C-002-2004

6 de enero del 2004

Licenciada

Ana Lorena Herrera Loaiza

Jefa del Departamento de Cooperación Internacional

Ministerio de Cultura Juventud y Deportes

S. O.

Estimada señora:

        Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, nos es grato dar respuesta a su Oficio No. DCI-0958-03 del 21 de noviembre de 2003, a través del cual solicita a este Despacho un dictamen sobre:"… la obligatoriedad de publicar en el Diario Oficial La Gaceta, los Acuerdos de Viaje que se expiden a favor de las personas particulares…".(SIC)

Adjunta a su consulta la opinión vertida por la Asesoría Jurídica de esa institución, mediante el Oficio No. A.J. 731-2003 del 20 de noviembre de 2003, que en lo conducente,  subraya:

"… dentro de las disposiciones legales que se refieren a este tema, no existe prescripción normativa que obligue a publicar esos acuerdos, razón por la cual a falta de disposición legal en ese sentido, y aplicando supletoriamente las normas de procedimiento establecidas en la Ley General de la Administración Pública-como principios generales de derecho- los actos concretos e internos, como es el referido en la consulta , no necesitan , para ser comunicados, de publicación oficial, sino de notificación, salvo que la ley disponga lo contrario. En consecuencia, si la ley o el reglamento particular no exigen la publicación en el Diario Oficial, ella resulta innecesaria, o lo que es lo mismo, se puede prescindir de ella, bastase con que la parte interesada sea notificada del acuerdo."

I.- OBSERVACIÓN CUANDO EL CONSULTANTE ES UN JERARCA DE LOS NIVELES ADMINISTRATIVOS:

La Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en el párrafo primero de su artículo 4, señala:

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva".

A propósito de la interpretación de esta norma, en cuanto a los requisitos que deben cumplir las consultas que se formulen sobre temas de carácter jurídico y general, esta Procuraduría General de la República ha reiteradamente señalado:

"- Que la consulta la formule el jerarca administrativo del respectivo órgano o institución pública.

-Que se acompañe el criterio legal que sobre el tema en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública. Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración.

Las consultas versan sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, es decir, sin que pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya a ser decidido por parte de la administración consultante. Esto por cuanto estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándose en parte de la administración activa." (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio del 2002 citado en el dictamen número C-188-2002 del 23 de julio del 2002)

Ahora bien, la interrogante que se nos plantea  cumple con todos los requisitos de admisibilidad indicados en la norma citada supra, a saber: ha sido formulada por el jerarca administrativo correspondiente, o sea por la Jefa del Departamento de Cooperación Internacional del Ministerio de Cultura Juventud y Deportes; órgano éste,  que se encarga de emitir los " acuerdos de viaje " de las personas particulares, quienes deben representar oficialmente a nuestro país en el exterior, en actividades no lucrativas o de carácter privado, sean éstas deportivas, artísticas, o culturales. Además, dicha consulta es acompañada del criterio legal respectivo, según observamos en líneas atrás.

Bajo esos supuestos, es que se procederá a externar criterio respecto  del tema sometido a nuestra consideración, no sin antes exponer lo que este Despacho en reiteradas ocasiones ha sostenido en situaciones similares a la de examen.

II. – BREVE ANÁLISIS DE LA OBLIGATORIEDAD DE PUBLICAR EN EL DIARIO OFICIAL “LA GACETA” SOBRE DETERMINADOS ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA:

En efecto, esta Procuraduría en varias oportunidades, ha analizado supuestos como el que se nos plantea ahora, distinguiendo, con base fundamentalmente, en los artículos 121 y 240 de la Ley General de la Administración Pública, entre los actos de alcance general, y los actos concretos denominados acuerdos o resoluciones. Así, mediante el Dictamen No. C-285-82 del 3 de noviembre de 1982, este Órgano consultor,  indicó en lo conducente:

"Como hemos expuesto, resulta evidente que con respecto a las leyes, reglamentos y decretos ejecutivos no hay conflicto, por la existencia del imperativo legal que informa su publicación oficial. Ahora bien, en lo que atañe a las disposiciones legales de menor rango y los actos administrativos concretos, la situación se presenta en grado diverso, puesto que se deben analizar caso por caso en las respectivas leyes, o reglamentos o decretos ejecutivos vigentes, dada la carencia de norma jurídica o principio general de derecho que prescriba su publicación oficial, máxime que, tratándose de actos concretos, de acuerdo con las normas que informan el procedimiento administrativo en la L.G.A.P., el art. 240.1 dispone que: «Se comunicarán por publicación los actos generales y por notificación los concretos ..." Lo anterior confirma el tratamiento distinto que se le da a los actos generales con respecto a los actos concretos según su incidencia directa o indirecta, mediata o inmediata en la esfera de los derechos de los particulares e instituciones a que se dirigen. Entonces, el principio general que los informa en cuanto a su comunicación, lo es la notificación, salvo las excepciones de ley" (ver también el pronunciamiento No. C-021-97 del 3 de febrero de 1997).

En similar sentido, los Altos Tribunales han sostenido:

" IV.- SOBRE EL ACTO ADMINISTRATIVO: Para la doctrina, acto administrativo es "...la declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la Administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria (...) dicha declaración intelectual excluye las actividades puramente materiales. Esto no obstante, por declaración no ha de entenderse únicamente la que formalmente se presenta como tal, o declaración expresa, sino también la que se manifiesta a través de comportamientos o conductas que revelan concluyentemente una posición intelectual previa. Esto teniendo en cuenta que no se admiten ejecuciones materiales limitativas sin un previo acto que, defina lo que es de derecho en el caso concreto, lo cual, viene a excluir la expresión tácita de declaración en cuanto a la esfera jurídica del destinatario..." (GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo y RAMON FERNANDEZ, Tomás. "CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO 1". Editorial Civitas. Madrid, España, 1984, pág. 505). En este mismo sentido, se afirma que el acto administrativo como "...declaración en cuestión puede portar cualesquiera de los contenidos válidos de los actos jurídicos como categoría general: una manifestación de voluntad, es decir, una decisión en sentido estricto; una manifestación de deseo, cual sucede en las propuestas o mociones; una manifestación de juicio, como lo son todos los actos propios de los órganos consultivos, es decir, los informes y los dictámenes; o una manifestación de simple conocimiento(...)Con todo los actos en que se efectúa una declaración de voluntad representan una de las especies más importantes de entre todas las que integran la categoría..." (PAREJO ALFONSO, Luciano, JIMENEZ BLANCO, Antonio. y ORTEGA ALVAREZ, Luis. "MANUAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO". Editorial Ariel S.A.. Barcelona, España, 1992, pág. 448). En cuanto a la esfera de aplicación de los actos administrativos, los numerales 121 y 122 de la Ley General de Administración Pública, los clasifica en actos concretos y generales, entendiéndose que los primeros se manifiestan mediante acuerdos, en tanto, que los segundos por medio de decretos. Concretar significa "...reducir a lo más esencial y seguro la materia sobre la que se habla o escribe o reducirse a tratar o hablar de una cosa sola, con exclusión de otros asuntos..." (DICCIONARIO DE LA REAL ACADEMIA ESPAÑOLA. Vigésima Edición. Tomo 1. Editorial Espasa, España, 1984, pág. 352). Con base en esa definición y en lo dispuesto por los citados artículos, es posible concluir que, para que un acuerdo emanado por una determinada entidad, pueda válida y eficazmente generarles derechos a los destinatarios y las correlativas obligaciones para la Administración, es necesario que se especifique, en forma concreta, quienes son dichos destinatarios directos. (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia,  Resolución No. 19 de  las nueve horas cuarenta minutos del veintidós de enero de mil novecientos noventa y nueve) (Ver en www.pgr01/scij/ los siguientes dictámenes:  C-221-1989 de 20 de diciembre de 1989, C-024-98 de 13 de febrero de 1998).

En lo que atañe al presente estudio, podemos observar de lo transcrito y en concordancia con el ordenamiento jurídico y autorizada doctrina, dos clases de actuaciones administrativas, que se diferencian entre sí, por su contenido. Por un lado, se encuentran aquellos actos generales que afectan, naturalmente, a un número indeterminado de personas, denominados decretos o reglamentos;  mientras que los actos concretos afectan de manera específica a un individuo o institución en particular,  generando derechos u obligaciones. Son denominados acuerdos ejecutivos.

Asimismo, es importante destacar de los textos en comentario –sobre todo porque es el tema de consulta-  que para a que los actos administrativos tengan validez y eficacia jurídica, es necesario su publicidad mediante el periódico oficial “La Gaceta”, o bien, a través de la  respectiva notificación al individuo, según sea el caso[1]; tal y como lo prescriben las siguientes  disposiciones legales:

" Artículo 121.-

1. Los actos se llamarán decretos cuando sean de alcance general y acuerdos cuando sean concretos.

2. Los decretos de alcance normativo se llamarán también reglamentos o decretos reglamentarios.

3. Los acuerdos que decidan un recurso o reclamo administrativo se llamarán resoluciones. "

" Artículo 240.-

1. Se comunicarán por publicación los actos generales y por notificación los concretos.

2. Cuando un acto general afecte particularmente a persona cuyo lugar para notificaciones esté señalado en el expediente o sea conocido por la Administración, el acto deberá serle también notificado."

En dicho sentido, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia se ha pronunciado así:

"V.- La eficacia de los actos administrativos tiene diversa manifestación en los actos concretos y en los generales. Esta eficacia, en ambos casos, depende de una fase llamada integrativa cuyo fin es precisamente investir al acto de esa eficacia. Los actos integrativos forman parte de la manifestación del acto. Son distintos de los preparatorios porque los integrativos no son anteriores, por el contrario son retroactivos. Constituyen un requisito de existencia y validez del acto integrado. Forma parte de la constitución de éste. Cuando se trata de actos generales requiere de su publicación para adquirir obligatoriedad y ejecutoriedad. La publicación en estos actos es un requisito de eficacia. Tratándose de los actos concretos la notificación constituye el punto de partida de los efectos del acto. Como la comunicación no es requisito de validez sino de eficacia del acto la ausencia o anulación no vician al acto en sí mismo porque solo lo privan de efecto. En esta forma el reglamento no publicado aún cuando no surte efectos para los destinatarios sí tendrá efectos para la administración". (lo resaltado  en negrita no es del original).  (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia,   Resolución 002-F-98, de las  quince horas diez minutos del catorce de enero de mil novecientos noventa y ocho.)

De conformidad con lo expuesto, cabe resaltar que en tratándose de actos concretos, no hay necesidad de que éstos sean publicados en el Diario Oficial “La Gaceta”, ya que basta su sola notificación al interesado para que surtan los efectos jurídicos correspondientes. No obstante ello, debe añadirse que, cuando existe alguna norma, ya sea legal o reglamentaria, que ordene la publicación de una determinada clase de acuerdo ejecutivo, deberá agotarse esta etapa en atención a la validez y eficacia de la correspondiente actuación administrativa, según se señaló en el precitado Dictamen C-285-82.

III. -FONDO DEL ASUNTO:

        Una vez establecido que existen dos tipos importantes de actos administrativos en la Administración Pública, debemos delimitar en cuáles de éstos correspondería ubicar a los denominados “acuerdos de viaje” de consulta, y si requieren o no de la publicación en el Diario Oficial “La Gaceta” para los efectos jurídicos correspondientes. En tal virtud, se hace necesario, de previo, abocarnos al origen de esos actos, los que culminarían en autorizaciones para que los particulares representen al país en el exterior en actividades no lucrativas, como lo son las artísticas, culturales y deportivas.

Mediante la Ley #8316 de 26 de setiembre del 2002, denominada “Ley Reguladora de los Derechos de Salida del Territorio Nacional” (puesta en vigencia a partir del 24 de abril del 2003) se crea un tributo único y definitivo, por concepto de salida del territorio nacional costarricense, el cual deben pagar todas las personas que por vía aérea salen del país. Asimismo, en su artículo 7 se establecen, expresamente, las excepciones a dicho pago, encontrándose, entre otras,  las  delegaciones que oficialmente representen al país en el extranjero o viceversa, para fines meramente culturales, artísticos o deportivos. Por ende, a través del “Instituto Costarricense de Deportes y la Recreación”, el “Comité Olímpico de Costa Rica”, el “Ministerio de Cultura Juventud y Deportes”, o el “Ministerio de Ciencia y Tecnología”, se tramita la respectiva solicitud, a fin de adquirir ese beneficio, siempre y cuando los interesados cumplan con los requisitos que la recién mencionada disposición establece de la siguiente forma:

"Artículo 7º—Personas exentas del pago del tributo. Estarán exentos del pago de este tributo, sin necesidad de pronunciamiento administrativo previo:

“(…)”

i) A solicitud debidamente fundamentada por el Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación (ICODER), el Comité Olímpico de Costa Rica, el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes o el Ministerio de Ciencia y Tecnología, los miembros de las delegaciones que oficialmente representen al país en el exterior, en actividades deportivas, artísticas, culturales o científicas, según corresponda, siempre y cuando la actividad a la que concurran no sea lucrativa de carácter privado.

j) A solicitud debidamente fundamentada por el Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación (ICODER), el Comité Olímpico de Costa Rica, el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes o el Ministerio de Ciencia y Tecnología, según corresponda, los miembros de las delegaciones extranjeras, procedentes de países en los cuales se otorgue reciprocidad del beneficio aquí definido, y quienes ingresen al país para participar en actividades deportivas, artísticas, culturales o científicas, siempre y cuando la actividad a la que concurran no sea lucrativa de carácter privado." (Incisos i y j ampliados mediante Ley N° 8367 de 24 de julio de 2003, publicada en La Gaceta N° 166 de 29 de agosto de 2003.)

(Lo subrayado en negrita no es del original)

Como claramente se observa de la normativa transcrita, las citadas instituciones deben solicitar de manera razonada al Departamento de Exención de Impuestos, la exoneración del pago del tributo en cuestión, para aquellas personas que representen oficialmente al país en actividades no lucrativas o de carácter privado, sean éstas deportivas, artísticas, o culturales. A tal solicitud se le adjuntaría el acuerdo ejecutivo que nos ocupa, suscrito por el Ministro del Ramo, y el Presidente de la República; generando a partir del momento de la aprobación por parte del Ministerio de Hacienda, el beneficio correspondiente para las personas a que haría referencia dicha documentación.

Por ende, hemos de reseñar que conforme a los artículos 121 y 240 de la Ley General de la Administración Pública, jurisprudencia administrativa y judicial citada supra, nos encontramos ante actos administrativos concretos, en cuyo caso, no requieren de publicación en el Diario Oficial “La Gaceta”.

IV.-CONCLUSION

De conformidad con los  artículos  121 y 240 de la Ley General de la Administración Pública, así como la jurisprudencia administrativa y judicial precitada, este Despacho arriba a la conclusión que los acuerdos de viaje que emite el Ministerio de Cultura Juventud y Deportes, conjuntamente con el Presidente de la República, a personas particulares que representan a Costa Rica en el extranjero, -en actividades no lucrativas o de carácter privado, sean éstas deportivas, artísticas, o culturales- no requieren ser publicados en el Diario Oficial la Gaceta, para su validez y eficacia jurídica, sino que basta que esos actos se notifiquen debidamente a cada uno de los interesados  para que surtan todos sus efectos jurídicos.

De Usted, con toda consideración,

Licda. Luz Marina Gutiérrez Porras    Licda. Lissy Dorado Vargas

PROCURADORA II                            ABOGADA

LMGP/LDV/gvv