C-071-2004

1 de marzo del 2004

 

 

Licenciada

María del Carmen Redondo Solís

Gerente General

Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo

S. O.

 

Estimada señora:

 

         Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, me es grato referirme a su estimable oficio número GG-097-2003 de 6 de marzo del 2003, mediante el cual consulta a este Despacho el criterio técnico jurídico acerca de: “si procede o no el reconocimiento de méritos a los funcionarios de la Institución que estén contemplados en las situaciones siguientes:

 

1.- En caso de existir Licencia Sindical por seis meses o más, de conformidad con solicitud previa que pueda efectuar el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social así como otras entidades.

2.- Funcionarios que se encuentren disfrutando de permiso sin goce de salario por seis meses o más.

3.- Funcionarios que se encuentren disfrutando de permiso con goce de salario por seis meses o más

4.- Préstamo de funcionarios o el traslado de estos a otras Instituciones del Estado o Corporaciones Autónomas o Municipalidades por convenios específicos, con una duración de seis meses o más.”

 

         Puntualiza usted que los funcionarios que se encuentran bajo esos supuestos no son objeto de calificación durante el período que estén fuera de la Institución, además, que por costumbre institucional, cuando no existe evaluación, se ha considerado  la calificación inmediata anterior para determinar el porcentaje a pagar por concepto de méritos, según el sistema interno de méritos existente en ese Instituto para los empleados que ingresaron a laborar antes del 10 de mayo de 1983.

 

Con base en todo lo expuesto, solicita que este Despacho emita criterio acerca de la forma de proceder en esos casos, y “se aclare cuál es el plazo anterior inmediato que pueda regir como base para el otorgamiento de méritos”. Se anexa a su oficio el criterio jurídico de la Asesora Legal,   con el número de memorandum  Prov-L-011-03 de 31 de enero del 2002. 

 

Sobre el particular me permito manifestarle lo siguiente:

 

Dos aspectos se derivan de su consulta que es preciso considerar: por una parte, si procede o no el pago por méritos en las situaciones descritas en su misiva y, en estrecha relación, cómo se debe efectuar la evaluación del desempeño de labores en esos casos, para  cumplir con lo establecido en el ordinal 76 del Capítulo XVI del “Reglamento Autónomo de Organización y de  Servicios del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo”, que textualmente dice: “La calificación semestral servirá, en cuanto a reconocimiento de los buenos servidores, como factor a considerar para: régimen de méritos en los casos que corresponda, entrenamientos, ascensos, concesiones de permisos, reducciones forzosas de personal y otros.“ (El subrayado es nuestro).

 

A tales efectos, debe señalarse que, al no existir norma en el ordenamiento interno del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo que de solución a lo planteado, es preciso acudir a otros instrumentos de derecho público sobre la materia, tal como lo ordenan los artículos 112.1, 6.1 y 9.1. de la Ley General de la Administración Pública, por encontrarse los funcionarios de esa Institución en una relación de empleo regida por el Derecho Público, como ya reiteradamente lo ha venido señalando la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, desde el año 1992, cuando en resolución No. 1696-92, de las quince horas treinta minutos del 23 de agosto de ese año, resolvió: 

 

“XI.- En opinión de la Sala, entonces, los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, fundamentan la existencia, de principio, de un régimen de empleo regido por el Derecho Público, dentro del sector público, como ha quedado claro del debate en la Asamblea Nacional Constituyente y recoge incipientemente la Ley General de la Administración Pública.  Este régimen de empleo público implica necesariamente, consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, ya no solo distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas veces contrapuestos a éstos. “ (Ver en igual sentido, de la misma Sala el Voto No. No. 3309-94 de las quince horas del 5 de julio de 1994)

 

Bajo el alero de los lineamientos esbozados por la Sala Constitucional en la citada jurisprudencia, es procedente recurrir a las normas y principios generales que rigen el empleo público, contenidas en el Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento, así como en la Ley de Salarios de la Administración Pública, con el fin de resolver el asunto que nos atañe.  Así lo ha considerado este Despacho en situaciones similares, al estimar que, en aquellas situaciones en las que no existe norma, o la que existe es omisa u oscura, es jurídicamente procedente la aplicación de los parámetros del Estatuto de Servicio Civil, en el tanto allí se dispone de normativa de orden administrativo, con criterios técnicos necesarios para una mejor y más efectiva administración de personal. 

 

A mayor abundamiento, en aspectos salariales en las relaciones de empleo público, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha advertido en forma reiterada, que por virtud de los artículos 1 y 2 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, No. 2166 de 9 de octubre de 1957 y sus reformas, esta normativa resulta aplicable también a todo el Sector Público, cuando alguna de sus instituciones se encuentre ayuna de una norma que regule alguna cuestión de carácter salarial. (Ver en este sentido de dicha Sala la Sentencia No. 9 de las 9:30 horas del 15 de enero de 1993).     

 

Así las cosas, es claro que en la especie es obligatoria la aplicación de la normativa del Estatuto de Servicio Civil y su principios, así como lo dispuesto sobre el particular por la Ley de Salarios de la Administración Pública y sus principios, en ausencia de normativa que regule los aspectos consultados.

 

Desde esa óptica, tratándose las hipótesis en consulta de situaciones que eventualmente podrían interrumpir el período necesario para tener derecho al  reconocimiento al mérito o anualidad, viene a dar solución a lo planteado lo dispuesto por el numeral 12 inciso c) de la citada Ley de Salarios de la Administración Pública, reformado mediante Ley No. 6408 de 28 de febrero de 1980, al disponer que:

 

“Artículo 12.- Los aumentos de sueldo a que hace referencia el artículo 5 se concederán el primer día del mes cercano al aniversario del ingreso o reingreso del servidor y de acuerdo con las siguientes normas:

 

…c) Las vacaciones, la enfermedad justificada, el desempeño temporal de otro puesto público, aunque éste estuviere excluido del Régimen de Servicio Civil, los permisos sin goce de salario para realizar estudios en organismos internacionales de los cuales Costa Rica sea miembro y las licencias para adiestramiento o estudios relativos a la función propia que desempeña el funcionario o en una disciplina afín, en la cual regresara a trabajar por comprobada necesidad nacional, no interrumpirán el período de un año requerido para el aumento de sueldo; “   (El subrayado  es nuestro).

        

Como puede verse, la norma transcrita enumera, taxativamente, las situaciones en las que no se interrumpe la continuidad del servicio para computar el aumento anual; a “contrario sensu”, en cualquier otra hipótesis no enumerada allí, sí debe considerarse interrumpido el plazo para el pago de la anualidad. De allí que, en observancia de los presupuestos contemplados en la citada norma, es posible  determinar los casos en que procede, o no, el reconocimiento de méritos en las situaciones consultadas, todo ello con sustento en el conocido aforismo jurídico “a pari ratione”,  o aplicación  analógica de las normas autorizada por el artículo 12 del Código Civil, a lo que Don Alberto Brenes Córdoba describe así: “Cuando falta, en caso dado, precepto legal que directamente rija la especie de carácter civil o comercial que se halle en debate, cabe suplir la deficiencia recurriendo a los principios que de otras disposiciones análogas se desprendan, con base en la regla “donde hay la misma razón debe haber la misma disposición”, porque la legislación de un país forma un todo orgánico cuyas partes se sostienen  y ayudan mutuamente.” (Tratado de las Personas, edición 1974, San José, Costa Rica, pág. 43).

 

        Con base en lo expuesto, corresponde dar respuesta a su consulta, acerca de si procede o no el reconocimiento de méritos a los funcionarios contemplados en las situaciones siguientes:

 

“1.- En caso de existir Licencia Sindical por seis meses o más, de conformidad con solicitud previa que pueda efectuar el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social así como otras entidades.”

 

 Partimos  de que las licencias sindicales se otorgan con goce de salario, en virtud de estar autorizadas por Convenios de la Organización Internacional del Trabajo,  incorporados a nuestro ordenamiento jurídico por haber sido aprobados por la Asamblea Legislativa, así como por el numeral 33 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, que autorizan a la Administración Pública a conceder a los representantes de los trabajadores permisos con goce de salario para asistir a actividades de capacitación, o de gestión en el campo sindical. Verbigracia, la Recomendación No. 143 de la Organización Internacional del Trabajo, en armonía con el artículo 2 del Convenio 135, donde categóricamente se señala: “ 11. 1.- A fin de que los representantes de los trabajadores puedan desempeñar eficazmente sus funciones, deberían disfrutar del tiempo libre necesario para asistir a reuniones, cursos de formación, seminarios, congresos y conferencias sindicales. 2.- El tiempo libre previsto en el subpárrafo 1) anterior debería ser otorgado sin pérdida de salario, ni de prestaciones u otras ventajas sociales, quedando entendido que la cuestión de determinar a quién corresponderían las cargas resultantes debería determinarse por los métodos de aplicación a que se refiere el párrafo 1 de la presente recomendación. “  (El subrayado es nuestro).         

 

Consecuentes con la protección especial que brinda nuestra legislación a los representantes de los trabajadores acogidos a una licencia sindical, es evidente que su salario no podría verse disminuido o desmejorado por tal motivo, por lo que en esos supuestos no se interrumpe tampoco el período para efectos del pago por  méritos.    

 

Desde esa perspectiva, en ausencia de norma expresa en ese Instituto, que indique la forma  de  calificar los servicios de los funcionarios acogidos a una licencia sindical, lo pertinente es aplicar lo que sobre el particular establece el “Manual de Procedimientos para la Evaluación del Desempeño de los Servidores Cubiertos por el Título I del Estatuto de Servicio Civil”; habida cuenta de que el artículo 44 bis del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, remite a ese Manual, al ordenar que: “Los demás aspectos no considerados en los anteriores artículos se resolverán conforme se indique en los instructivos elaborados por cada institución y aprobados por la Dirección General de Servicio Civil o el Manual General vigente, para regular sus respectivos sistemas de evaluación del desempeño”.  

 

 Así,  los numerales 8.4 y 8.5 punto b) del citado Manual, disponen que:

 

“8.4. Si por razones de licencia, incapacidad, becas u otras causas, el servidor hubiere interrumpido sus servicios durante el ciclo de evaluación, se procederá de acuerdo con lo señalado en el siguiente numeral.   

 

8.5. …b. Si el servidor fue evaluado en el período de la Evaluación Intermedia y, a la fecha de la Evaluación Final, tiene menos de seis meses de tiempo efectivamente laborado durante el ciclo de evaluación, no tendrá Evaluación Anual. 

 

No obstante, para cualquier efecto de orden administrativo, por ejemplo, pago de incentivos, se le tomará en cuenta la Evaluación Anual del ciclo anterior.” (El subrayado es nuestro).

 

Siguiendo la acepción de las normas transcritas, es claro que para los efectos salariales que aquí interesan, deberá considerarse la evaluación del ciclo inmediato anterior, tal y como por costumbre administrativa se ha venido realizando en la Institución consultante y que, como se observa, no ha sido extraña a las disposiciones que ha emitido la Dirección General de Servicio Civil, para regular situaciones similares.    

 

“2.- Funcionarios que se encuentren disfrutando de permiso sin goce de salario por seis meses o más.”

        

        De conformidad con el artículo 12 inciso c) de la Ley de Salarios de la Administración Pública, citado en líneas precedentes, los permisos sin goce de salario que no interrumpen el período para el pago de la “anualidad” o “méritos”, son las licencias de adiestramiento o de estudios relativos o afines a la función que desempeña el servidor en su puesto de trabajo, por lo que sólo en tales hipótesis no se interrumpe el plazo para el pago del estipendio salarial por mérito. 

 

        Ahora bien, para efectos de evaluar al servidor que se  encuentra con permiso sin goce de salario, el numeral 8.7 del referido Manual señala que:

 

“En caso de que el servidor se encuentre ausente de su puesto por motivo de licencias sin goce de salario, no deberá exigirse su evaluación del desempeño, para ningún efecto administrativo ni legal. “ 

 

         No obstante, en razón de que en el régimen interno de méritos de esa Institución, la calificación que obtenga el funcionario (bueno, muy bueno o excelente) determina el  porcentaje a otorgar por ese estipendio, y en ausencia de una norma escrita que regule esa situación particular, hace que deba recurrirse a la costumbre institucional de aplicar la calificación inmediata anterior, lo que, en todo caso, como se mencionó anteriormente, no es extraña a las disposiciones que en tal sentido a emitido la Dirección General de Servicio Civil para situaciones similares, tal y como puede verse de lo dispuesto por el artículo 8.5 del referido Manual de Procedimiento para la Evaluación del Desempeño de Labores. 

 

“3.- Funcionarios que se encuentren disfrutando de permiso con goce de salario por seis meses o más.”

 

         De conformidad con lo preceptuado por el numeral 12 inciso c) de repetida cita, no interrumpen el período anual para el reconocimiento salarial por “méritos”,  los permisos con goce de salario por seis meses o más, que se otorguen a los funcionarios para efectos de estudio o capacitación para el puesto.

 

         En tales casos, la evaluación del desempeño del funcionario deberá efectuarse bajo los lineamientos del Manual General de Evaluación del Desempeño, puntos 8.4 y 8.5 citados, es decir, se le tomará en cuenta la evaluación del ciclo anterior.

 

  “4.- Préstamo de funcionarios o el traslado de estos a otras Instituciones del Estado o Corporaciones Autónomas o Municipalidades por convenios específicos, con una duración de seis meses o más.”

 

Según la teoría del “Estado Patrono Unico”, reconocida en abundante jurisprudencia judicial y administrativa, no hay duda de que en el supuesto enunciado en su pregunta no media disolución de la continuidad de la relación de servicio con el Estado, y por ende, no afecta el reconocimiento del aumento anual, en tanto que el funcionario se mantiene laborando para una institución dentro del Sector Público.  Desde esa perspectiva, el numeral 12 inciso c) de la tan citada Ley  de Salarios, es suficientemente claro en indicar que:  “…el desempeño temporal de otro puesto público, aunque  éste  estuviere excluido del Régimen de Servicio Civil … no interrumpen el período de un año requerido para el aumento de sueldo”.

 

Ahora bien, en cuanto al procedimiento a seguir para calificar los servicios del funcionario durante el período en el cual se encuentra destacado en otra Institución o Corporación Autónoma o Municipal, el Manual de Evaluación del Desempeño que nos sirve de referencia, indica:

 

“8.3. Si el servidor es trasladado en forma temporal a otra dependencia del Estado cubierta por el Régimen de Servicio Civil, su evaluación del desempeño debe efectuarla el funcionario que actúe como su jefe inmediato durante el período de su traslado …”.

 

También el inciso a) del artículo 44 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, ayuda a aclarar el punto, cuando dispone:

 

“Artículo 44.- Cuando el servidor no hubiere completado un año de prestación de servicios al momento de hacerse la evaluación; si hubiere trabajado a las órdenes de diferentes jefes en el año anterior, o tuviere un jefe para los aspectos administrativos y otro para los asuntos técnicos en el caso de que su sistema institucional no se indique otro tratamiento, se observarán las siguientes reglas:

a) Si el servidor hubiere estado a las órdenes de varios jefes, el resultado de la evaluación la presentará al funcionario el último jefe o grupo de evaluadores con los que hubiere trabajado más tiempo, debiendo tomar en cuenta los informes que al respecto deberán rendir los otros jefes y evaluadores.”  

 

        De todo lo expuesto se colige que en el caso en estudio, corresponderá al jefe inmediato del servidor, en la Institución que estuviere en calidad de préstamo,  realizar la evaluación del desempeño que servirá como base para el otorgamiento del rubro por méritos.

    

 En todo caso, si por razones atendibles no es posible proceder a la evaluación en mención, lo procedente es, para efectos del aumento anual, considerar la del ciclo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 44 bis del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil y numeral 8.5 inciso b) del referido Manual.

 

Atentamente,

 

 

Lic. German Luis Romero Calderón

PROCURADOR DE RELACIONES DE SERVICIO

SECCIÓN II

 

 

Msc. Milena Alvarado Marín

ABOGADA DE PROCURADURÍA

 

 

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