C-161-2004

26 de mayo del 2004

 

 

Señora

Eithel Hidalgo Méndez

Secretaria del Concejo

Municipalidad de Palmares

 

 

Distinguida señora:

 

Con la autorización del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su oficio n.° SCM-0124-2004 del 23 de marzo del año en curso, a través del cual solicita el criterio de la Procuraduría General de la República sobre varias actuaciones del alcalde de la Municipalidad de Palmares.

 

Este criterio se pide con base en el acuerdo adoptado por el Concejo en la sesión ordinaria n.° 99, capítulo VII, artículo 13, celebrada el 22 de marzo del 2004.

 

I.-        ANTECEDENTES.

 

A.-       Criterio de la Asesoría Jurídica del ente consultante.

 

Mediante carta del 22 de abril del 2004 dirigida al Concejo, suscrita por la Licda. Rosibel Quesada Vásquez, asesora legal de ese órgano colegiado, se llegan a las siguientes conclusiones:

 

“1.- El Alcalde tiene su fundamento jurídico en el artículo 169 constitucional. Quien, en su condición de funcionario público, tiene a su cargo una serie de funciones de cumplimiento obligatorio, inherentes a su cargo, las cuales están debidamente establecidas por ley.

 

2.- No existe una relación de jerarquía entre el Alcalde y el Concejo Municipal.

 

3.- Las únicas dos sanciones aplicables al Alcalde, previstas en el Código Municipal, son la pérdida automática de credencial (art. 18 CM) y la destitución a través del plebiscito (art. 19 CM).

 

4.- De acuerdo a lo indicado, las dos opciones sancionatorias del Concejo, serían, convocar a un plebiscito de conformidad con lo establecido en el artículo 19 del Código Municipal, o bien denunciar al Alcalde penalmente.”

 

2.-        Criterios de la Procuraduría General de la República.

 

Recientemente, en el dictamen C-145-2004 de 14 de mayo del 2004, nos referimos a algunos de los temas consultados. Por tal motivo, estaremos recurriendo a él en el desarrollo de este estudio.

 

II.-       ACLARACIÓN PREVIA.

 

Antes de entrar al fondo del asunto, debemos hacer algunas aclaraciones. En primer lugar, por imperativo legal la Procuraduría General de la República, en sus pronunciamientos, no puede abordar ni referirse a situaciones jurídicas ni casos concretos.  En efecto, en el dictamen 054-99 del 5 de mayo de 1999, indicamos lo siguiente:

 

“De conformidad con el artículo 1º de nuestra Ley Orgánica, la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo técnico jurídico del Estado, dentro de cuyas competencias no se encuentra la de pronunciarnos -como se nos solicita-, sobre asuntos concretos.                                                                    

                                                                             

           Aparte de lo anterior, debe tenerse en cuenta que si bien la competencia consultiva de la Procuraduría es genérica, no puede pronunciarse en aquellos casos en que el ordenamiento expresamente atribuye una potestad consultiva específica a otro órgano, como es el caso del artículo 29 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Nº 7428 de 7 de setiembre de 1994”.

          

Asimismo, en el Dictamen 145-99 del 13 de julio de 1999, expresamos:

 

“Al tratarse de un asunto que no sólo se encuentra pendiente de resolución por parte de la Contraloría General de la República, por ser una materia propia de su competencia constitucional y legal exclusiva y prevalente, y sobre todo por cuanto ya ha sido de conocimiento y pronunciamiento expreso de dicho órgano contralor, es que lamentamos no poder emitir criterio por las razones antes expuestas.

 

A lo anterior debemos agregarle la circunstancia especial de que, tal y como se ha podido constatar, el presente asunto se refiere a un caso concreto y específico que involucra a la Municipalidad de El Guarco y una serie de inversiones transitorias de la misma llevadas a cabo en el Banco Cooperativo Costarricense R. L. BANCOOP, asunto que debe ser necesariamente resuelto por la administración activa, previo pronunciamiento de la Contraloría General, por lo que la Procuraduría General de la República se encuentra inhibida de pronunciarse de manera específica por su propia naturaleza jurídica de órgano asesor superior consultivo, técnico-jurídico, cuyos dictámenes deben versar sobre situaciones jurídicas genéricas y no concretas como el que ahora nos ocupa (según jurisprudencia administrativa que informa y desarrolla los numerales primero, segundo y tercero inciso b) de nuestra Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas)”.

 

Tampoco podemos referirnos a la materia electoral que, como es bien sabido, es de conocimiento exclusivo, excluyente, prevalente y obligatorio del Tribunal Supremo de Elecciones.  Al respecto, en el dictamen C-006-2003 de 16 de enero del 2003, reiterado en la opinión jurídica O.J.- 016-2003 de 3 de febrero del 2003, expresamos lo siguiente:

 

“Existen varias razones que nos impiden pronunciarnos sobre los temas consultados. En primer término, la mayor parte de ellos son subsumibles en la materia electoral. Así las cosas, corresponde al Tribunal Supremo de Elecciones, con base en las atribuciones constitucionales y legales que posee, pronunciarse en este asunto. …"

 

III.-     SOBRE EL FONDO.

 

Como se indicó supra, en el dictamen C-145-2004, expresamos sobre la obligación de los alcaldes de asistir a las sesiones del Concejo lo siguiente:

 

        “Efectivamente, el alcalde municipal está obligado a asistir a las sesiones del Concejo como parte de sus funciones y atribuciones, debiendo, en caso de omisión, presentar ante este órgano colegiado la respectiva justificación y, sobre todo, informarle acerca de las reuniones, gestiones asambleas y actividades a las que asista, en las que, como administrador general, comprometa los intereses o recursos de la municipalidad que representa.

 

       En primer término, porque el verbo que utiliza la ley –asistir- está en un modo imperativo, lo que excluye la posibilidad de ejercer una potestad discrecional en este ámbito de parte del funcionario municipal. 

 

       En segundo lugar, sólo puede retirarse de la sesión cuando exista una justa causa que lo obliga a ello, situación en la cual deberá darles a los miembros del colegio las explicaciones del caso, de previo a hacer abandono del salón de sesiones.”  

       

       “Además de lo anterior, es conveniente destacar que el alcalde es un funcionario con características especiales, cuyas atribuciones y obligaciones están debidamente establecidas en la ley.”  

 

       “El alcalde municipal no puede ausentarse de la municipalidad por uno o varios días sin rendir cuenta de sus actividades al Concejo.

 

       Sobre este particular, conviene ilustrar que, el artículo 20 del Código Municipal define al alcalde municipal como ‘un funcionario de tiempo completo’, por lo que al igual que el anterior ejecutivo, es un funcionario de confianza que ocupa un cargo público por un período determinado o de plazo fijo, de conformidad con lo previsto en el artículo 31 del Código de Trabajo, que está excluido del régimen de servicio civil, y no puede ausentarse de sus funciones salvo justa causa, previo aviso oportuno al Concejo, so pena de incurrir en casuales que ameriten la pérdida de su credencial, según así lo dispone el inciso b) del artículo 18 del Código de repetida cita, cuando se ausente por más de ocho días.  

 

         Recordemos que, el alcalde municipal es el funcionario ejecutivo a que hace referencia el artículo 169 de la Constitución Política.  Dicha norma dispone:

 

‘La Administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo de un Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley.’

 

         Por su parte, el artículo 17 inciso a) del Código Municipal, partiendo del contenido del referido artículo constitucional, desarrolla las funciones que le corresponde ejercer al alcalde municipal. Así, dicho numeral establece que a ese funcionario le corresponde ejercer las funciones que son inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencias municipales, debiendo vigilar su organización, funcionamiento y coordinación. Además, le corresponde velar por el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, de las leyes y los reglamentos.

 

        Consecuentemente, al alcalde municipal le compete, entre otras múltiples funciones, nombrar y remover a los servidores municipales –salvo algunas excepciones-  girar directrices a los empleados municipales, aplicar las sanciones disciplinarias que correspondan –excepto las que competan a la oficina de personal, o al propio Concejo Municipal- etc.

 

        Partiendo de lo anterior, somos del criterio de que al ser el alcalde el administrador general de la municipalidad, éste, como principal interesado y responsable de la efectiva y ordenada actividad de la municipalidad, no puede ausentarse de ésta, salvo que exista justa causa, previo aviso al Concejo, con la respectiva designación del alcalde suplente que lo sustituirá durante su ausencia.”

 

Sobre la omisión del alcalde de rendir cuentas a los vecinos del cantón, mediante el informe de labores ante el Concejo, para ser discutido y aprobado en la primera quincena de marzo de este año, estamos ante un típico caso de incumplimiento de un deber legal. Frente a ello, tal y como acertadamente lo señaló la Asesoría Legal, existen únicamente dos alternativas: actuar con base en el numeral 19 del Código Municipal o plantear la respectiva denuncia penal por la eventual comisión del delito de incumplimiento de deberes, tipificado en el artículo 332 del Código Penal.

 

Sobre este deber legal que impone el Código Municipal vigente al alcalde, BOZA UMAÑA, María del Rocio, “La Elección Popular del Alcalde Municipal y sus Implicaciones Jurídicas”, Universidad Escuela Libre de Derecho, San José, Costa Rica, 2004, páginas 94 a la 98, nos indica lo siguiente:

 

“De conformidad con el inciso g) del artículo 17 de la ley de la materia, el Alcalde Municipal tiene la obligación de rendir cuentas a los vecinos del cantón.

 

Esta rendición de cuentas ha de efectuarse a través de la presentación de un Informe de Labores ante el Concejo Municipal, el cual ha de ser discutido primero por este órgano colegiado y requiere de su aprobación.

 

Dicha rendición de cuentas ha de darse en forma anual y el Alcalde ha de hacerlo una vez cumplido el año de ejercicio, en la primera quincena de marzo de cada año, según la disposición legal de cita.

 

            Sin duda alguna, esta nueva disposición se encuentra en armonía con toda la política que actualmente impera en nuestro país, en torno a la rendición de cuentas por parte de la Administración y la evaluación de los resultados, a efecto de determinar el grado de efectividad de los planes fijados por la misma así como el cumplimiento de los fines y las metas planteadas por ésta.

 

            Mediante el establecimiento del sistema de rendición de cuentas de los funcionarios públicos, y que deriva de la relación de lo dispuesto en los artículos 9 constitucional, en que define como característica definitoria de nuestro Gobierno, su ‘responsabilidad’; y 11 del mismo cuerpo normativa, el cual establece que la acción para exigir la responsabilidad penal es pública.

 

En ese sentido, es preciso recordar que el artículo 11 de la Constitución Política sufrió una modificación a través de la Ley Nº 8003, del día 8 de junio del año 2000, publicada en La Gaceta Nº 126 del 30 de junio del 2000.  De esta manera al texto original de la norma constitucional, se le agregó un párrafo que dispone la obligatoriedad de la Administración Pública –entendida en sentido amplio- de someterse a un procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes.

 

Se deja a la ley la determinación de los medios para que este control de resultados y rendición de cuentas opere como un sistema que cubra todas las instituciones públicas.

 

De esta forma, el deber de rendir cuentas y el control de resultados por parte de la Administración, con la consecuente responsabilidad de los funcionarios, se eleva al mayor rango de la jerarquía normativa de nuestro sistema.

 

            La relevancia de esta nueva obligación del Alcalde es que en el ámbito municipal, también se da el sustento jurídico, para obligar a los gobiernos locales a cumplir con los principios de eficacia, eficiencia así como el de legalidad, al igual que el resto de la Administración Pública, lo que armoniza con el debido entendimiento del esquema jurídico del Estado Social de Derecho que ha de imperar en nuestro país.

 

            En todo caso, es claro que la norma constitucional citada abarca a toda la Administración Pública, sin existir excepción alguna de manera que todas las Administraciones se encuentran sometidas ese principio de rendición de cuentas y evaluación de resultados.

 

De acuerdo a las justificaciones dadas en el proyecto de reforma del artículo 11 constitucional, la idea es arribar a una prestación de servicios que no solo sea efectiva y eficaz, sino también que garantice la calidad de los servicios dados por la Administración Pública. Al respecto, en lo que interesa, la orientación gira en torno de lograr no solo el cumplimiento efectivo de los fines de la Administración, ni el respeto de su parte de los derechos del administrado, sino que además la Administración los efectúe y sea eficiente en cuanto a las exigencias constitucionales evitando a todo costa incurrir en una omisión, pues la gravedad redunda en el hecho de que el ciudadano no encuentra instrumentos jurídicos efectivos que fiscalicen el cumplimiento efectivo de las metas estatales, aunado a que en el régimen público, el ciudadano no tiene mecanismos para sancionar la ineficiencia de los servicios públicos, de manera que la se hace imprescindible obligar constitucionalmente al  Estado –como un todo- a fiscalizar su propia ineficiencia.

 

Serán concretamente esos resultados eficaces y efectivos, junto con la calidad de los servicios que preste el gobierno local, lo que redundará en una eventual reelección del Alcalde Municipal así como podrán ser el factor influyente o determinante para una decisión de destitución del funcionario, en caso de no lograrse la satisfacción de los intereses del cantón,  según veremos posteriormente.

 

            Al igual que en la Administración Central, en la descentralizada territorialmente (las municipalidades), junto a la reforma constitucional y la nueva disposición del numeral 17, inciso g), del Código Municipal, se tiene suficiente respaldo normativo que armoniza con otros lineamientos constitucionales como los de la "Buena marcha del gobierno", del artículo 139 inciso 4 de la Carta Política; el ‘buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas’, del numeral 140, inciso 8; el de ‘ficiencia de la administración’del artículo 191; el del ‘buen desempeño’, del numeral 85; el ‘buen servicio’ del artículo 157, con relación al Poder Judicial; sin dejar de lado la regulación concreta del Principio de Eficiencia que se encuentra en los numerales 4, 8, 225 y 269 de la Ley General de la Administración Pública. De manera que también en el ámbito local se obliga al representante legal de la entidad municipal, a rendir cuentas a los vecinos del cantón.

 

Evidentemente, la rendición de cuentas por parte del Alcalde Municipal, constituye un mecanismo que intenta dar mayor eficiencia y eficacia a la función del gobierno local, a efecto de dar cuentas de la forma en que han sido utilizados los recursos públicos, con el correlativo combate de la corrupción administrativa, a efecto de dar mayor transparencia a la función pública de la municipalidad.

 

            Por otra parte, al igual que en el resto de la Administración Pública, estimamos que en el ámbito municipal, persiste el principio de responsabilidad de los entes y órganos públicos recogido en la Constitución Política (artículos 9, 11, 41, 45, 148, 149 y 188).

 

Asimismo, como en el Código Municipal no se exige dentro de los requisitos para aspirar a ser Alcalde Municipal, el de idoneidad comprobada, el cual se deja en manos de las regulaciones internas de los partidos políticos en la selección de sus candidatos, cabe señalar que esta rendición de cuentas también obliga a que éstos establezcan medidas que garanticen la escogencia de personas de alto rendimiento, a efecto de que puedan asumir las responsabilidades que el cargo de Alcalde conlleva y sean capaces de enfrentar la rendición de cuentas ante la ciudadanía del cantón respectivo, toda vez que es a partir de ésta y de la evaluación de los resultados que se logren en cada año, que dependerá la reacción del electorado, por cuanto si de esta rendición se desprende una mala gestión del Alcalde, podría conllevar como reacción su destitución o su no reelección, si fuese ésta última la intención del funcionario ejecutivo.

 

Esta obligación de rendir cuentas por parte del Alcalde, es un aspecto más que ayuda a disminuir la corrupción y a cambiar la idea de responsabilidad en el mismo funcionario ejecutivo, por cuanto ha de tomar conciencia que a partir de su informe será evaluado su desempeño. Es una norma expresa sobre la responsabilidad que de por sí llevaba este funcionario público como cualquier otro, pues como lo ha esbozado nuestro Tribunal Constitucional, en relación a la consulta sobre el proyecto de ley para la reforma del numeral 11 constitucional, ésta lo que hace es explicitar o aclarar los derechos y las responsabilidades que ya existían para los funcionarios e instituciones públicas, originadas en la misma Constitución y demás leyes aplicables.” (Las negritas no corresponden al original).

 

Así las cosas, el cumplimiento por parte del alcalde del deber que le impone el ordenamiento jurídico de rendir cuentas de su gestión a los vecinos, no sólo es relevante desde la óptica jurídica, sino que se engarza dentro una nueva tendencia que ha adoptado el Estado costarricense, a partir de la reforma del artículo 11 de la Constitución Política, de complementar la legalidad con la eficacia y la eficiencia en la función pública. SABORÍO VALVERDE, Rodolfo, Rendición de Cuentas en Costa Rica. Diagnóstico y Propuesta de Sistematización. Editorial Juricentro, San José, Costa Rica, 2004, página 39, nos recuerda lo siguiente:

 

“La rendición de cuentas, a partir del enfoque sistemático que dispone la Constitución Política, consiste en la obligación a cargo de todo titular de competencias públicas de actuar apegado al ordenamiento jurídico, de ejercer en forma ética, económica, eficaz y eficiente sus competencias y de generar y proporcionar la información necesaria y suficiente para que su actividad se evaluada. Este concepto implica paralelamente la obligación, a cargo de terceros, de evaluar los resultados de dicha gestión, tomando en cuenta tanto el respeto de las disposiciones normativas aplicables como el cumplimiento de los objetivos y metas previamente establecidos (preferiblemente en el instrumento en que se le asignan los recursos presupuestarios para cumplir con sus funciones) con la consecuente responsabilidad en caso de incumplimiento.” (Las negritas no corresponden al original).

 

 

Por consiguiente, desde todo punto de vista, resulta antijurídico y reprochable la conducta de un alcalde que no cumpla con este deber jurídico. 

 

IV.-     CONCLUSIONES.

 

1.-       Efectivamente, el alcalde municipal está obligado a asistir a las sesiones del Concejo como parte de sus funciones y atribuciones, debiendo, en caso de omisión, presentar ante este órgano colegiado la respectiva justificación.

        

2.-       El alcalde municipal no puede ausentarse de la municipalidad por uno o varios días sin rendir cuenta de sus actividades al Concejo.

 

3.- Si el alcalde no ha rendido cuentas a los vecinos del cantón, mediante el informe de labores ante el Concejo, para ser discutido y aprobado en la primera quincena de marzo de este año, estamos ante un caso típico de un incumplimiento de un deber legal.

 

 

           De usted, con toda consideración y estima,

 

 

Dr. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional

 

 

FCV/kgr