinado cantón, sí son objeto de fiscalización municipal, y por consiguiente deberán contar con la respectiva licencia municipal de construcción, y posteriormente estarán compelidas al pago del impuesto del 1% sobre el valor de la construcción o urbanización efectuada.

        Ahora bien, conviene recalcar, tal y como consta en los considerandos 5° y 6° del Decreto Ejecutivo N° 29858 de 18 de setiembre del 2001,  que debido a la creciente construcción de establecimientos de naturaleza comercial, industrial y recreativa,  próximas a las vías que forman parte de la Red Vial Nacional, surgió la necesidad de  reformar el Decreto Ejecutivo N° Ejecutivo N° 26176-MOPT de 20 de junio de 1997, "Reglamento de Carreteras de Acceso Restringido y Acceso Semirestringido", con el fin de adecuarlo a la realidad vial del país, estableciendo regulaciones que garanticen que la construcción de accesos en las carreteras de acceso restringido y semirestringido,  cumplan con los requerimientos técnicos necesarios para garantizar el tránsito fluido y la seguridad vial. Para el caso concreto, interesa señalar que en el artículo 22 inciso d) del Decreto N° 29858-MOP se establece que la autopista Florencio del Castillo es una carretera de acceso restringido. Al respecto, dispone esa norma: 

"Artículo 22.—Carreteras de Acceso restringido. A efecto de regular de manera especial con respecto al ingreso y egreso de vehículos, y que fueron así diseñadas en razón de prevenir y minimizar los riesgos de accidentes de tránsito e incrementar las medidas de seguridad vial, se determina que son Carreteras de Acceso Restringido las siguientes:

d) La Autopista Florencio del Castillo (Ruta 2), desde la Intersección Curridabat hasta la Intersección Tres Ríos (kilómetro 7.2)"

        En ese orden de ideas, el artículo 3 del citado Reglamento, apegado a lo establecido en las diversas leyes sobre la materia supra citadas, establece en forma clara que corresponderá a la Comisión de Carreteras de Acceso Restringido o Semirestringido, el otorgamiento o denegatoria de las solicitudes de acceso en carreteras de acceso restringido y semirestringido. Al respecto dispone esa norma:

 Artículo 3.- …

"Corresponderá a la Comisión de Carreteras de Acceso Restringido y Semirestringido, con base en los estudios que realicen las dependencias competentes y siguiendo las disposiciones establecidas en la normativa que rige la materia, la determinación y declaratoria de las vías de acceso restringido o semirestringido, así como las condiciones bajo las cuales será posible construir accesos en las vías públicas integrantes de la Red Vial Nacional.

A tales efectos la citada Comisión será la dependencia administrativa competente para calificar, con apego a lo que se dispone en este Reglamento, los casos en donde resultare procedente autorizar la construcción de accesos a las carreteras de acceso restringido o semirestringido, con el doble propósito de evitar la proliferación de accesos innecesarios que pudieren afectar el tránsito y la seguridad vial y facilitar la construcción de aquellos otros que fueren indispensables o convenientes para el desarrollo turístico, comercial, industrial o conexo dentro de normas apropiadas de seguridad vial.

La Comisión será el órgano competente, además, para declarar tramos de acceso restringido sobre las carreteras de acceso semirestringido, cuando varíen las condiciones de operación de estos accesos en detrimento de la seguridad vial, según técnicamente se hubiere demostrado." (Lo resaltado no es del original).  

        En el presente caso, conviene destacar que, - según consta en los folios 558 y 559 (adjuntos) del expediente administrativo correspondiente a la construcción del túnel de acceso al Centro Comercial Terramall -, en sesión N° 25-2003, celebrada el 28 de mayo del 2003, la Comisión de Carreteras de Acceso Restringido y de Acceso Semirestingido, mediante Acuerdo No 11 (firme), acordó autorizar sobre la Ruta Nacional N° 02, Autopista Florencio del Castillo, la construcción  del túnel de acceso al citado Centro Comercial, de conformidad con la normativa sobre la materia y las recomendaciones técnicas realizadas por el MOPT y el CONAVI.    

        Como corolario de lo expuesto, podemos concluir que si bien la autopista Florencio del Castillo se encuentra ubicada dentro del cantón de la Unión, dicha carretera pertenece a la red vial nacional, y es considerada como de acceso restringido, por lo que por disposición expresa del legislador, su administración corresponde al MOPT.  Así las cosas, siendo que el túnel de acceso al centro comercial Terramall se encuentra construido sobre dicha carretera, de conformidad con la normativa vigente, al no estar dicha autopista sometida a la jurisdicción de la Municipalidad de la Unión, no correspondía a ésta otorgar los respectivos permisos de construcción para la realización del túnel de acceso a ese Centro Comercial, pues dicha atribución, tal y como se ha indicado, corresponde a la Comisión de Carreteras de Acceso Restringido y Semirestringido. Consecuentemente, no podrá la Municipalidad de la Unión cobrar sobre dicha obra el impuesto municipal sobre la construcción.

        Queda en esta forma evacuada la consulta presentada. 

        Con toda consideración suscribe atentamente;

Lic. Juan Luis Montoya Segura.                          Lic. Carlos Peralta Montero

PROCURADOR TRIBUTARIO                        ABOGADO PROCURADURÍA

Nota: La normativa y los Dictámenes de la Procuraduría General citados han sido tomados del  Sistema Nacional de Legislación Vigente (SINALEVI).

Jlms/dahs