C-206-96

San José, 19 de diciembre de 1996

Sr.

Lic. Laureano Castro Sancho

Director Ejecutivo

Centro de Inteligencia Conjunto antidrogas

S. O.

Estimado señor:

   Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio DE312-96 de 13 de diciembre último, por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría en orden a la vigencia del artículo 47 de la Ley sobre estupefacientes, sustancias psicotrópicas, drogas de uso no autorizado y actividades conexas, N. 7233 de 8 de mayo de 1991.

   Señala Ud. que la Dirección General de la Contratación Administrativa de la Contraloría General de la República, oficio N. DGCA 1011-96 de 31 de julio anterior, concluyó que la actividad de contratación que realiza el CICAD se encuentra sometida a las regulaciones de la Ley de la Contratación Administrativa. Criterio que no comparte el CICAD porque estima que la ley quiso darle un régimen especial en materia de contratación. En ese sentido, el dictamen de la Asesoría legal de ese órgano señala que el artículo 47 de la Ley de Psicotrópicos tiene como objeto otorgar al CICAD la flexibilidad necesaria en las contrataciones que ese órgano realiza para cumplir el fin de lucha contra el narcotráfico, dentro de un necesario ambiente de confidencialidad. Se quiso brindar al CICAD un régimen especial de contratación que "respondiera de una manera ágil, eficiente y confidencial a las necesidades requeridas en la lucha antidrogas...", de manera que ese sistema de contratación representa uno de los puntos medulares de la creación del Centro y de la lucha antidrogas. Agrega que la interpretación de la Contraloría es parcial, en cuanto desatiende lo dispuesto por el artículo 2º, párrafo segundo de la Ley de Contratación Administrativa que excepciona de la aplicación de la ley otras actividades sometidas a un régimen especial de contratación. Aparte de que esta ley no deroga el artículo 47 de la Ley N. 7233, cuyo objeto no es sino crear un régimen especial de contratación, casi único en su género, en cuanto elimina todas las trabas de índole legal y administrativo existente y responde a los principios de agilidad, confidencialidad y eficiencia.

   Conforme los términos de la consulta, se solicita un criterio en torno a la vigencia de una norma jurídica. Entendido así el objeto de la consulta, se determina la competencia de la Procuraduría General para dictaminar sobre el punto consultado. En efecto, corresponde a este Órgano en su condición de órgano consultivo superior técnico-jurídico determinar cuál es el ordenamiento jurídico vigente, dictaminar sobre la eficacia de las normas en general, independientemente de su contenido. No obstante, a fin de determinar si se está en presencia de una incompatibilidad entre normas jurídicas se hace indispensable referirse al objeto de la norma consultada.

A-. EL ARTICULO 47 ES UNA EXCEPCION AL REGIMEN DE CONTRATACION

   Se discute la eficacia del artículo 47 de la Ley de Psicotrópicos N. 7233 antes mencionada. Esta norma dispone:

"Art. 47.- El Centro no estará sujeto a las disposiciones establecidas en la Ley de la Administración Financiera de la República ni en el Reglamento de la Contratación Administrativa, excepto en lo relativo a materia de prohibiciones ni a la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria y su Reglamento ni a la Ley para el Equilibrio Financiero para el Sector Público N.º 6955 del 24 de febrero de 1984 y sus reformas.

En materia de contratación administrativa, el Poder Ejecutivo emitirá, en un plazo no mayor de treinta días, una reglamentación básica de cumplimiento obligatorio para el Centro. La falta de reglamentación no afectará su aplicación.

Se autoriza al Centro para que destine a gastos confidenciales hasta un máximo de un diez por ciento (10%) de sus recursos.

Los recursos que administre el Centro de Inteligencia Conjunto Antidrogas, excepción hecha de los de uso confidencial, estarán sujetos a la fiscalización de la Contraloría General de la República".

   Se está en presencia de una norma de excepción, puesto que su objeto es excepcionar al CICAD de la aplicación de diversas disposiciones en materia financiera, incluyendo el aspecto de contratación. De esa forma, el CICAD no se rige por las normas generales sobre contratación administrativa, salvo en el capítulo de prohibiciones para contratar. De tal manera que el régimen de contratación a que, por disposición de la ley, se sujeta el CICAD no es el ordinario de la Administración Pública, sino uno específico, determinado por el Poder Ejecutivo, vía reglamento, en sus aspectos básicos. Dada la indeterminación de la norma podría incluso afirmarse que las contrataciones del CICAD se rigen por lo que éste determine, puesto que el objeto del reglamento es "los aspectos básicos" y la falta de reglamentación no impide al CICAD actuar. Dado que se está ante materia de contratación administrativa, no le corresponde a la Procuraduría valorar la razonabilidad y oportunidad de la disposición en comentario, pero sí señalar que en virtud de ella el régimen de contratación del Centro es diferente al general y ordinario dentro de la Administración Pública, por lo que su situación bien podría calificarse de excepcional.

B-. NO SE ESTA ANTE UNA ANTINOMIA NORMATIVA

   Se desea conocer si la disposición antes transcrita ha sido derogada por la Ley de la Contratación Administrativa. La derogación es:

"...la acción y efecto de la cesación de la vigencia de una norma producida por la aprobación y entrada en vigor de una norma posterior que elimina, en todo o en parte, su contenido, o lo modifica sustituyéndolo por otro diverso". J. SANTAMARIA PASTOR: Fundamentos de Derecho Administrativo, Segunda Parte: El Sistema Normativo, Madrid, Editorial Centro de Estudios Ramón Areces, 1988, pp.415-417.

   Existe una eliminación o modificación del contenido del artículo 47? Pues bien, observado el texto de esta última ley, tenemos que no existe una derogación expresa del numeral 47 de comentario. En efecto, dicho artículo no está comprendido dentro de las disposiciones derogadas por el artículo 111 de la Ley de la Contratación Administrativa. Pero, además, la aplicación de los principios en orden a la derogación tácita tampoco permite afirmar esa derogación.

   Si bien en principio podría sostenerse que se dan algunos de los supuestos que normalmente permiten afirmar la existencia de una antinomia normativa, ésta no se produce. Afirmamos que se presentan algunos supuestos por cuanto se está en presencia de dos regulaciones sobre la misma materia contenidas en normas jurídicas diferentes y que resultan incompatibles entre sí.

   Empero, su ámbito de vigencia personal (destinatario) y espacial es diferente y ello en virtud de la propia Ley de la Contratación Administrativa.

   En efecto, a pesar de que el artículo 1º de la citada Ley parte de una pretensión de generalidad y normatividad de toda la contratación de la Administración Pública y, en general, de toda contratación que se financie con fondos públicos, es lo cierto que esa pretensión empieza a resquebrajarse con el artículo 2º de la Ley. Esta disposición establece un conjunto de excepciones a los procedimientos de concurso (incisos a) a h) pero, además, excepciona varios supuestos de la aplicación de la Ley.

   Es decir, determinadas actividades contractuales escapan de la aplicación de la Ley y no sólo de los procedimientos de concurso. Dispone el párrafo penúltimo del citado artículo 2º:

"Quedan fuera del alcance de la presente ley las siguientes actividades:

1-. Las relaciones de empleo.

2-. Los empréstitos públicos.

3-. Otras actividades sometidas por ley a un régimen especial de contratación".

   De conformidad con el texto de esa norma, si una ley somete determinada contratación a un régimen especial, las contrataciones correspondientes se seguirán rigiendo por lo allí dispuesto. Lo que implica que además de la Ley de Contratación Administrativa pueden existir y sobrevivir otras regulaciones en materia de contratación administrativa. Se sigue de ello que a pesar de la amplitud del artículo 1º, no toda la Administración Pública está sujeta a la Ley de la Contratación Administrativa, ya sea porque sus procedimientos contractuales se rigen por otras disposiciones, sea porque del todo su actividad contractual no está sometida a la citada Ley.

   De modo que si la lectura aislada del artículo 1º de la Ley de Contratación Administrativa permitiría considerar que el CICAD está comprendido dentro de las Administraciones Públicas cuya actividad contractual se regula por la Ley N. 7494, esa conclusión carecería de fundamento en virtud de lo estatuido por el numeral 2 de ese cuerpo normativo. La expresa disposición del artículo 2º, penúltimo párrafo, impide así considerar que se está ante una antinomia normativa que determine la derogación del artículo 47 de la Ley N. 7233.

   Por otra parte, procede recordar que aún cuando se estuviere frente a una antinomia normativa -situación que como vimos no se produce porque no hay identidad de regulación espacial y personal- , los principios en orden a la aplicación de las normas jurídicas determinarían la aplicación del artículo 47 de referida cita. En efecto, dado el objeto de este numeral, puede reputarse de norma especial en orden a la contratación administrativa. Por medio de este artículo se substrae de la ley general en materia de contratación "parte de la materia regulada o supuesto de hecho" y se la dota de una regulación diferente, concretizándose en la regulación de los supuestos de hecho excepcionados (cfr. L, DIEZ-PICAZO: La derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990, p. 345). La especialidad del artículo 47 está, así, referida a la normativa general en orden a la contratación administrativa, anteriormente establecida en la Ley de la Administración Financiera de la República, hoy en la Ley de Contratación Administrativa, disposiciones que pueden considerarse "normas generales" frente a aquellas otras que regulen contratación administrativa.

   Pues bien, la especialidad de una norma es un criterio de solución de antinomia. Conforme este criterio, en caso de incompatibilidad entre normas debe aplicarse prioritariamente la norma especial, salvo que del análisis del ordenamiento se derive la imposibilidad jurídica de que esas disposiciones específicas puedan perdurar, lo cual no es el caso. De modo que si se estuviere ante una antinomia normativa, esta se solucionaría con la aplicación del artículo 47 de la Ley de Psicotrópicos por sobre la Ley de la Contratación Administrativa y sus disposiciones. De forma que no es posible considerar que se esté ante una derogación.

CONCLUSION:

   Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que, en virtud de lo dispuesto en el penúltimo párrafo del artículo 2º de la Ley de la Contratación Administrativa, N. 7494 de 2 de mayo de 1995, el artículo 47 de la Ley sobre estupefacientes, sustancias psicotrópicas, drogas de uso no autorizado y actividades conexas, N. 7233 de 8 de mayo de 1991, mantiene su vigencia.

De Ud. muy atentamente:

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA