C-155-2004

19 de mayo de 2004

 

 

Señor

Angelo Altamura Carriero

Presidente Ejecutivo

Instituto Nacional Vivienda y Urbanismo

S. D.

 

 

Estimado señor:

 

 

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, damos respuesta a su oficio número PE-203-2003, de fecha 5 de marzo de 2003, mediante el cual Usted plantea varias inquietudes relacionadas con la dependencia orgánica del área de planificación urbana, dentro de la estructura orgánica del instituto nacional de vivienda y urbanismo (INVU). Usted menciona en su nota:

 

“En la actualidad, dicho Departamento, como tal no existe sino que en la estructura de la Institución aparece el Area de Planificación Urbana, donde se ubica la Dirección de Urbanismo.

Según el organigrama vigente, aprobado en 1999, dicha Area depende de la Presidencia Ejecutiva, sin embargo ha existido inquietud o duda en relación de quien le corresponde disciplinar la conducta de los funcionarios de esa Area y en particular al Director de la misma y cuales son los alcances desde el punto de vista funcional, de la relación de jerarquía que se establece en el Organigrama entre la Presidencia Ejecutiva y el Area de Planificación Urbana. Subyace además, la inquietud de sí existe un conflicto de competencias en este campo entre la Presidencia Ejecutiva y la Gerencia General…”.

 

 

I.- ANTECEDENTES:

           

            El licenciado Luis Eduardo Mesén García, de la asesoría jurídica del Instituto, emitió su criterio al respecto. En el memorando de fecha 13 de febrero de 2003, dirigido a la secretaria de la junta directiva, concluye:

 

“…el Área de Planificación Urbana depende de la Presidencia Ejecutiva, no obstante, sigue siendo la Gerencia General la responsable en su condición de Administrador General de la (sic) Instituto de nombrar, remover y disciplinar la conducta de todos los funcionarios de la institución ello por cuanto la Ley Orgánica del Instituto así lo establece y porque la misma Ley de Presidencias Ejecutivas refieren que los gerentes continúan siendo los principales funcionarios administrativos de la institución. (…) Consideramos que la relación de jerarquía existente entre la Presidencia Ejecutiva y la Dirección de Urbanismo, atiende a lo funcional y no a lo administrativo lo cual continúa siendo competencia de la Gerencia General, sin perjuicio de la relación de coordinación necesaria entre ambos jerarcas”.

 

            Asimismo, se adjunta copia del oficio número DM-205-99 de fecha 3 de noviembre de 1999, suscrito por el entonces ministro de planificación nacional y política económica, Danilo Chaverri Soto, en el cual se analiza el “Proyecto de Modernización Institucional” del INVU.

 

 

            II.- OBJETO DE LA CONSULTA

 

La consulta tiene como objeto determinar a quién le corresponde disciplinar la conducta del director y demás funcionarios del área de planificación, así como los alcances, desde el punto de vista funcional, de la relación de jerarquía entre la presidencia ejecutiva y esa área. Y por último, establecer si esta relación podría originar un conflicto de competencias entre el presidente y el gerente general.

 

 

            III.- SOBRE EL FONDO DE LO CONSULTADO

 

El instituto nacional de vivienda y urbanismo (INVU) es una institución autónoma creada mediante ley número 1788 de 24 de agosto de 1954. Como tal, cuenta con personería jurídica y patrimonio propio para ejercer su gestión administrativa y técnica con absoluta independencia, guiándose exclusivamente por las decisiones de su junta directiva, la cual actúa conforme a su criterio, dentro de la Constitución, las leyes y los reglamentos pertinentes, así como los principios de la técnica (artículo 2 ibídem). Así, el INVU funciona bajo la dirección general de una junta directiva, integrada por cinco miembros, cuyas atribuciones se encuentran establecidas en el artículo 25.

 

El presidente de la junta es elegido entre los cuatro miembros nombrados por el Consejo de Gobierno[1]. A éste, como principal funcionario directivo del instituto, le corresponde ejercer las funciones y facultades que señala el artículo 3 de la ley número 5507 de 19 de abril de 1974, que reformó tácitamente al numeral 27 de la ley orgánica del INVU:

 

“Artículo 3º.- Refórmase el artículo 4º de la ley Nº 4646 de 20 de octubre de 1970, para que se lea así:

Artículo 4º.- Las Juntas Directivas del Consejo Nacional de Producción, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, Instituto Costarricense de Electricidad, Instituto de Tierras y Colonización, Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados, Caja Costarricense de Seguro Social, Instituto Costarricense de Turismo, Instituto Nacional de Aprendizaje, Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, Instituto Nacional de Seguros, Instituto de Fomento y Asesoría Municipal e Instituto Mixto de Ayuda Social, estarán integradas de la siguiente manera:

1) Presidente Ejecutivo de reconocida experiencia y conocimientos en el campo de las actividades de la correspondiente institución, designado por el Consejo de Gobierno cuya gestión se regirá por las siguientes normas:

a) Será el funcionario de mayor jerarquía para efectos de gobierno de la institución y le corresponderá fundamentalmente velar porque las decisiones tomadas por la Junta de ejecuten, así como coordinar la acción de la entidad cuya Junta preside, con la de las demás instituciones del Estado. Asimismo, asumirá las demás funciones que por ley le están reservadas al Presidente de la Junta Directiva así como las otras que le asigne la propia Junta;

b) Será un funcionario de tiempo completo y de dedicación exclusiva; consecuentemente, no podrá desempeñar ningún otro cargo público, ni ejercer profesiones liberales;

c) Podrá ser removido libremente por el Consejo de Gobierno, en cuyo caso tendrá derecho a la indemnización laboral que le corresponda por el tiempo servido en el cargo.

Para la determinación de esa indemnización, se seguirán las reglas que fijan los artículos 28 y 29 del Código de Trabajo, con las limitaciones en cuanto al monto que ese articulado determina.

2) Seis personas de amplios conocimientos o de reconocida experiencia en el campo de actividades de la correspondiente institución, o con título profesional reconocido por el Estado, de nombramiento del Consejo de Gobierno.

En las Juntas Directivas de instituciones cuya ley orgánica no establece la representación del Poder Ejecutivo, los siete miembros de la Junta serán nombrados por el Consejo de Gobierno, con iguales requisitos a los señalados en el inciso anterior."

 

Por su parte, el reglamento de presidencias ejecutivas, decreto ejecutivo número 11846-P, de 9 de setiembre de 1980, indica que el presidente ejecutivo tiene los siguientes cometidos como máximo jerarca en materia de gobierno:

 

“Artículo 6º.-Atribuciones y Cometidos:

El Presidente Ejecutivo, para efectos de gobierno, es el funcionario de mayor jerarquía, de la respectiva institución. Es el superior jerárquico del Gerente, en los términos en que la Ley General de la Administración Pública, lo establece en sus artículos 101 y 102, en nombre de la Junta Directiva.

 

El Presidente Ejecutivo tiene a su cargo los siguientes cometidos:

 

a) Informar a la Junta Directiva sobre las actuaciones de la Gerencia en cuanto al cumplimiento de sus funciones, de suerte que la Junta pueda decidir si actúa colegiadamente en el ejercicio de las potestades aludidas en los artículos 101 y 102 de la Ley General de la Administración Pública.

b) Presidir la Junta Directiva; convocar sus sesiones ordinarias y extraordinarias, con no menos de doce horas de anticipación; elaborar la agenda de tales sesiones; y velar por la pronta y eficaz ejecución de las resoluciones y acuerdos de dicha Junta Directiva, comunicándolos a la Gerencia con las indicaciones y consideraciones adicionales que él considere pertinentes para garantizar y clarificar aún más el espíritu de tales acuerdos y resoluciones de la Junta.

c) Programar las actividades generales que se requieran para realizar las políticas y alcanzar los objetivos de la institución, dentro de los lineamientos de la política general del Estado dictada por el Poder Ejecutivo y el Plan Nacional de Desarrollo, y comunicarlas a la Gerencia como marco de referencia obligado para ésta.

d) Ordenar a la Gerencia una labor sistemática de modernización de la entidad y racionalización del uso de sus recursos, en coordinación con la Oficina de Planificación Nacional y Política Económica de la Presidencia de la República, al efecto dictará las directrices pertinentes.

e) Someter a la aprobación de la Junta Directiva, cualesquiera cambios integrales de organización y administración.

f) Coordinar con el Ministro del ramo y de acuerdo con los lineamientos que el Presidente de la República establezca, las negociaciones tendientes a obtener asistencia técnica y financiamiento, a efecto de cubrir las necesidades que demande la institución.

g) Coordinar con las demás instituciones autónomas y semiautónomas y con el Gobierno Central las políticas, objetivos, planes y programas de la entidad que preside.

h) Dirigir y supervisar la unidad de planificación de la respectiva institución y representar a ésta en los órganos asesores y coordinadores que establece el artículo 12 y concordantes de la Ley de Planificación Nacional número 5525 de 2 de mayo de 1974. Para esto toda institución deberá garantizar la existencia de tal unidad técnica.

i) Formar parte del Consejo de Coordinación interinstitucional a que se refiere el artículo 19 de la mencionada Ley de Planificación Nacional.

j) Supervisar y evaluar periódicamente los programas de la entidad y, conforme a sus resultados, recomendar a la Junta Directiva lo que estime pertinente para el fortalecimiento, reajuste o terminación de los mismos.

k) Otorgar el visto bueno a los proyectos de presupuesto anual y extraordinarios que se eleven a la Junta Directiva para su aprobación, así como vigilar su correcta ejecución, todo con el fin de asegurar la congruencia de dichos proyectos con la política de la institución.

l) Presentar oportunamente a la Oficina de Planificación Nacional y Política Económica, previa aprobación de la Junta Directiva, los proyectos de presupuesto y programas de inversión, así como las solicitudes de financiamiento externo, de conformidad con lo establecido por los artículos 9º y 10 de la Ley de Planificación Nacional.

ll) Proponer a la Junta directiva, en ejercicio de sus funciones superiores de gobierno, la organización técnica y administrativa de la institución, a fin de garantizar la eficaz ejecución de sus políticas. Para tales efectos, el Presidente Ejecutivo deberá contar con el dictamen escrito del Gerente o Director Ejecutivo de la Institución y explicar a la Junta Directiva toda divergencia de fondo con el Gerente sobre este particular, y la Junta decidirá.

m) Reunirse las veces que sean necesarias con el ministro del ramo o el Consejo de Gobierno, cuando fuere convocado al efecto.

n) Las demás que le correspondan como funcionario de mayor jerarquía de la institución en materia de gobierno, así como las que le encomiende la Junta Directiva en su o de sus atribuciones y las que le sean impuestas por mandato de las leyes y reglamentos pertinentes”.

 

En lo que respecta al puesto de gerente, éste es ocupado por la persona que designe la junta directiva y tendrá a su cargo la administración general del Instituto por un periodo de cuatro años[2]. El gerente es el superior jerárquico de la institución en materia de administración, pero está sometido al presidente ejecutivo en materia de gobierno. Como principal funcionario administrativo de la institución[3], al gerente le corresponde ejercer las atribuciones que señala el artículo 31 ibídem:

 

“a) Ejercer las funciones inherentes a su condición de Administrador General y Jefe Superior del Instituto, vigilando la organización, funcionamiento y coordinación de todas sus dependencias y la observancia de acuerdos de la Junta y de las leyes y reglamentos en general;

b) (…);

c) (…);

ch) (…);

d) (…);

e) Nombrar, promover y remover los empleados del Instituto, concederles licencias e imponerles sanciones, todo de acuerdo con los Reglamentos respectivos y con el Escalafón de Empleados aplicable al personal de la Institución el cual deberá garantizar a dichos empleados condiciones mínimas similares a las que se les garanticen en otras Instituciones. Para el nombramiento y remoción de empleados de la Auditoría necesitará la autorización previa del Auditor.

No podrá nombrar a quienes estuvieran ligados por parentesco de consanguinidad hasta el tercer grado o de afinidad hasta el segundo, ambos inclusive, con los miembros de la Junta Directiva, con el Subgerente, con el Auditor o con él mismo. No será, sin embargo, causal de remoción de un empleado el que, con posterioridad de su designación, se nombre en dichos cargos a una persona que tenga con él el parentesco mencionado, o que llegue a ser pariente por afinidad de alguno de ellos;

f) (…);

g) Ejecutar o hacer ejecutar los acuerdos y resoluciones que dicte la Junta Directiva. Si estima que son contrarios a las disposiciones legales o a los intereses de la Institución, deberá presentar por escrito sus objeciones, dentro de los ocho días siguientes a aquel en que se dictaren. Si la Junta mantiene su resolución o acuerdo, el Gerente dará cumplimiento a lo resuelto, quedando exento de responsabilidades en el caso;

h) (…);

i) (…);

j) (…) y

k) Ejercer las demás funciones y facultades que le correspondan de conformidad con la ley, los reglamentos del Instituto y otras disposiciones pertinentes”.

(NOTA: Este artículo es complementado por el párrafo primero del numeral 6 de la Ley que crea las Presidencias Ejecutivas número 5507 de 19 de abril de 1974).

 

 

            Respecto al tema de la relación entre el presidente ejecutivo y el gerente del INVU y un eventual conflicto de competencias entre ellos, la Procuraduría en el pronunciamiento número C-126-99, de 22 de junio de 1999, señaló:

 

“El hecho de que el ordenamiento jurídico reconozca a favor del Presidente Ejecutivo atribuciones de carácter administrativo, en nada afecta su condición de máximo jerarca en materia de gobierno, por la sencilla razón de lo difícil de establecer una diferencia tajante entre la actividad de gobierno y la administrativa, tal y como acertadamente lo ha establecido el Tribunal Constitucional. Además, siguiendo el razonamiento de la Sala Constitucional, en los votos atrás indicados, de que administrar conlleva la labor de gobernar, creemos que también la labor de gobernar implica la función de administrar, de manera tal que, es razonable y deseable, que quien ejercer la máxima autoridad en materia de gobierno también despliegue una actividad administrativa que resulta necesaria, consecuente y conveniente para alcanzar los objetivos y las metas de la institución.

Ahora bien, lo anterior no debe inducir a error al operador jurídico. La función administrativa que desarrolla el Presidente Ejecutivo no es su actividad principal, es una consecuencia necesaria, lógica y conveniente del ejercicio de su condición de máximo jerarca en materia de gobierno.

En segundo término, la actividad intrínseca, fundamental, principal y la razón del ser de la naturaleza del cargo de Presidente Ejecutivo es la materia de gobierno. Consecuentemente, la actividad de quien ocupa este puesto tiene que estar direccionada a cumplir cabalmente aquellas tareas que se subsumen dentro de la actividad gubernamental, resultando por ello, la actividades que se encuentran dentro de la materia administrativa, acciones coadyuvantes, secundarias y colaterales a las actividades que constituyen la razón ser la figura administrativa. Desde esta perspectiva, al Presidente Ejecutivo le está vedado el ocuparse de la actividades administrativas como una tarea fundamental o principal, desdeñando, descuidado o relegando por ello las actividades propias de gobierno. Ahora bien, lo anterior no significa que el Presidente Ejecutivo no puede desarrollar actividades de naturaleza administrativa; cuando el ordenamiento jurídico así lo impone, debe ejercerlas. Lo que estamos afirmando es algo muy distinto, y es que el Presidente Ejecutivo debe abocarse al ejercicio de las funciones propias de gobierno sin pretender abarcar otras funciones de tipo administrativo, que no son el resultado de la actividad en la materia de gobierno. (…)

Ahora bien, lo anterior no significa que dentro de la organización de la Administración Pública exista "una poliarquía administrativa", ya que con base en la institución de la relación jerárquica el superior posee importantes poderes sobre los funcionarios inferiores (potestades de nombramiento, mando, vigilancia, disciplinaria, revisión y resolución de conflictos de competencia ) lo que le permiten darle unidad de sentido a las acciones de la Administración Pública. Sin embargo, dada las técnicas propias del Derecho Constitucional y Administrativo, tale como: el control del parlamento sobre la actividad de gobierno y de la Administración Pública, el principio de distribución de competencias, la diversidad de órganos y funcionarios, la existencia de controles de legalidad y financiero y la necesidad de justificar toda actuación de la Administración Pública en una norma habilitante, permiten que, pese a que la institución de la relación jerárquica responde a una concepción vertical del ejercicio del poder, no provoque una concentración del poder desmedida. Más bien, constituye una técnica necesaria, indispensable, para que la Administración Pública actúe en forma ordena y racional en la satisfacción del interés general”.

 

Ahora bien, el artículo 8 del decreto ejecutivo número 11846-P, de 9 de setiembre de 1980, señala que el presidente ejecutivo hará un proyecto de reglamento para regular las relaciones entre dicha presidencia y le gerencia de la institución de que se trate. En este sentido, dispone el numeral citado:

 

“Artículo 8º.-Relaciones del Presidente Ejecutivo y el Gerente o Director Ejecutivo: El Presidente Ejecutivo formulará un proyecto de reglamento en el que se definan las funciones y atribuciones del Gerente o Director Ejecutivo de la institución. Para ello solicitará la asistencia de este último.

El proyecto deberá contener las normas necesarias para que las funciones de gobierno y de administración se realicen con eficacia y armonía.

Deberá regular que la relación del Presidente con el restante personal técnico y con la administración general de la institución, sea sólo a través de la Gerencia o Dirección Ejecutiva, y que aquél girará instrucciones a tales niveles técnicos sólo a través de la Gerencia o Dirección Ejecutiva; sin perjuicio de lo dispuesto por el inciso j), o para efectos de obtener información de dicho personal.

El proyecto será conocido, aprobado y puesto en vigencia por la Junta Directiva, a más tardar dos meses después de publicado el presente Reglamento”.

 

En cumplimiento de la norma anterior, el INVU promulgó un reglamento que regula las relaciones entre el presidente ejecutivo y el gerente y se definen las funciones y atribuciones del gerente[4]. En lo que interesa, dispuso que las unidades de planeamiento y urbanismo quedaban bajo la dependencia de la presidencia ejecutiva de dicho instituto y que lo relativo a “nombramientos, movimientos, licencias y sanciones” del personal de dichas unidades se deben tramitar por las unidades administrativas correspondientes. Lo cual ha de entenderse en el sentido de que lo relacionado con la administración de personal se tramita por medio de la gerencia. Señalan los numerales 5 y 6 del citado reglamento:

 

“Artículo 5.- Bajo la dependencia y dirección directa del Presidente Ejecutivo quedan las siguientes unidades de la Institución: Planeamiento, Urbanismo y Secretaría de Actas, sí como cualquier otra unidad asesora o de asistencia que considere necesario para el cumplimiento de sus funciones.

Artículo 6.- Los nombramientos o movimientos, licencias sanciones etc., relativas al personal de dependiente de la Presidencia Ejecutiva a que se alude en el artículo anterior, serán tramitados por las unidades administrativas correspondientes, de acuerdo con los requerimientos del Presidente Ejecutivo”.

 

Esto quiere decir que el sometimiento en línea de jerarquía del área de planificación a la presidencia ejecutiva excluye lo relacionado con la administración de personal, a pesar de que la dependencia en materia de gobierno de dicha área suponga ejercer algunas funciones propiamente administrativas. Lo cual significa que, aunque el área de planificación urbana, donde se ubica la dirección de urbanismo, esté bajo la dependencia de la presidencia ejecutiva, lo relativo al régimen disciplinario de su personal, incluyendo al director de urbanismo, se debe tramitar por medio de la gerencia. Esto sería así aunque no estuviera dispuesto reglamentariamente, ya que lo relativo a la administración de personal es fácilmente deslindable de la función de gobierno, y constituye una actividad típica de administración que corresponde a los gerentes ejercer.

 

De lo dicho hasta ahora, y a los efectos de evacuar la consulta formulada, se desprende que la relación de jerarquía que existe entre el presidente ejecutivo del INVU y el área de planificación urbana (a la cual pertenece la dirección de urbanismo) lo es en materia de gobierno. En tanto, las funciones relacionadas con administración, organización, funcionamiento y coordinación de las dependencias del instituto (incluyendo el área de planificación) las ejerce el gerente, en su condición de administrador general del Instituto, lo que incluye, ejercer el régimen disciplinario del personal.

 

            IV.- CONCLUSIÓN

 

De lo expuesto se desprende que aunque la presidencia ejecutiva es el superior jerárquico del área de planificación urbana en materia de gobierno, lo relacionado con la administración de personal, en tanto actividad típicamente administrativa, le corresponde a la gerencia, y que esto comprende el ejercicio de la potestad disciplinaria sobre los funcionarios de dicha área, incluyendo al director de urbanismo.

 

De Usted, con toda consideración,

 

 

Dr.