C-208-96

San José, de 23 de diciembre de 1996

Licenciado

José Francisco Bolaños Arquín

Presidente Ejecutivo

INSTITUTO COSTARRICENSE DE FERROCARRILES

S. O.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, tenemos el gusto de referirnos a su estimable oficio PE/631-96, de 14 de noviembre del año en curso, por medio del cual solicita un pronunciamiento de la Procuraduría General de la República en relación con la procedencia legal de las autorizaciones para donar que realiza la Asamblea Legislativa. Lo anterior por cuanto mediante Acuerdo N.º 173-94, el Consejo Directivo de la Institución, en sesión N.º 650-94, celebrada el 30 de agosto de 1994, objetó dicho proceder de la Asamblea por considerar que afecta la autonomía y el patrimonio del INCOFER.

   Nos adjunta el criterio del Departamento Legal que, entre otras cosas, indica lo siguiente:

"Nuestra Ley Constitutiva, no hace mención en ninguno de sus artículos, a la posibilidad de Donar Bienes Inmuebles, situación esta que iría en contra del principio de legalidad consagrado en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública. En igual sentido, el hecho de que la Asamblea Legislativa vaya en contra de la voluntad decisoria de la Administración, menoscaba nuestra Autonomía y afecta nuestro patrimonio, por cuanto toman una decisión en clara violación del artículo 121 inciso 14 de la Constitución Política, dando la idea de que es nuestra Institución quien desea donar, cuando en realidad es una decisión unilateral e impositiva, amén de que trae como condición la formalización de un traspaso, que vendría a ser a nuestro entender el requisito de eficacia, hechos estos que hasta el día de hoy no se han dado, por lo cual los sujetos beneficiados con estas "Autorizaciones para Donar" aparte de mantener los inmuebles, se dan el privilegio de que nuestra Institución, continúe con el pago de los impuestos que por Ley se deben ejecutar ante las respectivas Municipalidades".

Y concluye:

"Por consiguiente, estima este Departamento, que la forma en que se otorgan las Autorizaciones por parte de la Asamblea Legislativa, aparte de estar viciada de nulidad, atentan contra la Autonomía y el Patrimonio de la Institución".

   El anterior planteamiento nos obliga a pronunciarnos respecto de la posibilidad que tiene el INCOFER de enajenar sus bienes y de los alcances que debe dársele a las leyes autorizativas.

A-. LA DONACION DE BIENES DEBE SER AUTORIZADA POR LEY

   El Instituto Costarricense de Ferrocarriles (INCOFER), según el artículo 1º de su Ley Orgánica, N.º 7001 del 19 de setiembre de 1985, es un ente de derecho público de carácter descentralizado:

"Créase el Instituto Costarricense de Ferrocarriles, denominado en la presente ley el Instituto, que será una institución de derecho público, con autonomía administrativa, personalidad jurídica y patrimonio propio, y que se regirá por las disposiciones establecidas en esta ley y sus reglamentos, así como en las leyes que la complementen".

   El INCOFER fue creado para cumplir determinados objetivos de interés público, así como para prestar el servicio de transporte ferroviario. Por tanto, su actividad se encuentra limitada y regulada por el ordenamiento jurídico, y en especial, por los fines y objetivos perseguidos con su creación.

   Ahora bien, al INCOFER, al igual que a las demás instituciones públicas, le está vedada, en principio, la posibilidad de donar sus bienes. De conformidad con el principio de legalidad, que informa toda la actuación administrativa, la donación de los bienes de las entidades públicas deben ser autorizada por la ley. Y es que no puede olvidarse que se está en presencia de bienes públicos, cuya salida del patrimonio público es excepcional, particularmente si son bienes de "dominio público". Revisada la Ley Orgánica del INCOFER no se encuentra norma alguna que le permita donar los bienes que integran su patrimonio, sean éstos demaniales o patrimoniales. De manera que una donación, de ser procedente, debería ser autorizada por una norma legal específica.

   Pero no basta con que la Asamblea Legislativa emita una autorización para que el INCOFER done un bien inmueble. Se requiere, además, que la Asamblea tome en cuenta la naturaleza del bien inmueble de que se trate. Ello por cuanto en tratándose de un bien inmueble afecto a un fin público, la donación no procede si previamente no se desafecta el bien. Lo cual es una consecuencia del principio sentado en el artículo 262 del Código Civil:

"Las cosas públicas están fuera del comercio, y no podrán entrar en él, mientras legalmente no se disponga así, separándolas del uso público a que estaban destinadas".

   Lo anterior cobra particular importancia en virtud de la naturaleza de los bienes propiedad del INCOFER. El patrimonio de esta entidad está integrado, entre otros bienes, por:

"a) Los terrenos, edificios, estructuras, equipos, material rodante y, en general, todos los bienes inmuebles que estén o hayan estado destinados a actividades ferroviarias o conexas con éstas, como patios ferroviarios, bodegas, casas y edificios que integraron o integren el patrimonio del Instituto Autónomo del Ferrocarril Eléctrico al Pacífico, a los Ferrocarriles del Atlántico o a cualquier otra institución pública que los tenga bajo su dominio o posesión por cualquier título. Estos bienes deberán ser traspasados en propiedad al Instituto, conforme con las previsiones establecidas en el transitorio I de esta ley...

i) En general, todos los bienes muebles e inmuebles que adquiera por cualquier título..."

   Pertenecen al INCOFER todos los bienes inmuebles que estén o hayan estado destinados al ferrocarril. Los alcances del concepto "ferrocarril" que deben necesariamente aclararse a efectos de determinar la posibilidad de una donación por parte del Instituto-, se precisan con lo dispuesto en los artículos 4º y 7º de la Ley General de Ferrocarriles, N.º 5066 del 30 de agosto de 1972 y sus reformas:

"Artículo 7º.- Para los efectos de la presente ley se entiende por ferrocarril la vía, el material fijo y rodante, los ramales o extensiones, los apartaderos, las terminales, las estaciones intermedias y todas aquellas edificaciones, instalaciones, muelles y otras anexidades que de manera directa o indirecta formen parte de una misma explotación".

   Respecto de estos bienes se dispone que:

"Artículo 4º.- Los ferrocarriles construidos o que hayan pasado a poder del Estado, no podrán ser enajenados, arrendados, ni gravados, directa o indirectamente, ni salir en forma alguna del dominio y control del Estado, entendida esta prohibición a los ferrocarriles considerados como tales, conforme a la disposición contenida en el artículo 7º".

    Es decir, los bienes que integran el ferrocarril gozan de una singular afectación a un fin público, consecuencia de la regulación constitucional. En efecto, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 121 inciso 14), es atribución exclusiva de la Asamblea Legislativa:

"Decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación.

No podrán salir definitivamente del dominio del Estado:

(....).

Los ferrocarriles, muelles y aeropuertos nacionales estos últimos mientras se encuentren en servicio- no podrán ser enajenados, arrendados ni gravados, directa o indirectamente, ni salir en forma alguna del dominio y control del Estado" (el énfasis no es del original).

   Este tratamiento diverso que, dentro de la categoría de los bienes de dominio público, se le dispensa a los ferrocarriles, es analizado por la Sala Constitucional de la siguiente forma:

"[...] el artículo 121 inciso 14) contiene tres normas distintas, que deben ser claramente diferenciadas: a)... c) La tercera, es una norma que se refiere específicamente a ciertos bienes (ferrocarriles, muelles y aeropuertos nacionales en servicio) no incluidos en las tres categorías de la norma precedente. Si sobre estos bienes nada se dijera, los cubriría la norma de habilitación con que el inciso 14) comienza, como ya se ha visto. Pero la existencia de esta disposición específica implica un régimen jurídico propio para estos bienes, que limita el principio general de enajenación y aplicación a usos públicos de una manera rigurosa; tales bienes "no podrán ser enajenados, arrendados ni gravados, directa o indirectamente, ni salir en forma alguna del dominio y control del Estado". La norma alude, en primer lugar, a enajenación, arrendamiento o gravamen, pero la expresión "directa o indirectamente", en el contexto rígido de la disposición puede referirse lo mismo a la situación en que el Estado procede por sí o por medio de otras entidades jurídicas (en sentido subjetivo), o a los casos en que se emplean modalidades o medios que tengan consecuencias o efectos jurídicos equivalentes o similares, aunque per se no supongan teóricamente enajenación, arrendamiento o gravamen (sentido sustantivo). A continuación, este rigor se confirma con la expresión «ni salir en forma alguna del dominio y control del Estado», expresión esta a la que también hay que dar una amplia cobertura de hipótesis por la vocación de la norma [...]" (voto N.º 3789-92, de las 12 hrs. del 27 de noviembre de 1992).

   La prohibición de enajenar y gravar los ferrocarriles es absoluta; es decir, ni siquiera el legislador podría autorizar su enajenación, al menos hasta tanto el inmueble correspondiente no sea desafectado del uso ferrocarrilero. Por enajenación se entiende cualquier acto de transmisión del dominio sobre la cosa o de la titularidad del derecho de propiedad en favor de otra persona, lo que puede comprender tanto la venta que se regula en los numerales 68 y 69 de la Ley de la Contratación Administrativa y 70 de su Reglamento, como la donación. Por consiguiente, debe entenderse que la norma constitucional prohíbe no sólo la venta de esos bienes sino, a fortiori, la donación.

   Puesto que la prohibición de enajenar tiene rango constitucional, se impone en el ordenamiento y a todos los operadores jurídicos, incluido el legislador. Cobra particular importancia recordar esa situación, por cuanto el desuso en que se encuentra el ferrocarril podría llevar a considerar que puede disponerse libremente de estos bienes, en especial de las vías ferroviarias del país. Estas siguen estando destinadas a tal uso público, por lo que conservan su carácter indisponible para la Administración. Obsérvese que esos bienes podrían ser reutilizados de un modo u otro en el futuro como ferrocarril y mientras tal condición jurídica se mantenga, no resulta admisible su enajenación. Se requiere, entonces, que se produzca una desafectación formal del bien como ferrocarril para que la enajenación pueda operar.

   Por el contrario, el INCOFER podría, en principio, enajenar los bienes inmuebles de su propiedad que no integren el ferrocarril siguiendo los procedimientos legalmente establecidos para la venta de dichos bienes, o bien donándolos si fuere autorizado por la ley para hacerlo.

B-. LA DECISION DE DONAR CORRESPONDE A LA ENTIDAD CORRESPONDIENTE

   Como hemos visto en el apartado anterior, las instituciones públicas requieren de la autorización previa de la Asamblea Legislativa para donar los bienes que integran su patrimonio.

   Ahora bien, la Asamblea autoriza la donación a través de estas leyes. Los alcances de estas leyes son los propios de las autorizaciones legales, es decir, son los de habilitar a la Administración para realizar un acto que, en principio, le está prohibido. En otras palabras, se remueve la imposibilidad de enajenar, de donar dichos bienes. En razón de su objeto, esas leyes autorizantes carecen de efectividad por sí mismas, puesto que requieren, además de su emisión, de la concurrencia de un acuerdo de la Institución respectiva en el sentido de aprobar la donación y en el cual se debe autorizar a su representante legal para que suscriba la escritura correspondiente.

   Si se interpretara que las citadas leyes autorizantes obligan a las instituciones autónomas para que donen sus bienes, obviamente se estaría atentando contra su autonomía administrativa, garantizada constitucionalmente. Autonomía que le permite, dentro del marco legal en vigor, administrar y disponer de los bienes que integran su patrimonio.

   En el caso particular del INCOFER debe valorarse, además, si los inmuebles que se autoriza donar están incluidos dentro del concepto ferrocarril, caso en el cual, por las regulaciones comentadas, resultan en principio, indisponibles.

CONCLUSION:

   Con fundamento en lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

a) Conforme lo dispuesto en el artículo 121 constitucional en relación con los numerales 4º y 7º de la Ley N.º 5066, está jurídicamente vedada la posibilidad de enajenar los bienes inmuebles que integran los ferrocarriles.

b) Por tratarse de una prohibición constitucional absoluta, el legislador no podría autorizar la donación de los inmuebles que conforman el ferrocarril, al menos hasta tanto el inmueble correspondiente no sea legalmente desafectado al uso ferrocarrilero actual o potencial.

c) En consecuencia, únicamente cabe la posibilidad de donar bienes inmuebles cuando no integran los ferrocarriles, para lo cual debe contarse con la autorización previa de la Asamblea Legislativa.

d) Las leyes mediante las cuales se autoriza al INCOFER para donar bienes inmuebles de su propiedad no tienen como efecto trasladar la propiedad del inmueble en cuestión, así como tampoco constituyen una orden de donar. Su efecto jurídico es la remoción del obstáculo legal para donar bienes que se impone normalmente a los entes públicos.

e) Consecuentemente, corresponde a la entidad afectada el decidir si dona o no el inmueble a que se refiere la autorización. Mientras ese acuerdo no se produzca, la propiedad exclusiva de los bienes se mantiene.

De Ud. muy atentamente,

Dra. Magda Inés Rojas Chaves                                Lic. Omar Rivera Mesén

PROCURADORA ASESORA                                 PROFESIONAL II

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