C-062-2004

23 de febrero de 2004

 

 

Licenciado

José A. Calvo Camacho

Gerente

Instituto Nacional de Estadística y Censo

S. O.

 

Estimado señor:

 

         Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio N° INEC-GE-042-2004 de 5 de febrero último, por medio del cual consulta en relación con la aplicación de las normas del Estatuto del Servicio Civil o su Reglamento en el cálculo de indemnización por despido por reorganización, así como respecto del carácter vinculante o no de los oficios de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria frente a la autonomía de que goza el INEC.

 

         Señala Ud. que la Gerencia del Instituto eliminó el proceso de imprenta institucional, para lo cual reubicó al personal en otros procesos, con el fin de realizar un estudio técnico donde se consolidaran las nuevas funciones y se determinara la nueva clase de puesto a desempeñar por parte de ese personal. El Decreto Ejecutivo N. 30216-H, Procedimientos para la aplicación de directrices y regulaciones generales de la política salarial, empleo y clasificación de puestos del 2003” establece el procedimiento que debe seguir la Administración en caso de producirse variaciones hacia clasificaciones de menor nivel salarial. Ese Decreto dispone que en caso de transcurridos seis meses si el funcionario es descendido o la Administración no puede reubicarlo en otro puesto de igual clase o equivalente y el funcionario no acepta la condición, la Administración debe prescindir de los servicios.  La Asesoría Jurídica interna es del criterio de que se le deben cancelar ocho años, por no existir disposición que permita recomendar el pago de una cantidad mayor. La Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria considera que si un funcionario no acepta el descenso deberá pagársele las prestaciones legales correspondientes a razón de un mes por cada año o fracción de seis meses de servicios prestados en forma ininterrumpida al Estado, con el único tope de los años servidos. Por lo que se consulta si al ser el INEC una institución autónoma de derecho público, con autonomía funcional y administrativa, resulta procedente la aplicación de normas del Estatuto del Servicio Civil para la solución de ese caso, dado que el Instituto no se encuentra cubierto por ese régimen.  El criterio es que debe aplicarse la “normativa especial en materia laboral de mayor rango jerárquico, como el Código Laboral para llenar esa laguna normativa, ya que allí se establece de forma clara y precisa para el caso en análisis el tope de ocho años”. Se consulta si el oficio de la STAP es de aplicación vinculante para el INEC, ya que el órgano facultado para emitir directrices es el Poder Ejecutivo.

 

         Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica de ese Instituto, oficio N° AJ-231-2003 de 2 de setiembre de 2003, en el cual se indica que la cantidad de años de servicio por reconocer es la de ocho años.

 

         Se ha adjuntado también el oficio N° STAP-1725-03 de 7 de noviembre de 2003, mediante el cual la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria contesta una consulta formulada por el INEC. En dicho oficio, la Secretaría señala que el Instituto está sujeto a las directrices que formule la Autoridad Presupuestaria, por lo que debe seguir lo dispuesto en el artículo 14 del Decreto Ejecutivo N° 30216-H, que señala el procedimiento en caso de producirse variaciones hacia clasificaciones de menor nivel salarial que la original, producto de cambios en los manuales descriptivos de puestos, reasignaciones, estudios integrales u homologaciones y conversión de sistemas.  Considera la STAP que los funcionarios de la imprenta pueden continuar desempeñando sus funciones por un período de seis meses, hasta ser trasladados a otros puestos de igual clase o equivalente, o bien  ser ascendidos o descendidos mediante los procedimientos permitidos. Si al concluir los seis meses, los servidores aceptan un descenso tendrán derecho a la indemnización en la proporción correspondiente al monto de la reducción de su salario total. Si la ubicación de los funcionarios no fuere posible o estos no aceptan el descenso, se prescindirá de sus servicios y se procederá al pago de las prestaciones legales correspondientes, a razón de un mes por cada año o fracción de seis meses o más de servicios prestados. Para el pago de la indemnización debe tomarse en cuenta todo el tiempo laborado, a razón de un mes por cada año o fracción de seis meses o más de servicios prestados sin tope.

 

         Asimismo, se ha adjuntado copia del oficio STAP-0058-04 de 23 de enero del presente año, por el cual la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria responde a una solicitud de aclaración del oficio anterior de la STAP.

 

         Mediante oficio N° ADPb-277-2004 de 10 de febrero anterior, esta Procuraduría otorgó audiencia a la Dirección de la Autoridad Presupuestaria a efecto de que externara criterio sobre lo consultado.

 

         Por medio del oficio N° AJ-079-2004-STAP de 13 de febrero siguiente, recibido el 18 del mismo mes, la Directora Ejecutiva de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria manifiesta que el Decreto Ejecutivo N° 31089-H de 11 de marzo de 2003 establece el “Procedimiento para la aplicación de las directrices y regulaciones de política salarial, empleo y clasificación de puestos de los ministerios, demás órganos según corresponda, entidades públicas cubiertas por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria para el año 2004”. El artículo 12 del Decreto regula el procedimiento para el caso de que se produzcan variaciones hacia clasificaciones de menor nivel salarial que la original. Agrega que, de conformidad con los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, el constituyente quiso crear un régimen laboral administrativo en el Sector Público, regido por el Derecho Público, con principios propios distintos del derecho laboral y en algunas ocasiones contrapuestos. El régimen de naturaleza estatutaria implica la aplicación de uniforme de principios y garantías para regular la protección de los servidores públicos, atendiendo al derecho a la estabilidad en el puesto. La Procuraduría General de la República ha señalado en varios pronunciamientos (C-105-2003 de 21 de abril de 2003, C-146-2003 de 26 de mayo de 2003 y OJ-012-2000 de 8 de febrero de 2000) que la indemnización contemplada en el Decreto procede de igual manera que la contemplada en el artículo 37, inciso f) del Estatuto de Servicio Civil.  La Sala Constitucional, en resolución N° 8232-00 se ha referido a la constitucionalidad de la indemnización contemplada en el Estatuto.  El artículo 12 del Decreto  debe ser interpretado de conformidad con el numeral 37, inciso f) del Estatuto de Servicio Civil y conceder una indemnización por todos los años servidos sin tope alguno. Dicha indemnización se entiende por todos los años servidos de manera ininterrumpida, de modo que si el funcionario cesó sus labores con el Estado (entendido en sentido amplio), la indemnización procede respecto del último período ininterrumpido laborado. En cuanto al carácter vinculante de los oficios de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria sostiene que la autonomía administrativa es la capacidad de autoadministrarse, lo que comprende el ejercicio de la función legal y el de las actividades de apoyo a ésta, como la administración de personal. Las instituciones autónomas están sujetas a la ley en materia de gobierno, y uno de los órganos políticos que la ley establece para someter a las entidades autónomas a los criterios de planificación nacional y a las directrices de carácter general es la Autoridad Presupuestaria. El artículo 22 de la Ley N° 8131 establece que la Autoridad contará con un órgano ejecutivo. El Decreto Ejecutivo N° 30058-H-MP-PLAN de 19 de diciembre de 2001 establece como función de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria mantener el control sobre el cumplimiento de las directrices. Le corresponde comprobar, controlar e informar a las instancias correspondientes sobre el cumplimiento de las directrices y asesorar a las entidades del sector público en aspectos relativos a su competencia. Por lo que estima que el sometimiento a la ley en materia de gobierno implica que las instituciones autónomas deben acatar las disposiciones de la Ley 8131 y su reglamento, así como las directrices y lineamientos formulados, los cuales resultan vinculantes para la administración descentralizada. La Autoridad a través de la Secretaría Técnica vela por el cumplimiento de esas directrices y lineamientos. Lo que resulta vinculante son las directrices y lineamientos y no los oficios de la Secretaría, que son instrumentos para velar por ese cumplimiento.

 

         Como Administración Descentralizada, el Instituto Nacional de Estadística y Censo está sujeto a las directrices que formule la Autoridad Presupuestaria, entre otras, en materia de salarios.  En esa medida está sometido a lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo N° 31089-H de 11 de marzo de 2003, relativo al Procedimiento para la aplicación de las directrices y regulaciones de política salarial, empleo y clasificación de puestos de los ministerios, demás órganos según corresponda, entidades públicas cubiertas por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria. Disposición que tiende a asegurar que los procesos de reorganización administrativa respeten el principio constitucionalidad de estabilidad en la función pública. En esa medida no hay lesión a la autonomía administrativa de los entes autónomos.

 

A.-     LA SUJECION A LA COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD PRESUPUESTARIA

 

         La consulta se plantea partiendo de que el Instituto Nacional de Estadística y Censo es una institución autónoma de Derecho Público, con autonomía funcional y administrativa. Aspecto que lo lleva a cuestionar la aplicación del Estatuto del Servicio Civil; así como se cuestiona el carácter vinculante de los oficios de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, por ser el Poder Ejecutivo quien emite las directrices.

 

1-.     El INEC está sujeto a directrices de la Autoridad Presupuestaria

 

La circunstancia de que se cree un ente y se le otorgue autonomía para el logro de determinados fines no implica la asignación de un poder para fijar sus fines, políticas, planes, objetivos y metas en forma libre y desarticulada del Gobierno Central. Los entes públicos son instrumentos del Estado y como tales deben perseguir los fines que éste les asigne. Pero, además, dichos entes deben actuar conforme las políticas estatales. A fin de garantizar la unidad del Estado, el ordenamiento dota al Poder Ejecutivo de la potestad de dirección sobre los entes descentralizados, incluidos los que constitucionalmente gozan de la garantía de la autonomía. Es contundente la jurisprudencia constitucional que remarca que, en razón de que la autonomía política no es absoluta y, por el contrario, se ejerce conforme la ley, la Asamblea Legislativa está autorizada para atribuir al Poder Ejecutivo una potestad de dirección sobre los entes autónomos. La función de dirección es constitucional y legal, aunque su ejercicio debe ser compatible con la autonomía de los entes. Se entiende que la autonomía es un límite a esta potestad en el tanto estemos ante entes autónomos. Caso contrario, se está ante un problema de legalidad. Sobre este tema, la Sala ha indicado:

 

"... El Poder Ejecutivo –Gobierno-, como organización jurídica y política, es el que se encarga de organizar, dirigir y encauzar a la sociedad en todos sus aspectos político, jurídico, económico y social. La función ejecutiva es una tarea esencial del Gobierno en sus distintos órganos o ministerios, como lo es también la directiva política de fijar los objetivos y metas de la acción coordinada en los demás entes públicos, proponiendo los medios y métodos para conseguir esos objetivos... " Sala Constitucional, resolución N° 3089-98 de 15:00 hrs. del 12 de mayo de 1998.

 

            La potestad de dirección abarca la emisión de directrices en materia presupuestaria, formuladas por la Autoridad Presupuestaria. El término presupuestaria comprende "lo relativo a salarios, empleo, inversión y endeudamiento". Por consiguiente, bien puede la Autoridad Presupuestaria formular lineamientos en relación con la deuda pública, la inversión pública incluida la financiera, la programación y evaluación estratégica, el gasto presupuestario. La inversión es gasto y si hay por definición una materia presupuestaria ésta es la relativa al gasto (...el presupuesto se encuentra compuesto por dos rubros distintos: las erogaciones o gastos y los recursos disponibles para satisfacerlos..." Sala Constitucional, resolución N° 5160-95 de 16:54 hrs. del 19 de setiembre de 1995). Dispone el artículo 21 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos:

 

“ARTÍCULO 21.- Autoridad Presupuestaria

Para los efectos del ordenamiento presupuestario del sector público, existirá un órgano colegiado denominado Autoridad Presupuestaria. Además de asesorar al Presidente de la República en materia de política presupuestaria, tendrá las siguientes funciones específicas:

a) Formular, para la aprobación posterior del órgano competente según el inciso b) del presente artículo, las directrices y los lineamientos generales y específicos de política presupuestaria para los órganos referidos en los incisos a), b) y c) del artículo 1, incluso lo relativo a salarios, empleo, inversión y endeudamiento. No estarán sujetos a los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria los órganos mencionados en el inciso d) del artículo 1, además de los entes públicos, cuyos ingresos provengan, mediante una legislación especial, del aporte de los sectores productivos a los que representan.

b) Presentar, para conocimiento del Consejo de Gobierno y aprobación del Presidente de la República, las directrices y los lineamientos de política presupuestaria para los órganos referidos en los incisos a) y c) del artículo 1. En el caso de los órganos citados en el inciso b) del artículo 1 de esta Ley, los mencionados lineamientos y directrices se propondrán a los jerarcas respectivos para su conocimiento y aprobación.

c) Velar por el cumplimiento de las directrices y los lineamientos de política presupuestaria”.

 

         Competencia que en sí misma no lesiona la garantía de autonomía consagrada a los entes autónomos por el artículo 188 de la Carta Política:

 

“El mismo razonamiento empleado por esta Sala en la sentencia 919-99 debe ser empleado para negar la inconstitucionalidad de los artículos 21, 23 y 24 del proyecto de Ley de Administración Financiera de la República y de Presupuestos Públicos. También en este caso los numerales consultados deben ser interpretados a la luz de lo expresado en esta sentencia y en la 919-99. Es decir, que las directrices y lineamientos generales y específicos que en materia presupuestaria formule la Autoridad Presupuestaria solamente pueden considerarse válidos si son aprobados por parte del Presidente de la República, previo conocimiento por parte del Consejo de Gobierno. Serán válidos, además, únicamente en cuanto no excedan los límites propios de la actividad de dirección administrativa; en todo caso, lo inconstitucional serían los actos dictados en contravención a lo que acaba de ser dicho, y no la regla general, ya interpretada por esta Sala de conformidad con el Derecho de la Constitución”. Sala Constitucional, resolución N° 7379-99 de 10:36 hrs. de 24 de setiembre de 1999.

 

         Las directrices se formulan, entre otros, para los entes comprendidos en el inciso c) del artículo 1 de esa Ley, sea la “Administración Descentralizada y las empresas públicas del Estado”. Por lo que interesa determinar si el INEC forma parte de la Administración Descentralizada.

 

         Mediante el artículo 12 de la Ley N° 7839 de 15 de octubre de 1998, el legislador crea el Instituto Nacional de Estadística y Censo, dándole naturaleza de “institución autónoma de Derecho Público”, que gozará de autonomía funcional y administrativa consagrada en el artículo 188 de la Constitución Política. Al respecto, debe tomarse en cuenta que el legislador no hizo referencia a la “autonomía de gobierno”. Empero, la mención al artículo 188 de la Constitución Política permite considerar que dicha autonomía sujeta a la ley fue también acordada al Instituto. Caso contrario, se estaría ante un supuesto muy particular de entidad autónoma.

 

         Dada su naturaleza de ente autónomo, se sigue que el Instituto es una persona jurídica distinta del Estado que la crea. Una persona con competencia propia, la cual debe ser desarrollada de conformidad con las políticas estatales, incluyendo las directrices que el Poder Ejecutivo emita. En igual forma, resulta claro que el Instituto es parte de la Administración Descentralizada del país. De ese hecho y dado que no se encuentra dentro de los entes autónomos excluidos de la aplicación de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, se deriva que el Instituto está comprendido dentro de los supuestos de competencia de la Autoridad Presupuestaria. Ergo, debe acatar las directrices que en ejercicio de su competencia formule la Autoridad y sean emitidas por el Poder Ejecutivo.

 

2-.     El cumplimiento de esas directrices es controlado por la Autoridad Presupuestaria

 

         El artículo 21 antes transcrito atribuye a la Autoridad Presupuestaria el velar por el cumplimiento de las directrices de política presupuestaria. La directriz se expresa mediante un Decreto Ejecutivo que tiene carácter normativo. En razón de ese carácter, debe ser cumplida por los destinatarios. Y aún cuando no fuere emitida por norma jurídica, lo cierto es que al emitir las directrices el Poder Ejecutivo pretende que las instituciones y órganos cubiertos por la Autoridad Presupuestaria adecuen su actuación a lo preceptuado en esas directrices, de manera que puedan alcanzarse los objetivos de la política macroeconómica del Estado. 

 

         Es por ello que el artículo 9 de la Ley de Administración Financiera dispone:

 

“ARTÍCULO 9.- Obligatoriedad de las normas y los lineamientos

Los proyectos de presupuesto de los entes y órganos del sector público deberán prepararse acatando las normas técnicas y los lineamientos de política presupuestaria dictados por el órgano competente”.

 

El artículo 13 del Reglamento Ejecutivo a la Ley, Decreto Ejecutivo N° 30058 de 19 de diciembre de 2001,  es norma eco de la anterior disposición:

 

“Artículo 13.—Obligatoriedad. Las directrices y lineamientos, generales y específicos, a que se refiere el artículo anterior, una vez publicados serán de acatamiento obligatorio, debiendo ser tomados en cuenta en la elaboración de los proyectos de presupuesto”.

 

Los organismos sujetos a las directrices de la Autoridad Presupuestaria no son libres para decidir si cumplen o no los lineamientos. En caso de que dichos lineamientos no puedan ser acatados, requieren solicitar autorización, dispensa a la Autoridad a efecto de que se modifique su situación respecto de las directrices. 

        

La fiscalización del cumplimiento de las directrices queda a cargo de la propia Autoridad Presupuestaria. La Autoridad es un órgano colegiado, compuesto por Ministros, que no sesiona permanentemente y que, en tesis de principio, debería dedicarse a la formulación de los lineamientos de las políticas públicas en materia presupuestaria. Precisamente por este objetivo, la Autoridad cuenta con un órgano ejecutivo (artículo 22 de la Ley 8131): la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, encargada de realizar diversas actividades administrativas que contribuyen al cumplimiento de las competencias de la Autoridad Presupuestaria, incluido el control del cumplimiento de las directrices. Dispone el Reglamento Ejecutivo a la Ley:

 

“Artículo 15.—Control y seguimiento. Corresponderá a la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria mantener un control del cumplimiento de las directrices y lineamientos, generales y específicos”.

Artículo 19.—Funciones. Sin perjuicio de otras que pueda asignarle la Autoridad Presupuestaria, la Secretaría Técnica deberá realizar las siguientes funciones:

(…).

d) Ejecutar los acuerdos de la Autoridad Presupuestaria.

e) Comprobar, controlar e informar a las instancias correspondientes sobre el cumplimiento de las directrices y lineamientos vigentes.

(…).

h) Asesorar a las entidades del sector público en aspectos relativos a la materia de su competencia”.

“Artículo 20.—Verificación de cumplimiento. Los órganos y entes cuyos presupuestos deban ser aprobados por la Contraloría General, entregarán a la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria copia de los documentos presupuestarios, los informes de ejecución y las liquidaciones presupuestarias, con el propósito de que ésta verifique el cumplimiento de los lineamientos y directrices, generales y específicos, en materia presupuestaria y emita la constancia de cumplimiento.

(…)”.

 

         La tarea de verificar si se cumplen o no las directrices corresponde a la Secretaría Técnica como parte de la Autoridad Presupuestaria. Es ésta, empero, quien tiene el poder de decisión, particularmente para el caso en que se determinen incumplimientos. Es por ello que el Reglamento señala que la STAP debe informar a las instancias correspondientes sobre el cumplimiento de las directrices y lineamientos vigentes. Entre esas instancias se encuentra la Autoridad Presupuestaria.

 

         La Secretaría cumple también una función asesora, respecto de la cual se aplican los principios en materia consultiva. Por consiguiente, los criterios que en el ámbito de su competencia emita la Secretaría Técnica son meramente consultivos, lo que significa que no son vinculantes para el organismo que consulta.

 

         En ese sentido, lleva razón la Dirección Ejecutiva de la Secretaría Técnica al indicar que los lineamientos y directrices son vinculantes cuando han sido emitidos por Decreto Ejecutivo, carácter vinculante del que carecen los actos de la Secretaría. Asimismo, cabría decir que el oficio que solicita información a efecto de comprobar el cumplimiento de una directriz, no es vinculante por emitirlo la Secretaría, sino que la información debe ser suministrada en cumplimiento de la obligación impuesta por la Ley y el Reglamento.

 

B.-     RAZONABILIDAD DE LA APLICACIÓN DEL ESTATUTO DE SERVICIO CIVIL

 

         Al evacuar las consultas del Instituto Nacional de Estadística y Censo, la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria ha indicado cómo debe calcularse la indemnización a los funcionarios que queden cesantes como consecuencia de un proceso de reorganización. Ese criterio es cuestionado por el INEC alegando que se hace aplicación del Estatuto de Servicio Civil, norma que no regula las relaciones entre el Instituto y sus funcionarios. Además, considera que debe aplicarse una normativa superior como es el Código de Trabajo. En relación con lo argumentado, debe partirse de que el régimen de empleo público de carácter estatutario es uniforme para la Administración Pública, por una parte, y que uno de los principios fundamentales de ese régimen es la estabilidad en el empleo público.

 

1-.     Un régimen estatutario uniforme

 

         Dispone el artículo 191 de la Carta Política:

 

“Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración”.

        

El Derecho de la Función Pública es un derecho de naturaleza diferente al Derecho Laboral. Baste recordar que se trata de una regulación de Derecho Público y que la relación entre el servidor público y la Administración Pública es de naturaleza estatutaria.  Lo que justifica que la relación no se rija por las disposiciones comunes del Derecho Laboral.

 

         Por disposición constitucional, el Estatuto de Servicio Civil debe regular las relaciones entre los servidores públicos y el Estado. El término “Estado” está utilizado en sentido amplio. No obstante, al emitirse el Estatuto, el legislador limitó su ámbito al Poder Ejecutivo. Aspecto que ha puesto en evidencia la Sala Constitucional en su conocida resolución N° 1696-92 de 15:30 hrs. de 23 de agosto de 1992:

 

“…Está claro, también, conforme lo expuesto, que el constituyente quiso adoptar el régimen del Servicio Civil, que cubriera a todos los servidores públicos. Así, dichos numerales buscaron enunciar los principios por los que debía regularse el régimen estatutario del empleado público, con el objeto de evitar injerencias extrañas en las funciones propias de sus servidores. Existía para el Estado un deber de aprobar un estatuto para el Estado, pero que conforme a la exposición de motivos del proyecto del Estatuto del Servicio Civil, preparado por iniciativa del Poder Ejecutivo, se abstuvo de emitirlo en cuanto a la Administración Pública en general y lo limitó en cuanto a su alcance, lo que produjo las consecuencias e interpretaciones aplicativas de una normativa ajena a lo pretendido por el Constituyente.-

(…).Es claro que la intención del constituyente era la de crear un régimen laboral administrativo. De la lectura de las actas de la Asamblea Nacional Constituyente se distingue la figura del empleado público y del trabajador privado. Es indudable que la ausencia de un régimen jurídico que regule apropiadamente las relaciones entre el Estado y sus servidores, quebranta el artículo 191 de la Constitución Política, lo que conlleva también al quebrantamiento del artículo 11 de la Carta Magna …

VII Por una parte, la Ley que se emitió (Estatuto del Servicio Civil) tiene alcances parciales, ya que la iniciativa tomada por el Poder Ejecutivo al respecto solamente tuvo como propósito regular las relaciones con sus servidores, esto es, dentro de su ámbito competencial. Desde este ángulo de enfoque, se ha dejado por fuera la regulación de las relaciones de servicio entre los entes públicos menores, pues era algo en lo que no tenía interés el Ejecutivo, o simplemente no era lo que consideraba más urgente. Por otra parte, el Estatuto del Servicio Civil reguló apenas algunos de los aspectos de la relación de los servidores con el Estado como los relativos a derechos, deberes de los servidores, su selección, clasificación, promoción, traslados, disciplina y régimen de despido -entre los más importantes-, que evidentemente atañen a una de las preocupaciones expresadas en la Asamblea Nacional Constituyente, esto es, la que tiene relación con la idoneidad y la eficiencia del servicio, pero no tocó otros aspectos no menos importantes, como es el que subyace en el planteamiento de esta acción, es decir, la regulación del propio régimen económico de esa relación y el sometimiento de los otros entes administrativos al régimen laboral público. Este vacío, sin embargo, no autoriza utilizar mecanismos previstos para una relación privada, a una relación de empleo público que se debe regir por principios propios y diferentes.- VIII No duda la Sala en señalar la existencia de un distinto ordenamiento jurídico a partir de 1949, no obstante que en muchos temas se dio reiteración de lo que a la fecha había venido rigiendo, porque a pesar de la parca redacción del artículo 191 y del Transitorio al artículo 140, inciso 2), ambos de la Constitución Política, el examen de las discusiones de esas normas nos permiten establecer que existe un mandato y no simple recomendación para aplicar a esa relación de empleo entre la administración pública y sus servidores, criterios propios o especiales. Conforme al transitorio de reiterada cita, debía la Asamblea Legislativa promulgar dentro del término del 8 de noviembre de mil novecientos cincuenta al 1 de junio de mil novecientos cincuenta y tres, la Ley de Servicio Civil que tendría como característica principal su aplicación paulatina en las oficinas de distinta naturaleza de la Administración Pública, lo cual -con evidencia- no fue cumplido a cabalidad, pero en todo caso, debe quedar claro que la confusión existente en la Asamblea Nacional Constituyente de utilizar y mencionar el Código de Trabajo en la Constitución lo era para establecer, de alguna forma, un parámetro normativo que rigiera el fin de la relación de trabajo y no como se ha querido entender, que sus principios y normas inspiran y rigen la relación entre el Estado y el servidor público.-

(..).En opinión de la Sala, entonces, los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, fundamentan la existencia, de principio, de un régimen de empleo regido por el Derecho Público, dentro del sector público, como ha quedado claro del debate en la Asamblea Nacional Constituyente y recoge incipientemente la Ley General de la Administración Pública. Este régimen de empleo público implica, necesariamente, consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas veces contrapuestos a éstos…”.

 

         La aplicación supletoria del Estatuto de Servicio Civil o de sus principios generales a las entidades autónomas es conforme con la Constitución, por lo que no puede considerarse contraria a la autonomía consagrada por el numeral 188 de la Constitución. Y ello es así porque el objetivo constitucional es el establecimiento de un “régimen único de empleo para los servidores públicos que incluye a la totalidad de las instituciones del Estado, con la excepción hecha del artículo 156 de la Carta Magna en cuanto al Poder Judicial” (resolución N° 3309-94 de 15:00 hrs. de 5 de julio de 1994). Por lo que una institución autónoma no podría pretender un régimen particular de empleo público o un régimen que no contemple los principios fundamentales del régimen estatutario, entre los cuales se encuentra la garantía de la estabilidad. La sujeción al Derecho común sólo podría presentarse si, por la naturaleza de la actividad que se desempeña, el régimen de empleo es privado común, lo cual obviamente no es el caso del INEC que ejerce función pública.

 

2-.     La indemnización es consecuencia de  la garantía de estabilidad en el empleo público

 

El Decreto Ejecutivo N° 31089 de 11 de marzo de 2003 establece el “Procedimiento para aplicación directrices y regulaciones de política salarial, empleo y clasificación de puestos de los ministerios, demás órganos según corresponda, entidades públicas cubiertas por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria para el año 2004”. Procedimiento que se aplica a los organismos públicos que no están cubiertos por el Régimen de Servicio Civil.

 

         Entre los aspectos que regula el Decreto en mención se encuentra el de la indemnización por variaciones hacia clasificaciones de menor nivel salarial que el original. Dispone el artículo 12 del Decreto:

 

“Artículo 12.—En caso de producirse variaciones hacia clasificaciones de menor nivel salarial que la original, producto de cambios en los manuales descriptivos de puestos, reasignaciones, estudios integrales u homologaciones y conversión de sistemas, se cumplirá con lo siguiente:

a.                 El servidor podrá continuar en el desempeño de sus funciones por un período máximo de seis meses, hasta ser trasladado a otro puesto de igual clase o equivalente que quedare vacante dentro de la entidad, o bien logre ser ascendido mediante los procedimientos de méritos permitidos.

b.                 Al concluir los seis meses, en caso de que el servidor aceptare el descenso, tendrá derecho a la indemnización respectiva, en la proporción correspondiente al monto de la reducción de su salario total.

c.                  Si la ubicación del servidor en otro puesto no fuere posible en los seis meses estipulados y éste no aceptare el descenso, se procederá a la indemnización correspondiente, pagándole a razón de un mes por cada año o fracción de seis o más meses de servicios prestados. Esta forma de pago no aplica para las reasignaciones individuales de puestos; en cuyo caso procede la aplicación del Código de Trabajo”.

 

Cambios que pueden ser producto de una reorganización administrativa, dirigida a crear, transformar o suprimir estructuras organizacionales. Reorganización que puede llevar, entonces, a la supresión de puestos o la reubicación de los existentes. La reorganización administrativa es una potestad del jerarca. Pero es una potestad limitada. Restringida ante todo por los derechos de los funcionarios concernidos. En particular, por el derecho a la estabilidad en la función pública. Estabilidad que es una garantía constitucional del funcionario público que ha sido nombrado por idoneidad comprobada. Es reiterada la jurisprudencia constitucional en relación con el carácter fundamental de esta garantía. Puesto que la estabilidad se constituye en un derecho fundamental del servidor público, se sigue que la Administración Pública no es libre para despedir a sus funcionarios, libertad que existe en el ámbito privado y en las relaciones de empleo en el sector público regidas, en razón de la naturaleza de la actividad, por el derecho común (resolución N° 244-2001 de 14:46 hrs. de 10 de enero de 2001). Ergo, el derecho a la estabilidad en el puesto es propia de los servidores sujetos a un régimen de Derecho Público, estabilidad “…que se entiende como el derecho a no ser privado o separado del empleo o cargo. Así, se garantiza la permanencia en el puesto hasta tanto no exista una causa legal que extinga el derecho; eliminando toda probabilidad de remoción arbitraria o injustificada….” (resolución de la Sala Constitucional, N° 8232-00 de 15:04 hrs. de 19 de setiembre de 2000).

 

No obstante el carácter fundamental de la estabilidad en el puesto, debe admitirse que las necesidades del servicio público pueden  justificar cambios en la organización administrativa, a efecto de alcanzar mayor eficiencia  y una estructura administrativa más proclive a la satisfacción del interés público. Se sigue de ello que la reestructuración de puestos no puede ser equiparada a un despido puro y simple y  consecuentemente, que debe regirse por reglas de naturaleza diferente a las aplicables en caso de despido. Lo cual se muestra en la indemnización.

 

     En efecto, la reestructuración hace surgir en cabeza del servidor el derecho a una indemnización. Indemnización que debe estar en concordancia con el daño que la origina y que reside, repetimos, en la afectación de la garantía de estabilidad. Ha manifestado la Sala Constitucional sobre el derecho a la indemnización por reorganización:

 

“- La indemnización en estudio, de un mes de salario –el último devengado- por cada año de servicio, resulta más favorable que la contemplada en el artículo 29 del Código de Trabajo, ya que toma en cuenta todos los años laborados. Tal diferencia se justifica, a juicio de la Sala, porque quienes se encuentran en una relación de empleo público, gozan de la garantía de estabilidad contemplada en el numeral 192 de la Constitución, a diferencia del resto de los trabajadores. Además, porque la supresión del cargo obedece a un supuesto de excepción, como la reducción forzosa de servicios. ..De ahí que esta Sala considere que, la naturaleza de la suma de dinero que se ordena pagar al servidor de acuerdo a las reglas del artículo 37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil, es de carácter resarcitorio por el daño que el Estado le causa al servidor por privarle de su medio de subsistencia.

VIII.- …El hecho de que la indemnización contemplada en el artículo 37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil sea más favorable que la establecida en el Código de Trabajo, obedece, como ya se adelantó, a que sus destinatarios, que tienen derecho a la estabilidad en el empleo, son cesados por decisión unilateral de la administración, debido a la necesidad pública de reorganizar el servicio o por falta de fondos. A juicio de este Tribunal, atenuar la carga económica para la administración no es un motivo constitucionalmente legítimo para justificar que se pague a estos servidores la indemnización en forma diferida. El monto que le corresponde al servidor de acuerdo al Estatuto de Servicio Civil es un derecho suyo, parte de su patrimonio, cobijado constitucionalmente por el artículo 63 de la Constitución Política. Obedece a que es privado de su empleo por razones excepcionales que la ley autoriza, pese a que pertenece a un régimen que asegura la estabilidad en el empleo. Por ello, el Estado debe indemnizar la supresión del cargo a partir del momento en que el servidor debe dejarlo, por lo que a juicio de la Sala el hecho de que se le prive de su fuente de trabajo sin el pago completo de la indemnización, constituye una afectación a su patrimonio que lesiona el numeral 45 de la Constitución Política. Es intrascendente el destino que el servidor de a esos recursos, pues como parte de su peculio, puede disponer de ellos como a bien lo tenga” (sentencia N° 8232-00 antes citada).

         La ausencia de normas legales que regulen en concreto la reorganización de puestos en las entidades no cubiertas por el Estatuto de Servicio Civil ha llevado al Poder Ejecutivo a consagrar en reglamentos los principios establecidos en dicho cuerpo normativo. Lo que se muestra en el artículo 12 del Decreto N° 31089-H de cita. Dicha aplicación resulta razonable y proporcionada en razón de los principios que informan el régimen de empleo público previsto en los artículos 191 y 192 de la Constitución Política. Disposiciones que previeron un régimen estatutario único y uniforme en garantía del interés público y de los derechos del servidor, tal como lo indicó la Sala Constitucional en la sentencia N° 1696-92 antes citada. Un régimen con principios generales propios, que pueden resultar contrapuestos a los de la regulación laboral o que en otras ocasiones responden a supuestos inexistentes en la relación de Derecho común, como es el caso de la reorganización.

        

Los principios generales propios se derivan de los artículos 191 y 192 del Texto Constitucional y son desarrollados preponderantemente por el Estatuto de Servicio Civil. De manera que aún bajo el supuesto de que una entidad pública no esté cubierta por el Estatuto, puede resultar concernida por los principios generales en él presentes. Cabe reiterar que esa aplicación no origina una violación a la autonomía de los entes autónomos. Ello por cuanto el interés del constituyente fue que el estatuto abarca el sistema de empleo del Estado en su conjunto, abarcando la totalidad de los servidores públicos. 

         Y ese rige se presenta imperiosamente en tratándose de instituciones propias de la Función Pública como es la reorganización administrativa que nos ocupa. Es por dicha razón que la Procuraduría ha reiteradamente señalado la aplicación de los principios generales del Estatuto del Servicio e incluso de sus artículos 47 y 37, inciso f) en tratándose de reorganizaciones, incluidos los los supuestos que implican un descenso. En ese sentido, se ha indicado:

 

“Pues bien, de conformidad con la apertura del citado numeral 51, este Despacho aprecia, que la enunciación categórica que hace esa norma de los denominados "principios generales del Servicio Civil", autorizan con claridad, para que esa Administración, en ausencia de norma especial escrita (que solucione un asunto como el presente) pueda suplirse de algunas disposiciones del Estatuto de Servicio Civil,(5) ya que, al final de cuentas, los funcionarios del Consejo Nacional de Producción, se encuentran asegurados por las mismas máximas constitucionales que les rige a los que se encuentran bajo ese régimen legislativo; no existiendo, justificación constitucional ni legal que permita indemnizarlos en forma diferente, a la prevista en el inciso f) del artículo 37 del recién citado Estatuto, cuando son reestructurados de sus puestos.

De modo que, frente a una reestructuración de funciones - en el sentido amplio de su significado- en donde las instituciones estatales se encuentran ayunas de una normativa especial que permita solucionar las indemnizaciones que tocarían a los funcionarios perjudicados, es obligación de recurrir a una legislación, que, como la del carácter del Estatuto de Servicio Civil(6) sí los resuelve dentro del ordenamiento administrativo. En esos términos, lo ordenan los artículos 191, 192 de la Carta Política y 112.1 de la Ley General de la Administración Pública, cuando en este último texto se establece que: "El derecho administrativo será aplicable a las relaciones de servicio entre la Administración y sus servidores públicos..."

(…). 

En síntesis, ha quedado bien evidenciado de todo lo expuesto, el amplio material jurídico que existe en nuestro medio, a efecto de que la Administración Pública cumpla, debidamente, con el mandato del artículo 112.1 de la Ley General de alusión; siendo que lo planteado en su oficio, debe, por consiguiente, solucionarse, recurriendo a los principios del inciso f) del artículo 37 del Estatuto de Servicio Civil, ya que el descenso de un cargo en propiedad, no podría indemnizársele al afectado, con las normas que atañen a los despidos puros y simples; tal es el caso del inciso a) del artículo 78 de la referida Convención Colectiva, en donde incluso se pone un tope de veinticinco años para el pago del auxilio de cesantía "al concluir todo contrato de trabajo por despido con responsabilidad patronal."

De ahí que, los funcionarios de la Institución bajo su responsabilidad, que fueron descendidos de sus puestos ocupados en "propiedad" tienen derecho a percibir una especial indemnización proporcional al monto de la reducción que sufrieron sus salarios. Para tal efecto entonces, se debe tomar en cuenta, todo el tiempo laborado, de un mes por cada año o fracción de seis o más meses de servicios prestados, con el último salario devengado por el servidor, al momento de la supresión del empleo.

(…).

IV.-C0NCLUSION:

De acuerdo con los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, 51 del Estatuto de Servicio Civil, 7, 8, 9, 112.1 de la Ley General de la Administración Pública, así como la reiterada jurisprudencia de las Salas, Constitucional, Primera y Segunda de la Corte Suprema de Justicia, es procedente la aplicación de la metodología para el cálculo del pago de prestaciones proporcionales por descensos de puestos hechos a funcionarios del Consejo Nacional de Producción, que prevé el inciso f) del artículo 37 del indicado cuerpo estatutario, e inciso e) del artículo 111 de su Reglamento; es decir, tendrán derecho a una indemnización proporcional al monto del último salario afectado, y no, del promedio salarial devengado en el último semestre. Tomándose en cuenta para ese efecto, todo el tiempo laborado por el servidor con el Estado, según la citada normativa”. Dictamen N° C-143-1999 de 13 de julio de 1999.

 

         Es de advertir que este dictamen reconsidera de oficio el dictamen N° C-051-97 de 7 de abril de 1997, por medio del cual se había concluido que la indemnización establecida en el inciso f) del artículo 37 del Estatuto de Servicio Civil es aplicable únicamente a los servidores protegidos por el Régimen de Servicio Civil. Consideración que llevó a concluir que el INCOP debía calcular las prestaciones legales con base en lo establecido en el Código de Trabajo.

 

En igual sentido, en el dictamen N° C-105-2003 de 21 de abril de 2003, la Procuraduría señaló la necesidad  de aplicar los principios del Estatuto del Servicio Civil y, por ende, las disposiciones que en ese sentido había dictado la Autoridad Presupuestaria para el año 2003:

 

“Sobre la aplicación del artículo 47 del Estatuto del Servicio Civil por parte de las entidades descentralizadas, tal y como es el caso del INFOCOOP –creado mediante Ley N° 4179, del 22 de octubre de 1968, dotado de personalidad jurídica, patrimonio y autonomía administrativa y funcional-, es importante recordar que tales entidades forman parte de la Administración Pública y, en consecuencia, se encuentran sujetas a los mismos principios que la informan y a los procedimientos definidos por la Autoridad Presupuestaria en materia de política salarial y de empleo. 

En ese sentido, el INFOCOOP, al igual que cualquier otra entidad descentralizada que pretenda realizar procesos de reorganización, debe actuar de conformidad con los principios que rigen las relaciones de empleo público, derivados del Estatuto del Servicio Civil y cumplir con los procedimientos que al efecto haya dispuesto la Autoridad Presupuestaria en esa materia. Lo importante es que los cambios requeridos, se realicen sin menospreciar los derechos de los servidores públicos. ..”

 

         La disposición reglamentaria es conforme, además, con lo dispuesto por el artículo 9 de la Ley General de Administración Pública, en cuanto preceptúa que:

 

“Artículo 9.-El ordenamiento jurídico administrativo es independiente de otros ramos del derecho. Solamente en el caso de que no haya norma administrativa aplicable, escrita o no escrita, se aplicará el derecho privado y sus principios.

 2.- Caso de integración, por laguna del ordenamiento administrativo escrito, se aplicarán, por su orden, la jurisprudencia, los principios generales del derecho público, la costumbre y el derecho privado y sus principios”. La cursiva no es del original.

        

Por consiguiente, existiendo disposiciones de Derecho Público resulta improcedente la pretensión de que la indemnización por descenso se rija por el Código de Trabajo. Norma que es de rango legal y que, por consiguiente, tiene el mismo rango jerárquico que el Estatuto de Servicio Civil. Por lo que no es atendible la pretensión de que se aplique “normativa especial en materia laboral de mayor rango jerárquico, como el Código Laboral para llenar esa laguna normativa”.

 

 

CONCLUSION:

 

         Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

 

1.                 Las directrices formuladas por la Autoridad Presupuestaria y emitidas por el Poder Ejecutivo son vinculantes para el INEC.

 

2.                 El control del cumplimiento de esas directrices corresponde a la Autoridad Presupuestaria por medio de su órgano ejecutivo, la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria. La Secretaría está facultada para solicitar los informes necesarios para esa verificación. Con base en esa información, en caso de incumplimiento de las directrices, la Autoridad Presupuestaria podrá adoptar las decisiones que considere procedentes.

 

3.                 En ese sentido, la fuerza vinculante de lo determinado por la STAP no deriva del acto u oficio que ésta emita, sino de las normas legales o reglamentarias o de las directrices que aplique.

 

4.                 El régimen de empleo público es estatutario y de aplicación uniforme para toda la Administración Pública.

 

5.                 De ese hecho, aún cuando una norma legal no haya sometido expresamente los puestos de una entidad al Régimen de Servicio Civil, la entidad debe aplicar las normas y principios generales que regulan el régimen. Dichas normas y principios derivan de lo dispuesto en los artículos 191 y 192 de la Carta Política y son desarrollados por el Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento.

 

6.                 En consecuencia, si no existe una norma legal especial que regule aspectos como la indemnización por descenso no aceptado, resulta de aplicación lo dispuesto para las reorganizaciones por el Estatuto de Servicio Civil, aún cuando los servidores del ente respectivo no se encuentren cubiertos por el Régimen de Servicio Civil.

 

7.                 Por ello la aplicación de los principios del Estatuto de Servicio Civil dispuesta por el Decreto Ejecutivo N° 31089-H de 11 de marzo de 2003, no violenta la autonomía administrativa del Instituto Nacional de Estadística y Censo.

 

De Ud. muy atentamente;

 

 

 Dra. Magda Inés Rojas Chaves

  PROCURADORA ASESORA

 

 

MIRCH/mvc

Copia:   Licda. Marjorie Morera González

Directora Ejecutiva de la Secretaría

Técnica de la Autoridad Presupuestaria