C-107-2004

15 de abril de 2004

 

 

Licenciada

Marjorie Morera González

Directora Ejecutiva

Secretaria Técnica de la Autoridad Presupuestaria

Ministerio de Hacienda

S. O.

 

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio N° AJ-107-STAP-2004 de 25 de febrero último, mediante el cual consulta si en los reglamentos autónomos o estatutos de personal las instituciones pueden incluir aspectos relacionados con la materia salarial, creación de plazas, disfrute de pago de cesantía por renuncia voluntaria del servidor. Asimismo, si en caso de que los cuerpos normativos sean anteriores a la creación de la Autoridad Presupuestaria los beneficios concedidos deben considerarse como derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas y si procede su inclusión en nuevos reglamentos o estatutos o sus modificaciones.

           

Señala Ud. que las entidades autónomas deben someter todo proyecto de reglamento autónomo de organización y servicio, incluidos los estatutos de personal y sus modificaciones a la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, antes de su publicación, con el fin de verificar el cumplimiento de las directrices generales de política salarial, empleo y clasificación de puestos.  En algunas ocasiones se incluyen beneficios salariales, reasignaciones o reclasificaciones de puestos, se otorgan potestades a las gerencias para modificar clases de puestos, se prevé pago de tiempo extraordinario, disfrute de feriados, pago de beneficios por muerte de trabajador, rompimiento del tope de cesantía. Por lo que se desea conocer si pueden ser incluidos en los reglamentos autónomos o estatutos de personal. 

 

            Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica, oficio N° AJ-065-2004 de 6 de febrero anterior. En dicho criterio se sostiene que como el derecho público resulta aplicable a las relaciones de servicio entre el Estado y sus empleados y pese a las excepciones existentes, debe imperar la aplicación de éste y sus principios para garantizar la legalidad y moralidad administrativas, por lo que las regulaciones contenidas en los diferentes estatutos de personal deben estar apegadas al ordenamiento jurídico en su conjunto. En caso de que los estatutos de personal establezcan beneficios que se apartan del ordenamiento jurídico fundamentando su existencia en estatutos antiguos, considera la Asesoría que, conforme el artículo 9 de la derogada Ley de creación de la Autoridad Presupuestaria, la Autoridad debería respetar las normas que señalen los convenios internacionales de trabajo, las convenciones y convenios colectivos de trabajo y los derechos adquiridos. Una norma similar no es establecida por la Ley N° 8131, pero por imperativo del artículo 34 constitucional y de una interpretación armónica del ordenamiento jurídico, se entiende que la Autoridad Presupuestaria debe respetar los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas. Agrega que los beneficios contra legem deben eliminarse de un nuevo estatuto o su modificación, porque se está normando una relación de empleo público y en caso de que la relación se rija por el Derecho Laboral común se deben respetar las normas, directrices y regulaciones dictadas por los órganos competentes en virtud del principio de legalidad. No obstante, considera que se deben mantener los derechos adquiridos y las situaciones consolidadas al amparo de la normativa que se deroga o modifica, tal como lo hizo la Sala Constitucional para los laudos y las convenciones colectivas. Empero, el personal que ingrese a laborar debe regirse por las nuevas reglas establecidas. Estima que escapa a la materia del reglamento autónomo de servicio o estatuto de personal y a la competencia de la entidad regulaciones como: establecer el objetivo de que los salarios se enmarquen dentro de las condiciones económicas y financieras de la institución de que se trate, sin atender las metas fiscales del Gobierno; los efectos de una reasignación o reclasificación de puestos o valoraciones y revaloraciones salariales contrarios a las directrices y procedimiento de política salarial, empleo y clasificación de puestos; el otorgamiento de facultades a la Gerencia para modificar clases de puestos, así como las modificaciones y actualizaciones a la escala de salarios por la propia entidad, apartándose de lo señalado por la Autoridad Presupuestaria o los sistemas de pagos; el rompimiento del tope de anualidades y la forma de pago de éstas en contravención de la Ley de Salarios de la Administración Pública; la potestad que se otorga a la Gerencia para aprobar, crear o modificar los sobresueldos como el zonaje sin las consultas previas a los órganos competentes; la creación de plazas por la propia entidad, con desconocimiento de la Ley N° 7097 y de la competencia de la Autoridad Presupuestaria; el pago de tiempo extra con horas mínimas de garantía de pago aunque no se laboren completas; el pago de beneficios por muerte de un trabajador y la actualización del monto sin fundamento alguno o el rompimiento del tope de cesantía, el pago de cesantía por renuncia voluntaria del trabajador y la posibilidad de liquidar contratos con responsabilidad patronal, en los supuestos en que el trabajador no puede continuar trabajando por razones laborales. Concluye que las disposiciones de los estatutos de personal o reglamentos autónomos de servicio que se promulguen así como sus modificaciones deben apegarse al bloque de legalidad; los nuevos estatutos de personal deben apegarse a ese bloque y se deben respetar los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas de los funcionarios que ingresaron a laborar antes de la promulgación de un nuevo estatuto de personal o reglamento autónomo de servicios antes de realizar su modificación.

 

            En relación con lo consultado, considera la Procuraduría que debe tomarse en cuenta que la materia salarial y la regulación del empleo público están cubiertas por la autonomía de gobierno del ente autónomo. Por consiguiente, están sujetas a la potestad de dirección del Poder Ejecutivo. Lo cual significa un límite a la potestad reglamentaria de la Administración Pública Descentralizada. Tanto el ejercicio de la potestad normativa como la de dirección deben respetar los “derechos adquiridos” y las situaciones jurídicas consolidadas.

 

 

A.-       LA POTESTAD REGLAMENTARIA: UNA POTESTAD LIMITADA

 

La Administración Pública tiene la potestad de reglamentar sus relaciones de servicio. No obstante, el ejercicio de esa potestad debe enmarcarse estrictamente dentro del ordenamiento jurídico, que limita la extensión y ámbito de la potestad.

 

1-.        La potestad reglamentaria

 

            La Constitución Política regula la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo en los incisos 3 y 18 del artículo 140 de la Constitución Política. Conforme este último inciso, le corresponde al Poder Ejecutivo emitir los reglamentos de organización o de funcionamiento que sean requeridos por el Ejecutivo.

 

Empero, la Constitución no regula la potestad reglamentaria de los entes autónomos. Es claro, sin embargo, que está excluido a dichos entes el ejercicio de una potestad de reglamentación “ejecutiva” de las leyes. Aspecto que, sin embargo, podría ser discutido frente a habilitaciones legales dirigidas al desarrollo de determinados aspectos, por parte de organismos distintos del Ejecutivo. La habilitación es, en todo caso, de rango legal y tendrá el alcance que la propia ley disponga. Además, estará sujeta al posible cuestionamiento de constitucionalidad. Más allá de este aspecto, está el poder de autoorganización del ente y de regular el servicio. Potestad que es reconocida en las leyes específicas de cada ente pero, además encuentra fundamento en lo dispuesto en la Ley General de la Administración Pública. El artículo 103 de dicha Ley dispone en lo que interesa:

 

“1. El jerarca o superior jerárquico supremo tendrá, además, la representación extrajudicial de la Administración Pública en su ramo y el poder de organizar ésta mediante reglamentos autónomos de organización y de servicio, internos o externos, siempre que, en este último caso, la actividad regulada no implique el uso de potestades de imperio frente al administrado”.

 

            La Ley consagra una clasificación de reglamento según su relación a la ley. Ello en el tanto en que el reglamento no constituye una norma que ejecute la ley anteriormente emitida; sin embargo, debe respetarla. Importa destacar que a través de esta potestad, el jerarca puede regular internamente la prestación del servicio por parte de los empleados. El fundamento de esta potestad es la especialidad técnica. La potestad de reglamentación autónoma existe en función de la especialidad técnica que justifica la existencia de un determinado ente u órgano y por ello, tiende al mejor cumplimiento de los fines asignados al ente. Forman parte de esa potestad la emisión de reglamentos autónomos de servicio o “estatutos de personal” dirigidos a regular las relaciones entre la organización administrativa y su personal.

 

Sobre los reglamentos autónomos ha indicado la Sala Constitucional:

 

“Los reglamentos autónomos de organización encuentran su fundamento en la potestad de autoorganización de la propia administración, en tanto los reglamentos autónomos de servicio tienen su sustento en la competencia del jerarca administrativo para regular la prestación del servicio que está a cargo, sin necesidad de la existencia de una ley previa en la materia. Se trata de reglamentos que crean regímenes de sujeción especial y que vienen a limitar los derechos de los ciudadanos que han entrado en relación con la Administración”. Resolución N° 9236-1999 de 20:11 hrs. de 23 de noviembre de 1999.

En el mismo sentido, ha indicado la Sala Constitucional:

 

“Ahora bien, el Instituto Nacional de Aprendizaje es una institución autónoma y poseedora, por ende, de potestad normativa en punto  alas relaciones del servicio y a la organización del mismo y en criterio de esta Sala, el denominado “Reglamento Autónomo de Servicio del Instituto Nacional de Aprendizaje”, en tanto limitado a regular las relaciones de servicio ha sido dictado por la Junta Directiva de esa Institución en el ejercicio de competencias legales y constitucionales, por lo que es innecesaria la ley marco que el accionante  echa de menos, que es esencial en el caso de aquellos cuerpos normativos que reglamentan las leyes, más no en los casos de la organización y el servicio internos…” Sala Constitucional, resolución N° 6379-2002 de 15:22 hrs. del 26 de junio de 2002.

 

No obstante, como toda competencia, la de emitir reglamentos autónomos de servicio no es ilimitada. Al contrario, el ejercicio de la potestad debe sujetarse a diversas regulaciones de grado jurídico superior y, además, debe respetar el dominio o especialidad técnica reconocida legalmente en favor de otras instituciones.

 

Uno de los límites fundamentales de la potestad reglamentaria es precisamente la jerarquía. El ordenamiento jurídico es un orden jerárquico, de lo que se sigue la necesidad de una sujeción estricta de la norma emitida a lo dispuesto por las fuentes superiores, a las cuales la norma inferior no puede resistir. Conforme el artículo 6 de la misma Ley General de Administración Pública, esos reglamentos son parte de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo. Una de las fuentes del menor rango. Ello en el tanto en que deben subordinarse no solo a las fuentes superiores a la ley y a ésta misma, sino también a los reglamentos ejecutivos que hayan sido dictados por los órganos competentes. En relación con este punto en nuestra Opinión Jurídica N° OJ-135-2003 de 7 de agosto de 2003 manifestamos al respecto:

 

“El Estatuto de Personal de un Ente es, en principio, una norma reglamentaria (cfr. OJ-078-2003 de 23 de mayo de 2003). Un estatuto de Personal tiene como objeto reglamentar las relaciones entre el patrono y los servidores. Establece normas que regirán la actuación de uno y otro. Por consiguiente, los derechos y obligaciones de los trabajadores son normados por este instrumento. En ese sentido, puede considerarse que un Estatuto de Personal se enmarca dentro de los reglamentos autónomos de servicio.

El reglamento autónomo de servicio es una norma secundaria, por lo que debe sujetarse a las normas jerárquicamente superiores. Por consiguiente, el reglamento autónomo está sujeto a la Constitución (así, por ejemplo, Sala Constitucional, resoluciones Ns. 9236-1999 de 20:11 hrs. de 23 de noviembre de 1999 y 890-2000 de 16:48 hrs. del 26 de enero de 2000, esta última a propósito de un reglamento emitido por la CCSS para regular el fondo de retiro de sus servidores), así como a los tratados internacionales, las leyes y los reglamentos ejecutivos. Puesto que no es sino una manifestación de la potestad reglamentaria en el ámbito indicado, se sigue como lógica consecuencia que el Estatuto debe conformarse sustancial y formalmente a las normas jerárquicas superiores. Esa sujeción puede ser objeto de control, tanto de constitucionalidad como de legalidad”.

 

            Otro límite fundamental es la materia: determinadas materias podrían resultar excluidas de la regulación de una determinada fuente, normalmente una fuente inferior. Lo que significa que la autoridad administrativa resulta incompetente para emitir un reglamento que regule la materia en cuestión. Frecuentemente, ese límite se observa en la relación ley-reglamento ejecutivo. Pero es también aplicable a los reglamentos autónomos y entre éstos, a los emitidos por la Administración Descentralizada. En el caso de la potestad de reglamentación autónoma, ese límite es consecuencia misma del criterio de especialización funcional. Conforme lo cual, los reglamentos no ejecutivos dictados por el Poder Ejecutivo, así como los reglamentos autónomos dictados por los entes descentralizados se subordinan entre sí de acuerdo a su especialidad funcional. Dispone el artículo 6° antes citado:

 

2. "Los reglamentos autónomos del Poder Ejecutivo y los de los entes descentralizados están subordinados entre sí dentro de sus respectivos campos de vigencia".

 

Puesto que los reglamentos autónomos están subordinados a los reglamentos ejecutivos se sigue de lo expuesto que deben respetar lo que éstos dispongan, sin poder contener disposiciones que resulten incompatibles. Pero, además, que cuando una materia forma parte de la especialidad funcional de otro organismo, el reglamento autónomo se subordina a lo que el reglamento emitido por la organización correspondiente disponga. Es aquí donde cobra importancia la existencia de directrices en el ámbito salarial y de empleo público.

           

2-.        Las directrices en materia salarial y de empleo público

 

Dado el carácter subordinado del reglamento autónomo y la circunstancia de que debe respetar la especialidad técnica de los otros entes u órganos, se sigue la imposibilidad jurídica de regular, por medio de este reglamento, la materia objeto de competencia de otro organismo público o bien, la materia que ha sido por ley sustraída de la esfera de competencia del ente descentralizado; tal es el caso de la política salarial y de empleo público. Los reglamentos autónomos que regulan aspectos salariales deben someterse no sólo a lo que al respecto disponga la ley sino también a los reglamentos ejecutivos o autónomos, emitidos por el Poder Ejecutivo, tanto en virtud del principio de jerarquía del ordenamiento como por escapar a su especialidad funcional. Asimismo, tendrán que respetar los reglamentos autónomos sobre dichas materias, emitidos por los organismos competentes.

 

La política en materia salarial y de empleo público forma parte de la autonomía política de los entes autónomos. De ese hecho, está sujeta a la ley. Cabe recordar que la autonomía es una garantía constitucional que permite a los entes ejercer los poderes de autoadministración necesarios para el cumplimiento de sus cometidos en forma independiente. Pero esos poderes se ejercen dentro del marco fijado por la ley y en los ámbitos de administración correspondientes. Por no estar cubierta por la autonomía administrativa, corresponde al Poder Ejecutivo la definición de la política salarial y de empleo público, para lo cual cuenta con un órgano especializado. Establece el artículo 21 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos:

 

“ARTÍCULO 21.- Autoridad Presupuestaria

 

Para los efectos del ordenamiento presupuestario del sector público, existirá un órgano colegiado denominado Autoridad Presupuestaria. Además de asesorar al Presidente de la República en materia de política presupuestaria, tendrá las siguientes funciones específicas:

 

a) Formular, para la aprobación posterior del órgano competente según el inciso b) del presente artículo, las directrices y los lineamientos generales y específicos de política presupuestaria para los órganos referidos en los incisos a), b) y c) del artículo 1, incluso lo relativo a salarios, empleo, inversión y endeudamiento. No estarán sujetos a los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria los órganos mencionados en el inciso d) del artículo 1, además de los entes públicos, cuyos ingresos provengan, mediante una legislación especial, del aporte de los sectores productivos a los que representan.

 

b) Presentar, para conocimiento del Consejo de Gobierno y aprobación del Presidente de la República, las directrices y los lineamientos de política presupuestaria para los órganos referidos en los incisos a) y c) del artículo 1. En el caso de los órganos citados en el inciso b) del artículo 1 de esta Ley, los mencionados lineamientos y directrices se propondrán a los jerarcas respectivos para su conocimiento y aprobación.

 

c) Velar por el cumplimiento de las directrices y los lineamientos de política presupuestaria”.

 

El Poder Ejecutivo dirige no sólo la política en materia de gasto público, estrictamente hablando, sino también lo relativo a salarios y empleo público, en cuanto estos factores inciden directamente en el presupuesto público. Ha manifestado la Sala Constitucional sobre este extremo:

 

 "...el régimen de autonomía administrativa concedido a las instituciones descentralizadas por el artículo 188 de la Constitución Política, no comprende el régimen del Servicio Civil, respecto del cual el legislador está facultado para definir las condiciones generales de trabajo que deben imperar en toda la administración pública. En este sentido, la política de salarios de Gobierno es parte integrante de la política de gobierno, que debe constituir un régimen estatal de empleo público uniforme y universal...". Resolución N° 3309-94 de las 15:00 hrs. del 5 de julio de 1994,

           

Criterio que reafirma la sentencia N° 1822-2000 de 15:46 hrs. de 7 de marzo de 2000:

 

“De los antecedentes transcritos, se colige que al ser la materia salarial parte de la política de gobierno, corresponde entonces al Poder Ejecutivo adoptar con carácter vinculante las decisiones en ese campo del sector público centralizado, quedando las entidades autónomas sometidas a las directrices de carácter general que en materia de salarios dicte ese Poder de la República. Consecuente con lo anterior, al estar la materia salarial fuera de la esfera de autonomía de las instituciones autónomas y sometida a las disposiciones de rango legal, al tenor de lo dispuesto en el artículo 188 de la Constitución Política, es claro que no puede el Poder Ejecutivo, vía decreto, otorgar, con fuerza vinculante, la decisión final sobre el tema a las resoluciones emanadas de la Comisión Negociadora de Salarios del Sector Público, como lo pretende hacer con el artículo 6 impugnado, ya que hacerlo resulta opuesto a la Carta Fundamental….”.

 

De lo anterior se sigue que el ente descentralizado, incluso el ente autónomo, carece de competencia para emitir por medio de un reglamento autónomo, regulaciones relativas al salario o empleo público. Si se llegare a contemplar aspectos de esta índole en un reglamento autónomo, debe quedar claro que esa regulación está subordinada a lo que dispongan las directrices que hayan sido formuladas o que llegaren a formularse en el futuro. Caso contrario, se estaría desconociendo lo dispuesto en el artículo 21 antes transcrito. El permitir que cada ente emita regulaciones independientes y opuestas a las regulaciones previstas en las directrices implica la intromisión en la competencia de la Autoridad y, por ende, una violación de la norma que le otorga competencia.

           

Consecuentemente, un reglamento autónomo de servicio o estatuto de personal no puede otorgar beneficios salariales, incluyendo aumentos, que sean contrarios a lo dispuesto en las directrices en cuestión. Pero, además, le está excluido al ente descentralizado regular por medio de ese instrumento elementos de empleo público, como son las reasignaciones o reclasificaciones de puestos, la modificación de clases de puestos, el tope de anualidades, creación de plazas, entre otras, en forma originaria. Es decir, innovando el ordenamiento jurídico. Si el reglamento autónomo incursiona en ese ámbito debe ser con total subordinación a las directrices. Ello repetimos en el tanto en que el empleo público y no sólo lo salarial está sujeto a la potestad de dirección y, fundamentalmente, a las directrices formuladas por la Autoridad Presupuestaria. Para que el ente pudiese normar dichos institutos se requeriría que estuviese excluido de la competencia de la Autoridad Presupuestaria, por una parte y que el Poder Ejecutivo no hubiere ejercido la potestad directiva que le corresponde, por otra parte.

           

Empero, lo cierto es que determinadas entidades han utilizado su poder reglamentario para normar aspectos como los indicados, lo que plantea la situación de las normas correspondientes y, en general, de los beneficios así previstos.

 

 

B.-       LA POTESTAD DE DIRECCION ESTÁ LIMITADA POR “LOS DERECHOS ADQUIRIDOS”

 

            La reglamentación de la materia salarial y de empleo público por parte de los organismos públicos puede fundarse en autorizaciones legales. Puesto que dicha materia está sujeta a la potestad directiva del Ejecutivo, resulta obligatorio analizar la situación que se presenta entre esas leyes y las directrices. Por otra parte, se debe definir si los derechos o beneficios que hayan sido establecidos pueden continuar beneficiando a los servidores de la organización correspondiente.

 

1-.        Un problema de antinomia normativa

 

            Una situación de antinomia normativa se presenta cuando dos o más normas jurídicas regulan un mismo supuesto de hecho y lo hacen de manera contradictoria, de forma tal que los efectos de  una y otra(s) se excluyen mutuamente. Cabe afirmar en esas hipótesis la incompatibilidad normativa, lo que obliga al operador jurídico a determinar qué norma jurídica debe ser aplicada.

           

A efecto de solucionar los problemas de incompatibilidad normativa, la Teoría General de Derecho ha acuñado determinados argumentos normativos, que sirven como criterios hermenéuticos a efecto de lograr la coherencia y unidad del ordenamiento. Entre los criterios más utilizados están el argumento jerárquico, el cronológico y el de especialidad de la norma. Conforme el primero, en caso de antinomia normativa prevalece la norma jerárquicamente superior. El criterio cronológico dispone la prevalencia de la norma posterior, en tanto el criterio de especialidad determina que la norma especial prevalece sobre la general. Lo cual puede plantear problemas en determinados casos. Ello en el tanto en que la norma general es anterior pero tiene pretensión de regular uniformemente todos los supuestos de hecho de que trata; ergo, pretensión de uniformidad y generalidad. Además, solo con una aplicación uniforme se puede lograr el fin de la norma.

           

Situándonos en un contexto de leyes anteriores a la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, pueden presentarse los siguientes supuestos.

           

Una disposición legal que autorice la emisión de un reglamento autónomo de servicio o estatuto de personal, sin disponer, empero, sobre el contenido de ese reglamento. Puesto que forma parte de la potestad normativa del ente el regular las relaciones entre la entidad y sus servidores, no podría considerarse que se presenta un conflicto de antinomia respecto del artículo 21 de la Ley de Administración Financiera. Más que un problema de incompatibilidad, la situación que se presenta es de complementariedad. Ello en el tanto en que dada la existencia del referido artículo 21 debe entenderse que la potestad normativa atribuida por la norma legal deberá ser ejercida en consonancia con lo dispuesto en el artículo 21. En consecuencia, los reglamentos que llegaren a emitirse deben respetar las directrices formuladas con base en dicho artículo. Por ende, los efectos de la norma anterior y de la Ley N° 8131 se complementan.

           

Pero podría suceder que el legislador no sólo haya atribuido la potestad de normar las relaciones de servicio, sino que haya extendido la autorización a la materia salarial o incluso, a aspectos atinentes a la política de empleo público. Bajo esos supuestos, se produce un problema de antinomia normativa entre la norma en cuestión y la Ley N° 8131. En el tanto en que la materia de empleo público está excluida de la competencia de los entes y que la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos es una disposición posterior, se sigue la prevalencia de esta última norma; sea se aplica el criterio cronológico. Por consiguiente, debe entenderse que los reglamentos tienen que sujetarse a lo disponga esta última Ley y, por ende, someterse a las directrices que llegaren a emitirse. En último término, las directrices prevalecen sobre los reglamentos. 

 

            Ahora bien, al resultar inaplicables las disposiciones legales que autorizan a los organismos públicos la regulación de la materia salarial o de empleo público, se sigue que los reglamentos que hayan sido emitidos pierden su fundamento legal y, por ende, devienen ilegales. Consecuentemente, tendrían que ser derogados o modificados a efectos de conformarlos sustancialmente con las directrices que se emitan.

 

            Dicho criterio tendría que ser de necesaria aplicación respecto de los reglamentos autónomos de servicio o estatutos de personal que sean emitidos sin fundamento en una norma legal que autorice la regulación de la materia salarial o de empleo público. El reglamento emitido debe conformarse a las directrices.

 

            Por demás, en ninguno de esos supuestos, la organización pública podría utilizar sus potestades para emitir un nuevo reglamento regulador de la materia salarial y de empleo público, en forma contraria a lo dispuesto en las directrices. Simplemente, con base en el criterio jerárquico (sujeción del reglamento autónomo a la ley pero también a las directrices), el reglamento así emitido sería irregular.

 

            El anterior criterio, sin embargo, podría no resultar válido si la ley anterior establecía la no sujeción del organismo a las directrices formuladas por la Autoridad Presupuestaria y esa no sujeción se mantiene por la Ley N° 8131. En cuyo caso, esta Ley cede ante la norma anterior. 

 

            Por otra parte, las leyes posteriores a la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos serán de aplicación prevalente cuando expresamente excluyan la aplicación total de la Ley de la Administración Financiera o bien, expresen que el ente no está sujeto a las directrices de la Autoridad Presupuestaria. Asimismo, debe contemplarse el caso de una ley que, sin disponer en ese sentido, establezca que el organismo podrá reglamentar en forma autónoma determinados aspectos de la materia salarial o de empleo público, con lo cual excluye implícitamente la sujeción a la política de empleo público y salarial; situación dudosamente constitucional. En tesis de principio, debe señalarse la prevalencia de la norma posterior que así regule y, consecuentemente, de los reglamentos autónomos que llegaren a dictarse con base en esa autorización.

 

            El determinar que una determinada disposición resulta inaplicable plantea el problema de los efectos jurídicos surgidos durante la eficacia de esa disposición.

 

2-.        En cuanto a los derechos adquiridos

 

            La Asesoría Jurídica de la Autoridad Presupuestaria señala que bajo la Ley N° 6821 de 19 de octubre de 1982, Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria, ese órgano colegiado debía respetar las normas de los convenios internacionales de trabajo, las convenciones colectivas y los derechos adquiridos. Agrega que si bien una disposición en ese sentido no existe en la Ley N° 8131, en aplicación del artículo 34 de la Constitución, la Autoridad tendrá que respetar los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas surgidas de disposiciones reglamentarias ilegales. 

 

            Criterio que es correcto. Ante los cambios de regulación, se impone el respeto de los derechos adquiridos y de las situaciones jurídicas consolidadas. El problema es  cuándo puede considerarse que un derecho es “adquirido” y que la situación se ha consolidado. Se trata de uno de los temas más complicados de la Teoría General de Derecho. Los derechos adquiridos existen o no existen. Las situaciones son jurídicamente consolidadas o no. En nuestro medio, estos aspectos se determinan conforme los parámetros dispuestos por la jurisprudencia constitucional. Pues bien, de diversas resoluciones de la Sala Constitucional es posible establecer que el derecho adquirido es aquél que ha ingresado efectivamente en el patrimonio del derecho habiente (resolución N° 0670-94 de las 8:46 hrs. del 23 de diciembre de 1994). Por lo que no puede ser una expectativa de derecho, sino algo consolidado. Para utilizar una frase doctrinal, los derechos adquiridos son los derechos subjetivos perfectos. El problema es establecer cuándo a partir de la norma el derecho ha ingresado directamente en el patrimonio de la persona, de manera tal que no puede ser alterado por ninguna variación del ordenamiento aplicable. La Sala también se ha referido a este punto, estableciendo:

 

"Entiende la Sala, que el derecho adquirido sería el que se ha obtenido en firme, por la vigencia del laudo, aún cuando a hoy aquél haya fenecido formalmente, por manera que se ha incorporado a la relación, en la medida en que no haya necesidad de acudir nuevamente al texto, clausulado o mecanismos allí establecidos (porque evidentemente ya no es posible), para que produzca el derecho o beneficio. También es evidente, que la supervivencia que se atribuya a determinados efectos -derechos adquiridos en los términos dichos-, no puede otorgarse y aclararse, sino a favor de los trabajadores cobijados por ellos, y no a quienes luego de la sentencia de inconstitucionalidad adquieran ese carácter...". Resolución N° 3285-92 de 30 de octubre de 1992. El énfasis es de nosotros.

 

Es decir, el derecho adquirido debe tener una substantividad propia, encuentra su origen en la norma generadora, pero su efectividad no depende de la vigencia de ésta, porque es parte del patrimonio del trabajador. En consecuencia, para establecer en qué consiste ese derecho, no es necesaria la vigencia de la norma generadora e incluso no hay que remitirse al texto con base en el cual se otorgó el derecho. El derecho existe y se impone con prescindencia de la norma que lo ha creado. El típico caso de los derechos adquiridos es el de los beneficios salariales efectivamente percibidos.

 

Por otra parte, la situación jurídica consolidada es una situación subjetiva, porque es la consecuencia de una individualización de la regla establecida normativamente; una situación que otorga o reconoce un derecho o le suprime una cualidad o estado jurídico. Lo propio de esa situación subjetiva es la inmodificabilidad, a pesar de las vicisitudes de la norma que la originó. Pero esa situación jurídica puede revelarse como estática o como dinámica, según que esté produciendo efectos o éstos se encuentren consolidados, lo que tiene consecuencias en orden a la aplicación de las normas.  La situación jurídica subjetiva está en fase estática cuando sus efectos ya han acaecido y se encuentran consolidados. Entonces, la situación es inmodificable. Un cambio normativo no puede afectar hechos o actos que produjeron válidamente situaciones jurídicas estáticas bajo la vigencia de la ley antigua. Así, los requisitos de adquisición o nacimiento de la situación son regidos exclusivamente por la ley vigente al momento en que esa situación surge. Pero eso no sucede con las situaciones que se constituyen o extinguen al momento o con posterioridad a la entrada en vigencia del cambio normativo. Los efectos jurídicos ya consolidados o en curso de ejecución no pueden ser modificados por la norma posterior. Mas los efectos no producidos se rigen por la nueva reglamentación.

 

En ese sentido, las directrices de la Autoridad Presupuestaria no podrían tener efecto respecto de una reclasificación de puestos o una reasignación realizada, anualidades ya reconocidas o la cesantía acordada. Por el contrario, las directrices se impondrían ante situaciones en curso de constitución. Dichas directrices actuarían como un límite para el reconocimiento de nuevos derechos o para incrementar los ya acordados. Ello por cuanto para dicho reconocimiento o incremento sería necesario recurrir a la norma anterior, lo cual no se conforma con los elementos constitucionalmente retenidos para definir el derecho. En ese orden de ideas, difícilmente una organización podría pretender la eficacia de una reglamentación  ilegal, argumentando que sus disposiciones sobre procedimiento o requisitos para acordar reasignaciones o reclasificaciones de puestos, facultando para modificar clases de puestos, rompiendo el tope de anualidades o el de cesantía constituyen un derecho adquirido o una situación jurídica consolidada. Por el contrario, ese carácter debe predicarse del acto administrativo que haya ejecutado la norma reglamentaria en beneficio de un servidor público determinado. 

 

 

CONCLUSION:

 

Por lo antes expuesto es criterio de la Procuraduría General de la República que:

 

1-.       La potestad reglamentaria reconocida por ley a los organismos públicos no es irrestricta. Esta potestad está sometida a todas las normas jurídicas superiores del ordenamiento y en su ejercicio, los entes no pueden desconocer decisiones adoptadas por otras entidades en cumplimiento de una competencia legalmente otorgada.

 

2-.       Los organismos sujetos a la competencia de la Autoridad Presupuestaria, conforme lo dispuesto en el artículo 21 en relación con el 1 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, N° 8131 del 19 de setiembre del 2001, no pueden dictar un reglamento autónomo de servicio o estatuto de personal que contravenga directrices en materia salarial o de empleo público.

 

3-.       Lo anterior encuentra fundamento no sólo en el principio de jerarquía de las fuentes sino también en el hecho de que la materia salarial y la de empleo público  forman parte de la autonomía de gobierno del ente.

 

4-.       La Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, como norma posterior, prevalece sobre las leyes anteriores que  autoricen la emisión de reglamentos autónomos de servicio o estatutos de personal en materia salarial o de empleo público.

 

5-.       Los reglamentos autónomos de servicio o estatutos de personal emitidos con anterioridad a la Ley N° 8131 y que regulen materia salarial o de empleo público en forma diferente a las directrices carecen de fundamento jurídico. Por consiguiente, se impone su derogación o modificación. 

 

6-.       En ese sentido, para que un reglamento autónomo de servicio o estatuto de personal pueda válidamente regular materia salarial o de empleo público en forma diferente de las directrices, se requiere de una norma de rango legal posterior a la Ley N° 8131, que disponga la no aplicación de esa Ley o bien, la no sujeción del organismo público correspondiente a la competencia de la Autoridad Presupuestaria o que, expresamente autorice al organismo de que se trate a disponer sobre la materia salarial y de empleo público.

 

7-.       En consecuencia, un reglamento autónomo de servicio o estatuto de personal podrá regular materia salarial o de empleo público en forma diferente a lo dispuesto en las directrices cuando una norma legal posterior a la Ley N° 8131 autorice tal regulación o excepcione la competencia de la Autoridad Presupuestaria.

 

8-.  No obstante, las directrices deben respetar los derechos efectivamente ingresados al patrimonio de una persona o las situaciones jurídicas consolidadas.

 

 

            De Ud. muy atentamente:

 

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA

 

 

MIRCH/mvc