Buscar:
 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 073 del 01/03/2004
Internet
Año:
Buscar en:




Opciones:
Guardar
Imprimir


Ficha del Pronunciamiento
ß&Ø¥ß%
Texto Dictamen 073
 
  Dictamen : 073 del 01/03/2004   

C-073-2004


1° de marzo de 2004


  


 


Doctor


Eliseo Vargas García


Presidente Ejecutivo


Caja Costarricense de Seguro Social


S. O.


 



Estimado señor:


 


         Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio N° 60157 de 30 de enero del presente año, recibido el 5 de febrero siguiente, por medio del cual consulta el criterio de la Procuraduría General de la República respecto de la procedencia del cobro que la Superintendencia de Pensiones hace a la Caja, por concepto de supervisión del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, al amparo de lo establecido por el artículo 174 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores.


        


Señala Ud. que la Dirección Jurídica de la Caja, en oficio N° DJC-3761-2003, ha indicado que los recursos que administra la Caja tienen una limitación en cuanto a su uso, a lo cual se ha referido la Procuraduría General (dictamen N° 045-95 de 9 de marzo de 1995, reiterado en el dictamen N° C-044-2000 de 3 de marzo de 2000), como el establecimiento de un principio general de exoneración a favor de la CCSS, que cubre su actividad asistencial en materia de seguridad social frente al poder tributario general del Estado.  Por lo que considera la Asesoría que existe un doble fundamento, constitucional y legal, para dicha exoneración.  Por lo que resulta improcedente el cobro de la contribución especial establecida en el artículo 175 de la Ley de Mercado de Valores, y en los artículos 2 y 3 del Reglamento para regular la participación de los sujetos fiscalizados  y del Banco Central en el Financiamiento del Presupuesto de las Superintendencias. Agrega que existe prohibición constitucional en cuanto al uso de los fondos y reservas de los seguros sociales que administra la Caja en fines diferentes a los propios de dichos seguros, principio reiterado en el artículo 1 de la Ley Constitutiva de la Caja.


 


         Mediante oficio N° ADPb-276-2004 de 10 de febrero siguiente, esta Procuraduría otorgó audiencia a la Superintendencia de Pensiones.


 


         Por medio del oficio N° SP-305 de 18 de febrero siguiente, el señor Superintendente de Pensiones remite el criterio de la División Jurídica de la SUPEN. En dicho oficio, la Asesoría considera que del primer párrafo del artículo 175 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores se desprende el deber de cada entidad fiscalizada de financiar una parte del presupuesto del respectivo órgano fiscalizador, para lo que se establece que el aporte podrá alcanzar hasta un dos por ciento de los ingresos brutos anuales de la entidad fiscalizada. Se estima que ese deber constituye una contribución especial. El hecho generador es la obtención de los servicios de regulación y fiscalización por parte de la Superintendencia correspondiente. La actividad de regulación y fiscalización satisface simultáneamente intereses públicos y proporciona ventajas a los entes fiscalizados, por lo que deben contribuir obligatoriamente con ese financiamiento (dictamen N° C-198-99 de 5 de octubre de 1999). Agrega que esa obligación deriva también de los artículos 2 y 3 del Decreto Ejecutivo N° 30243-H. Por lo que considera que dada la actividad de supervisión que despliega la Superintendencia de Pensiones sobre el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte que administra la Caja Costarricense de Seguro Social, dicha Institución está obligada al pago. En ese sentido, cita el dictamen N° C-223-2001 de 10 de agosto de 2001. Considera la Asesoría que la contribución al financiamiento del presupuesto de la SUPEN no cambia la finalidad para la cual fueron creados los fondos y reservas de la CCSS, sino que dichos pagos permiten cumplir dicha finalidad.  Ello porque la SUPEN ostenta las potestades de autorización, regulación, supervisión y fiscalización de todo el Sistema Nacional de Pensiones, lo que incluye a todos los planes, fondos y regímenes que componen el sistema.  Los constituyentes no tuvieron la visión de que se crearía un órgano regulador y fiscalizador de todo el Sistema Nacional de Pensiones, encargado de velar porque dichos recursos efectivamente cumplieran la finalidad para la que fueron creados.  Considera la Asesoría que el artículo 58 de la Ley Constitutiva de la Caja no resulta aplicable porque establece una exoneración de impuestos directos o indirectos, no de la contribución especial. En orden al dictamen N° C-045-95 de la Procuraduría General de la República, estima que se está ante aspectos diferentes. El impuesto constituye parte de los ingresos del Estado, recaudados para financiar el gasto público. El objetivo del ingreso es propiciar la cobertura de los gastos generales del Estado.  Se comparte la tesis de la Procuraduría en el sentido de que los fondos y reservas de la seguridad social no pueden verse afectados por impuestos, porque su finalidad está claramente establecida.  La contribución especial tiene como hecho generador los beneficios derivados de la realización de las actividades estatales. La finalidad de la contribución es permitir que la SUPEN pueda ejercer las funciones de supervisión y fiscalización, por lo que tiene una naturaleza y finalidad específicas diferentes de la de los impuestos.  Agrega que, de conformidad con los artículo 33 y 34 de la Ley Constitutiva de la Caja, se destina un porcentaje de las cuotas recaudadas para la formación de los seguros sociales para sufragar gastos administrativos.  Por lo que la operación de la Caja  se financia con los fondos del régimen. E igual tratamiento tendría que darse a los gastos derivados de la supervisión del IVM, dada su condición de gastos de administración de tal régimen. Por lo que sugiere que se valore la procedencia de que el rubro correspondiente al canon por supervisión que despliega la SUPEN sea incluido dentro del porcentaje que la CCSS destina para los gastos administrativos que demanda el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte.


        


         Con el objeto de mantener la solvencia y liquidez del sistema financiero, el ordenamiento costarricense ha propiciado el establecimiento de organismos de regulación y supervisión. El ejercicio de la actividad obliga a los participantes del sistema a contemplar en su operación dichas funciones y, por tanto, a considerarlas dentro de su operación ordinaria incluso para efectos del financiamiento. 


 


I.-      UN DEBER DE CONTRIBUIR AL FINANCIMIENTO DE LAS SUPERINTENDENCIAS


 


La actividad financiera se encuentra sometida a una intensa ordenación administrativa, fundada sobre todo en la necesidad de proteger al inversionista y en mantener la solvencia, estabilidad y liquidez del sistema financiero nacional. El objeto de esa actividad es permitir al mercado la asignación del ahorro del público a las necesidades de financiación. Pero, además, debe considerarse la situación del régimen de pensiones, en cuanto que  el ahorro que hoy se hace tiene como objeto sufragar necesidades al llegar a la vejez y al momento de acogerse a la pensión. En ese sentido, el régimen de pensiones también cumple el rol de “puente” entre el presente y el futuro, propio del sistema financiero.


 


Dada la importancia del sistema financiero para la estabilidad económica de un país, se someta a las entidades financieras a un especial régimen de supervisión administrativa, más intenso que el que soporta la mayoría de los sectores económicos. Se debe supervisar la solvencia, la actuación y el cumplimiento de la normativa de las entidades reguladas y fiscalizadas. La supervisión tutela los intereses del público, dándole confianza en los intermediarios financieros y en el sistema en general y proporcionándole la información necesaria para apreciar y evaluar el desempeño de esas entidades. En lo que se refiere a las pensiones, que también tienen una fuerte incidencia en el sistema financiero y económico del país, la regulación y supervisión se orientan a la solvencia y rentabilidad del sistema y ante todo la protección de los derechos e intereses de los trabajadores, cuyos fondos administran las entidades reguladas o fiscalizadas.


 


         La supervisión es necesaria en la medida en que la intermediación financiera tiene incidencias en las políticas económica, monetaria y crediticia del país, con posibilidad de afectar el orden público económico. Dada la necesidad de tutelar ese orden, se considera que la ausencia o insuficiencia de supervisión es causa de “fragilidad financiera” (A. CROCKETT: “Separados pero convergentes: normas financieras internacionales y sistemas financieros nacionales”, en ¿Cómo lograr sistemas financieros sólidos y seguros en América Latina?, BID, julio, 1998, p. 25), lo que impide el desarrollo del sistema financiero y sobre todo puede llevar a los entes financieros a adoptar riesgos que pongan en peligro la estabilidad financiera necesaria para el mantenimiento del sistema político y social. De allí la necesidad de que se fiscalice que el ente no incurra en riesgos excesivos y se garantice la estabilidad y solvencia de los agentes y del sistema en general.


 


Las funciones de regulación y supervisión son reguladas fundamentalmente por cuatro leyes que integran el orden público costarricense: La Ley Reguladora del Mercado de Valores, la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, la Ley sobre el Régimen Privado de Pensiones Complementarias y la Ley de Protección al Trabajador. En la primera de dichas leyes se establecen las funciones del Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero, a quien la Ley encarga de dictar las normas atinentes a la regulación, supervisión, fiscalización y vigilancia que ejecutarán las tres Superintendencias: la Superintendencia General de Entidades Financieras, la Superintendencia General de Valores y la Superintendencia de Pensiones. Además, se le atribuyen una serie de funciones que determinan el poder directivo sobre el sistema financiero en su conjunto. En las dos últimas se encuentra regulada detalladamente la regulación y fiscalización de los sistemas de pensiones del país.


 


El mantenimiento de organismos de regulación y fiscalización tiene un costo que debe ser asumido por el sistema financiero. Los artículos 174 y 175 de la Ley de Mercado de Valores regulan el sistema de financiamiento de las diferentes Superintendencias del Sistema Financiero con que cuenta el país. En ese sentido, la ley tiende a una uniformidad respecto de las variables que participan en el citado financiamiento y, por ende, en el aporte que las entidades fiscalizadas deben dar para tal fin. Disponen los artículos 174 y 175 de mérito:


 


"ARTÍCULO 174.- Financiamiento El presupuesto de las superintendencias será financiado en un ochenta por ciento (80%) con recursos provenientes del Banco Central de Costa Rica y en un veinte por ciento (20%) de los gastos efectivamente incurridos, mediante contribuciones obligatorias de los sujetos fiscalizados”.


 


“ARTÍCULO 175.- Aporte de cada superintendencia al financiamiento de sus gastos Cada sujeto fiscalizado por la Superintendencia General de Entidades Financieras, la Superintendencia General de Valores y la Superintendencia de Pensiones contribuirán, hasta con un máximo del dos por ciento (2%) de sus ingresos brutos anuales, al financiamiento de los gastos efectivos de la respectiva Superintendencia. En el caso de los emisores no financieros, la contribución será de hasta un cero coma uno por ciento (0,1%) anual sobre el monto de la emisión. Mediante reglamento del Poder Ejecutivo, se especificarán los porcentajes de la contribución, según los diversos tipos de sujetos fiscalizados, dentro de los límites máximos antes indicados, de manera que se cubra el veinte por ciento (20%) de los gastos de cada una de las superintendencias.


No se impondrá una contribución adicional cuando un mismo sujeto quede sometido a las supervisión de más de una superintendencia, sino que el sujeto de que se trate contribuirá únicamente al presupuesto de su supervisor natural o principal, conforme a los términos del reglamento".


 


Del primer párrafo del artículo 175 se desprende el deber de cada entidad fiscalizada de financiar al respectivo órgano fiscalizador, para lo cual se establece que el aporte podrá alcanzar hasta un dos por ciento de los ingresos brutos anuales de la entidad fiscalizada. Ese deber de contribuir tiene naturaleza tributaria: es una contribución especial. En efecto, se trata de un tributo cuyo hecho generador es la obtención de beneficios derivados de la realización de actividades estatales y "cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la financiación de las obras o de las actividades que constituyen la razón de ser de la obligación" (artículo 4° del Código Tributario). En este caso, contribución especial derivada de la obtención de los servicios de regulación y fiscalización por parte de la Superintendencia correspondiente. La actividad de regulación y fiscalización satisface simultáneamente intereses públicos y proporciona ventajas a los entes fiscalizados, de allí que éstos deban contribuir, obligatoriamente, con ese financiamiento.


 


         El deber de contribuir pesa sobre cada entidad fiscalizada. De modo que para determinar quiénes son los sujetos contribuyentes debe estarse al concepto de entidad fiscalizada. En tratándose del sistema de pensiones, el concepto se deriva de la Ley de Protección al Trabajador, cuyo artículo 2 define como:


 


“g) Entidades supervisadas. Todas las entidades autorizadas, la CCSS en lo relativo al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte y todas las entidades administradoras de regímenes de pensiones creados por leyes o convenciones colectivas, antes de la vigencia de esta ley.


h) Entidades reguladas. Entidades supervisadas, con excepción de la CCSS”


 


De acuerdo con lo anterior, la Caja Costarricense de Seguro Social en lo relativo al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte es sujeto fiscalizado aunque no regulado. Fiscalización que desarrolla el numeral 37 de la Ley:


 


Supervisión del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte. Las atribuciones de la Superintendencia en relación con el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte que administra la CCSS serán las siguientes:


a) Presentar, anualmente, a la Junta Directiva de la CCSS y el Comité de Vigilancia un informe de la situación del Régimen y las recomendaciones para mejorar su administración y su equilibrio actuarial.


b) Supervisar que la inversión de los recursos y la valoración de la cartera de inversiones se realice de acuerdo con la ley.


c) Definir el contenido, la forma y la periodicidad de la información que debe suministrar la CCSS a la Superintendencia sobre la situación financiera del régimen.


d) Supervisar el sistema de calificación de la invalidez”.


 


En el dictamen N° C-223-2001 de 10 de agosto de 2001, se enfatiza en la posibilidad de fiscalización sobre el ejercicio de las competencias de la CCSS, incluyendo lo relativo al régimen de pensiones:


 


“En tercer término, tanto la competencia principal de la CCSS (administración de los seguros sociales) como las accesorias o complementarias que le imponga el legislador, pueden ser supervisadas por los órganos de control, con el fin de garantizar no solo el principio de legalidad, sino también la correcta y adecuada administración de los fondos. El inciso g) del numeral 2 de la Ley n.° 7983, al indicar que el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS está sujeto a supervisión, confirma la tesis que estamos siguiendo. Lo mismo ocurre con el FRE, que por disposición expresa del numeral 75 de ese mismo cuerpo normativo, lo somete a la potestad supervisora de la SUPEN. Estas normas se ajustan al Derecho de la Constitución, además de ser lógicas y convenientes


  Así las cosas, y dada la naturaleza tributaria que tiene la contribución que se establece en los numerales transcritos, y en vista de que el hecho generador se da con la obtención de beneficios derivados de la realización de las actividades estatales, sea, en este caso, la actividad de supervisión y fiscalización que despliega la SUPEN sobre el FRE, hemos de concluir, necesariamente, que la CCSS está en la obligación de pagarla.


    Pero existen más razones para seguir en esta línea argumentativa. En primer lugar, el hecho de que en la Ley de Protección al Trabajador se hable de supervisión y no de fiscalización, en nada demerita el deber de pagar la contribución. La razón es sencilla; aunque en las ciencias contables o jurídicas los conceptos puedan tener un significado preciso y, por ende, diferentes, el legislador lo utiliza como sinónimos. Así se desprende del numeral 175 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores, donde al inicio se habla de "sujetos fiscalizados" y, al final, de "sujetos que quedan sometidos a la supervisión." Pretender otra cosa, siguiendo una interpretación distinta, impediría que la SUPEN obtenga la contribución de los otros sujetos supervisados que señala la Ley de Protección al Trabajador, lo cual provocaría un serio daño al interés público y un efecto no deseado por el legislador”.


 


Al partir de que el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social es “entidad fiscalizada”, se puede concluir que está dentro de los supuestos de los artículos 174 y 175 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores. Consecuentemente, que debe contribuir con el financiamiento de la Superintendencia de Pensiones, órgano encargado de la fiscalización de los sistemas de pensiones del país. Empero, se sostiene que dicho deber lesiona lo dispuesto en el artículo 73 de la Carta Política y que desconoce la exoneración general que dicho artículo establece, lo que obliga a analizar dichos argumentos.


 


II.-    FINANCIAMIENTO DE LA FISCALIZACION: UN GASTO DE FUNCIONAMIENTO


 


         Interesa determinar si el deber legal de contribuir al financiamiento de la SUPEN violenta o dispuesto en el artículo 73 de la Carta Política.


        


Dispone el artículo 73 de la Carta Política:


 


“Se establecen los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine.


La administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja Costarricense de Seguro Social.


No podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación, los fondos y las reservas de los seguros sociales.


Los seguros contra riesgos profesionales serán de exclusiva cuenta de los patronos y se regirán por disposiciones especiales”. (Así reformado por ley N°2737 de 12 de mayo de 1961). La cursiva no es del original”.


 


Se establece así el régimen de seguridad social, base de nuestro Estado Social de Derecho:


 


“El artículo 73 de la Constitución Política, interpretado armónicamente con el artículo 50 ídem, consagra el Derecho de la Seguridad Social.  La Sala ha señalado reiteradamente que este derecho supone que los poderes públicos mantendrán un régimen público de seguridad social para todos los ciudadanos en el más alto rango, de manera que garantice la asistencia y brinde las prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad para preservar la salud y la vida.  El ámbito subjetivo de aplicación del derecho de la seguridad social incorpora el principio de universalidad, pues se extiende a todos los ciudadanos, con carácter de obligatoriedad.  El ámbito objetivo asume el principio de generalidad, en tanto protege situaciones de necesidad, no en la medida en que éstas hayan sido previstas y aseguradas con anterioridad, sino en tanto se produzcan efectivamente.  Además, incorpora los principios de suficiencia de la protección, según módulos cuantitativos y cualitativos y de automaticidad protectora, lo que se traduce en la adecuada e inmediata protección en materia de enfermedad, invalidez, vejez y muerte.  Por expresa disposición constitucional, esta gestión ha de ser pública, a cargo del Estado, representado por la Caja Costarricense de Seguro Social, y la financiación responderá al principio cardinal de solidaridad social, pues se funda en la contribución forzosa y tripartita que realizan trabajadores, patronos y el Estado.  En consecuencia, los principios del Derecho a la Seguridad Social, son, los de universalidad, generalidad, suficiencia de la protección y solidaridad social”. Sala Constitucional, resolución   03483-2003 de 14:05 hrs. del 2 de mayo de 2003.


 


El principio constitucional es que los recursos de seguridad social no pueden ser transferidos ni empleados en fines distintos de los seguros sociales. Lo que implica que, dentro del marco constitucional, corresponde a la Institución determinar el destino del gasto en concreto, según lo estableció la Sala Constitucional en su resolución N° 6256-94 de 9:00 hrs. del 25 de octubre de 1994, al manifestar:


 


“VI.- EL CASO CONCRETO.- La Caja Costarricense de Seguro Social encuentra su garantía de existencia en el artículo 73 constitucional, con las siguientes particularidades : a) el sistema que le da soporte es el de la solidaridad, creándose un sistema de contribución forzosa tripartita del Estado, los patronos y los trabajadores; b) la norma le concede, en forma exclusiva a la Caja Costarricense de Seguro Social, la administración y gobierno de los seguros sociales, grado de autonomía que es, desde luego, distinto y superior al que se define en forma general en el artículo 188 idem; c) los fondos y las reservas de los seguros sociales no pueden ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a su cometido…”.


 


         Del artículo 73 constitucional se hace eco el segundo párrafo del artículo 1 de la Ley Constitutiva de la Caja, al disponer:


 


“La Caja es una institución autónoma a la cual le corresponde el gobierno y la administración de los seguros sociales. Los fondos y las reservas de estos seguros no podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas de las que motivaron su creación. Esto último se prohíbe expresamente”.


 


Ante lo cual, cabe plantearse si  el pago por fiscalización constituye un empleo de los recursos de los seguros sociales para finalidades distintas del cometido legal a que los asignó la Constitución. En criterio de la Procuraduría la respuesta es negativa.


 


El desarrollo de los distintos sistemas de pensiones y su incidencia en el sistema financiero del país ha determinado la necesidad de fiscalización. Una actividad que, obviamente, no se ejerce en beneficio de la entidad fiscalizadora, sino en resguardo de los intereses de los cotizantes o asegurados y de la solvencia, liquidez y estabilidad de los regímenes de pensiones fiscalizados. En ese sentido, hoy día no puede concebirse un sistema de pensiones que no sea fiscalizado y ello por una organización externa a la propia entidad. Aspecto que, por demás, otorga confianza al régimen. La fiscalización es una consecuencia de la operación misma de la entidad fiscalizada, por lo que en la actualidad no puede ser analizada como un evento ajeno al operar del sistema de pensiones. Es por ello que el legislador consideró necesario que el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja fuera fiscalizado por la SUPEN. Fiscalización que debe redundar en una mejor administración del fondo y procurar el equilibrio actuarial del Régimen. Lo cual implica que una instancia externa e imparcial hará recomendaciones para que el régimen no solo se mantenga sino que se fortalezca, sus inversiones sean rentables y permitan mantener la solvencia y equilibrio del Régimen en beneficio de los trabajadores.


 


Procede recordar, en este orden de ideas,  que las cuotas que financian los servicios que presta la Caja en desarrollo del artículo 73 constitucional se obtienen fundamentalmente por una contribución tripartita, a base de cuotas forzosas de los asegurados, de los patronos particulares o públicos y del Estado. Dichas cuotas deberían fijarse con base en criterios técnicos y tomando en cuenta los costos de los servicios. Interesa recalcar que dentro de esos costos están comprendidos, obviamente, los costos de operación de los sistemas. Disponen los artículos 33 y 34 de dicha Ley:


 


“Artículo 33.- El fondo del régimen de reparto estará formado por las cuotas de los patronos y se destinará a las prestaciones que exijan los seguros de enfermedad y maternidad, con la extensión que indique la Junta Directiva, y a cubrir, además, los gastos que ocasionen los mismos seguros, así como los de administración en la parte que determine la Junta Directiva en el presupuesto correspondiente, todo de acuerdo con los cálculos actuariales”.


 


“Artículo 34.- El fondo del régimen de capitalización colectiva estará formado por la cuota del Estado como tal y por las cuotas de los asegurados, y se destinará a cubrir los beneficios correspondientes a los seguros de invalidez, vejez y muerte y cualesquiera otros que fije la Junta Directiva; además de los gastos de administración, en la parte que señale ésta en el presupuesto; todo de acuerdo con los cálculos actuariales y previo estudio y autorización de la Contraloría General de la República.


En relación con los gastos de administración, a que se refieren éste y el artículo anterior, relativos a los seguros de enfermedad y maternidad e invalidez, vejez y muerte, no podrán ser mayores del ocho por ciento (8%) en cuanto al primer seguro y del cinco por ciento (5%) en cuanto al segundo, todo referido a los ingresos efectivos del período anual de cada uno de esos seguros”. (Así reformado por el artículo 9º de la Ley N°6577 de 6 de mayo de 1981).


 


Tanto el fondo de reparto como el del régimen de capitalización se financian con las cuotas a que alude el artículo 73 constitucional. No obstante el origen de esos fondos, se autoriza el financiamiento de los gastos de administración de los seguros. Cabe destacar que si bien la ley pone límites a ese financiamiento, también deja claro que los recursos de los seguros sociales financian los gastos de administración que estos originen. Los gastos de administración no son considerados por la ley como una finalidad extraña a los servicios e igual consideración debe hacerse con el gasto por fiscalización.


 


Asimismo, resulta claro que la fiscalización tiene un costo, el cual debe ser asumido por la entidad fiscalizada. En ese sentido, el costo que para la entidad fiscalizada tiene la fiscalización debe ser analizado como un gasto necesario para su operación. Es, pues, uno de los gastos administrativos a que se refiere la Ley Constitutiva de la Caja. Por tanto, un gasto que no corresponde a una finalidad ajena a los seguros sociales y que, consecuentemente, puede ser cubierta con los recursos correspondientes. 


        


Ahora bien, estima la Caja que es titular de una exoneración general que impide que se le obligue al pago de la contribución por fiscalización. Se indicó en el dictamen N° C-045-95 de 9 de marzo de 1995:   


 


“Si bien, la Constitución Política, no establece - una exención expresa a favor de la Caja Costarricense de Seguro Social, no puede ignorarse que la intención del Constituyente fue preservar los fondos y reservas de los seguros sociales a fin de garantizar y preservar el régimen de seguridad social, y tan clara fue su intención, que en el artículo 177 constitucional para lograr la permanencia y universalización de los seguros sociales así como para garantizar cumplidamente el pago de la contribución del Estado como tal y como patrono, se constituyó en ente solidario de la institución creada por el constituyente, a fin de mantener el régimen de seguridad social inalterable.


Lo anterior tiene importancia, porque si partimos del principio de que las descentralizaciones autónomas para desempeñar eficazmente sus cometidos, no se les puede afectar sus recursos económicos, podemos justificar la prohibición contenida en el artículo 73 constitucional complementada con la solidaridad estatal instaurada en el artículo 177. Es obvio que la Caja Costarricense del Seguro Social -como institución autónoma por excelencia- forma parte de la estructura del Estado, y como tal está legitimada para recaudar y distribuir sus fondos y reservas en la conservación y desarrollo del régimen de seguridad social en beneficio de todos los ciudadanos como un cometido estatal, de ahí que el constituyente expresamente estableció que los fondos y reservas de los seguros sociales - constituidos no solo con aporte de los patronos y trabajadores, sino con aportes del Estado - no pueden canalizarse hacia otras vías que no sean el logro de los fines propuestos. Lo anterior, nos lleva a afirmar, que la intención del constituyente fue precisamente evitar desfinanciar los fondos y reservas de los seguros. Es por ello, que esta Procuraduría considera que la prohibición contenida en el artículo 73 complementada con la solidaridad establecida en el artículo 177 constitucionales encierra en sí una exoneración general en favor de la Caja Costarricense de Seguro Social, por cuanto, si dicha institución tuviera que coadyuvar en el sostén de las cargas públicas -tal y como lo dispone el artículo 18 constitucional- se vería privada de gran parte de sus recursos. Por agentes externos que interfieren en su administración y libre disponibilidad”.


 


         El criterio de la Procuraduría parte de que el ejercicio de la potestad tributaria no puede dificultar o hacer nugatoria la competencia de la Caja para desarrollar el régimen de seguridad social constitucionalmente previsto. Ciertamente la Constitución establece  una prohibición de que los recursos de la Caja se utilicen en fines distintos de los seguros sociales. Utilización indebida que se produciría si un tributo tuviera como objeto financiar actividades ajenas a los citados seguros. Pero, como ya se ha indicado, la Caja está obligada a cubrir la contribución porque el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte requiere para su funcionamiento la actividad de fiscalización. Más aún, el sistema de seguridad social se beneficia con la existencia de la fiscalización. Por lo que no sólo no se está haciendo nugatoria la competencia de la Caja sino que se está posibilitando un mejor ejercicio de esa competencia y una más amplia satisfacción de los derechos e intereses de los trabajadores y del interés público en general. En ese orden de ideas, la contribución especial hace posible el cumplimiento de los valores constitucionales y, por ende, los fines del Estado Social de Derecho, manifestados en el establecimiento de la seguridad social y ello mediante la preservación del régimen de pensiones a cargo de la Caja.


 


La Procuraduría no considera aplicable el principio de exoneración general derivado en el dictamen N° C-045-95 en vista que el tributo que nos ocupa tiene como objeto posibilitar la fiscalización en beneficio del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, por lo que el pago correspondiente no es extraño a los fines constitucionalmente establecidos para los recursos de la seguridad social. No se trata de una intromisión indebida en el desarrollo del régimen de seguridad social, puesto que la fiscalización coadyuva al mejor funcionamiento del referido régimen y, en general, del sistema de pensiones del país.


 


         Estima la Procuraduría, por demás, que el financiamiento de los gastos que genera el sistema de fiscalización externo, como el realizado por la SUPEN,  puede ser conceptuado como un gasto de la seguridad social. Un gasto que, precisamente, mantiene los fondos y reservas de los seguros y tiende a evitar el desfinanciamiento del régimen correspondiente. Por consiguiente, en forma alguna puede ser visto como un financiamiento de un gasto público ajeno a la seguridad social. La contribución no es un mecanismo de contribución de las cargas públicas prohibido constitucionalmente. Por demás, la función que desempeña el sistema de fiscalización no  interfiere en la administración del régimen y en la libre disponibilidad de los recursos del mismo.


 


Es de recordar que a pesar del principio de “exoneración general”, la Procuraduría ha señalado el deber de la Caja de contribuir al financiamiento de determinadas actividades que la beneficien. Así, al referirse al SINCERE manifestó el Órgano Consultivo en la Opinión Jurídica N° OJ-098-2001 de 18 de julio de 2001:


 


“ Es precisamente la Ley Constitutiva de la CCSS, en los artículos 33 y 34, que precisa el destino de los recursos de la entidad aseguradora. En efecto, en lo relativo al régimen de reparto, formado por las cuotas de los patronos, los recursos deben destinarse a las prestaciones que exigen los seguros de enfermedad y maternidad con la extensión que indique la Junta Directiva y, además, a cubrir los gastos que ocasionen los mismos seguros; así como los de administración, en la parte que determine la Junta Directiva en el presupuesto correspondiente, todo de conformidad con cálculos actuariales. Por su parte, en lo que atañen al régimen de capitalización colectiva, el cual está formado por la cuota del Estado como tal y por las cuotas de los asegurados, los recursos deben destinarse a cubrir los beneficios correspondientes a los seguros de invalidez, vejez y muerte y cualesquiera otros que fije la Junta Directiva, además de los gastos administrativos, también de conformidad con cálculos actuariales y previo estudio y autorización de la Contraloría General de la República. Los gastos administrativos no pueden ser mayores al ocho por ciento, en cuanto al primer seguro, y del cinco por ciento, en cuanto al segundo, todo referido a los ingresos efectivos del período anual de cada uno de estos seguros.


    Así las cosas, ante la claridad y lo preciso de las normas constitucionales y legales, la Junta Directiva de la CCSS no puede emplear los recursos de los seguros sociales en otras actividades o finalidades distintas de las ahí indicadas. Ahora bien, el único caso en el cual sí estaría autorizada y obligada por razones elementales de justicia (artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública) a financiar los gastos que significa la puesta en marcha y la operación del SICERE, es cuando ella se beneficia de esos servicios, es decir, cuando se utiliza ese sistema para coadyuvar en la administración y en el gobierno de los seguros sociales. En este supuesto, ese costo no podría ser trasladado a otro sujeto, llámese operadora de pensiones o trabajador, por la sencilla razón de que debe ser el ente asegurador el que debe asumir el coste a través del rubro de gastos administrativos. Ergo, si la CCSS utiliza el SICERE, y ese servicio constituye un apoyo para la correcta y eficiencia administración y el gobierno de los seguros sociales, debe contribuir a su sostenimiento económico en proporción al beneficio recibido.


    Fuera de la anterior excepción, es claro que la CCSS no puede asumir el costo de la puesta en marcha y la operación del SICERE cuando el servicio se le presta a las operadoras de pensiones. Si no fuera así, se estarían utilizando recursos de los fondos de los seguros sociales y sus reservas para otros fines, lo cual, como se vio atrás, está prohibido por la Carta Fundamental. Entonces, a esta altura de la exposición, la pregunta obligada es ¿quién debe asumir el costo de esos servicios? A nuestro modo de ver, y descartada la CCSS, solo existen dos opciones: las operadoras de pensiones o los trabajadores”.


 


Puesto que la fiscalización sobre el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte genera gastos, éstos tienen que ser asumidos por su beneficiario. En caso de que la Caja como beneficiaria de la fiscalización no contribuya a su financiamiento, podrían darse dos situaciones. Una, se estaría obligando al resto de las entidades fiscalizadas a cubrir los costos que origine la fiscalización del régimen de seguridad social. Lo cual podría resultaría irrazonable y desproporcionado y, en todo, caso, violatorio del principio de intangibilidad del patrimonio de esas entidades. Observamos que no existe norma legal alguna que obligue al resto de las entidades fiscalizadas a asumir el costo de la fiscalización del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte. O bien, en ausencia de financiamiento, podría darse un deterioro de la fiscalización en menoscabo del interés público que determina su necesidad y, ante todo, del propio régimen de seguridad social, en tanto carecería de la garantía de solvencia y estabilidad financiera que otorga la fiscalización, pudiendo afectarse la confianza en el Régimen. En ese sentido, puede aplicarse al referido Régimen lo indicado por la Procuraduría en relación con el FREA:


 


“… Desde esta perspectiva, la intervención de la SUPEN constituye una garantía de que los recursos del FRE van a ser administrados bajo las más estrictas normas de prudencia, siguiendo los criterios técnicos contables y financieros, todo lo cual provocará, salvo caso fortuito o fuerza mayor, una solidez financiera permanente del fondo, con lo que se cumplirá, irremediablemente, el fin que se propuso el legislador con su creación ( artículo 21 de la Ley n.° 17 de 22 de octubre de 1943, Ley Constitutiva de la CCSS)”. Dictamen N° C-223-2001 de 10 de agosto del 2001.


 


Conforme el principio de legalidad y particularmente, por las reglas sobre competencia, la SUPEN ejerce una fiscalización sobre el régimen de pensiones de Invalidez, Vejez y Muerte. Le está implícitamente prohibido fiscalizar otros ámbitos de la actividad de la Caja. La contribución de la Caja en el financiamiento de los gastos de la SUPEN no puede calcularse sobre la totalidad de los ingresos de la Caja. Por el contrario, estima la Procuraduría que la contribución de la Caja debe calcularse exclusivamente sobre los recursos de tal Régimen fiscalizado.


 


CONCLUSION:


 


         Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:


 


1-.     La fiscalización del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte por parte de la Superintendencia de Pensiones es una actividad que tiende al desarrollo y preservación del régimen de seguridad social y, por ende de sus fondos y reservas.


 


2-.     Consecuentemente, el financiamiento de la fiscalización de dicho Régimen no puede ser analizado como una forma de desvío de los fondos y recursos constitucional y legalmente asignados a  la seguridad social.


 


3-.     De conformidad con lo dispuesto en los artículos 174 y 175 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores, la Caja Costarricense de Seguro Social debe cubrir el costo de la fiscalización que la Superintendencia de Pensiones ejerce sobre el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte.  


   



De Ud. muy atentamente,


 


 


Dra. Magda Inés Rojas Chaves


PROCURADORA ASESORA


 


 


MIRCH/mvc


Copia:   MS.c Javier Cascante


Superintendente de Pensiones