C-068-2004

26 de febrero de 2004                           

 

 

M.Sc. Bárbara Holst Quirós

Directora Ejecutiva

Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial

S. O. 

 

Estimada señora:

 

         Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio DE-030-2004 de 9 de febrero último, por medio del cual plantea varias interrogantes respecto del Consejo que dirige.

 

         Las preguntas planteadas tienen relación con la naturaleza jurídica del Consejo (preguntas 1 a 4), lo que se consulta a efecto de determinar si la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos le resulta aplicable; así como la vigencia de las exoneraciones otorgadas a su favor.

 

         Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica del Consejo, oficio CNREE-AJ-138-03 de 28 de octubre de 2003. Es criterio de la Asesoría que el fondo único establecido en el artículo 66 de la Ley de Administración Financiera no es aplicable al Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial, porque éste es Administración Descentralizada. Al respecto, sostiene que el Consejo es el “órgano rector en materia de discapacidad”, según se deriva de los artículos 1 y 2 de la Ley N° 5347. Por lo que considera que el CNREE es la institución pública rectora de la política general en materia de discapacidad, encargada de planificar, coordinar y asesorar a todas las entidades públicas y privadas que desarrollen programas o presten servicios en el campo de la rehabilitación y la educación especial. Agrega que la Procuraduría General de la República ha interpretado el artículo 5 del Reglamento a la Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, en el sentido de que el ente rector es el Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial (dictamen N° C-205-98 de 7 de octubre de 1998). El Reglamento a la Ley N° 5347 otorga al Consejo un patrimonio propio, destinado a cumplir los fines del Consejo. En su criterio, si bien la Ley no señala expresamente la condición de entidad descentralizada, “existen características inconfundibles y específicas que son propias de esta modalidad de organización administrativa y que como vemos han sido así definidas por la Constitución Política de la República, la jurisprudencia y amplia doctrina sobre el tema.”. La descentralización se da cuando se atribuye competencia exclusiva a un nuevo ente, separado de la administración central, dotado de personalidad jurídica propia y constituido por órganos propios, características que en su criterio presenta el Consejo. Agrega que el Consejo tiene la potestad reglamentaria propia de los entes autónomos, ya que la Junta Directiva tiene la capacidad de emitir la reglamentación interna necesaria para el adecuado funcionamiento de la Institución. De allí que se concluya que el Consejo no resulta afectado por el artículo 66 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos.  

 

A.-     UN ORGANO DE COORDINACION CON INDEPENDENCIA PRESUPUESTARIA

 

         Afirma el Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial  que es parte de la Administración Descentralizada del país, ya que presenta notas características de un ente descentralizado e incluso de una entidad autónoma.

 

         El proyecto de ley que propuso la creación del Consejo lo contemplaba como un “organismo autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propios”. No obstante la redacción propuesta no fue la aceptada por los señores Diputados.  Incluso la propia Comisión de Rehabilitación, que había sido creado por Decreto Ejecutivo, propuso que fuese un ente semiautónomo  (folio 9 del expediente legislativo). Naturaleza jurídica que fue cuestionada en la Comisión de Asuntos Sociales, ya que había diputados opuestos a crear nuevos entes por la desintegración administrativa que esa creación produce. El informe de Subcomisión creaba al Consejo “como una entidad del Estado descentralizada”. Pero este no fue el texto definitivo. En el curso de la discusión, se presentó una moción  para modificar el artículo 1, creando el Consejo pero sin referirse a la naturaleza jurídica.  La moción fue aprobada (folio 44 del proyecto) y pasó a formar parte del dictamen afirmativo de mayoría. Se elimina del proyecto la referencia a la descentralización. Interesan las manifestaciones de los señores Diputados en la sesión de 18 de julio de 1973 (cabe aclarar que el acta de dicha sesión no está agregada al expediente del proyecto de ley, por ello no está foliada), en que se discutió una moción del Diputado Aguilar Peralta para crear un órgano dependiente de los Ministerios: 

 

“Diputado Araya Rodríguez:

 

Entiendo cuáles son las intenciones del Dr. Aguilar Peralta, pero que veo que desvirtúa la intención del proyecto de ley, porque si se pone dependientes, es mejor que no exista el Consejo Nacional de Rehabilitación, cuando va a depender de una gran cantidad de Ministerios, me parece que el espíritu de  la ley es coordinar todas las actividades que independientemente y hacia la rehabilitación especial llevan algunas dependencias cada una por su lado, lo que se pretende es crear un ente que coordine las actividades. Si se pone el Consejo a depender de los Ministerios yo veo que no ganamos absolutamente nada y dejamos a los Ministerios seguir desarrollando sus actividades en forma independiente.

 

Diputado Aguilar Peralta:

 

Aun cuando el Consejo depende de los Ministerios va a trabajar con sus funciones que la misma ley le está otorgando. Yo no quiero que el Consejo se desligue, como pasa con todas las instituciones autónomas, de la política del Poder Ejecutivo en la materia.

 

Diputado Araya Rodríguez:

 

Entonces la palabra no sería dependiente, porque indica que está bajo la dependencia de los Ministerios quienes van a dictar la política a seguir.

El Presidente:

Si fuese un solo Ministerio no habría ningún inconveniente. El problema es que son cuatro Ministerios y entonces esto se vería influenciado y jalado por cuatro puntos diferentes.

 

Diputado Araya Rodríguez:

 

Si la palabra descentralizada es lo que mortifica al Doctor, se podía eliminar, quitaríamos la palabra.

 

Diputado Aguilar Peralta:

 

Usted considera que descentralizada es sinónima de autónoma.

Diputado Araya Rodríguez:

 

No, pero me gustaría que la Subcomisión nos dijera el sentido que se le quiso dar.

 

El Presidente:

 

No fue la idea  de la Subcomisión que fuera autónoma. Descentralizada es que no está dependiendo de ningún Ministerio o sea que no está centralizada en un Ministerio, sino que está coordinada por los Ministerios tales y tales. Pero no dependiente de ninguno de éstos.

Si el día de mañana se convierte en un organismo de fuerza y muy grande, entonces veremos si se les da la autonomía, pero momentáneamente si se deja como hemos propuesto, de que no sea centralizado y que los Ministerios únicamente coordinen, esto va a marchar mejor. Le adelanto que yo le voy a dar mi voto a la Ley tal como rindió el informe la Subcomisión.

 

Diputado Piedra Jiménez:

 

Está de por demás ponerle esa palabra “descentralizada”, eso es lo que nos ha sumido en este debate y nos ha complicado, lo que va a funcionar es una Comisión, con los mismos artículos de la Ley, solo que se le quitaría esa palabra, es una Comisión con representantes de los Ministerios mencionados, es una Comisión representativa, así que esa palabra creo yo que está por demás.

 

El Presidente:

 

Yo creo que si se le elimina esto se soluciona el problema.

 

Diputado Aguilar Peralta:

 

Si le eliminan eso, yo retiro mi moción”.

 

Después de esta discusión, se presenta la moción de los Diputados Piedra Jiménez y Araya Rodríguez para que el artículo 1 se lea:

 

“Créase el Consejo Nacional de Rehabilitación  y Educación Especial, encargado de orientar la política general en materia de rehabilitación y educación especial, en coordinación con los ministerios de Salubridad Pública, Educación Pública, Trabajo y Seguridad Social, así como la planificación, promoción, organización, creación y supervisión de programas y servicios de rehabilitación y educación especial para personas físicas o mentalmente disminuidas, en todos los sectores del país”.

 

         Moción que, como dijimos fue aprobada, y constituye el texto del artículo 1 vigente.

        

La Comisión de Asuntos Sociales de la Asamblea Legislativa consideró que el Consejo podría no ser dependiente de un Ministerio, sin necesidad de crearlo como un ente descentralizado.

 

Dado lo anterior, considera la Procuraduría que no es posible derivar del texto de la Ley que el Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial constituya una persona jurídica independiente del Estado, integrante de la Administración Pública Descentralizada. Cabe recordar que la descentralización administrativa implica una transferencia de competencia a favor de un ente, que se produce en forma definitiva y exclusiva. El ente es formalmente un centro de acción independiente,  que recibe la imputación directa y definitiva de derechos y deberes. La discusión legislativa conduce a negar a la Comisión el carácter de ente descentralizado. 

 

La Ley no sólo no hace referencia a la naturaleza de entidad descentralizada, sino que tampoco atribuye personalidad jurídica a la Comisión. Uno de los caracteres propios de los entes públicos es la personalidad jurídica. En efecto, una determinada organización no puede ser catalogada como ente si el ordenamiento no le ha atribuido personalidad jurídica. Una organización que carezca de personalidad es un órgano y como tal forma parte de otra organización mayor. Esa personalidad entraña, entonces,  un régimen jurídico particular y es por ello que su otorgamiento debe ser dispuesto por ley.

La personalidad jurídica determina que la organización sea un centro de acción distinto del Estado. En efecto, el otorgamiento de la personalidad jurídica coloca al organismo en una posición jurídica diferente, por cuanto la personalidad atribuye al ente una serie de derechos y de deberes en forma independiente y lo crea como un centro autónomo de derechos y deberes. Los entes, en razón de su personalidad, no están sometidos a una relación de jerarquía o de sumisión orgánica, sino a una relación de tutela, de confianza incompatible con la dependencia jerárquica. Es la personalidad jurídica lo que permite, normalmente, que el ente no se integre a la organización ministerial y posea, al contrario, autonomía orgánica. Además, por su personalidad, el ente goza de un patrimonio propio, independientemente de cómo éste se constituya o se integre. La titularidad de un patrimonio implica una autonomía patrimonial y, por ende, la autonomía de gestión. Esa autonomía no es sino un corolario de la autonomía administrativa que posee el ente y que es de principio. Conforme con esa autonomía patrimonial, el ente podrá realizar todos los actos y contratos necesarios que impliquen gestión de dicho patrimonio.

 

         En el ámbito del Derecho Público la personalidad es un factor de la existencia del ente público. Factor que debe ser consecuencia de la Ley. En efecto, el artículo 15 del Código Civil expresamente señala  que “la existencia de las personas jurídicas proviene de la ley o del convenio conforme a la ley”. De allí que al crear el legislador los “organismos de servicio nacional” (artículo 121, inciso 20 de la Carta Política) debería otorgar la personalidad jurídica, máxime cuando su finalidad es crear un ente descentralizado.

       

La Procuraduría ha sido del criterio que el otorgamiento de personalidad jurídica debe derivar expresamente de la Ley. En ausencia de una norma que atribuya personalidad jurídica al Consejo estima la Procuraduría que no puede considerarse que éste constituya un ente descentralizado. Se trata de un órgano del Poder Ejecutivo.

 

         El criterio del origen legal de la personalidad se aplica tanto para la personalidad plena como para la personalidad instrumental o presupuestaria (dictamen N° C-076-99 21 de abril de 1999). De ese hecho cuando la Procuraduría ha concluido que un ente tiene personalidad instrumental es porque la ley expresamente así lo indica. Tal es el caso del Consejo de Transporte Público (C-037-2000 de 25 de febrero de 2000). El calificativo de personalidad presupuestaria se ha utilizado para referirse a los supuestos en que la ley califica a la organización como persona, manteniendo su integración a la Administración estatal (tal es el caso, por ejemplo, del Consejo de Seguridad Vial (dictamen N° C- 087-88 de 25 de mayo de 1988), el Consejo Técnico de Aviación, etc, o bien, para referirse a un supuesto en que el legislador no habló de personalidad pero sí especificó que el órgano contaría con un presupuesto propio que sería aprobado por la Contraloría General de la República. Este fue el caso en su momento de la Dirección General de Educación Física y Deportes, por cuanto el artículo 16, inciso c) de la Ley que la creaba disponía que el presupuesto de la Dirección sería elaborado por el Consejo Nacional de Deportes y sometido a aprobación de la Contraloría General de la República, por lo cual la Dirección podía tener un presupuesto separado del Presupuesto del Estado, aún cuando el legislador no la hubiera calificado de persona jurídica instrumental, concepto que no había sido acuñado a la época de creación (cfr. Dictamen N°  C-075-98 de 23 de abril de 1998).

 

         Lo anterior es importante porque podría argumentarse que la calidad de entidad descentralizada deriva de la titularidad de un patrimonio propio e incluso de un presupuesto separado del Presupuesto de la República. En cuanto al patrimonio, la Ley dispone que está integrado por las subvenciones que el Consejo reciba, las contribuciones de las instituciones autónomas, por fondos provenientes de créditos, la subvención municipal en los cantones en que funcionen escuelas de enseñanza especial y rehabilitación física, legados, donaciones (artículo 9 de la Ley).

        

Por otra parte, al disponer el artículo 8 de la Ley que “La Contraloría General de la República será la encargada de la fiscalización y liquidación de los presupuestos del Consejo, el cual estará sujeto a las leyes financieras del país”, implícitamente le está reconociendo la titularidad de un presupuesto propio. Titularidad que hace necesario un conjunto de facultades indispensables para la gestión presupuestaria y, por ende, para el manejo de los fondos asignados y presupuestados.

 

Es de advertir, sin embargo, que la titularidad de un presupuesto propio no constituye un elemento para considerar que se está ante un proceso de descentralización de competencias y, por ende, que se ha constituido una nueva persona jurídica. A lo sumo, lo que podría considerarse es que el órgano al cual la ley le otorga la titularidad de un presupuesto propio goza de una personalidad jurídica instrumental, dirigida precisamente a la gestión del presupuesto. Personalidad que va unida a las competencias desconcentradas, sin que pueda hablarse de una descentralización.

 

La configuración misma del Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial impide considerar que se trata de un ente descentralizado. El Consejo en sí mismo es un órgano interdisciplinario que cuenta con un Secretario Ejecutivo y un Auditor. La Ley no establece el Consejo como órgano superior de un ente, sino que ese Consejo es la organización misma a la que se atribuyen funciones. Es por ello que la Ley establece la forma de sesionar (artículo 6), el desempeño ad honórem (artículo 4), el nombramiento de una especie de junta directiva (compuesta por un Presidente, un vicepresidente y un secretario) (artículo 5), sin que en ningún momento la Ley establezca a quién corresponde la representación del Consejo.

        

Bajo esas condiciones no es de extrañar que a pesar de que en el informe jurídico se sostenga la tesis de la descentralización administrativa, al referirse al Consejo se utilice el término “órgano rector” (páginas 5 y 6 del dictamen legal).

 

Criterio que, por demás, ha mantenido la Procuraduría en anteriores dictámenes:

 

“La situación legal expuesta plantea el siguiente problema jurídico: al tenor de la doctrina de Derecho Administrativo resulta incuestionable que un órgano solamente puede adquirir la condición de descentralizado cuando así lo disponga una norma de rango legal. Siendo ello así –y no estableciéndose en la referida ley que el Consejo tenga el carácter de órgano (sic) descentralizado- debe necesariamente concluirse que pertenece al Poder Ejecutivo, aplicando para ello el método de exclusión, ya que es obvio que no forma parte ni del Poder Legislativo ni del Judicial y, como ya se expresó, la ley no le reconoce u otorga ninguna clase de autonomía administrativa”. Dictamen N° C-155-81 de 28 de julio de 1981:

 

En el dictamen N° C-085-94 de 19 de mayo de 1994 se indicó:

 

“Pues bien, antes de entrar al análisis de su consulta es importante que se tenga en cuenta que ese Consejo es un órgano del Poder Ejecutivo. (dictámenes de este Despacho C-155-81 del 28 de julio de 1981 y C-164-86 del 30 de junio de 1986). Como tal, las conclusiones de un dictamen nuestro son de acatamiento obligatorio para el mismo. (numeral 2 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República).

(…).

Consecuentemente, siendo el Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial un órgano del Poder Ejecutivo, la relación de este con sus servidores está regida por el derecho público. En otras palabras, el vínculo que une a la Directora Ejecutiva y al Auditor Interno con ese Consejo tiene una naturaleza jurídica pública. Por lo que, el contrato de la Directora Ejecutiva y el Auditor Interno no es laboral”  

 

         Pero, cabe preguntarse qué clase de órgano es el Consejo, máxime  que en la consulta se solicita establecer “cuál es la potestad de autodeterminación y autoadministración de la institución y cuál es la relación que liga al CNREE con el Estado?”. La interrogante de la Comisión nos obliga a plantearnos si el Consejo es un órgano desconcentrado.

 

Como es sabido, la circunstancia de que se opere una transferencia de competencias no conlleva la atribución de personalidad jurídica y, por ende, no necesariamente provoca un fenómeno de descentralización. Para que opere la descentralización es necesario que la transferencia de competencia sea definitiva y, ante todo, a favor de una persona jurídica independiente de aquella que transfiere. Caso contrario se está ante un proceso de desconcentración. Al igual que la descentralización, la desconcentración supone un cambio en la competencia; empero, la transferencia se produce dentro de una misma organización personalizada. La atribución de competencias autoriza al órgano desconcentrado a ejercer la competencia como propia, en nombre propio, resolviendo definitivamente. Lo que no excluye la posibilidad de una tutela jurídica y material. El superior jerárquico del órgano desconcentrado en grado mínimo puede fijar criterios y dictar instrucciones al órgano desconcentrado. En algunos supuestos, esa tutela conlleva el conocimiento de recursos jerárquico  contra las decisiones del desconcentrado. Supuesto que no ocurre en el caso del Consejo de Rehabilitación. En ese sentido, se ha expresado que:

 

“La esencia de la desconcentración es la competencia de resolver definitivamente, ejerciendo en propio nombre, y no en el de otro órgano, la correspondiente competencia, auque exista tutela jurídica y material. La desconcentración supone un cambio objetivo en el orden jurídico que regula el ejercicio de las competencias, aunque no afecte a la titularidad de las competencias, que pueden seguir siendo de la misma organización..". Alfredo, GALLEGO ANABITARTE: Transferencia y Descentralización; Delegación y desconcentración; mandato y gestión o encomienda". Revista de Administración Pública, N° 122, mayo-agosto 1990, pp. 33-34.

 

         Si desconcentrar es transferir un poder de decisión, interesa determinar si a favor del Consejo se ha operado una transferencia de competencias. Dispone el artículo 2 de la Ley de creación del Consejo:

 

“Artículo 2º.- El Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial, tendrá las siguientes funciones:

a) Servir de instrumento coordinador y asesor entre las organizaciones públicas y privadas que se ocupen de la rehabilitación y la educación especial.

b) Coordinar un plan nacional de rehabilitación y educación especial que integre sus programas y servicios con los planes específicos de salud, educación y trabajo, evitando duplicaciones y utilizando los recursos económicos y humanos disponibles.

c) Promover la formación de profesionales especialistas en rehabilitación y educación especial, en conexión con las universidades y entidades que tengan a su cargo la preparación de personal profesional, técnico y administrativo.

d) Fomentar medidas que aseguren las máximas oportunidades de empleo para los disminuidos físicos o mentales.

e) Organizar el registro estadístico nacional de los disminuidos físicos o mentales para su identificación, clasificación y selección.

f) Motivar, sensibilizar e informar acerca de los problemas, necesidades y tratamiento de la población que requiere rehabilitación y educación especial.

g) Gestionar en coordinación con los Ministerios respectivos la provisión anual de los fondos necesarios para la atención debida de los programas de rehabilitación y educación especial asegurando su utilización para los fines establecidos.

h) Coordinar con los Ministerios y organismos nacionales  e internacionales la canalización por medio del Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial, el otorgamiento de las becas ofrecidas para el adiestramiento de personal en los campos de rehabilitación y educación especial; y, además estimular la superación del personal solicitando becas adicionales”.

 

         El Consejo es ante todo un órgano de coordinación de las diversas instancias públicas y privadas que intervienen en actividades de rehabilitación y educación especial. El carácter interdisciplinario del órgano propicia dicha coordinación. La coordinación es un concepto muy amplio. Empero, importa destacar que se trata de un proceso administrativo dirigido a lograr la cohesión y unidad del Estado, de manera que se integre  la diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto del sistema. Dado ese objetivo, la coordinación debe corresponder al Poder Ejecutivo y no a la Administración Descentralizada.  Pero el ejercicio de esa función, no implica que el órgano que coordina asuma la titularidad o el ejercicio de las competencias de los organismos coordinados. De la definición de competencia del artículo 2 antes transcrito,  no se deriva que el Consejo haya recibido la titularidad de las competencias de los organismos que lo integran, de manera que pueda ser conceptuado como un órgano desconcentrado. Al contrario, se requiere la coordinación porque esos organismos mantiene su competencia en materia de rehabilitación y educación especial. Por demás, la discusión legislativa deja claro que la creación del Consejo no es que asuma esas competencias sustanciales, sino que coordine las “actividades que independientemente y hacia la rehabilitación especial llevan algunas dependencias cada una por su lado”.

 

Sobre regulaciones similares a la del Consejo, permítasenos las siguientes citas:

 

“El artículo 51 de la Ley de Presupuesto que crea el CICAD dispone:

"El Centro tendrá como fin básico, la lucha contra el narcotráfico y la drogadicción en todas sus formas y, para tales fines, además, coordinará las acciones de los órganos citados en el párrafo anterior".

Estos órganos son los Ministros de Gobernación y Policía y de Seguridad Pública, la Dirección Nacional de Control de Drogas de Seguridad Pública, Dirección de Inteligencia, Estupefacientes e Investigación de Gobernación y Dirección de Inteligencia, y Seguridad Nacional. Se están transfiriendo competencias de estos órganos encargados de la vigilancia y la seguridad en el país en favor del CICAD? La respuesta es negativa. La ley si bien señala el fin público al cual se destinarán los esfuerzos del CICAD no le atribuye en forma expresa competencias en materia de lucha contra el narcotráfico y la drogadicción. Es decir, no señala cuáles acciones puede emprender en ese campo. Del hecho mismo que su función sea "coordinar" las acciones de sus órganos integrantes se concluye que éstos conservan su competencia legalmente asignada y que, por ende, no ha habido una transferencia de competencias en este campo en favor del CICAD. Y al no existir transferencia de competencias materiales no puede afirmarse que existe desconcentración de esas competencias y mucho menos, que esa desconcentración es máxima.

(…).

Como se indicó, el CICAD es un órgano que reúne diversas instancias administrativas encargadas de la lucha contra el narcotráfico y la drogadicción, cuyas acciones puede financiar.

Organo de coordinación de esas instancias, debe evitar las duplicidades, los conflictos de competencia en la materia y armonizar las diversas medidas tomadas a fin de propiciar una lucha más efectiva contra el narcotráfico y la drogadicción.

En tanto que órgano colegiado le resultan aplicables las disposiciones que establece la Ley General de la Administración Pública para dichos órganos, artículos 49 a 58, salvo norma legal especial en contrario. Organo deliberante, las decisiones del CICAD se adoptan por el procedimiento fijado en dichos artículos y tendrán los recursos que la Ley prevé, salvo disposición específica en la norma de creación.

En virtud de las disposiciones de la Ley General de la Administración Pública, los diversos miembros de un órgano colegiado se encuentra en igualdad de situación. Circunstancia que debe presentarse con mucha razón en el CICAD en la medida en que éste es una instancia de coordinación entre Ministerios, según lo establece el primer párrafo del artículo 51 de cita. Función de coordinación que no se compagina -evidentemente- con el establecimiento de una relación de jerarquía entre el CICAD y cada uno de los órganos miembros o viceversa. En efecto, el someter al CICAD a una relación de jerarquía en situación de subordinación ni con la igualdad que existe entre los diversos ministerios que componen el Gobierno. Cabe recordar, además, que el término "adscrito" no implica una relación de subordinación o dependencia jerárquica entre el adscrito y el órgano al que se adscribe. Por lo que la "adscripción" del CICAD al Ministerio de Gobernación y Policía no determina esa relación de jerarquía: El Ministerio de Gobernación no es el jerarca del CICAD y, consecuentemente, no puede deducirse que pueda ejercer las potestades reconocidas por ley y doctrina al jerarca de  un órgano”. Dictamen N° C- 013 - 91 de 28 de enero de 1991.

 

Criterio que se mantuvo en relación con la CONAMAJ:

 

“A la luz de la anterior caracterización, se torna obvio que sólo las competencias decisorias de carácter externo pueden ser objeto de desconcentración ; ésta sólo puede acordarse, normativamente, en favor de órganos de administración activa a los que se les confíe una competencia administrativa de la índole dicha.

La CONAMAJ es, en la lógica del proyecto, un órgano asesor interno de la Administración central, que se limitaría a proponer mecanismos de concertación y políticas públicas en el área de la administración de justicia, sin potencia decisoria. Tan es asi, que el artículo 8° advierte : "-Dos acuerdos de la Comisión que se -refieran a alguno de los Poderes del Estado, requerirán la autorización del mismo a través del órgano competente".

Es por ello discutible, en rigor de principios, calificar a la Comisión como "órgano desconcentrado" del Ministerio de Justicia : al no habérsele transferido competencia material alguna, no puede caracterizársele así (4) .

4- en similar sentido lo séñalabamos en el pronunciamiento n° C-013-91 del 28 de enero de 1991. Pareciera que lo que interesa al proponente es, sencillamente, reconocerle a la CONAMAG independencia en el comentado manejo financiero autónomo de los recursos públicos puestos a su disposición ; asunto que, independientemente de las dudas de constitucionalidad expuestas, no tiene relación alguna con el instituto de la desconcentración, técnicamente considerado”.Opinión Jurídica N° OJ- 056-97 de 30 de octubre de 1997.

 

         Se solicita de la Procuraduría que en caso de que dictamine que el Consejo es una dependencia del Poder Ejecutivo, señale de cuál cartera ministerial depende el CNREE. Como se desprende de la discusión en la Comisión de Asuntos Sociales, expresamente los legisladores no quisieron hacer depender el Consejo de un Ministerio en particular. De allí que no sea de extrañar que ninguna disposición se refiera a la ubicación institucional del órgano.  Ante dicha ausencia de regulación y en caso de que sea necesario, corresponde al Poder Ejecutivo, en ejercicio de su potestad de  autoorganización, determinar a qué ministerio se adscribe el Consejo, en el entendido de que esa adscripción no desdice de las competencias propias del Consejo como órgano de coordinación y persona presupuestaria. 

 

B.-     LA CENTRALIZACION DE LOS RECURSOS FINANCIEROS

 

         Determinar la naturaleza jurídica del Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial  tiene como uno de sus objetivos el establecer si las disposiciones del artículo 66 de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos le resultan aplicables o no.

 

La Constitución Política consagra en su artículo 185 el principio de caja única. Conforme dicho principio, los fondos  públicos deben ser necesariamente reunidos y administrados en común. Para lo cual se centralizan las diversas operaciones financieras, presupuestarias o extrapresupuestarias, que impliquen manejo o disposición de fondos públicos. El objetivo es facilitar el manejo transparente de los fondos públicos y posibilitar el control del Ministerio de Hacienda sobre las distintas operaciones financieras a cargo de esos fondos.

 

Al aprobarse la Ley de la Administración Financiera de la República se contempla el principio de unidad de caja en relación con el Estado, sea en tanto que persona jurídica. Se dispone en el artículo 66:

 

"Todos los ingresos que perciba el Gobierno, entendido este como los órganos y entes incluidos en los incisos a) y b) del artículo 1º de esta Ley, cualquiera que sea la fuente, formarán parte de un fondo único a cargo de la Tesorería Nacional. Para administrarlos, podrá disponer la apertura de una o varias cuentas en colones o en otra moneda.

Los recursos recaudados en virtud de leyes especiales que determinen su destino, se depositarán en cuentas abiertas por la Tesorería Nacional en el Banco Central de Costa Rica. Estos recursos financiarán total o parcialmente, según lo disponga la ley respectiva, el presupuesto de gastos del ente responsable de la ejecución del gasto. La Tesorería Nacional girará los recursos a los órganos y entes, de conformidad con sus necesidades financieras según se establezca en la programación presupuestaria anual".

 

La centralización de los ingresos concierne aquellos del Gobierno, término que debe ser interpretado en relación con el artículo 9 de la Carta Política. Está excluida la posibilidad de que recursos correspondientes a entes descentralizados ingresen a la caja única. Ello porque no podrían ser considerados "ingresos del Gobierno". No obstante, se prevé la centralización de todos los recursos con destino específico, lo cual se justifica porque los recursos con destino específico, particularmente los tributos, son recursos creados por el Estado en ejercicio de una potestad que le es propia y porque, en estricto derecho, son recursos estatales.

 

         Ahora bien, bajo el término “ingresos del Gobierno” se entiende también los recursos de los órganos comprendidos en los incisos a) y b) del artículo 1 de la Ley N° 8131. Lo que implica que se trata de los ingresos de la Administración Central: Poder Ejecutivo y sus dependencias y los ingresos de los Poderes Legislativo y Judicial, Tribunal Supremo de Elecciones, sus órganos dependientes o desconcentrados.

 

         De lo anterior se desprende que por ingresos del Gobierno debe entenderse también los ingresos de las personas jurídicas instrumentales del Poder Ejecutivo. En el dictamen N° C-280-2002 de 18 de octubre de 2002 indicamos al efecto:

 

“En los diversos dictámenes que la Procuraduría ha emitido en relación con la personalidad instrumental o la personificación presupuestaria en el seno del Estado, ha sido clara en cuanto que en estos casos la personalidad no se manifiesta, ni lleva implícita, una descentralización de funciones. Por consiguiente, en sentido estricto no puede considerarse que los órganos que son dotados de personalidad jurídica instrumental formen parte de la Administración Descentralizada. No puede sino considerarse que esas personas instrumentales forman parte de la Administración Central, constituyendo normalmente órganos del Poder Ejecutivo y como tales dependencias de éste. Ante la imposibilidad de considerar las personas instrumentales como Administración Descentralizada, debe entenderse que están comprendidos en el inciso a) del artículo 1ª de la Ley y no en el c) de ese mismo inciso.

De ese hecho, esas personas instrumentales constituyen parte del "Gobierno Central" a que se refiere el artículo 66 de la Ley 8131, ahora reformado. Por consiguiente, los ingresos de estas personas jurídicas instrumentales deben ser considerados ingresos del Gobierno Central, de lo cual se sigue como lógica consecuencia que tales recursos forman parte de un fondo único a cargo de la Tesorería Nacional. Ergo, dichas personas –a pesar de la personalidad jurídica instrumental- resultan vinculadas por el principio de unidad de caja a cargo de la Tesorería.

Puede, entonces, decirse, que a partir de la reforma al artículo 66 de la Ley de la Administración Financiera se ha producido una modificación sensible respecto de los alcances de la personalidad jurídica instrumental, puesto que si bien se mantiene la facultad de tener un presupuesto propio, de administrar los recursos que por disposición de la ley le corresponden, los ingresos correspondientes forman parte de la caja única correspondiente. El punto es qué significa esa integración a caja única”.

 

         Como consecuencia de lo cual corresponde a la Tesorería Nacional administrar los recursos líquidos que ingresen o deban ingresar a la caja única del Estado, lo cual hará conforme la programación financiera que el titular de esos recursos haya hecho y la disponibilidad de éstos.

   

         En la medida en que el Consejo Nacional de Rehabilitación no constituye un ente descentralizado, se sigue que está sujeto a lo dispuesto en el artículo 66 de mérito. Disposición que no resulta incompatible con la titularidad del presupuesto propio y la personalidad presupuestaria. 

 

C.-     DEROGACION DE LA EXONERACION

 

         Consulta Ud. si el artículo 10 de la Ley N° 5347 ha sido tácitamente derogado por la Ley Reguladora de Todas las Exoneraciones vigentes, su Derogatoria y sus Excepciones, o bien, si le es aplicable lo dispuesto en el artículo 2 de esta Ley.  

 

         Dispone el artículo 10 de mérito:

 

“El Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial estará exento de toda clase de impuestos”.

 

Se acuerda por ley una exoneración general de carácter subjetivo. Exoneración que debe entenderse aplicable a los impuestos existentes en el momento de emisión del artículo 10 y que, por consiguiente, no vincula al legislador en el ejercicio de su potestad tributaria. Es de advertir que en ejercicio de esta potestad, el legislador suprimió la exoneración de mérito. En efecto, la Ley N° 7293 fue emitida con el objeto de regular las exoneraciones establecidas por diversas leyes. Su objetivo es eliminar las exoneraciones existentes, salvo las expresamente indicadas por ella. Dispone el artículo 1 de la Ley:

 

“ARTICULO 1.- Derogatoria General. Se derogan todas las exenciones tributarias objetivas y subjetivas previstas en las diferentes leyes, decretos y normas legales referentes, entre otros impuestos, a los derechos arancelarios, a las ventas, a la renta, al consumo, al territorial, a la propiedad de vehículos, con las excepciones que indique la presente Ley. En virtud de lo dispuesto, únicamente quedarán vigentes las exenciones tributarias que se mencionan en el artículo siguiente”.

        

En virtud de la generalidad y uniformidad que la ley plantea, el principio es la derogación de las distintas exoneraciones genéricas acordadas por las leyes anteriores. Se exceptúan los casos expresamente establecidos en el artículo 2 de la Ley.  Supuestos en los cuales no está contemplado el Consejo. En efecto, la exención de que gozaba el Consejo no ha sido otorgada por una norma superior a la ley, entre los programas del Consejo no está la generación eléctrica ni tampoco el abastecimiento de agua potable, así como tampoco se trata de una entidad dedicada a la atención integral de los menores de edad en estado de abandono o de riesgo. La Ley del Consejo no se encuentra expresamente mencionada en el artículo 2. Por consiguiente, conforme el texto uniformador del artículo 1, la exoneración debe entenderse derogada por la Ley N° 7293.

 

Dado la finalidad expresa de la Ley y el hecho de que ni la actividad que el Consejo desempeña ni el número de su ley fueron contemplados expresamente por el legislador como excepciones al artículo 1, se sigue como lógica consecuencia, que el artículo 10 de la Ley N° 5347 se encuentra derogado tácitamente desde la entrada en vigencia de la Ley N° 7293.

        

Al respecto debe tomarse en cuenta que existe una incompatibilidad entre la norma de exoneración del artículo 10 antes transcrito y el efecto generalizado y uniforme provocado por el artículo 1 de la Ley Reguladora de todas las exoneraciones. Esa incompatibilidad se resuelve por la aplicación del criterio cronológico, unido a la circunstancia de que la Ley N° 7293 es una norma general cuyo efecto solo puede alcanzarse si se determina que sus disposiciones prevalecen sobre normas especiales, particularmente el efecto derogatorio dirigido a dejar sin efecto las exoneraciones acordadas por leyes especiales. Lo anterior implica que desde la entrada en vigor de la Ley N° 7293 la exoneración general de que disfrutaba el Consejo ha perdido vigencia. Asimismo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 37 de dicha Ley y de la reforma al artículo 63 del Código Tributario, la exoneración que se acuerde cubrirá exclusivamente los impuestos existentes al momento de la norma de exención. 

 

CONCLUSION: 

        

         Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

 

1-.     La Ley de creación del Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial, N° 5347 de 3 de setiembre de 1973, no atribuye a dicho organismo personalidad jurídica propia. La discusión legislativa evidencia el interés del legislador en no crear un ente descentralizado.

 

2.-     Dado que el legislador no transfirió al Consejo la competencia de decisión de los organismos que lo integran, se sigue que no puede considerársele un órgano desconcentrado.

 

3-.     El Consejo es un órgano administrativo con personalidad presupuestaria para la gestión de su propio presupuesto.

 

4-.     La Ley no establece a cuál Ministerio pertenece el Consejo. Corresponde al Poder Ejecutivo en ejercicio de su potestad de autoorganizar determinar dicha ubicación.

 

5-.     En la medida en que el Consejo es un órgano de coordinación del Poder Ejecutivo con personalidad presupuestaria se ubica en el inciso a) del artículo 1 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, N° 8131 de 18 de setiembre de 2001.

 

6-.     Consecuentemente, sus recursos deben ser considerados recursos del Gobierno para los efectos del artículo 66 de la citada Ley.

 

7-.     La Ley Reguladora de Todas las Exoneraciones Vigentes, su Derogatoria y Excepciones, N° 7293 de 31 de marzo de 1992, derogó tácitamente lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley de creación del Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial.

 

         De Ud. muy atentamente,

 

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA

 

 

MIRCH/mvc