C-135-2004

San José, 5 de mayo del 2004.

Señor

Alberto Dent Zeledón

Ministro de Hacienda

S. D.

Estimado señor:

            Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, me refiero a su oficio número DM-1700-2003, de fecha 7 de octubre del 2003, mediante le cual se consulta lo siguiente:

“¿Procede el pago de gradualidad, estipulado en el artículo 3 de la Ley número 7983 de 16 de febrero del año 2000, denominada Ley de Protección al Trabajador, a servidores que han cesado sus labores con el Gobierno Central después del primero de marzo del 2003?”

En cumplimiento de lo establecido en el numeral 4º de nuestra  Ley Orgánica –Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-, la presente consulta se acompaña de la opinión de la asesoría legal respectiva (Oficio número DJH-1813-2003 de 7 de octubre del 2003); la cual, en lo que interesa, señala que el Gobierno Central se acogió a la denominada gradualidad dispuesta en el Transitorio VIII de la Ley de Protección al Trabajador, y completó así gradualmente el aporte obligatorio del 3% del salario mensual de cada servidor público, al 1º de marzo del 2003. Indica además que con base en lo expresamente regulado por el Transitorio IX de la citada ley, así como por lo resuelto por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social en el oficio Nº DMT-0743-2001 de 13 de agosto del 2001, estima que el Gobierno sólo está obligado a cancelar las sumas faltantes para completar el mencionado 3%, cuando la relación de servicio hubiese concluido durante los períodos de gradualidad a los que se hubiese acogido; esto es, hasta el 1º de marzo del 2003, y no posteriormente.

De previo a referirnos sobre el particular, ofrecemos disculpas por el atraso en la emisión del criterio solicitado, todo justificado por el volumen de trabajo que tramita este Despacho.

I.- Normativa aplicable.

            Muchas veces la dificultad para discernir lo que debe resolverse en un caso concreto, no proviene de la falta de disposición legislativa aplicable, sino de la eventual obscuridad de que puede adolecer la que corresponde aplicar en la especie.

Por esa razón, en lo que interesa al punto consultado, debemos atenernos a lo dispuesto por la Ley de Protección al Trabajador -N° 7983 de 16 de febrero del año 2000-.

En lo atinente, dicha normativa establece lo siguiente:

“Artículo 3.- Creación de fondos de capitalización laboral. Todo patrono, público o privado aportará, a un fondo de capitalización laboral, un tres por ciento (3%) calculado sobre el salario mensual del trabajador. Dicho aporte se hará durante el tiempo que se mantenga la relación laboral y sin límite de años.

Para el debido cumplimiento de esta obligación por parte de la Administración Pública, ningún presupuesto público, ordinario ni extraordinario, ni modificación presupuestaria alguna podrá ser aprobado por la Contraloría General de la República, si no se encuentra debidamente presupuestado el aporte aquí previsto. El Ministro de Hacienda estará obligado a incluir, en los proyectos de ley de presupuesto nacional de la República, los aportes previstos en este artículo. Se prohíbe la subejecución del presupuesto en esta materia (...)

TRANSITORIO VII.- El pago de los aportes por parte de los patronos referidos en el artículo 3 y el inciso c) del artículo 13, correspondientes al régimen de capitalización laboral y al obligatorio de pensiones complementarias respectivamente, se iniciará a partir del primer día en que se cumpla el plazo determinado en el transitorio V de la presente ley.

Para lo dispuesto en el inciso c) del artículo 13, se aplicará la siguiente gradualidad:

a) Entre el día de vigencia del sistema hasta el primer año de vigencia de la ley: un uno coma veinticinco por ciento (1,25%).

b) Durante el segundo año de vigencia de la ley: un uno coma cincuenta por ciento (1,50%).

TRANSITORIO VIII.- El tres por ciento (3%) indicado en el artículo 3 de esta ley se conformará gradualmente y en forma proporcional, como sigue:

a) Un uno por ciento (1%) del salario a partir del primer mes del inicio del sistema.

b) Otro uno por ciento (1%) a partir del decimotercer mes del inicio del sistema.

c) El uno por ciento (1%) restante para completar el tres por ciento (3%), a partir del vigésimo quinto mes del inicio del sistema.

Si la planilla mensual pagada por un patrono no supera la suma equivalente a diez salarios mínimos, la gradualidad y proporcionalidad para alcanzar el tres por ciento (3%) establecido en el artículo 3 de esta ley, se aplicarán de la siguiente manera:

a) Un cero coma cinco por ciento (0,5%) del salario a partir del primer mes del plazo fijado en el transitorio V de la presente ley.

b) Un uno por ciento (1%) del salario a partir del primer año.

c) Un uno coma cinco por ciento (1,5%) del salario a partir del segundo año.

d) Un dos por ciento (2%) del salario a partir del tercer año.

e) Un dos coma cinco por ciento (2,5%) del salario a partir del cuarto año.

f) Un tres por ciento (3%) a partir del quinto año.

Los porcentajes de gradualidad antes indicados son mínimos. Los patronos que lo deseen, podrán pagar porcentajes superiores o la totalidad del tres por ciento (3%) desde el momento de entrada en vigencia del sistema.

TRANSITORIO IX.- La reforma del artículo 29 del Código de Trabajo ordenada en el artículo 88 de esta ley entra a regir el día de vigencia del sistema.

Para los trabajadores con antigüedad acumulada al día de vigencia del sistema, que cesen en su relación de trabajo con derecho a cesantía de conformidad con la legislación vigente, se seguirán las siguientes reglas:

a) Cuando el trabajador tenga menos de ocho años de servicio después de la vigencia del sistema, el patrono pagará un monto compuesto por la suma resultante de la indemnización por el tiempo servido antes de la vigencia de esta ley, según las reglas del artículo 29 del Código de Trabajo que se modifica en esta ley, y por la indemnización correspondiente al tiempo servido con posterioridad a esa vigencia.

b) Cuando el trabajador haya acumulado ocho años o más de servicio a partir de la vigencia del sistema, el patrono estará obligado a pagar únicamente la indemnización suscrita en el artículo 29 del Código de Trabajo, modificado por esta ley.

Cuando la relación laboral se extinga durante los dos o cinco primeros años de vigencia de los fondos según sea el caso, el patrono deberá cancelar al fondo la diferencia existente entre el monto acreditado de conformidad con este transitorio, hasta completar el tres por ciento (3%) mensual de los salarios de dicho período.“ (Lo destacado es nuestro).

II.- Sobre lo consultado.

Como será de su estimable conocimiento, el artículo 3 de la Ley de Protección al Trabajador -N° 7983 de 16 de febrero del año 2000- dispuso que todo patrono, público o privado, debería aportar a un fondo de capitalización laboral un 3% del salario mensual de cada trabajador durante el tiempo que se mantenga vigente la relación, y sin límite de años.

Dicho aporte, según lo ordenó el Transitorio VII de la ley mencionada, debía iniciarse a partir del primer día en que entrara en operación el Sistema Centralizado de Recaudación (SICERE), creado mediante una adición hecha al artículo 31 de la Ley Orgánica de la Caja Costarricense de Seguro Social por el artículo 87 de la propia Ley N° 7983 mencionada.

El SICERE entró en operación el 1° de marzo del 2001 y, por tanto, fue a partir de esa fecha que se inició la obligación de los patronos de hacer los aportes para el fondo de capitalización laboral.

No obstante, el Transitorio VIII de la Ley de Protección al Trabajador estableció un sistema de gradualidad para que todo patrono, público o privado, aportara progresivamente aquél 3% al fondo de capitalización laboral: un 1% a partir de la entrada en operación del SICERE (1° de marzo del 2001), un 1% adicional a partir del primer año (1° de marzo del 2002), y el 1% final a partir del segundo año (1° de marzo del 2003).

Dicha norma transitoria previó también que en el caso de patronos cuya planilla no superara la suma equivalente a diez salarios mínimos, la gradualidad para alcanzar el 3% se aplicaría de la siguiente forma: 0.5% de salario a partir de la entrada en operación de SICERE (1° de marzo del 2001), un 1% a partir del primer año (1° de marzo del 2002), un 1.5% a partir del segundo año (1° de marzo del 2003), un 2% a partir del tercer año (1° de marzo del 2004), un 2.5% a partir del cuarto año (1° de marzo del 2005) y un 3% a partir del quinto año (1° de marzo del 2006).

Interesa señalar que el mismo Transitorio VIII indicó que aplicar los porcentajes de gradualidad era optativo para el patrono, de manera tal que éste último podría pagar porcentajes superiores, o la totalidad del 3%, desde la fecha en que entró en operación el Sistema.

Según se infiere de la opinión de la asesoría legal respectiva (Oficio número DJH-1813-2003 op. cit.) el Gobierno Central decidió, desde el inicio del Sistema, acogerse a la denominada gradualidad dispuesta en el Transitorio VIII, pues se menciona que “durante el primer año de vigencia de la Ley de Protección al Trabajador canceló un 1% calculado sobre el salario del trabajador, otro uno por ciento (1%) lo canceló a partir del decimotercer mes de inicio del sistema y el restante uno por ciento, para completar el tres por ciento, a partir del vigésimo quinto mes del inicio del sistema”.

Por su parte, y en lo que interesa a la presente consulta, tenemos que el Transitorio IX de la citada Ley de Protección al Trabajador dispuso expresamente la obligación a cargo del patrono que se hubiera acogido a la gradualidad, de completar el 3% del aporte al fondo de capitalización laboral cuando la relación laboral se extinguiera durante los dos o cinco primeros años de vigencia del SICERE, según fuera el caso, conforme a las dos alternativas de gradualidad reconocidas por el Transitorio VIII. Es decir, dicha obligación de pagar la diferencia existente entre el monto acreditado de conformidad con el Transitorio III, hasta completar el 3% mensual, resulta ostensible para aquellos casos en que la relación laboral finalizara antes de que concluyera el período de gradualidad al que se hubiera acogido la entidad patronal respectiva, no así para quienes cesaron de sus labores después de los períodos de cita.

Se nos informa que ante una gestión planteada por la Superintendencia de Pensiones, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social concluyó que conforme a lo dispuesto por el Transitorio III de la Ley de Protección al Trabajador, el patrono está obligado exclusivamente a cancelar las sumas faltantes para completar el 3% del salario de los servidores, cuando la relación termine durante los períodos de gradualidad a los que se hubiese acogido.

Según lo estimó en su oportunidad este Órgano Asesor, esa solución resulta acertada cuando se trata de patronos que -como el Gobierno Central- optaron por acogerse a la gradualidad de comentario (Véase al respecto el pronunciamiento C-205-2003 de 2 de julio del 2003).

En definitiva, para la Procuraduría General, el tenor literal del citado Transitorio IX de la Ley de Protección al Trabajador, realmente no se presta para ninguna duda o confusión, pues su redacción es clara y no da lugar a incertidumbre, ni tiene ningún sentido anfibológico, de suerte que puedan entenderse de dos o más modos diferentes. Al contrario, estimamos que dicha norma tiene un sentido unívoco, fácilmente comprensible, según los términos anteriormente expuestos.

Así las cosas, respecto de lo consultado deberá estarse conforme al dictamen de comentario.

CONCLUSIÓN:

En el tanto no se haya emitido la regulación normativa distinta a la contenida en el Transitorio IX de la Ley de Protección al Trabajador, y en virtud del principio de legalidad[1] que debe informar la actuación administrativa, existe imposibilidad jurídica de proceder al pago de la denominada gradualidad a servidores que hubieren cesado en sus labores con el Gobierno Central, después del 1º de marzo del 2003 –fecha en la que se completó, por parte de dicha entidad patronal, el aporte del 3% al fondo de capitalización laboral-.

Dejamos de esta manera evacuada su consulta.

            Con toda consideración y respeto, se despide de usted muy atentamente,

MSc. Luis