Buscar:
 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 084 del 09/03/2004
Internet
Año:
Buscar en:




Opciones:
Guardar
Imprimir


Ficha del Pronunciamiento
ß&Ø¥ß%
Texto Dictamen 084
 
  Dictamen : 084 del 09/03/2004   

C-084-2004

C-084-2004


9 de marzo de 2004


 


 


Doctor


Francisco Romero Royo


Director General


Escuela Centroamericana de Ganadería


S.   O.


 


Estimado señor:


 


            Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio N° DG-RH-023-04 de 23 de febrero último, por medio del cual solicita reconsiderar el dictamen N° C-049-2004 de 4 de febrero anterior, en relación con la naturaleza jurídica de la Escuela Centroamericana de Ganadería y la aplicación de varias leyes.


           


Señala Ud. que en el dictamen N° C-122-99 de 11 de junio de 1999, confirmado por el dictamen N° C-049-2004, la Procuraduría concluye que la Escuela se rige por la Ley de Creación y Funcionamiento de las Instituciones de Educación Superior Parauniversitaria y su reglamento. Considera que la Procuraduría otorga a la Ley N° 6541 primacía sobre la Ley de creación de la Escuela, pero existe una  incompatibilidad entre ambas leyes, derivada del concepto de adscripción al Ministerio de Educación Pública que originalmente se le atribuyó a la ECAG, pero no se estableció para las restantes instituciones de educación superior parauniversitaria, por lo que una interpretación distinta para la ECAG implicaría un marco jurídico diferente que la Ley N° 6541 no establece. Al promulgar la Ley N° 6541, el legislador no pretendió que las instituciones de educación superior parauniversitaria se convirtieran en entes adscritos al MEP ni creó regímenes diferentes para cada una de ellas. Opina que ante esa oposición, prevalece lo dispuesto por la Ley N° 6541, que pretende independencia funcional y plena capacidad jurídica para las instituciones de educación superior parauniversitaria. Dicha Ley no establece diferencia entre instituciones de educación superior parauniversitaria iguales, por lo que una interpretación distinta sobre el régimen jurídico de la ECAG es improcedente.  Agrega que en razón de la independencia funcional y plena capacidad jurídica, la Ley N° 6955 no le es aplicable a la ECAG y que, en todo caso, la Sala Constitucional en votos Ns. 140-93, 5941-93 y 6504-93 decretó la inconstitucionalidad del párrafo tercero del artículo 30 de la Ley N° 6955. Las entidades de educación superior parauniversitaria quedaron excluidas del régimen de servicio civil en materia de administración de personal, excepto en cuanto a la escala salarial. La ECAG fue incluida en el Régimen de Servicio Civil fundándose en un supuesto jurídico inexistente, porque a la fecha de promulgación de la Ley N° 6955, la Institución había cambiado su naturaleza jurídica. Por lo que solicita el criterio de la Procuraduría en cuanto a la vigencia del concepto de adscripción al Ministerio de Educación Pública de la ECAG en su condición de institución de educación superior parauniversitaria.


 


            La reconsideración del dictamen N° C-049-2004 de 4 de febrero del presente año, tiene como objeto establecer que la Escuela Centroamericana de Ganadería no es un organismo adscrito. Pretensión que está dirigida a establecer que el artículo 30 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público no le resulta aplicable. Todo lo cual busca que la Procuraduría afirme que el personal de la Escuela no está regido por el Servicio Civil. 


 


A.-       ASUNTO DE PREVIO PRONUNCIAMIENTO


           


El oficio DG-RH-023-04 solicita la revisión y reconsideración del dictamen C-049-2004 de repetida cita. La Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establece requisitos para que proceda la solicitud de reconsideración de un dictamen. Entre ellos se encuentra el plazo para plantear la solicitud. El artículo 6 de nuestra Ley señala que el órgano consultante deberá solicitar la reconsideración dentro de los ocho días siguientes al recibo del dictamen. El dictamen C-049-2004 fue recibido el 10 de febrero de 2004. De ese hecho se sigue que el plazo para solicitar reconsideración venció el día 20 del mismo mes. No obstante, de acuerdo con nuestra Oficina de Recepción de Documentos, la solicitud de reconsideración ingresó el día 24 de ese mes. Por lo que la solicitud de reconsideración resulta extemporánea.


           


Por lo anterior, no es posible dar a su solicitud el trámite de reconsideración dispuesto en el citado artículo 6. No obstante, la Procuraduría entra a conocer de ella con fundamento en lo dispuesto en el artículo 3, inciso b) de su Ley Orgánica.  


 


B.-       UN ENTE SEMIAUTONOMO ADSCRITO AL MEP


 


            En criterio de la Escuela Centroamericana de Ganadería, su naturaleza jurídica fue modificada por la Ley N° 6541. Por lo que a la fecha de entrada de vigencia de esa Ley dejó de ser un organismo adscrito del Poder Ejecutivo. Es por ello que considera que la aplicación de la Ley para el Equilibrio del Sector Financiero fue indebida.


 


            Dicha afirmación parte de que la Ley N° 6541 otorga una determinada naturaleza jurídica a las entidades que regula. Naturaleza que cubriría a la Escuela Centroamericana y que resultaría incompatible con el concepto de adscripción presente en el artículo 1 de su Ley de creación. Dados esos argumentos, debe determinarse si  la Ley N° 6541 dispone que las entidades parauniversitarias se organizan de determinada forma y si dicha forma resulta incompatible con la adscripción.


 


1-.        La Ley N. 6541 es omisa en ordena  a la naturaleza jurídica


 


            Al regular las instituciones de educación superior parauniversitaria, el legislador parte de que dichas instituciones pueden ser públicas o privadas. El artículo 4 de la Ley señala claramente que dichas instituciones pueden ser “oficiales” o particulares, sea privadas. Pero tanto unas como otras se regulan por la Ley 6541.


 


            Dado que la regulación está dirigida tanto a instituciones públicas como privadas, se comprende que la Ley no contenga una disposición expresa que señale: se crean entidades de educación parauniversitarias como entes descentralizados, o entes semiautónomos. En ese sentido, debe aclararse que la Ley no establece que las entidades de educación parauniversitaria de origen público serán creadas bajo determinada forma de organización. El texto de la Ley no establece que toda entidad parauniversitaria de origen público será una institución semiautónoma.


 


Ciertamente, el legislador se refirió expresamente a determinadas instituciones públicas. En efecto, el Transitorio I de la Ley crea los colegios universitarios de Alajuela, Cartago y Puntarenas. Empero, ni en dicho Transitorio ni en el resto de las disposiciones de la Ley se dispone sobre la naturaleza jurídica de esos colegios universitarios. Por otra parte, no existe en Derecho Administrativo una forma organizativa propia de los colegios universitarios. Lo que sí es posible establecer, a partir del texto de la Ley, es que no toda institución de educación superior parauniversitaria puede ser considerada un colegio universitario (artículo 14 de la Ley) y que, por ende, no todo centro de ese tipo, puede disfrutar de exención de impuestos (artículo 12). En el mismo sentido, es claro que si bien todas las instituciones de educación parauniversitaria están sujetas a la tutela del Consejo Superior de Educación, la tutela de los colegios universitarios públicos es más amplia que respecto de otros entes. Ello en el tanto en que deben presentar sus presupuestos a la Autoridad Presupuestaria de previo a su aprobación por la Contraloría General de la República y una vez aprobados, las copias de los presupuestos se presentan ante el Consejo Superior de Educación (artículo 16 de la Ley). Asimismo, deben someterse a todas las prescripciones aplicables a los entes públicos cuya aplicación no haya sido excepcionada por el legislador.


           


Ahora bien, se afirma que a partir de la Ley N° 6541 los colegios universitarios pasan a ser personas jurídicas semiautónomas. Ante dicha afirmación es preciso aclarar que la Ley 6541 no contiene una disposición expresa que atribuya personalidad jurídica a las instituciones de educación parauniversitaria de origen público. No obstante, la Procuraduría ha deducido esa condición de un conjunto de disposiciones. En primer término, lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley:


 


“Las instituciones de educación superior parauniversitaria gozarán de plana capacidad jurídica, para adquirir derechos y contraer obligaciones”.


 


Ser persona jurídica es ser “sujeto de Derecho”, sea un centro autónomo de deberes y derechos, al cual se le imputan en forma definitiva relaciones jurídicas. La personalidad jurídica determina que la organización sea un centro de acción distinto del Estado. En efecto, el otorgamiento de la personalidad jurídica coloca al organismo en una posición jurídica diferente, por cuanto la personalidad atribuye al ente una serie de derechos y de deberes en forma independiente y lo crea como un centro autónomo de derechos y deberes. Los entes, en razón de su personalidad, no están sometidos a una relación de jerarquía o de sumisión orgánica, sino a una relación de tutela, de confianza incompatible con la dependencia jerárquica. Es la personalidad jurídica lo que permite, normalmente, que el ente no se integre a la organización ministerial y posea, al contrario, autonomía orgánica. Además, por su personalidad, el ente goza de un patrimonio propio, independientemente de cómo éste se constituya o se integre. La titularidad de un patrimonio implica una autonomía patrimonial y, por ende, la autonomía de gestión. Esa autonomía no es sino un corolario de la autonomía administrativa que posee el ente y que es de principio. Conforme con esa autonomía patrimonial, el ente podrá realizar todos los actos y contratos necesarios que impliquen gestión de dicho patrimonio.


 


            En el ámbito del Derecho Público la personalidad es un factor de la existencia del ente público. Factor que debe ser consecuencia de la Ley. En efecto, el artículo 15 del Código Civil expresamente señala  que “la existencia de las personas jurídicas proviene de la ley o del convenio conforme a la ley”. De allí que al crear el legislador los “organismos de servicio nacional” (artículo 121, inciso 20 de la Carta Política) debería otorgar la personalidad jurídica, máxime cuando su finalidad es crear un ente descentralizado.


           


La persona jurídica goza de capacidad jurídica:


 


“Constituye la capacidad jurídica la más inmediata, radical y simple manifestación jurídica de la personalidad...Suele definirse la capacidad jurídica como la aptitud de la persona para ser sujeto de derechos, la idoneidad para ser sujeto de facultades y deberes. Capacidad jurídica es tanto como capacidad de titularidad de relaciones jurídicas. A través de ella se refleja el momento estático de la personalidad y su exigencia abstracta de ser sujeto, actual o potencial de cualquier tipo de derechos”, A, GORDILLO CAÑAS: Enciclopedia Jurídica Básica, I, Editorial Civitas, 1995, p. 912.


 


En ese sentido, se ha manifestado además que:


 


“…la capacidad jurídica indica precisamente la posibilidad de ligar los efectos jurídicos que se resuelven en formas de comportamiento, necesario o posible jurídicamente, a un sujeto. Se trata de una potencialidad genérica, referible a todos los efectos previstos por las normas del sistema.


De lo anterior deriva el nexo existente entre capacidad jurídica y subjetividad. No es posible  pensar en norma alguna que no haga referencia al sujeto de Derecho. La capacidad jurídica, pues, expresa, la más general posición del sujeto en cuanto tal en el mundo del Derecho; no se apoya en particulares presupuestos, fuera de la existencia del sujeto como persona; no presupone ni siquiera una actividad suya…”. V, PEREZ: Derecho Privado, Litografía e Imprenta Lil. San José, 1991, p. 41.


 


            Como indica el autor antes transcrito, capacidad jurídica y personalidad jurídica no se identifican totalmente. La capacidad se refiere al efecto jurídico, por lo que tiene un ámbito más restringido que el de la personalidad.


           


No obstante las diferencias que en Derecho existen entre personalidad jurídica y capacidad jurídica, lo cierto es que ambos términos están intensamente relacionados y tienden a confundirse. El legislador, que no es un técnico en Derecho, suelen emplearlos indistintamente.


 


Por otra parte, dada la relación entre personalidad jurídica y capacidad jurídica, ésta no podría imputarse al órgano, salvo que el ordenamiento así lo establezca. Se comprende, entonces, que los operadores jurídicos tiendan a confundir personalidad y capacidad jurídicas y a deducir que si el ordenamiento atribuye capacidad jurídica es porque se está en presencia de una persona jurídica.


           


Para considerar que las instituciones parauniversitarias son personas jurídicas, la Procuraduría ha tomado en consideración que tienen su propio presupuesto, así como personeros propios. Al establecer la Ley que la institución tendrá sus propios personeros (artículo 13 de la Ley), se ha interpretado que se trata de personas jurídicas independientes. De ese hecho, tanto las instituciones oficiales como las privadas, serían personas jurídicas.


 


En tratándose de los colegios universitarios, la personalidad jurídica determinaría que se está en presencia de una entidad pública menor, que formaría parte de la Administración Descentralizada. Dado que no existe una norma legal que les cree como instituciones autónomas y partiendo de un criterio formal (mayoría requerida para la aprobación de la ley), se ha indicado que constituyen entes semiautónomos. Así, en el dictamen N° C-169-81 de 7 de agosto de 1981 se indicó:


 


“De conformidad con todo lo anteriormente expuesto, consideramos que el Colegio Universitario de Puntarenas es un ente descentralizado y, específicamente semiautónomo, habida cuenta de que en nuestro país el criterio de autonomía y semiautonomía se debe explicar según se haya cumplido un requisito, cual es que la ley creadora haya sido aprobada por una mayoría calificada de dos terceras partes de la totalidad, de los votos de la Asamblea Legislativa, sin importar el grado de poder administrativo o de sumisión de tutela del Estado”.


 


Criterio que fue retomado en otros pronunciamientos. Más recientemente, se indicó:


 


“De las normas transcritas queda claro que el Colegio Universitario de Cartago es un ente público menor, con capacidad jurídica plena y patrimonio propio, surgido como producto de un proceso de descentralización administrativa.


(..).


En síntesis, prescindiendo de algunas imprecisiones terminológicas contenidas en los dictámenes transcritos (como la de emplear el concepto de órgano cuando se está en presencia de un ente) podemos afirmar que los colegios universitarios, y en particular el Colegio Universitario de Cartago, es un ente público que forma parte del sector descentralizado del Estado”. Dictamen N° C- 059-2000 de 30 de marzo del 2000.


 


            El criterio de la Procuraduría General fue  acogido por la Sala Constitucional, en resolución N° 7900-97 de 19:30 hrs. de 25 de noviembre de 1997:


 


“IV.- En el fondo, la discusión en este asunto se centra en determinar si la relación laboral entre los trabajadores del Colegio recurrido se rige por la legislación laboral común, o si se debe regir como una relación de servicio público, con aplicación -entre otros- del principio de estabilidad laboral, consagrado en el artículo 192 de la Constitución Política. En este orden de ideas, es menester de previo a entrar a resolver este recurso, determinar la naturaleza jurídica del Colegio Universitario de Alajuela, porque de ello depende el régimen jurídico que rige su relación con sus trabajadores. En primer lugar se tiene que las instituciones de educación superior parauniversitaria fueron creadas mediante la Ley N° 6541 de 19 de noviembre de 1980, como instituciones de educación superior parauniversitaria (artículo 1°), y que, en concreto, los colegios universitarios de Alajuela, Cartago y Puntarenas fueron creados por la Ley de cita (Transitorio I). Estos colegios universitarios poseen una estructura administrativa y personalidad jurídica propias, así como patrimonio y fines exclusivos asignados expresamente por la Ley, de tal manera que ya en reiterados dictámenes de la Procuraduría General de la República se ha determinado que constituyen entes públicos menores, por lo que gozan de su propia competencia, en virtud de lo que en doctrina se denomina "descentralización administrativa", de tal forma que específicamente constituyen entes descentralizados. Como tales, los colegios universitarios no constituyen órganos separados del resto de las instituciones estatales, sino que son miembros integrantes de uno de los poderes del Estado, a saber, el Poder Ejecutivo, conformando parte de la Administración Pública, en razón de que administran cosas o intereses públicos. En efecto, a pesar de la independencia funcional y financiera de que gozan por imperativo legal, dichas entidades públicas se encuentran ligadas a la organización política por los enlaces jurídicos de la "tutela administrativa", la cual crea una relación de derecho público entre la persona administrativa mayor (Poder Central) y las personas menores (entes descentralizados), relación ésta que, a su vez, conserva y asegura la unidad indivisible del Estado. Tan es así que, en virtud de esa tutela administrativa que tiene el Poder Ejecutivo sobre los colegios universitarios, no obstante su autonomía, deben sujetarse a todas las regulaciones que en materia educacional y de gobierno dicte el Ministerio de Educación Pública, a través del Consejo Superior de Educación, y, obviamente a las disposiciones normativas que regulan su creación y funcionamiento”.


 


            Debe aclararse que en la medida en que una organización constituya un ente público menor, no puede ser considerado un órgano y, particularmente, un órgano del Poder Ejecutivo. Si se tratare de un órgano, incluso un órgano-persona, no formaría parte de la Administración Pública Descentralizada. Lo que sí es aceptable es que la condición de entidad descentralizada no implica una independencia del Estado-persona. Antes bien, entre el ente y el Estado se establece una relación de tutela administrativa, que permite mantener la unidad del Estado. En el caso de las instituciones de educación superior parauniversitaria, esa relación es esencialmente de carácter técnico y se produce a través del Consejo Superior de Educación, tal como se desprende de varios artículos de la Ley: necesidad de reconocimiento por parte de dicho órgano, lo que implica que sólo las entidades reconocidas por el Consejo pueden prestar servicios de enseñanza parauniversitaria (artículo 2). La entidad no es libre de impartir cualquier carrera. Las carreras y los planes de estudio son aprobados por el Consejo (artículo 4 de la Ley). Dicho órgano supervisa las pruebas de graduación (artículo 8) y debe financiar las instituciones oficiales (artículo 16 de la Ley). A estas relaciones se refirió la Procuraduría en el dictamen N° C-274-81 de 19 de noviembre de 1981:


 


“…los Colegios Universitarios, no obstante su autonomía (personalidad jurídica propia y patrimonio) deben sujetarse a todas las regulaciones que en materia educacional y de gobierno dicte el Ministerio de Educación Pública, a través del Consejo Superior de Educación, y obviamente, a las disposiciones normativas que regulan su creación y funcionamiento.


Quiere ello decir, que la vigilancia, inspección de las materias propias de la problemática educacional (supervisión de programas, pruebas de los educandos, informes relativos con los cursos, etc.) que ejerce el Consejo Superior de Educación es válida no sólo de conformidad con los  principios doctrinarios que informan la materia, sino al tenor de las disposiciones legales que regulan la creación y funcionamiento de los referidos Colegios Profesionales.


En otras palabras, los supracitados Colegios aun teniendo competencia propia que la brinda su autonomía lo cierto es que están sometidos, como entes estatales, y dada su especial condición, a la ley de su creación y a las disposiciones reglamentarias que regulen su modus operandi dictadas éstas últimas por parte del Poder Ejecutivo o, en su caso, por el Ministerio de Educación, a través del Consejo Superior de Educación. (artículo 2º, 4º y 15 de la Ley No. 6541 de 19 de noviembre de 1980 y Artículos 35, 64, 65 y 69 de su Reglamento)”.


 


  criterio reiterado en el dictamen N° C-390-84 de 13 de diciembre de 1984.


 


2-.        La “adscripción” no es sinónimo de dependencia


 


            La Ley N° 4401 creó la Escuela Centroamericana de Ganadería. Dicha Ley no se refiere a la naturaleza jurídica de la Escuela. En ese sentido, se limitó a indicar que la Escuela está adscrita al Ministerio de Educación Pública:


 


“Artículo 2º.- La Escuela de Ganadería estará adscrita al Ministerio de Educación Pública y contará con un Consejo Directivo, compuesto así: un delegado de la Universidad de Costa Rica, un delegado del Ministerio de Educación Pública, un delegado del Ministerio de Agricultura y Ganadería, y un delegado de la Municipalidad de Atenas.


Si se elevare a nivel centroamericano esta Escuela, el Consejo Directivo se ampliará con un representante de cada uno de los países que suscriban los convenios respectivos.


Mientras contribuya para el mantenimiento de la Escuela, el Gobierno Británico tendrá derecho a nombrar un delegado en el Consejo Directivo.


 


En diversos pronunciamientos la Procuraduría ha aclarado que el concepto de “adscripción” carece de un contenido preciso en Derecho Administrativo. Por lo que no puede considerarse una categoría de organización administrativa. El empleo del término no responde a un contenido técnico determinado. Por ello, “adscrito” puede ser utilizado tanto para referirse a un órgano como a un ente. Importa destacar que normalmente se emplea para referirse a un organismo al que se le reconoce un grado de independencia funcional o administrativa: normalmente un órgano desconcentrado o un ente.  En todo caso, el término no se utiliza para referirse a órganos sujetos plenamente a la jerarquía administrativa.  Importa destacar que:


 


“conforme con la acepción normal del término, su utilización refleja el interés del legislador de establecer una relación entre el “adscrito” y el órgano o ente al cual se adscribe. En ese sentido, implica un límite a la competencia del sujeto adscrito.…”. Dictamen N° C-022-90 de 19 de febrero de 1990.


 


Dada esa circunstancia, no puede concluirse que la adscripción implique per se una relación de dependencia. En efecto, esa dependencia sólo podría derivarse del contexto de la norma, máxime si la adscripción se refiere a un ente descentralizado. Por consiguiente, que un organismo sea “adscrito” a otro no significa necesariamente que su naturaleza jurídica sea la de un órgano. Bien puede referirse a un ente.


 


            Es de advertir que respecto de la Escuela Centroamericana esa dependencia no se desprende claramente de la Ley N° 4401. Antes bien, esta norma contiene elementos que fundarían la titularidad de una personalidad jurídica distinta de la del Estado. En efecto, el legislador dota a la Escuela de un presupuesto propio, le otorga exoneración de tributos, otorgamiento que carecería de sentido si se tratara de un simple órgano del Ministerio de Educación Pública. Luego, la pretensión es que la Escuela llegue a ser centroamericana, posibilidad que no se compagina con la pertenencia al Ministerio de Educación Pública. Quizás por esa imprecisión en cuanto a la naturaleza, el Poder Ejecutivo la catalogó (Decreto Ejecutivo N° 10642-E de 8 de octubre de 1979) como entidad semiautónoma, caracterización que no puede sino provenir del legislador. No obstante, a pesar del problema de constitucionalidad del Decreto, es de advertir que pareciera que efectivamente el legislador pretendió crear una entidad descentralizada, que se regiría no por lo que dispongan las autoridades del Ministerio sino por lo dispuesto por los órganos internos de la Escuela.


 


Por otra parte, la promulgación de la Ley 6541 implicó un cambio sustancial en la situación de la Escuela. De conformidad con el Transitorio II de dicha Ley, la Escuela pasa a ser considerada una institución de educación superior parauniversitaria y, por ende, sujeta a las prescripciones de esa Ley:


 


“Transitorio II.- Los colegios universitarios y aquellas otras
instituciones que, en el momento de la promulgación de esta ley, tuvieran
aprobadas carreras de nivel superior parauniversitario, quedarán
comprendidas dentro de los alcances de ésta”.


 


En el dictamen C-036-89 de 15 de febrero de 1989 indicamos:


 


“De oficio, se aclara el pronunciamiento de esta Procuraduría, C-174-86 de 7 de julio de 1986, en el sentido de que al disponer el transitorio segundo de la Ley de creación de los colegios universitarios (No. 6541 de 19 de noviembre de 1980, lo siguiente: 


"Los colegios universitarios y aquellas otras instituciones que, en el momento de la promulgación de esta ley, tuvieran aprobadas carreras de nivel superior parauniversitario, quedarán comprendidas dentro de los alcances de ésta", ello significa que la Escuela Centroamericana de Ganadería queda sometida a los preceptos de dicha ley. En esa medida, se deberán entender modificados tanto las leyes de creación como su reglamento, aún cuando expresamente la ley de Colegios Universitarios no establezca esa derogación. Ello por cuanto en derecho, la derogación de una norma puede ser tácita, deriva de la existencia de dos normas contradictorias en sí mismas. En cuanto a la aplicación de dicha Ley No. 6541, se acogen los fundamentos del pronunciamiento C-263-85 de 22 de octubre de 1985, suscrito por los Licdos. Adrián Vargas Benavides y Ana Lorena Brenes Esquivel, en el cual se afirma que "de conformidad con la Ley de Creación de la Escuela Centroamericana de Ganadería y su respectivo reglamento, en relación con el artículo 5º del Reglamento de Educación Superior Parauniversitaria, la referida Escuela se rige por las normas aplicables a los Colegios Universitarios". 



            Los alcances de esa sujeción y del cambio normativo fueron analizados por la Procuraduría en el dictamen N° C-122-99 de 11 de junio de 1999:


 


“B.- Las consecuencias de aplicar la Ley 5609 de 13 de octubre de 1980 a la Escuela Centroamericana de Ganadería.


En este acápite no pretendemos agotar todas las implicaciones que significa para la Escuela el no regirse por su ley de creación y su reglamento, en aquellas normas que resultan incompatibles con las normas posteriores, y en su lugar, observar las disposiciones de la Ley 5609 y su reglamento. Simplemente, nos limitaremos a resaltar aquellos aspectos más relevantes de la cuestión.


En primer lugar, afecta su naturaleza jurídica. Con base en su ley de creación, la Escuela está adscrita al Ministerio de Educación Pública. El reglamento de esta ley, la califica como una institución semiautónoma adscrita a ese ministerio, la cual goza de capacidad jurídica. Ahora bien, al aplicarse la Ley de Creación y Funcionamiento de las Instituciones de Educación Superior Parauniversitaria, su condición será la de un ente público semiautónomo.


En segundo término, afecta la personería jurídica. De conformidad con el reglamento de la ley de creación de la Escuela (inciso f) del artículo 30), ésta le corresponde al Presidente del Consejo de la Escuela; mientras que con base en la ley 5609, la ostenta el decano o director (articulo 13).


Por último, de conformidad con la ley de creación de la Escuela y el artículo 30 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público, sus empleados están cubiertos por el régimen del Servicio Civil; mientras que con base en la Ley 5609 y su reglamento (artículo 25), las relaciones laborales, en principio, se rigen por el Código de Trabajo, por el citado reglamento de la Ley 5609 y el reglamento interno de cada institución. Este aspecto, lo analizamos a continuación”.


 


A partir de la interpretación que ha hecho la Procuraduría de la naturaleza jurídica de los entes públicos regulados por la Ley N° 6541, podría decirse que la aplicación de esta Ley a la Escuela permite precisar su naturaleza jurídica, por cuanto implica la aplicación de los criterios que se han consolidado respecto de las entidades de enseñanza parauniversitaria. Esa aplicación deja claro que se trata de una entidad semiautonoma.


 


El punto es si esa semiautonomía es incompatible con la adscripción, de manera tal que se pueda considerar que el artículo 2 de la Ley del Escuela Centroamericana de Ganadería ha quedado implícitamente derogado.


 


De acuerdo con lo que hemos indicado anteriormente, no es posible dar una respuesta absoluta. Ello en la medida en que adscripción no significa dependencia y el término puede ser utilizado únicamente para establecer la pertenencia a un sector, pero no permite diferenciar en forma automática entre órgano y ente. En ese sentido, no estima la Procuraduría que el término “adscrito” referido a una entidad semiautónoma resulte per se contradictorio. La contradicción existiría, empero, si la adscripción implicara dependencia del Poder Ejecutivo, lo cual no puede derivarse, repetimos, del propio término “adscrito”, sino del conjunto de regulaciones que se aplican a la entidad. 


 


            En la medida en que adscripción puede ser utilizada por el legislador para referirse a un ente descentralizado, (por ejemplo la Oficina Nacional de Semillas es creada como una entidad semiautónoma pero la ley  6289 de 4 de diciembre de 1978 la adscribe al MAG), no es posible considerar incompatibles per se las disposiciones legales que atribuyen naturaleza de  ente semiautónomo a una organización y aquella que la califica como adscrito.


 


            Por otra parte, de la Ley 4401 no es posible concluir que la Escuela sea dependiente administrativa o funcionalmente del Poder Ejecutivo. No puede olvidarse que fue con base en el texto de dicha Ley que el Ejecutivo otorgó a la Escuela categoría de entidad semiautónoma. Y ello se origina, repetimos, en el hecho mismo de que la tutela que allí se establece por parte del Consejo Superior de Educación es diferente a la relación de jerarquía.  Dada esa diferencia no es de extrañar que la Ley N° 6541 sujete a las entidades de educación superior parauniversitaria a una estricta tutela por parte del citado Consejo.


 


            Las disposiciones de la Ley permitirían considerar que el término adscripción está utilizando para indicar la tutela que el Ministerio de Educación Pública, a través del Consejo Superior de Educación, ejerce sobre la Escuela. Elemento que debe servir para definir si se está ante una antinomia normativa.


 


            Procede recordar que la antinomia entre dos normas se produce cuando existe incompatibilidad de los efectos de ambas normas. Ello porque un mismo supuesto de hecho se regula en forma contradictoria, al punto de que sus efectos se excluyen entre sí. Es ante ese supuesto de antinomia que cobra importancia el empleo de los criterios hermenéuticos en la interpretación y aplicación del Derecho: criterio jerárquico, cronológico y de especialidad. Empero, es claro que la aplicación de esos criterios tiene sentido cuando se trata de determinar si se está ante una derogación tácita de alguna norma y, por ende, de establecer cuál disposición deba prevalecer.


 


            Si el concepto de “adscripción” fuese sinónimo de dependencia jerárquica, existiría incompatibilidad entre la norma que establece la adscripción y aquélla que determina que una organización es una persona jurídica independiente del Estado. Sin embargo, en la medida en que no existe identidad entre adscripción y dependencia no puede establecerse que existe incompatibilidad entre los efectos del artículo 2 de la Ley que crea la Escuela Centroamericana de Ganadería y una naturaleza jurídica de ente semiautónomo.


 


            Al no existir incompatibilidad entre ambas normas, carece de sentido entrar a determinar si se ha producido una derogación tácita. Resulta improcedente el argumento que sostiene que al ser la Ley N° 6541 posterior a la Ley 4401, la primera prevalece sobre lo dispuesto en el artículo 2 de ésta. Supuesto que sí es aplicable tratándose de otras disposiciones de la Ley N° 4401, tal como se indicó en el dictamen C-122-99 de cita.


 


Es de advertir, por demás, que ni del texto de la Ley N° 6541 ni de la discusión legislativa correspondiente, se desprende el interés del legislador porque la Escuela Centroamericana se regulara exclusivamente por la ley 6541 y, por ende, el interés de derogar lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley N° 4401.


 


C.-       EL REGIMEN DE EMPLEO DE LA ESCUELA DE GANADERIA


 


            Como ente público, la Escuela Centroamericana de Ganadería participa en la prestación del servicio público de enseñanza. Dada esa naturaleza y por el hecho mismo de no constituir un ente empresarial, se sigue que las relaciones de la Escuela con sus funcionarios son de carácter estatutario. Sin embargo, el ingreso de sus funcionarios al Servicio Civil es consecuencia de su dependencia financiera.


 


1-.        El ingreso al Servicio Civil


 


            La Escuela Centroamericana de Ganadería ha recurrido persistentemente ante la Procuraduría a fin de que se pronuncie sobre la regulación de las relaciones entre la Escuela y sus funcionarios. Las dudas se originan por la emisión de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público. El artículo 30 de dicha Ley disponía en su texto original:


 


"ARTICULO 30.- Las juntas, consejos, organizaciones adscritas, o entidades descentralizadas que dependan de los ministerios, únicamente podrán contratar personal mediante los procedimientos regulares de los respectivos departamentos de personal, siguiendo los trámites establecidos por la Dirección General de Servicio Civil.


 Para poder recibir transferencias del Gobierno de la República y de otros entes públicos, en el Presupuesto Nacional de 1985 y de los años siguientes, deberá incluirse el desglose de las plazas que correspondan a los organismos a que se refiere el párrafo anterior, como parte de un programa en el presupuesto del ministerio relevante.


A más tardar en mayo de 1985, todo el personal de los organismos citados, con la excepción del superior ejecutivo y de los jefes departamentales y de los funcionarios de los equipos técnicos y artísticos del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, deberá ser incluído en el Régimen de Servicio Civil”.


 


Este último párrafo fue modificado por la Sala Constitucional mediante resolución N° 140-93 de las 16:05 horas del 12 de enero de 1993, de manera que debe leerse:


 


“A más tardar en mayo de 1985, todo el personal de los organismos citados, con la excepción del superior ejecutivo y de los jefes departamentales, deberá ser incluido por la Dirección General del Servicio Civil en su régimen".


 


Con el fin de limitar el empleo público y controlar las ventajas salariales recibidas por los servidores públicos, se dispone que determinadas organizaciones deben contratar su personal siguiendo los trámites establecidos por la Dirección General de Servicio Civil. Esa aplicación determinaba que los funcionarios así nombrados ingresaban, en forma automática, al Servicio Civil. Ello implicaba, además, que la mayor parte del personal de esas organizaciones resultaba protegido por el régimen estatutario.


 


Para determinar qué organizaciones resultaban cubiertas por la norma, debía tomarse en cuenta el criterio de “adscripción” y la dependencia al Poder Ejecutivo. En ese sentido, el ámbito de aplicación del artículo está referido a organizaciones que están en una particular relación con los ministerios. Es de notar que el artículo 30 de mérito no toma en cuenta la naturaleza jurídica del organismo, sino que lo que importa es la existencia de un determinado tipo de relaciones con un Ministerio. Y esas relaciones son de naturaleza financiera. Es por ello que en el dictamen N° C-022-90 antes citado indicamos que el artículo 30:


 


“…comprende personas jurídicas públicas integrantes de la Administración Descentralizada (artículo 1 de la Ley General de la Administración Pública), así como a otros organismos representativos de intereses, como lo son muchas de las “juntas y concejos” que integran nuestra organización administrativa y otros tipos de organización que, por mala práctica legislativa y sobre todo administrativa, se califican de adscritos.


Puesto que estamos ante un cierto tipo de personas jurídicas públicas y resulta, además, claro que no tipo de Administración Descentralizada deviene vinculada por lo dispuesto en el artículo 30 antes transcrito, conviene cuestionarse cuál es el criterio seguido por el legislador y por los proponentes del proyecto para determinar ese vínculo. Pues bien, ese criterio es esencialmente de naturaleza financiera. La utilización de diversos términos para referirse a las organizaciones aquí comprendidas quiere expresar una relación de tipo financiero. Relación que existe en el tanto en que, por aplicación de los principios que rigen el presupuesto, los ingresos y egresos correspondientes a esas organizaciones deben expresarse en la Ley de Presupuesto. Por ello, se refiere tanto a las organizaciones que dependen económicamente en forma directa de los ingresos presupuestados en la Ley de Presupuesto como a aquéllos que conforme con los principios de unidad y universalidad presupuestarias no deben poseer un presupuesto "autónomo" del Presupuesto del Estado. Es decir, de los organismos cuyos recursos y gastos no tienen por qué expresarse en un presupuesto o "cuenta especial" separada e independiente de la Ley de Presupuesto”.


 


            El artículo 30 comprende tanto los organismos financiados con transferencias del Presupuesto Nacional como las personificaciones presupuestarias. 


 


Para determinar si la Escuela Centroamericana de Ganadería resultaba cubierta por el artículo 30 de mérito y, por ende, si sus funcionarios debían ingresar al Servicio Civil, el operador jurídico no podía limitarse a la naturaleza jurídica de la Escuela. Por el contrario, tenía que establecer si la relación de carácter financiero señalada por dicha norma estaba presente o no. En ese sentido, interesa resaltar que no es la condición de organismo “adscrito” o de relación con un ministerio lo que debía determinar la aplicación del artículo 30 de mérito. Importa el origen de los recursos con que se cubren las plazas en cuestión y, por ende, si hay independencia en el financiamiento de esos gastos, sea porque no se depende de transferencias del Presupuesto del Estado, sea porque no se financia con recursos de origen estatal pero que no ingresan al presupuesto nacional.


 


De lo anterior se deriva que la naturaleza de ente semiautónomo, propia de un determinado organismo, no resulta incompatible con la aplicación del artículo 30 de mérito. Dicha incompatibilidad podrá afirmarse si el ente semiautónomo no tuviera una dependencia financiera respecto del Poder Ejecutivo, por no recibir transferencias del Presupuesto Nacional. Pero, en la medida en que esa dependencia financiera exista, resultaría aplicable lo dispuesto en el artículo 30 y, por ende, el ingreso al Servicio Civil de sus funcionarios.


 


En este orden de ideas, resulta claro que la aplicación de la Ley N° 6541 a la Escuela Centroamericana de Ganadería y, por ende, el reconocimiento a ésta de la condición de ente semiautónomo no constituye un límite a la aplicación del artículo 30 en cuestión. Para que la inaplicación de este artículo pudiera predicarse se requeriría que la Escuela de Ganadería como ente semiautónomo no mantuviera relaciones de dependencia financiera con el Poder Ejecutivo. Por ende, que no resultare beneficiada en forma alguna con el Presupuesto del Estado.


 


Es de advertir, sin embargo, que el artículo 6 de su Ley de creación prevé que la Escuela se financiará con las partidas presupuestarias que se determine en la Ley de Presupuesto de la República. Cabe señalar que no puede considerarse que esta disposición haya sido derogada implícitamente por la Ley N° 6541. Y ello por cuanto el artículo 16 de esta Ley autoriza al Ministerio de Educación Pública a financiar las instituciones de enseñanza parauniversitaria. El primer Reglamento Ejecutivo a esa Ley incluso definió los colegios universitarios como entes financiados y administrados directamente por el Estado, artículo 5. Por otra parte, en la medida en que la ley cree rentas especiales a favor de la Escuela, estamos en presencia de recursos de origen estatal, que aún admitiendo el destino específico, deberían ser ingresados a la caja única del Estado, para ser presupuestados. Y ello aún cuando después se trasladen vía transferencia presupuestaria.


 


A partir de lo expuesto, no es posible a la Procuraduría considerar que el artículo 30 de mérito resultaba inaplicable a la Escuela consultante, argumentando que a partir de la Ley N° 6541 se había modificado su naturaleza, al punto de pasar de ser un órgano adscrito a gozar de independencia funcional y plena capacidad jurídica. Por consiguiente, no puede considerarse incorrecto el criterio de la Procuraduría General, expresado en el dictamen C-174-86 de 7 de julio de 1986, en cuanto determina la sujeción de la Escuela a lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público y, por ende, que la contratación de su personal debe hacerse siguiendo lo establecido por la Dirección General de Servicio Civil.


   


 Cabe recordar, además, que aún  cuando sus funcionarios no hubiesen ingresado al Servicio Civil, el régimen de empleo de la Escuela es estatutario.


 


2-.        Un régimen de empleo público, de naturaleza estatutaria


 


            La recurrencia de este tema tiene su origen en la discusión sobre el régimen jurídico aplicable a las relaciones de empleo de la Escuela Centroamericana de Ganadería.


 


            La Ley N° 4401 no contiene disposición alguna sobre la naturaleza de la relación de mérito. La Ley N° 6541 tampoco dispuso sobre esa naturaleza. Sin embargo, al emitirse su Reglamento Ejecutivo, Decreto N° 12711 de 10 de junio de 1981, se ordenó


 


“Artículo 25.—Las relaciones entre el personal y la institución se rigen por el Código de Trabajo, este Reglamento y el Reglamento interno de cada institución”.


 


Disposición que resultaba contraria a lo dispuesto en los artículos 191 y 192 de la Carta Política y al desarrollo de éstos por los numerales 111, in fine y 112 de la Ley General de la Administración Pública. En efecto, en la medida en que los colegios universitarios constituyen entes públicos, encargados del ejercicio de funciones administrativas, sus funcionarios son servidores públicos; se sigue como lógica consecuencia que las relaciones de servicio son de naturaleza estatutaria sujetas al Derecho Administrativo.  Ha indicado la Sala Constitucional, al respecto:


 


“En opinión de la Sala, entonces, los artículos 191 y 192 de la Constitución Política fundamentan la existencia, de principio, de un régimen de empleo regido por el Derecho Público, dentro del sector público, como ha quedado claro del debate en la Asamblea Nacional Constituyente y recoge incipientemente la Ley General de la Administración Pública. Este régimen de empleo público implica, necesariamente, consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas veces contrapuestos a éstos. …”. Resolución N° 1696-92 de 15:30 hrs. de 23 de agosto de 1992.


 


Por otra parte, ha dicho la Sala que el concepto de estatuto no está referido a un instrumento jurídico único, sino que su objetivo es:


 


“…concretar un régimen uniforme de principios y garantías que regulen la protección de los derechos laborales del servidor público, especialmente atendiendo al de su derecho a la estabilidad. Asimismo, un régimen universal será una garantía para la Administración Pública de que contará con recursos humanos de la mejor calidad y condición, lo que permitirá el desarrollo eficiente de las funciones…”, Sala Constitucional, resolución N° 6240-93 de las 14:00 hrs. de 26 de noviembre de 1993.


 


 Lo anterior significa que los funcionarios de los colegios universitarios están sujetos a una serie de principios que tienen su origen en los artículos 191 y 192 de la Carta Política. De estos principios resultan fundamentales el principio de estabilidad en el empleo público, la escogencia por idoneidad, la eficacia y eficiencia en la gestión pública. Principios que son de carácter garantista, por lo que la Sala Constitución ha considerado  que se trata de verdaderos derechos públicos subjetivos (sentencia N° 1119-90, reafirmada en la resolución N° 244-201 de 14:46 hrs. de 10 de enero de 2001).


 


  La necesaria aplicación del régimen estatutario a los colegios universitarios ha sido señalada por la Procuraduría en sus pronunciamientos Ns. C-247-99 de 21 de diciembre de 1999, C-102-2000 de 12 de mayo de 2000 y C-153-2000 de 7 de julio del mismo año. En dichos pronunciamientos, la Procuraduría ha acogido lo dispuesto por la Sala Constitucional en la resolución N° 7900-97 antes citada, por lo que la tesis es que a las relaciones de servicio del personal de los colegios universitarios, por ser relaciones de empleo público, les resultan aplicables los principios  estatutarios de idoneidad y eficiencia comprobada, contratación mediante oposición, estabilidad laboral, imposibilidad de convenir entre sí las partes, las condiciones del servicio. Señaló la Sala en la resolución antes citada:


 


  Establecido ya que el Colegio Universitario de Alajuela forma parte de la Administración Pública, debe determinarse si a sus funcionarios se les aplican los principios básicos del Régimen del Servicio Civil, cuales son la escogencia por idoneidad, y particularmente -de interés para el caso concreto- el de estabilidad en el empleo, y en consecuencia, si en la especie se ha violentado algún derecho fundamental de la amparada. En ese sentido, al rendir su informe, la autoridad recurrida alega que al no estar el personal de esa Institución adscrito al Régimen del Servicio Civil, los mismos no gozan de inamovilidad en el puesto, y por lo tanto, que el despido con responsabilidad patronal realizado a la amparada se encuentra ajustado a derecho, puesto que no amerita la realización de un debido proceso, en razón de que no se trata de una sanción a la funcionaria.


VI.- Esta Sala no comparte el criterio de la autoridad recurrida, y por el contrario, estima que los funcionarios del Colegio Universitario de Alajuela sí gozan de estabilidad laboral, de conformidad con el artículo 192 de la Constitución Política, según se desprende de la jurisprudencia que de seguido se transcribe : (…).


VII .- De la sentencia parcialmente transcrita, queda claro que la amparada sí goza de estabilidad en el puesto -que no es lo mismo que inamovilidad-, y, en consecuencia, aunque sí puede ser removida de su puesto, tal remoción solo puede ser constitucionalmente legítima si se dan las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo (despido sin responsabilidad patronal), o, en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos, de conformidad con lo que al efecto estipula el artículo 192 constitucional. En este orden de ideas, la Sala en múltiples oportunidades ha dicho que el artículo citado faculta a la Administración Pública para disponer la reestructuración de las diversas dependencias que la componen, con el fin de alcanzar su mejor desempeño y organización, para lo cual podrá ordenar no solo la eliminación y recalificación de plazas, sino el traslado de los funcionarios a diversos cargos, siempre y cuando se observe el debido proceso, que implica la aprobación del proceso de reestructuración por parte del Órgano competente, y contar con la participación de todas aquellas dependencias que se requiera para la toma de la decisión final”.


 


            De modo que aún si el artículo 30 de la Ley 6955 de 24 de febrero de 1984 no resultare aplicable, es lo cierto que las relaciones de servicio de la Escuela Centroamericana de Ganadería son de carácter estatutario y están regidas por el Derecho Administrativo.


           


Las distintas consultas presentadas por la Escuela parten de que la naturaleza de entidad semiautónoma determina que sus funcionarios no tengan que ingresar al Régimen de Servicio Civil. No se ha planteado dicha Escuela la situación de los derechos de los servidores efectivamente incluidos en el Régimen. Estos funcionarios tienen un derecho a permanecer incluidos en el Régimen, por lo que aún si la inclusión se hubiere producido por “un supuesto jurídico inexistente” lo cierto es que el ordenamiento jurídico no puede ignorar la situación de esos funcionarios y particularmente que la “supuesta inexistencia” del motivo que fundamentaba la inclusión no puede perjudicarlos. En ese sentido, aún cuando la inclusión hubiese sido absolutamente nula, debe considerarse que los derechos de esos funcionarios (“derechos adquiridos”) son de buena fe, por lo que dichos funcionarios pueden válidamente pretender la tutela de sus derechos por el ordenamiento (doctrina del artículo 171 de la Ley General de la Administración Pública).


           


Por otra parte, en tratándose de los funcionarios cuyas plazas están incluidas dentro del Régimen, pero no gozan de propiedad, cabe recordar lo señalado en el dictamen C-122-99 de repetida cita:


 


 “En cuanto a los otros servidores que ocupan puestos que están dentro del Régimen del Servicio Civil, pero que no gozan de propiedad, es necesario indicar que las citadas plazas no se podrían excluir del régimen, toda vez que dichos funcionarios gozan de un status especial; tienen un interés legítimo de que esas plazas continúen dentro de él, ya que, una vez que se realice el concurso público, ellos podrían participar , y si resultan elegibles, tendrían grandes opciones de obtener la propiedad. Por lo anterior, estas plazas tampoco se pueden excluir del régimen (9) por una disposición de rango reglamentario. En este caso, también es aplicable la conclusión a la que llegamos en relación con las plazas que están siendo ocupadas en propiedad”.


 


            En ese sentido, considera la Procuraduría que no es a través de un dictamen que puede lograrse la exclusión del Régimen de Servicio Civil de una determinada plaza, así como tampoco de la protección que ese Régimen dispensa a un funcionario.


 


CONCLUSIONES:


 


Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:


 


1-.       La utilización del término “adscrito” por nuestro legislador tiene como objeto señalar la presencia de una estrecha relación entre un organismo funcional o administrativamente independiente con otro órgano o ente. Es por ello que se emplea para referirse a órganos desconcentrados, personificaciones presupuestarias o entes descentralizados. El término no resulta per se incompatible con la descentralización administrativa.


 


2-.       El artículo 2 de la Ley N° 4401 de 1 de setiembre de 1969, en cuanto establece que la Escuela está adscrita al Ministerio de Educación Pública, no resulta incompatible con la naturaleza de “institución de educación superior parauniversitaria”, producto de la aplicación a la Escuela de la Ley N° 6541 de 19 de noviembre de 1980.


 


3-.       El artículo 30 de la Ley N° 6955 de de febrero de 1984 abarca los organismos adscritos y entes descentralizados que dependen financieramente del Presupuesto Nacional o bien, cuyos ingresos corresponden a ingresos del Estado y, por ende, deberían ser presupuestados en la Ley de Presupuesto.


 


4-.       La independencia funcional no se contrapone a lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 6955.


 


5-.       En el tanto en que la Escuela Centroamericana de Ganadería se financie con transferencias de la Ley de Presupuesto o reciba rentas especiales, se sigue como lógica consecuencia que resulta un ente descentralizado dependiente financieramente del Poder Ejecutivo.


 


6-.       En consecuencia, independientemente de su naturaleza de ente semiautónomo, la Escuela está cubierta por lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público.


 


7-.       Conforme lo expuesto, no existe mérito para modificar las conclusiones del dictamen N° 049-2004 de 4 de febrero del presente año, las cuales se ratifican.


 


De Ud. muy atentamente,


 


 


Dra. Magda Inés Rojas Chaves


PROCURADORA ASESORA


 


 


MIRCH/mvc