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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 032 del 11/03/2004
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Opinión Jurídica 032
 
  Opinión Jurídica : 032 - J   del 11/03/2004   

OJ
OJ-032-2004
11 de marzo del 2004
 
 
Licenciado
Alfredo Jones León
Director Ejecutivo
Consejo Superior del Poder Judicial
S.     D.
 
Estimado señor:
 
         Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, me refiero a su oficio 5587-DE-03 del 13 de agosto del 2003, por medio del cual nos consulta “… sobre la facultad de la Caja Costarricense de Seguro Social de cobrar multas a los patronos morosos, amparándose en el artículo 70 del Reglamento de Salud, norma de carácter reglamentario que transgrede y amplía ilegítimamente la sanción a los patronos morosos, dispuesta en el artículo 36 de su Ley Constitutiva”.  Dicha consulta se plantea con fundamento en el acuerdo adoptado para ello por el Consejo Superior del Poder Judicial, en su sesión n.° 49-03, del 8 de julio del 2003.
 
         El criterio legal que se adjunta a la consulta (oficio 1102-DE/AL-03, del 13 de agosto del 2003, emitido por la Asesoría Legal de la Dirección Ejecutiva) sostiene que el recargo por morosidad previsto en el artículo 70 del Reglamento de Salud “…es una sanción totalmente ajena a las sanciones creadas por la Ley Constitutiva de la Caja del Seguro en la sección VI de dicha Ley”.  Agrega que existe “… una flagrante violación del Reglamento a la Ley y a la Constitución Política, pues por un lado se extralimita estableciendo sanciones no previstas en la Ley, y hasta señalando que la sanción que en él se crea se aplicará sin perjuicio de la aplicación de las sanciones establecidas en aquella norma de rango legal, es decir, como si fuera posible imponer una sanción creada por un reglamento por encima de lo establecido en la propia ley; y por otro lado y más grave aún, crea un recargo (sanción administrativa) en forma de multa con rangos y demás, que por no haber sido creado ni estar regulado legalmente, es violatorio del principio de Reserva de Ley, y por lo tanto evidentemente inconstitucional”.
 
         Mediante oficio ADPb-1324-2003 del 25 de agosto del 2003, esta Procuraduría confirió audiencia sobre la consulta a la Caja Costarricense de Seguro Social.  La Junta Directiva de esa Institución, en el artículo 11 de su sesión n.° 7788 del 11 de setiembre pasado, decidió remitirnos el estudio preparado sobre el punto por su  Dirección Jurídica.  En ese estudio (el cual consta en el oficio DJ-3565-2003 del 9 de setiembre del 2003) se arribó a la conclusión de que no es posible establecer, por vía reglamentaria, multas y recargos en perjuicio de los patronos morosos “por tratarse de materia objeto de reserva de ley”.  A pesar de ello, señala que por disponerlo así el artículo 49 de la Ley Constitutiva de la CCSS, esa Institución debe cobrar los intereses que se generen por el no pago oportuno de las cuotas de la Seguridad Social.
 
I.-      OBSERVACIÓN PRELIMINAR:
 
La consulta que se nos plantea, como ya quedó expuesto, proviene del Consejo Superior del Poder Judicial.  A dicho órgano, sin embargo, le afecta una disposición normativa que le impide plantear consultas a esta Procuraduría.
 
         Nos referimos al artículo 78 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, el cual dispone lo siguiente:
 
“Artículo 78:  En lo no dispuesto en la presente Ley, el régimen de los actos del Consejo será el establecido para los actos administrativos, sin que, en ningún caso, deba consultarse a la Procuraduría General de la República”. (El subrayado es nuestro).
 
         Como puede apreciarse, existe una disposición de rango legal que inhibe al Consejo Superior del Poder Judicial para plantear consultas a este Órgano, por lo que, atendiendo el espíritu de esa norma, debe afirmarse que tampoco la Procuraduría estaría en posibilidad de emitir un dictamen vinculante en este caso sin infringir la disposición transcrita.
 
         A pesar de lo anterior, y como una forma de colaboración para con el Consejo, emitiremos una simple opinión jurídica sobre el tema en consulta, en el entendido de que, como cualquier otra de su clase, carece de efectos vinculantes.
 
II.-    NATURALEZA DEL RECARGO POR MORA DERIVADO DEL NO PAGO OPORTUNO DE LAS OBLIGACIONES CON LA CCSS.
 
         A efecto de lograr mayor claridad en el tratamiento del tema sobre el cual se nos consulta, interesa indicar que como consecuencia del no pago oportuno de las obligaciones de los particulares para con la Administración Pública, pueden generarse diversas consecuencias.  Entre ellas se encuentra el cobro de multas, de intereses y de recargos.
 
         Las multas, al igual que otras medidas coercitivas (como por ejemplo, el cierre de negocios) tienen una naturaleza eminentemente sancionatoria.  Constituyen una forma de castigo ante el incumplimiento de ciertos deberes y se orientan a desincentivar ese tipo de conductas.
 
         Los intereses, por su parte, no tienen naturaleza sancionatoria, sino indemnizatoria, y son una consecuencia patrimonial por el no pago, o el pago fuera de término, de una obligación económica.  Constituyen una medida compensatoria por el perjuicio que causa a la Administración el no poder contar con una suma de dinero que debió ingresar oportunamente a sus arcas.
 
         En el caso de los recargos por mora -que son los que aquí interesan- nuestros Tribunales se han inclinado por atribuirles naturaleza indemnizatoria.  Así, tratándose de obligaciones tributarias, la Sala Constitucional ha indicado:
 
“... la naturaleza jurídica de los intereses y la mora no es de una sanción, sino más bien una medida compensatoria por el lucro o renta del capital adeudado por el sujeto pasivo de la obligación, que hubiera disfrutado la administración si el cumplimiento de la obligación se hubiese verificado oportunamente, pero que no se percibió, en vista de la cancelación tardía...” (Sala Constitucional, sentencia n.° 1486-98, de las 17:30 horas del 4 de marzo de 1998. El destacado no es del original. En el mismo sentido puede consultarse la sentencia n.° 2493-98 de las 16:06 horas del 15 de abril de 1998).
 
El Tribunal Contencioso Administrativo, por su parte, ha indicado sobre el tema lo siguiente:
 
“(…) el punto a dilucidar en este proceso es, si el recargo por la mora, ante la no satisfacción del impuesto del traspaso de vehículos, tiene naturaleza sancionadora y no indemnizatoria (…) el incumpliente debe satisfacer el impuesto, los intereses, los recargos y cualquier otra multa impuesta por la legislación. Dada la variedad de imposiciones, en un primer momento, se pensó, que podían ser gravosas para los administrados y ha sido en virtud de ello, que por jurisprudencia reiterada, tales rubros –réditos y recargos-, se han calificado, no como «sancionatorios» sino más bien, integrantes de la restitución del capital que la Administración Tributaria no recibió en tiempo.” (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia n.° 184-2001 de las 10:45 horas del 27 de junio del 2001. En sentido similar, véanse las sentencias de ese mismo Tribunal n.° 191-2001 de las 15:10 horas del 29 de junio del 2001, 37-2002  y 40-2002, de las 10:45 y 11:30 horas, ambas del 22 de febrero del 2002).
 
         Ciertamente, la obligación a que se refieren las citas anteriores es de naturaleza tributaria, naturaleza que no ostentan las obligaciones patronales para con la Caja Costarricense de Seguro Social, según lo ha establecido la Sala Constitucional, por ejemplo, en sus sentencias 3819-94 de las 16:45 del 27 de julio de 1994 y 7393-98 de las 9:45 horas del 16 de octubre de 1998; sin embargo, ambas obligaciones tienen en común el deber de realizar un pago a favor de la Administración, por lo que las consecuencias accesorias de no concretar ese pago oportunamente sí son las mismas.
 
         En el caso del incumplimiento en el pago de las cuotas obrero patronales para los regímenes de seguridad social que administra la Caja Costarricense de Seguro Social, la normativa vigente establece -entre otras consecuencias- la obligación de cancelar, a título de recargo por mora, un 2% progresivo sobre las cuotas por cada mes o fracción, hasta un máximo de 24%.
 
         A juicio del consultante, ese recargo por mora (que cataloga como una sanción administrativa) está afecto al principio de reserva de ley, por lo que resulta improcedente establecerlo por vía reglamentaria, como lo hace el artículo 70 del Reglamento del Seguro de Salud aprobado por la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social.  Seguidamente nos referiremos a ese punto.
 
III.-   SOBRE LA COMPETENCIA DE LA CCSS PARA ESTABLECER RECARGOS POR MORA POR VÍA REGLAMENTARIA:
 
         Independientemente de la naturaleza sancionatoria o indemnizatoria que se le atribuya a los recargos por mora provenientes de la falta de cumplimiento oportuno del pago de una obligación, es incuestionable que, en la generalidad de los casos, el establecimiento de tales recargos estaría afecto al principio de reserva de ley, según el cual, sólo mediante normas de rango legal es posible establecer sanciones, cargas u otro tipo de imposiciones que afecten la esfera patrimonial o los derechos fundamentales del administrado.
 
         A pesar de lo anterior, el artículo 73 de la Constitución Política, así como los artículos 3 y 14 inciso f) de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, atribuyen a esa institución la competencia para administrar y gobernar los seguros sociales.  Esa competencia, por provenir directamente de una norma de rango constitucional, habilita a la Caja para fijar, por vía reglamentaria, todo lo relativo a los requisitos, aportes, beneficios, condiciones, y demás reglas aplicables a los seguros que administra.
 
         Respecto al tema, la Sala Constitucional ha indicado:
 
“IV.- Sobre la infracción al principio de reserva de ley. El primer argumento de la accionante es que la norma impugnada lesiona el principio de reserva legal, al imponer, mediante un reglamento, un requisito sustancial para ejercer el derecho a pensión. La regulación de los derechos fundamentales está reservada a la ley, del cual resulta que solamente mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo y por el procedimiento previsto en la Constitución Política para la emisión de las leyes, es posible regular, y en todo caso, restringir los derechos fundamentales, todo -por supuesto- en la medida en que la naturaleza y régimen de éstos lo permita, y dentro de las limitaciones constitucionales aplicables.  Sin embargo, la norma aquí cuestionada no contraviene la Constitución Política en virtud de que el artículo 73 de la Constitución Política confía la administración y el gobierno de los seguros sociales a la Caja Costarricense del Seguro Social, por lo que la Constitución establece a favor de esta institución autónoma, un grado de autonomía –administrativa y de gobierno- que le permite regular, por vía de reglamento lo relativo a los seguros sociales.  Dicha norma constitucional es desarrollada en la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, en especial en los artículos 1, 2 y 3, que disponen (…) Las normas transcritas confieren a la Caja Costarricense del Seguro Social la potestad de administrar todo lo referente a seguros sociales, lo que implica determinar reglamentariamente los requisitos de ingreso a cada régimen de protección, sus beneficios y condiciones, por lo que el Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte emitido por la Junta Directiva, así como sus reformas lo ha sido en ejercicio de esta competencia, derivada del numeral 73 constitucional.  En consecuencia, el artículo 9 inciso a) del Reglamento del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense del Seguro Social no viola el principio de reserva legal”. (Sala Constitucional, sentencia n.° 378-2001 de las 14:37 horas del 16 de enero del 2001.  En sentido similar pueden consultarse las sentencias de esa misma Sala n.° 3853-93 de las 9:09 horas del 11 de agosto de 1993 y 1059-94 de las 15:39 horas del 22 de febrero de 1994).
 
         Posteriormente, la Sala Constitucional reafirmó su tesis al señalar:
 
“… el artículo 73 de la Constitución Política, le confiere a la Caja Costarricense del Seguro Social la "administración y gobierno de los seguros sociales", lo cual implica para esa institución, una especie de autonomía administrativa y de gobierno, que le permite regular, por vía reglamentaria, lo relativo a la administración de los seguros sociales; en otros términos, implica el conferimiento de competencias especiales en la reglamentación de la administración de esta materia, precisamente en lo que se refiere a la definición de los requisitos, beneficios y condiciones de ingreso de cada regímenes de protección” (Sala Constitucional, sentencia n.° 9580-2001 de las 16:17 horas del 25 de setiembre del 2001.  En sentido similar ver la sentencia n.° 9734-2001 de las 14:23 horas del 26 de setiembre del 2001).
 
         Respecto al punto concreto que aquí interesa, a saber, la eventual violación del principio de reserva legal por el artículo 70 del Reglamento al Seguro de Salud, por establecerse ahí recargos por el incumplimiento en el pago de las obligaciones patronales, la Sala Constitucional ha indicado:
 
“II.- Sobre la constitucionalidad del artículo 70 del Reglamento de Seguro de Salud y del artículo 38 del Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social.  El accionante impugna estas normas en cuanto regulan materia, en principio, constitucionalmente reservada a la ley, ya que determinan los montos de los recargos por presentación tardía, omisión o falsedad de planillas y morosidad en el pago de las cuotas obrero patronales, sin embargo, la Sala considera que se cuenta con elementos de juicio suficientes para desestimar la acción también en cuanto a estos extremos ya que, por una parte, ha reconocido la potestad reglamentaria de la Caja Costarricense de Seguro Social en materia de establecimiento de cuotas, derivada del artículo 73 de la Constitución Política y desarrollada en los artículos 14, 23 y 31.  Si la Caja cuenta con potestades constitucionales y legales para establecer el monto de las cuotas, también las tiene para establecer los de los recargos que se produzcan a consecuencia de su incumplimiento.  Así las cosas, al considerarse en esta sentencia que lo dispuesto en los artículos 70 del Reglamento de Seguro de Salud y 38 del Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social se adecua al Derecho de la Constitución, lo procedente es el rechazo por el fondo de la acción en lo que a este extremo corresponde”. (Sala Constitucional, sentencia n.° 10546-2001 de las 14:59 horas del 17 de octubre del 2001. El subrayado es nuestro).
 
         De conformidad con los precedentes mencionados (que son vinculantes erga omnes según lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley de Jurisdicción Constitucional) es claro que la Caja Costarricense de Seguro Social sí esta legitimada para imponer recargos, por vía reglamentaria, ante la falta de cumplimiento oportuno de las obligaciones derivadas de los seguros sociales que administra.
 
         Cabe señalar, en todo caso, que la potestad reglamentaria a que hemos hecho referencia no es irrestricta, sino que debe sujetarse a los parámetros de razonabilidad y proporcionalidad y a las normas y principios constitucionales aplicables al ejercicio de la potestad normativa del Estado.
 
 
IV.-   CONCLUSIÓN:
 
         Con fundamento en lo expuesto, considera esta Procuraduría que la Caja Costarricense de Seguro Social sí está facultada para imponer, por vía reglamentaria,  a los patronos que hayan incumplido sus obligaciones de pago para con los regímenes de seguridad social, los recargos por morosidad a que hace referencia el artículo 70 del Reglamento al Seguro de Salud. Esa facultad se deriva directamente de la administración y gobierno de los seguros sociales que le encomienda el artículo 73 de la Constitución Política.
 
         Del señor Director Ejecutivo del Consejo Superior del Poder Judicial, atento se suscribe;
 
 
M.Sc. Julio César Mesén Montoya
               PROCURADOR
 
 
JCMM/mchq
 
Copia:  Dr. Eliseo Vargas García
         Presidente Ejecutivo de la CCSS.