OJ-021-2004

20 de febrero del 2004

Ingeniero

Pablo Cob Saborío

Presidente Ejecutivo

Instituto Costarricense de Electricidad

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, doy respuesta a su atento oficio PE-743-03 (0010-54319-2003), de fecha 4 diciembre de 2003, mediante el cual se plantea consulta a este Órgano Asesor Técnico Jurídico, a fin de obtener nuestro criterio sobre los siguientes puntos:  

1. Establecer los alcances de la dispensa de trámites indicada en el artículo 177 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, concretamente si dicho artículo admite la dispensa de publicación de proyectos de ley.

2. Determinar si la ausencia de publicación del proyecto de ley constituye una violación de un trámite esencial del procedimiento que acarrea la nulidad del mismo y por consiguiente de la norma aprobada en sede legislativa, previa acción de inconstitucionalidad.  

I.          De la competencia de la Procuraduría en materia de procedimiento parlamentario

De previo al análisis de la consulta, conviene precisar el ámbito de competencia de este Órgano Asesor en materia de procedimiento parlamentario.

 El artículo 1º de nuestra Ley Orgánica indica, en lo que interesa, que la Procuraduría es el órgano superior consultivo técnico–jurídico de la Administración Pública, competencia que es reafirmada en el artículo 3, inciso b), que a la letra indica:

“Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:

(…) b) Dar los informes, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales.”

Nuestra jurisprudencia administrativa ha ido precisando los alcances de ese ámbito competencial. Así, en relación con la Asamblea Legislativa, que es el tema que interesa, se ha indicado:

“Finalmente, debe indicarse, que se emite el presente pronunciamiento, sin los alcances vinculantes que tienen nuestros dictámenes, ya que se ha indicado, en forma reiterada, que:

"…la labor de los señores Diputados –individualmente, en Comisiones, o en el Plenario– es ejercicio de funciones y competencias constitucionales que le son propias, por lo que este Organo Asesor no podría vincularlos con un dictamen. En esos supuestos, con ánimo de colaboración, se evacuan las dudas que plantean, pero no se hace en forma vinculante. En ese sentido, reiteradamente, se ha señalado:

‘El artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República No. 6815 de 27 de setiembre de 1982, indica que: (...)

En el presente caso, el consultante requiere el criterio de la Procuraduría General, en su condición de legislador para efectos de ejercer el denominado control político sobre autoridades gubernamentales. Por tal razón, no siendo el consultante un órgano de la administración, en los supuestos del artículo 4 transcrito, el pronunciamiento de la Procuraduría General no califica como dictamen en los términos de los numerales 2, 3 inciso b), y 4 de la Ley No. 6815.

Por tanto, en virtud de la competencia de la Procuraduría, la naturaleza del órgano consultante, y la materia consultada, la opinión que se vierte, siendo técnica, no tiene el carácter vinculante propio de los dictámenes.’ (OJ–027–95 de 25 de agosto de 1995) (Nota: Sobre el tema de la Asamblea Legislativa y la competencia consultiva de esta Procuraduría, pueden verse los siguientes criterios: C-092-92 de 12 de febrero de 1992, OJ-003-95 de 30 de marzo de 1995, OJ-027-95 de 25 de agosto de 1995, OJ-063-97 de 9 de abril de 1997, OJ-002-98 de 16 de enero de 1998, OJ-009-99 de 13 de enero de 1999, OJ-009-99 de 13 de enero de 1999, OJ-011-99 de 18 de enero de 1999, OJ-026-99 de 26 de febrero de 1999, OJ-031-99 de 17 de marzo de 1999, OJ-034-99 de 22 de marzo de 1999, OJ-040-99 de 26 de marzo de 1999, OJ-051-99 de 30 de abril de 1999 y OJ-070-99 de 9 de junio de 1999)

Obviamente, en aquellos supuestos en que la consulta provenga de la Asamblea Legislativa, en actuaciones propias de la función administrativa que excepcionalmente realiza, sí el posible emitir un dictamen vinculante." (Dictamen C-231-99 de 16 de noviembre de 1999)

Por lo tanto, ésta es una opinión jurídica sin efectos vinculantes.” (Pronunciamiento OJ-043-2002 de 8 de abril del 2002).  

En consecuencia, aquellas consultas que provienen de la Asamblea Legislativa, y que tienen relación con el ejercicio de las atribuciones que le son propias y características, no se responden mediante dictámenes vinculantes, sino con la emisión de pronunciamientos que carecen de dicho efecto de vinculatoriedad. Eso sí, si la consulta es planteada en relación con temas en que la Asamblea Legislativa actúa, excepcionalmente, en función administrativa, o sea, como Administración Pública, su solicitud es evacuada como un dictamen con efectos vinculantes. Ese mismo tratamiento se realiza en tratándose del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones.

En el presente caso, si bien el consultante sí es Administración Pública (artículo 1º de la Ley General de la Administración Pública), la materia consultada está referida a la interpretación de una norma de procedimiento parlamentario contenida en el Reglamento de la Asamblea Legislativa.

Dicho cuerpo normativo tiene su fundamento constitucional en el artículo 121 inciso 22) de nuestra Constitución; pero además, debe resaltarse que, en la materia de interés, constituye parámetro de constitucionalidad de conformidad con el artículo 73 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional[1], lo que le otorga una característica importante en cuanto a su naturaleza.

Dentro del propio Reglamento, el numeral 207 dispone, en lo que interesa que “Toda reforma total o parcial a este Reglamente, así como la interpretación de cualquiera de sus disposiciones requiere, para ser aprobada, los dos tercios de votos de la totalidad de los miembros de la Asamblea. (…)”

De esta forma, el propio Reglamento reserva, a favor de la Asamblea, su interpretación.

Lo anterior nos permite afirmar que este Órgano Asesor no puede realizar una interpretación, con carácter vinculante, de las normas del Reglamento de la Asamblea Legislativa, aún cuando la consulta proceda de un órgano u ente de la Administración Pública.

En razón de lo anterior, y con un ánimo de colaboración, el estudio se limitará a señalar la doctrina y jurisprudencia relacionada con el tema.  

II.        Del procedimiento parlamentario en relación con el principio de publicidad

El procedimiento legislativo se debe ver como una unidad que tiene como finalidad que la voluntad del pueblo, representada por la Asamblea Legislativa, sea efectivamente realizada. El jurista Carlos Arguedas[2] lo expresa de la siguiente manera:

“(…) Cuando nos referimos a la ley, ésta se nos aparece como una entidad unitaria.  Ello no obsta para que, tras el acto concluido, se advierta una serie de actividades ordenadas sistemáticamente, de modo indefectible y necesario, a producirlo, valga decir, tendientes a realizar esa finalidad unitaria.  Se ha dicho antes que la ley es el resultado de una serie de actividades necesarias, articuladas según un orden previsto por el ordenamiento…”

Con dicha serie de actividades “ordenadas sistemáticamente” destinadas a dar como resultado la ley, lo que se pretende es asegurar el cumplimiento del principio democrático dentro de una sociedad que lo ha adoptado como propio de sus instituciones políticas. Asimismo, el principio democrático impone unos requisitos básicos para la elaboración de la ley, admitidos casi unánimemente por la doctrina.  

Éstos consisten en que la propia ley sea la manifestación de la voluntad de la mayoría del Parlamento, siempre que durante su formación se haya garantizado la participación de los sujetos interesados, en un procedimiento público (reglas de la mayoría, de la representación y de la publicidad).  En concreto sobre el principio de publicidad, derivado del principio democrático, Paloma Biglino[3] indicó:

“(…) El principio democrático impone además otro requisito distinto de los mencionados, derivado de la naturaleza del Parlamento y del carácter integrador de la ley.  En efecto, durante el procedimiento legislativo es necesario que se verifique el principio de publicidad; en numerosas ocasiones se ha puesto de manifiesto cómo la idea de publicidad es inherente al concepto de representación, ya que garantiza que los representados conozcan lo actuado por los representantes…”

Ahora bien, usualmente, y en lo que interesa, una vez que un proyecto ha ingresado a la corriente legislativa, es decir, cuando se ha presentado ante la Secretaría del Directorio o la Dirección Ejecutiva (ya que ambas oficinas están habilitadas para ello en el Reglamento), una vez recibido, el Presidente informa sobre los proyectos de ley que han sido presentados, indicando su naturaleza y la Comisión a la que corresponde su conocimiento.  Antes de ser enviados a Comisión, los proyectos pasan al Departamento de Archivo, donde son numerados y anotados en el Libro de Comisiones; ahí mismo se forma el expediente original. Entre otras gestiones, una copia del proyecto debe ser enviada también por dicho Departamento a la Imprenta Nacional para su publicación en el Diario Oficial.  El Presidente de la Asamblea, por iniciativa propia o a solicitud de los diputados, puede hacer publicar con el proyecto cualesquiera de los documentos pertinentes que lo acompañen.

Sobre el principio de publicidad dentro del trámite legislativo, en general, el Tribunal Constitucional ha resaltado su importancia. Por ejemplo, ha señalado:

“Y de la confrontación de los textos (el dictamen y lo aprobado) resulta, en el criterio de este Tribunal Constitucional, que existe una modificación sustancial en el contenido de lo aprobado en primer debate y por ello una infracción al procedimiento constitucional.   b).- La manera como se tramitó la reforma aprobada, sometiéndose a discusión por una mayoría considerable de Diputados un texto distinto al dictaminado y todo ello en el  curso de la misma sesión legislativa en la que se aprobó en primer debate, no permitió, evidentemente, que se conociera el proyecto y se diera la más amplia discusión y análisis que debe arropar toda reforma constitucional, sobre todo si se toma en cuenta que los procedimientos complejos y solemnes de la reforma, tienden a garantizar una mejor tutela de las minorías, como expresión de la garantía de la publicidad de la reforma, principio en virtud del cual todo costarricense tiene el derecho de conocer el contenido de las reformas que se pretenden a la Constitución para poder expresarse, sea por medio de sus representantes populares, por las asociaciones a las que pertenece (sindicatos, cámaras, asociaciones solidaristas o de desarrollo, etc.) o por medio de los órganos públicos de opinión, principio que en el criterio de la Sala en este caso no se observó, en detrimento del procedimiento constitucional de la reforma.” (Resolución 4848-95 de 1 de setiembre de 1985)

Es importante rescatar que el principio de publicidad no está referido únicamente a la publicación del proyecto en el Diario Oficial. Lo anterior ha sido rescatado por la Sala Constitucional al señalar:

“Si alguna finalidad tiene en el procedimiento legislativo, es la de pausarlo, en beneficio -algunas veces- de la formación de una voluntad decisoria numéricamente o políticamente más amplia, o del principio de publicidad que anima los procesos legislativos y conecta, tanto al interior como a lo externo de la Asamblea, con los requerimientos de la participación política de la democracia representativa. Pero la reforma, al prescribir que los dos debates se realicen en días distintos no consecutivos, no desdice aquel principio ni aquellos requerimientos, y, por ende, tampoco ofrece dificultades de índole constitucional.” (Resolución 1084-93 de 3 de marzo de 1993)

En ese mismo sentido señaló:

“De la formación de la ley y el principio de publicidad.  De la interpretación armónica de los artículos 117 párrafo tercero y 124 párrafo quinto de la Carta Política, surge el principio de publicidad de los actos en materia de formación de la ley, como corolario del principio democrático.  Este principio consiste en una forma de control social de los administrados sobre quienes legislan en "representación de los intereses del pueblo", y se manifiesta en la capacidad de aquellos de tener acceso, directo o indirecto, al debate de los proyectos de ley sometidos a conocimiento de los Diputados, a través de instrumentos que garanticen la divulgación o propagación de los debates parlamentarios y animen la presencia de los ciudadanos en las sesiones legislativas.  Tal es el punto en discusión que esta Sala en su jurisprudencia ha manifestado que, el procedimiento legislativo, como consecuencia que es del principio democrático, involucra la obligada publicidad de cada proyecto que pretenda ser ley.  Ahora bien, la aplicación del principio de publicidad se extiende también al trabajo realizado en las comisiones legislativas, según se desprende de los artículos 71 incisos c) y ch) y 75 del Reglamento de la Asamblea Legislativa. Sin embargo, nada indica ese cuerpo normativo en cuanto al acatamiento de este principio por parte de las subcomisiones.  No obstante, la Sala considera  que este principio de publicidad, no solo por su carácter de  acatable por toda la administración, y especialmente, en el caso de marras, por el Parlamento en la tramitación de los proyectos que se convertirán en ley, sino también porque por analogía, debe aplicarse a las subcomisiones, con el fin de que se respeten las formalidades esenciales para la creación de la ley, en atención al interés público que hay de por medio de que tanto los administrados como los operadores jurídicos conozcan cuál es o fue la voluntad del legislador en el momento de aprobación de la norma.  En razón de ello, debe ser acatado, por parte de las subcomisiones, el referido principio de publicidad en la tramitación y aprobación de los proyectos de ley.” (Resolución 3771-99 de 19 de mayo de 1999)

De otra parte, la Sala ha admitido que no siempre, la falta de publicación en un determinado momento procesal, constituye un vicio invalidante del procedimiento legislativo. Al respecto indicó:

“La Sala no estima que esta circunstancia lesione el principio de publicidad, típico del procedimiento legislativo: este principio, en primer lugar, no se satisface por un acto único, como, por ejemplo, la publicación de la proposición, sino que se realiza en las diferentes fases del procedimiento, y en la propia publicidad a que están sometidos los trabajos de los órganos legislativos. Además, observa el tribunal que ya admitida la proposición (en el caso sobre el que versa esta opinión), y rendido el dictamen de la Comisión a que se refiere el inciso 3) del artículo 195, éste se publicó, como se estilaba. Por consiguiente, arriba la Sala a la conclusión de que la falta de publicación de la proposición de reforma constitucional de que aquí se trata, no configura un vicio que invalide el procedimiento.” (Resolución 2001-11560 de 7 de noviembre del 2001)

Las anteriores consideraciones fueron realizadas en términos generales. Sin embargo, en los proyectos a los que se les dispensa de trámites, el procedimiento varía, y se aplica el artículo 177 del Reglamento de la Asamblea Legislativa; casos en los que se hace necesario determinar, si dentro de los alcances de dicho numeral, se encuentra la omisión de la publicación del proyecto como trámite previo, si así es acordado por Plenario, a lo que nos referiremos de seguido.  

III.       Alcances del artículo 177 del Reglamento de la Asamblea Legislativa en relación con el Principio de Publicidad

El artículo 177 se encuentra ubicado dentro del Título II del Reglamento de la Asamblea Legislativa, que corresponde a los Procedimientos Legislativos Extraordinarios.  Para mejor comprensión, transcribimos dicho artículo:

“Artículo 177.-  Trámite de dispensa.  Un proyecto de ley podrá ser conocido por la Asamblea Legislativa en primer debate, sin el requisito de informe previo de una de las comisiones de la Asamblea, entendiéndose entonces que aquella actúa como Comisión general, cuando así lo disponga la propia Asamblea, mediante la expresa dispensa de trámites previos.  En este caso, una vez terminada la discusión del asunto en primer debate, y habiéndose conocido directamente las mociones de fondo de los diputados, el Presidente de la Asamblea pondrá a votación el asunto.” (El resaltado no corresponde al original)

Ahora bien, parece haber discrepancias en la interpretación de los alcances del supra citado artículo, concretamente, si admite la dispensa de publicación de proyectos de ley.

Por una parte, la Sala Constitucional – en diversas ocasiones – ha manifestado, que no obstante no ser forzosa la publicación completa del texto de un proyecto de ley al que se ha dispensado de trámites, sí es necesaria una reseña de la existencia del proyecto en el Diario Oficial, para hacer efectivo el principio de publicidad; calificando la publicidad como requisito esencial del procedimiento legislativo. En ese sentido señaló:

“V.- Publicación de proyecto de aprobación del Tratado. La publicación en La Gaceta de los proyectos discutidos en la Asamblea Legislativa es un instrumento que puede propiciar la participación popular en la adopción de las grandes decisiones nacionales, además de constituir una garantía de transparencia de la función de creación de la Ley. Si bien la Constitución Política omite cualquier referencia a este requisito, el Reglamento de la Asamblea Legislativa sí lo hace en sus ordinales 116, 117 y 121. De éstos, el 117 es el que contiene la regla general, en el siguiente sentido:

"Artículo 117.- Autos de presentación

En el Departamento de Archivo se redactarán los autos de presentación de los asuntos y se formará el expediente original, así como los expedientes para los miembros de la Comisión respectiva. Este Departamento enviará una copia de esos asuntos a la Imprenta Nacional para su publicación en el Diario Oficial."

Como se puede apreciar, el Reglamento de la Asamblea Legislativa expresamente dispone la publicación de los proyectos de Ley que conoce la Asamblea Legislativa, como una norma de autorregulación aprobada por la propia Asamblea para garantizar la transparencia de su actuación cuando realiza función legislativa. La publicidad debe ser entendida como un requisito esencial del procedimiento legislativo, por involucrar directamente el principio democrático insito a la creación de las normas generales. Lo anterior no implica que el requisito de la publicidad solamente pueda verse satisfecho con la publicación del texto completo del proyecto, pues eventualmente, ante la aprobación de una moción para la dispensa de trámites, una reseña de la existencia del proyecto en el Diario Oficial podría ser suficiente para dar efectiva publicidad al proyecto. En la especie la Asamblea Legislativa no ha lesionado este requisito procedimental, pues publicó en forma íntegra el texto del Tratado y, respecto de su proyecto de aprobación, lo hizo en forma parcial el dos de setiembre de mil novecientos noventa y nueve, ya que no fueron publicadas las notas intercabiadas por los representantes de los Gobiernos Partes el dos de julio de mil novecientos noventa y nueve. Tales notas, que interpretaban el alcance del concepto “traducción apropiada de dichos documentos”, pedida a los documentos que la Parte requirente remita a la Parte requerida según el artículo 6° del Tratado. Tales notas solo fueron publicadas La Gaceta número 180 de dieciséis de setiembre de mil novecientos noventa y nueve, luego de que la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales, en la sesión número veintiuno del nueve de noviembre de mil novecientos noventa y nueve, ordenó adicionar el acuerdo de aprobación del proyecto en consulta, disponiendo que las mismas fueran publicadas. No obstante la evidente omisión cometida por la Asamblea Legislativa al ordenar la primera publicación del proyecto, estima la Sala que dicha falta se refirió a un aspecto que no alteraba la inteligencia esencial del Tratado, y que además fue corregida mucho tiempo antes de su discusión en primer debate. Así las cosas, tampoco en cuanto a este aspecto se observa una violación al Derecho de la Constitución. (Resolución 2002-09603 de las diez horas y cincuenta minutos del cuatro de octubre de dos mil dos; en el mismo sentido ver Resolución 2002-08190 de las once horas con doce minutos del veintitrés de agosto de dos mil dos)

La doctrina nacional muestra una posición contraria a la del Tribunal Constitucional, siendo así, que algunos autores consideran que el alcance de la dispensa de trámites va a estar supeditado al acuerdo realizado por los diputados; de tal forma que en algunos casos se puede omitir la publicación del proyecto de ley en el Diario Oficial si así se ha acordado por el Plenario. Como ejemplo de esa posición se puede citar a la autora Marina Ramírez[4], quien en el Manual del Procedimientos Legislativos precisa lo siguiente:

“(…) Un proyecto de ley puede ser conocido por la Asamblea en primer debate, sin el requisito de informe previo de comisión, cuando así lo disponga la propia Asamblea, mediante la expresa dispensa de trámites previos.  Sin embargo, la dispensa de trámites puede tener otros alcances dependiendo de lo que el acuerdo respectivo disponga, y puede abarcar desde la publicación hasta el trámite en comisión, o bien solo la publicación y espera para su inclusión en el Orden del Día de la comisión respectiva.  Por tanto, la moción que propone la dispensa de trámites debe ser clara en cuanto a cuáles de los trámites previos a la discusión en primer debate se omitirán.  En todo caso, el proyecto al que se le dispensen todos los trámites se incluirá en el Orden del Día del Plenario tomando como fecha de presentación la fecha en que se aprobó la dispensa y para ponerlo en discusión con prioridad debe procederse a la alteración del Orden del Día.”

De otra parte, en la Revista Parlamentaria correspondiente al mes de abril del 2002[5], y al igual que lo hace la Sala Constitucional en la resolución anteriormente citada (2002-09603), se reconoce que no obstante que la Constitución Política no establece la obligación de publicar los proyectos de ley, sino únicamente las leyes aprobadas, el Reglamento Interno en el numeral 117, sí lo exige, en razón de la necesidad de la publicidad del trabajo que lleva a cabo la Asamblea Legislativa, garantizando asímismo, la participación ciudadana.  Sin embargo, y a diferencia de dicho Tribunal, según la Revista, la publicación de un proyecto, a pesar de lo dicho en el artículo 117, puede obviarse mediante el trámite de dispensa previsto en el artículo 177 del Reglamento.

En conclusión, y para contestar la primera pregunta, según la más reciente jurisprudencia de la Sala Constitucional, ante la aprobación de una moción para la dispensa de trámites, no es necesaria la publicación del texto completo, mas sí una reseña de la existencia del proyecto en el Diario Oficial para dar efectiva publicidad al proyecto. Sin embargo, por otra parte, algunos autores, como Marina Ramírez, consideran que el alcance de la dispensa de trámites va a depender del acuerdo que la misma Asamblea disponga, el cual debe ser claro y preciso, y puede abarcar incluso la omisión de la publicación del proyecto de ley.  

IV.       De la ausencia de publicación de un proyecto de ley  en el Diario Oficial

En cuanto a la segunda pregunta, correspondiente a determinar si la ausencia de publicación del proyecto de ley constituye una violación de un trámite esencial del procedimiento que acarrea la nulidad de éste, y por consiguiente, de la norma aprobada en sede legislativa, previa acción de inconstitucionalidad, consideramos conveniente hacer algunas aclaraciones.

Tal y como manifestó el jurista Carlos Arguedas[6], la Constitución Política es la fuente superprimaria de nuestro sistema jurídico.  En consecuencia, la ley sólo es válida en cuanto armoniza con la Constitución. Esto se refiere, por una parte, a que el contenido de la ley debe coincidir con los principios estatuidos en la norma fundamental; pero, además, hace referencia al hecho de que la ley debe promulgarse siguiendo escrupulosamente el procedimiento establecido al efecto en la Constitución.  Efectivamente ésta contiene las reglas básicas que regulan el procedimiento legislativo; pero concede a la Asamblea, además, la facultad de darse el reglamento para su régimen interior. A través de este mecanismo se complementa el procedimiento legislativo en lo no expresamente establecido en la Constitución.

Así, las normas constitucionales sobre el procedimiento, en principio, deben entenderse esenciales para la validez de la ley, de modo tal, que los vicios o defectos en su seguimiento acarrean, indefectiblemente, la nulidad absoluta de aquélla.  

Por su parte, la Sala Constitucional[7], mediante Resolución 2000-03220 de 18 de abril de 2002, manifestó que podían darse vicios durante la tramitación del procedimiento legislativo que no fueran sustanciales, y por ende, que no ameritaran la declaratoria de inconstitucionalidad de la ley por ese motivo. Al respecto señaló:

“(…) El artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional no determina con claridad cuáles vicios en el procedimiento de formación de las leyes, en caso de ser detectados, producen invalidez desde el punto de vista constitucional. Para definirlo, resulta necesario relacionar esta disposición con la norma contenida en el inciso c) del numeral 73 de la Ley que rige esta Jurisdicción, que prevé que – en acciones de inconstitucionalidad – y en principio, en el trámite de la ley ordinaria, los defectos controlables por parte de la Sala son aquellos que se refieren a la violación de algún requisito o trámite "sustancial" previsto en la Constitución o, en su caso, establecido en el Reglamento de la Asamblea Legislativa. De lo anterior deriva la necesidad de que sea la propia Sala Constitucional, en cada caso particular, la que se encargue de establecer cuáles requisitos o trámites resultan "esenciales", al punto de invalidar el procedimiento para la elaboración de una determinada norma debido a su incumplimiento, ya que es claro que la lectura de la disposición en sentido contrario, conduce a la conclusión de que no toda violación al procedimiento, para la elaboración de la Ley formal, constituye un defecto sustancial, y claro está, con consecuencias respecto de la constitucionalidad de la misma. Para contestar la interrogante así planteada, se debe empezar por reconocer que el procedimiento legislativo, como unidad, tiene la finalidad que la voluntad del pueblo, representada por la Asamblea Legislativa, sea efectivamente realizada, mediante el establecimiento de una serie de mecanismos tendentes a propiciar un amplio y transparente debate entre los diversos actores políticos inmersos en la dinámica parlamentaria. Es decir, que en última instancia lo que el procedimiento legislativo pretende es asegurar el cumplimiento del principio democrático dentro de una sociedad que lo ha adoptado como propio de sus instituciones políticas. Por ser la democracia perfecta un ideal inalcanzable, el principio democrático se constituye en el parámetro que permite deducir el grado de proximidad que alcanza una determinada sociedad, en un momento histórico determinado, respecto del ideal y de su vocación, por acercarse al máximo posible al mismo. Como mínimo, el principio democrático exige respeto de los principios de participación y representación política – incluyendo todo lo que concierne al respeto de las minorías - base de nuestro sistema político. Este último se desdobla en aspectos tales como la legitimidad de los medios empleados para la designación de los diversos representantes y – no menos importante -, la posibilidad de oponerse, mediante el uso de medios legítimos, a la voluntad mayoritaria por parte de los grupos que representan las minorías. A partir de las anteriores observaciones, puede decirse que son inconstitucionales las violaciones del procedimiento que constituyan lesiones al principio democrático, dirección ineludible de la actividad parlamentaria. Asimismo, constituyen infracciones sustanciales, los trámites legislativos que por acelerados o impetuosos, provoquen debates que quedan ayunos de un proceso reposado en calidad y reflexión, que además, adolezca de una amplia proyección de la actividad legislativa, tal como lo garantiza el artículo 117 de la Constitución Política. Al efecto, debe tenerse presente que el debido proceso legislativo constituye una ordenación necesaria y preestablecida – en la Constitución Política y en el Reglamento de la Asamblea Legislativa -, de una serie de actos sucesivos dirigidos a materializarse en una decisión final, que es la aprobación del proyecto de ley; y que en un sistema democrático, como el que nos rige, está impregnada por principios básicos que son indispensables y que deben tenerse en cuenta, al momento de evacuar estas consultas. La Sala concuerda con la más destacada doctrina del Derecho constitucional, que la decisión legislativa final requiere del tiempo necesario para que la voluntad parlamentaria se forme por completo. En un sistema democrático ello supone dar una amplia participación a todos sus integrantes, o al menos, a una parte considerable de ellos. Precisamente, esta es la razón por la que el debido proceso legislativo no ha sido diseñado para ser un trámite célere o de emergencia, antes bien, es del más alto interés público, que sea de calidad y que la decisión final sea el producto de la más honda reflexión. En la Asamblea Legislativa se encuentra el foro que representa las diversas fuerzas políticas y su dinámica debe permitirles el espacio necesario, tanto para las discusiones como para las negociaciones políticas, en la aprobación de proyectos de ley o en el control político que le es propio. El procedimiento legislativo debe garantizar, en esa dinámica – como ya se dijo - el acceso y la participación de las minorías, pues ellas también representan intereses de la sociedad civil. No cabe duda a la Sala que el Reglamento de la Asamblea Legislativa, mediante la determinación de períodos de intervención de los diputados, tanto en el Plenario como en las comisiones, potencia una amplia participación de todos los sectores en el debate parlamentario y, además, cuando se ocupa de la participación proporcional de las minorías, no hace otra cosa, más que desarrollar lo que la Constitución Política garantiza en torno a los grupos cuantitativamente menores, también representados en su seno. Al ser la Asamblea Legislativa un órgano representativo de la comunidad nacional, la publicidad de los procedimientos parlamentarios es esencial, pues la soberanía reside en el pueblo y los diputados solamente son sus representantes (artículo 105 constitucional), por ello su actividad debe, necesariamente, trascender a toda la comunidad, a tal punto que algunos especialistas en Derecho constitucional lo definen como un órgano de publicidad. La proyección de la actividad parlamentaria hacia el exterior es una garantía constitucional (artículo 117 de la Constitución Política); de allí que las disposiciones del Reglamento que instrumentalizan esa proyección y la forma de hacerla efectiva, deba calificarse como un Derecho constitucional aplicado y su desconocimiento, como una violación esencial...” (El subrayado no corresponde al original)

Con base en lo anterior es que deberá ser analizado el procedimiento empleado por la Asamblea Legislativa para la tramitación de cualquier proyecto de ley, y en el caso que nos ocupa, aquéllos que se encuentran dispensados de trámites previos, bajo el artículo 177 del Reglamento Interno de la Asamblea Legislativa,  tomándose en cuenta los lineamientos y alcances de dicho numeral. Le corresponderá en cada caso particular, a la Asamblea Legislativa, en su facultad de interpretación ya indicada, o bien a Sala Constitucional, ejerciendo el control de constitucionalidad de las leyes (artículo 10 de la Constitución Política, 101 y 73 inciso 3) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), determinar si la falta de publicación constituye un vicio de procedimiento, o bien, si aún existiendo el vicio, éste es esencial o no.

Queda de usted muy atentamente,  

Ana Lorena Brenes Esquivel

Procuradora Administrativa

Sac/ALBE/albe

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1) En este sentido, la Sala Constitucional ha señalado: “La promulgación de una ley está rodeada de una serie de requisitos procesales y formales que, además de ser insoslayables en virtud de la Constitución Política y del Reglamento Legislativo -que es también parámetro de constitucionalidad-.” (Resolución Nº 786 - 94 de 8 de febrero de 1994)

2) ARGUEDAS, Carlos, La Iniciativa en la Formación de la ley, San José, Editorial Juricentro, 1978, páginas 71-76

3) BIGLINO, Paloma, Los Vicios en el Procedimiento Legislativo, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1991.

4) RAMÍREZ, Marina, Manual de Procedimientos Legislativos, San José, Editorial Investigaciones Jurídicas S. A, 1998, página 210-211

5) Asamblea Legislativa. Cien preguntas y respuestas sobre Procedimiento Parlamentario, Revista Parlamentaria, Volumen 10, Número 1; San José, Abril, 2002

6) ARGUEDAS, Carlos, La Iniciativa en la Formación de la ley, San José, Editorial Juricentro, 1978

7) Resolución 2000-03220, a las diez horas con treinta minutos del dieciocho de abril del dos mil, Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia