OJ-027-2004

4 de marzo del 2004

 

 

Señora

Silvia Navarro Romanini

Secretaria General

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

S. O. 

 

Estimada señora:

 

         Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, tengo el gusto de dar respuesta a su estimable oficio n.º 290-04, del 14 de enero del año en curso, en virtud del cual nos transcribe el acuerdo (Artículo XIII) tomado por la Corte Plena en la sesión n.º 45-03, celebrada el 1º de diciembre del 2003, el cual, en lo que interesa, dispone:

 

“1.- Acoger la recomendación de la Magistrada Calzada y del Magistrado Jinesta, en el sentido de que la Unidad Ejecutora del Programa Poder Judicial – B.I.D., proceda a hacer efectiva la garantía de cumplimiento del contrato con la Fundación General de la Universidad de Salamanca.

2.- Testimoniar piezas de las diligencias a la Procuraduría General de la República, para los fines que estime conveniente.” (Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original).

 

         Según se desprende de la documentación remitida, el testimonio de piezas de la contratación celebrada entre el Poder Judicial y la Fundación General de la Universidad de Salamanca, lo es con el objeto de que este Despacho “(…) proceda a entablar el arbitraje correspondiente, a efecto que el Estado pueda resarcirse íntegramente de la totalidad de los daños y perjuicios irrogados por el incumplimiento contractual y que resultan ser el saldo al descubierto de la ejecución de la garantía de cumplimiento.”  (Oficio del 13 de noviembre del 2003 (visible a folios 2 y 3 del testimonio de piezas remitido), suscrito por los señores Magistrados Ana Virginia Calzada y Ernesto Jinesta). 

 

I.-      ANTECEDENTES

 

Para una mayor comprensión de la gestión formulada, consideramos oportuno y necesario realizar un breve recuento de los hechos más importantes del contrato celebrado entre el Poder Judicial y la Fundación General de la Universidad de Salamanca.

 

1)                Mediante Ley n.º 7496, del 3 de mayo de 1995, se aprobó el Contrato de préstamo n.º 859/0C-CR, por un monto equivalente a once millones doscientos mil dólares estadounidenses (US$11.200.000,00), suscrito el 20 de febrero de 1995, en San José, Costa Rica, entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Banco Interamericano de Desarrollo, destinado a financiar el Programa de modernización de la administración de justicia. En dicho contrato, las partes convinieron que la ejecución del proyecto y la utilización de los recursos del financiamiento serían llevados a cabo por el Prestatario, por intermedio de la Corte Suprema de Justicia, mediante una Unidad Ejecutora que estaría adscrita a la Comisión de Modernización del Poder Judicial.

 

2)                El Poder Judicial, a través de la Unidad Ejecutora del Programa de Modernización de la Administración de Justicia, promovió la Licitación por Registro n.º 34-01 “Contratación de servicios para el diseño y puesta en marcha del Campus Virtual para la Escuela Judicial de Costa Rica”.

 

3)                La Corte Plena, en sesión n.º 33-2002, celebrada el 22 de julio del 2002, Artículo XXXIII, atendiendo la recomendación de la Unidad Ejecutora del Programa Poder Judicial – BID, adjudicó la Licitación en cuestión a la Fundación General de la Universidad de Salamanca, por un monto de ciento setenta mil dólares americanos ($170.000.00).

 

4)                La contratación en referencia se plasmó en el Contrato de prestación de servicios profesionales n.º 87-CG-02, suscrito entre el Dr. Luis Paulino Mora Mora, en su condición de Presidente de la Corte Suprema de Justicia y el señor Juan Carlos Ferré Olive, en su condición de Director-Gerente de la Fundación General de la Universidad de Salamanca.  Posteriormente, atendiendo las recomendaciones de la Contraloría General de la República, las partes contratantes firmaron un Addendum al Contrato, en el que se modificaron las cláusulas números 6 y 17, el cual fue aprobado por la Corte Plena en la sesión n.º 92-02, celebrada el 16 de diciembre de 1992, en el que se acordó, además, su remisión a la Contraloría para su respectivo refrendo.

 

5)                La Contraloría General de la República, mediante oficio n.º 00879 (DI-AA-221), del 20 de enero del 2003, devolvió a la Corte el Contrato en cuestión, así como el respectivo Addendum, con la aprobación correspondiente (Refrendo).

 

6)                La consultoría para la creación del “Campus Virtual para la Escuela Judicial, se inició el 19 de febrero del 2003, por parte del equipo de consultores de la Fundación Universidad de Salamanca.

 

7)                El 30 de abril del 2003, mediante oficio n.º DIR-286-2003, el Lic. Mateo Ivankovich Fonseca, Subdirector de la Escuela Judicial, informó sobre el incumplimiento contractual en que incurrió la empresa consultora, solicitándole a la Unidad Ejecutora del Programa Poder Judicial – BID, tomar las acciones legales que correspondan.  El citado informe fue aprobado por el Consejo Directivo de la Escuela Judicial, en la sesión n.º 8, celebrada el 22 de mayo del 2003, Artículo VI, y puesto en conocimiento de la Comisión de Seguimiento del Préstamo del Proyecto Corte B.I.D.  A su vez, esta Comisión, en reunión celebrada el 28 de mayo del 2003, tuvo por recibido el informe y lo hizo del conocimiento de la Corte Plena.

 

8)                La Corte Plena, en sesión n.º 21-03, celebrada el 2 de junio del 2003, acordó (Artículo XIX), acoger la recomendación de la Comisión de Seguimiento del Préstamo del proyecto Corte – BID y, en consecuencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 11 de la Ley de Contratación Administrativa y 13 de su Reglamento, resolvió iniciar procedimiento administrativo de resolución contractual, confiriendo audiencia a la contratista por un plazo de diez días hábiles para que expresara su posición y aportara la prueba que considerara pertinente.  Dicho acuerdo le fue debidamente notificado a la Fundación Universidad de Salamanca el 10 de junio del 2003.

 

9)                El 19 de junio del 2003, el señor Jorge Civis Llovera, Director-Gerente de la Fundación General Universidad de Salamanca, vía fax, contesta la audiencia conferida por la Corte Plena, indicando que, en su criterio, en este caso debe aplicable la cláusula decimoséptima del contrato, referente a la solución por la vía arbitral de las controversias que pudieran derivarse del contrato, de su ejecución, liquidación o interpretación.  Señala, además, que su representada no ha incurrido en incumplimiento –adjuntando escrito preparado por los Servicios Jurídicos de la Universidad- y, por el contrario, denuncia el incumplimiento por parte de la Escuela Judicial, al rechazar sin causa justificada el informe diagnóstico presentado para completar el hito 1.

 

10)            La Licda. Ana  Virginia Calzada, Presidenta del Consejo Directivo de la Escuela Judicial, mediante oficio n.º DIR-375-2003, del 26 de junio del 2003, dirigido a la Corte Suprema de Justicia, entre otras cosas, señala la falta de legitimación del representante de la Fundación consultora y refuta lo afirmado por dicho representante, en el sentido de que fue la Escuela Judicial la que había incumplido el contrato.  Al respecto, afirma que el rechazo de los informes presentados por la Fundación, en relación con el hito 1 del Contrato, fue totalmente justificado, toda vez que la contratista incumplió las obligaciones derivadas de su oferta técnica.

 

11)            La Comisión de Seguimiento del Programa Corte - B.I.D., en sesión celebrada el 2 de julio del 2003, acordó recomendar a la Corte Plena nombrar una Comisión de Magistrados para que dialogara con los representantes de la Fundación General de la Universidad de Salamanca.

 

12)            La Corte Plena, en sesión n.º 25-03, celebrada el 7 de julio del 2003, acordó (Artículo XXVII), en primer término, conceder un plazo de 3 días al señor Civis Llovera, para que acreditara, mediante documento idóneo, su legitimación en el procedimiento administrativo de resolución contractual por incumplimiento.  Asimismo, dispuso integrar una Comisión integrada por la Magistrada Calzada y los Magistrados Vega y Jinesta, con el propósito de que dialogaran con los representantes de la Fundación General de la Universidad de Salamanca.

 

13)            La Fundación de la Universidad de Salamanca no contestó la audiencia conferida para que el señor Civis Llovera acreditara su legitimación en el procedimiento administrativo de resolución.

 

14)            La Corte Plena, en sesión n.º 31-03, celebrada el 18 de agosto del 2003, dispuso (Artículo XVII), resolver las relaciones contractuales con la Fundación General de la Universidad de Salamanca, por motivo de incumplimiento del Contrato de prestación de servicios profesionales n.º 87-CG-02 y su addendum.  Asimismo, la Corte acordó que, una vez firme la resolución contractual dispuesta, se procediera con la ejecución de la garantía de cumplimiento y, de ser procedente, la cláusula penal prevista contractualmente.

 

15)            El Lic. Otto González Vílchez, abogado de la Escuela Judicial, atendiendo lo solicitado por el Consejo Directivo de dicha Escuela, mediante oficio n.º EJ-UJ-353-2003, del 25 de setiembre del 2003, entre otras cosas recomendó ejecutar la garantía de cumplimiento por su totalidad, en virtud de que el incumplimiento contractual en el que incurrió la Fundación le había provocado evidentes y cuantificables daños y perjuicios a los intereses de la Escuela Judicial.  Asimismo, señaló que el Poder Judicial tenía la posibilidad de demandar, en la vía arbitral, por el saldo en descubierto que pudiera existir y, finalmente, que consideraba improcedente ejecutar la cláusula penal por ejecución tardía.

 

16)            El Consejo Directivo de la Escuela Judicial, en sesión n.º 15, celebrada el 2 de octubre del 2003, acordó (Artículo IV), aprobar el estudio elaborado por el Lic. González y ponerlo en conocimiento de la Comisión de Magistrados integrada por la Corte para dialogar con los representantes de la Fundación General de la Universidad de Salamanca.

 

17)            El 13 de noviembre del 2003, los Magistrados Ana Virginia Calzada y Ernesto Jinesta, en oficio dirigido al Dr. Luis Paulino Mora, Presidente de la Corte Suprema de Justicia, rinden informe acerca del estudio jurídico elaborado por el Lic. Otto González Vílchez, recomendando a la Corte Plena, entre otras cosas, proceder a hacer efectiva la garantía de cumplimiento y “(…) plantear las gestiones pertinentes ante la Procuraduría General de la República, para que este órgano proceda a entablar el arbitraje correspondiente, a efecto que el Estado pueda resarcirse íntegramente de la totalidad de los daños y perjuicios irrogados por el incumplimiento contractual y que resultan ser el saldo al descubierto de la ejecución de la garantía de cumplimiento.”

 

18)            La Corte Plena, en sesión n.º 45-03, celebrada el 1º de diciembre del 2003, acordó (Artículo XIII), acoger la recomendación de la Magistrada Calzada y del Magistrado Jinesta, de proceder a ejecutar la garantía de cumplimiento del contrato celebrado con la Fundación General de la Universidad de Salamanca y “Testimoniar piezas de las diligencias a la Procuraduría General de la República, para los fines que estime convenientes.” 

 

II.-    ALCANCES DE LA REPRESENTACIÓN LEGAL DEL ESTADO, POR PARTE DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

 

        La gestión formulada por la Corte Plena tiene por objeto que la Procuraduría General de la República instaure proceso arbitral contra la Fundación General de la Universidad de Salamanca, a efecto de que el Poder Judicial (órgano del Estado) sea resarcido, íntegramente, de la totalidad de  daños y perjuicios irrogados por el incumplimiento contractual en el que incurrió la citada Fundación del contrato de prestación de servicios profesionales celebrado entre ambas partes. 

 

        Sobre el particular, me permito señalar que la Procuraduría General de la República carece de legitimación para instaurar, en representación del Poder Judicial (órgano del Estado), un proceso arbitral. Si bien es cierto que de conformidad con su Ley Orgánica, n.º 6815 del 27 de setiembre de 1982, la Procuraduría es el representante legal del Estado, tal representación es limitada a “(…) las materias propias de su competencia” (artículo 1º). 

 

En relación con lo anterior, los numerales 3, inciso a) y 20 de la Ley en referencia, en lo que interesa, disponen:

 

“Artículo 3º.- Atribuciones:

Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:

a) Ejercer la representación del Estado en los negocios de cualquier naturaleza, que se tramiten o deban tramitarse en los tribunales de justicia. (…).” (Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original).

 

Artículo 20.- Representación en juicio:

         El Procurador General, el Procurador General Adjunto y los Procuradores tienen, en cuanto a los juicios en que intervengan ante las autoridades de justicia, las facultades que corresponden a los mandatarios judiciales según la legislación común, con las restricciones siguientes: les está absolutamente prohibido allanarse o desistir de las demandas y reclamaciones, así como someter los juicios a la decisión de árbitros sin la previa autorización del Poder Ejecutivo.

         No tendrá valor ni efecto alguno, en juicio o fuera de él, lo que se haga en oposición al párrafo anterior, y la nulidad de los procedimientos, a que razonablemente diere lugar la transgresión, deberá ser declarada, aun de oficio, por los tribunales de justicia. (…).” (Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original).

 

         Por su parte, el artículo 27, inciso 3) de la Ley General de la Administración Pública, al establecer las atribuciones que corresponden al Poder Ejecutivo (Presidente de la República y Ministro del Ramo) dispone:

 

“Corresponderá a ambos, además, transar y comprometer en árbitros los asuntos del ramo.”

 

         De la normativa transcrita se desprende, clara y expresamente, que la representación legal del Estado, encomendada a la Procuraduría General de la República, es limitada a las materias propias de su competencia.  En el caso particular de la representación legal del Estado en juicio, se refiere a los procesos judiciales que se tramiten ante los tribunales de justicia. 

 

Por otra parte, por disposición legal expresa, a los Procuradores en general, en su condición de mandatarios judiciales, les está absolutamente prohibido someter los juicios a la decisión de árbitros sin la previa autorización del Poder Ejecutivo. 

 

        De lo anterior se desprende que la Procuraduría carece de legitimación para instaurar un proceso arbitral como el que se nos solicita.  Para ello tendría que contar con la autorización, previa y expresa, del Poder Ejecutivo.

 

        Por consiguiente, a pesar de que la Ley sobre Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social permite a los entes públicos someter sus controversias a arbitraje, y que la cláusula arbitral contenida en el Contrato celebrado entre el Poder Judicial y la Fundación General de la Universidad de Salamanca (cláusula 17) faculta a las partes para someter sus diferencias a arbitraje, el proceso correspondiente, en los casos en los que proceda, debería ser gestionado por la parte interesada contractual interesada. 

        

III.-   ALGUNAS CONSIDERACIONES EN TORNO A LA RESOLUCIÓN DEL  CONTRATO CELEBRADO ENTRE EL PODER JUDICIAL Y LA FUNDACIÓN GENERAL DE LA UNIVERSIDAD DE SALAMANCA

 

         Sin perjuicio de lo indicado en el apartado anterior, este Despacho considera pertinente señalar algunas consideraciones en torno a la resolución contractual y sus efectos en relación con el contrato celebrado entre el Poder Judicial y la Fundación General de la Universidad de Salamanca.

 

         Según se desprende de la documentación remitida, el Poder Judicial acordó resolver el contrato en cuestión en virtud de los graves incumplimientos contractuales en los que incurrió la citada Fundación.  El fundamento legal de tal resolución contractual, como bien se indica en el acuerdo adoptado por la Corte Plena, lo encontramos en el artículo 11 de la Ley de Contratación Administrativa y 13 de su Reglamento, así como en la cláusula décimo cuarta del Contrato.

 

Recordemos que la resolución contractual es un derecho conferido a la Administración para poner término a aquellos contratos en los cuales los co-contratantes hayan incurrido en motivo de incumplimiento.  Ahora bien, una consecuencia de la resolución es la de que la Administración debe determinar si el incumplimiento, que motivó la adopción de tal medida, le ha ocasionado daños y perjuicios. 

 

Una vez decreta la resolución contractual, o en el mismo procedimiento administrativo seguido al efecto, la Administración debe determinar la suma a la cual ascienden los daños y perjuicios irrogados con el incumplimiento contractual.  Una vez establecida dicha suma, debe proceder a ejecutar la garantía de cumplimiento “(…) por el monto necesario para resarcir, a la Administración, los daños y perjuicios imputables al contratista.” (Artículo 34 de la Ley de Contratación Administrativa).  Sin embargo, cuando la garantía de cumplimiento sea insuficiente para cubrir los daños y perjuicios ocasionados, la Administración está facultada para cobrar la diferencia a través de otras vías.  

Ahora bien, en casos similares, este Despacho ha recomendado cobrar la diferencia en cuestión a través de la vía ejecutiva. A tal efecto, en tratándose de un órgano del Estado, tal y como es el caso del Poder Judicial, deberá remitir a la Procuraduría copia certificada de todo el expediente administrativo en el cual se haya determinado la suma pertinente, así como la certificación a la que hace referencia el artículo 149 de la Ley General de la Administración Pública. 

 

Igualmente, es preciso que, conforme con lo dispuesto en el artículo 150 de la citada Ley General, la Administración realice las dos intimaciones de pago correspondientes.  Los requisitos y las fases procesales señaladas resultan indispensables para la interposición del proceso correspondiente pues, en su conjunto, son los que constituyen título ejecutivo.  Sobre el particular, véase el dictamen C-241-2002, del 18 de setiembre del 2002.

 

En virtud de lo expuesto, la Procuraduría General de la República considera improcedente que el Poder Judicial interponga un proceso arbitral contra la Fundación General de la Universidad de Salamanca, con el propósito de ser resarcido de los daños y perjuicios irrogados por el incumplimiento contractual en que incurrió la citada Fundación y que no fueron cubiertos con la ejecución de la garantía de cumplimiento.

 

En consideración de este Despacho, los procesos arbitrales están previstos para resolver las diferencias surgidas entre las partes durante la vigencia y ejecución del contrato, pero no para supuestos como el que nos ocupa, en el que, por incumplimiento, la Administración declaró la resolución contractual, en cuyo caso resulta aplicable el procedimiento y la normativa indicada. 

 

IV.-   CONCLUSIÓN

 

         Con fundamento en lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

 

1.-     La representación legal del Estado, encomendada a la Procuraduría General de la República, es limitada a las materias propias de su competencia. (Artículo 1º de su Ley Orgánica).  En el caso particular de la representación legal del Estado en juicio, se refiere a los procesos judiciales que se tramiten ante los Tribunales de Justicia.

 

2.-     A los Procuradores en general, en su condición de mandatarios judiciales, les está absolutamente prohibido someter los juicios a su cargo a la decisión de árbitros sin la previa autorización del Poder Ejecutivo. (Artículo 20 de la Ley Orgánica de la Procuraduría).

 

3.-     La Procuraduría General de la República carece de legitimación para instaurar, en representación del Poder Judicial (órgano del Estado), un proceso arbitral.  En los casos en que proceda, el proceso arbitral debe ser gestionado por el mismo órgano administrativo interesado.

 

4.-     El artículo 18 de la Ley sobre Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social autoriza a todos los sujetos de derecho público para someter sus controversias a arbitraje; asimismo la cláusula arbitral contenida en el Contrato celebrado entre el Poder Judicial y la Fundación General de la Universidad de Salamanca (cláusula 17) faculta a las partes para someter sus diferencias a arbitraje. Sin embargo, el proceso arbitral está previsto para resolver las diferencias surgidas entre las partes contratantes durante la vigencia y ejecución del contrato, pero no para el cobro de daños y perjuicios no cubiertos con la ejecución de la garantía de cumplimiento, después de que la Administración declaró la resolución contractual, en razón del incumplimiento en el que incurrió la co-contratante.

 

5.-     Una vez decretada la resolución contractual, o en el mismo procedimiento administrativo seguido al efecto, la Administración debe determinar si, el incumplimiento que motivó la adopción de tal medida, le ha ocasionado daños y perjuicios, estableciendo la suma correspondiente. Posteriormente, debe proceder a ejecutar la garantía de cumplimiento por el monto necesario para resarcirse y, si dicha garantía resultare insuficiente, disponer las medidas necesarias para su resarcimiento.

 

6.-     El cobro de la diferencia resultante, después de la ejecución de la garantía de cumplimiento, se puede realizar a través de la vía ejecutiva. A tal efecto, la Administración interesada deberá remitir a la Procuraduría copia certificada de todo el expediente administrativo, en el cual se haya determinado la suma pertinente, así como la certificación a la que hace referencia el artículo 149 de la Ley General de la Administración Pública. Igualmente, es preciso que, conforme con lo dispuesto en el artículo 150 de la citada Ley General, la Administración realice las dos intimaciones de pago correspondientes.  Los requisitos y las fases procesales señaladas resultan indispensables para la interposición del proceso correspondiente pues, en su conjunto, son los que constituyen título ejecutivo.

 

         Sin otro particular, se suscribe,

 

         Cordialmente,

    

 

M.Sc. Omar Rivera Mesén

PROCURADOR ADJUNTO

 

 

ORM/mvc