C-158-2004

25 de mayo del 2004

 

 

Licenciada

Anabelle Barboza Castro

Auditora Municipal

Municipalidad de La Unión

S.   O.

 

 

Estimada señora Auditora:

 

            Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio AI-540-2003, del pasado 22 de octubre del año 2003, mediante el cual nos refiere una serie de preguntas relacionadas con el tema de las patentes de licores.    Previo a entrar a pronunciarnos sobre su consulta, sírvase aceptar nuestras excusas por el atraso que ha tenido la tramitación de su gestión, motivado en el volumen de trabajo que atiende esta Procuraduría.

 

 

I.                   Planteamiento de la consulta.

 

Nos refiere que resulta de especial relevancia, para los efectos de la Ley General de Control Interno y con la finalidad de auditar el área de la Hacienda Municipal, el que se responda a las siguientes preguntas:

 

“1.  De acuerdo a pronunciamiento de la Procuraduría General de la República reciente, no se hace diferencia entre patentes de licores nacionales y extranjeros, por lo que ¿Es necesario sacar a remate las patentes de licores haciendo diferencia entre nacionales y extranjeros?

2. ¿Cuál límite de población debe considerarse para determinar el número de patentes a rematar en un distrito, si anteriormente se indicaba en la Ley de Licores, artículo 11 un número de habitantes para licores nacionales y un número de habitantes para licores extranjeros?”

3. De conformidad con el artículo 12 de la Ley de Licores, ¿Puede sacarse a remate patentes de licores en otro mes distinto al mes de diciembre o antes de que se finalice el bienio? ¿Cuál es el estudio de población que debe presentarse para dicho fin?

4. El Art. 50 inciso f) de la Ley de Contratación Administrativa y el artículo 61.2.7 del Reglamento de Contratación Administrativa establecen la garantía de cumplimiento, sin embargo ¿cómo debe interpretarse la frase “debe cancelarse en este mismo acto”?

5.  El artículo 14 de la Ley de Licores y el artículo 50 inciso g) de la Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento en el artículo 61.2.7 establecen el plazo para cancelar la diferencia del precio adjudicado.  ¿Puede aceptarse el pago de la diferencia adjudicada, no importando el monto, en un pago adicional fuera del plazo de ley, como compensación con otro pago realizado por concepto de otro impuesto dentro del plazo señalado? (Debe considerarse que se publicó como parte de la invitación al remate, el plazo de tres días para cancelar el saldo del monto adjudicado)

6.  ¿Podrá el Alcalde Municipal ordenar la extensión de una patente de licores como lo establece el artículo 15 de la Ley de Licores, aún faltando parte del pago del valor por el cual fue adjudicado en el remate, dentro del plazo de ley?

7. En caso que alguna de las personas adjudicadas en el remate no pague la totalidad del monto adjudicado dentro del plazo de ley, ¿Debería la municipalidad declarar insubsistente el remate de dicha patente?

8.  Según el artículo 16 de la Ley de Licores, se establece que nadie podrá adquirir más de una patente en la misma población.  Al respeto ¿puede interpretarse población como cantón?, ¿puede adquirir una persona más de una patente mediante el proceso de traspaso de la patente una vez que haya pasado el proceso de remate?

9.  El artículo 13 de la Ley de Licores establece que quién preside los remates es el Delegado Cantonal de la Guardia Rural, ¿Cómo debe interpretarse dicha figura hoy día?  ¿Puede actuar como quién preside el remate, el Asesor Legal de la Municipalidad en lugar del Alcalde Municipal?

10. Aún cuando la Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento, no señale la garantía de participación en el remate, ¿es obligatoria dicha garantía según lo establecido en la Ley de Contratación Administrativa en artículo 33 y 33.1 del Reglamento de Contratación Administrativa?”

 

 

II.                Posición de la Procuraduría General de la República.

 

A.                Delimitación de competencia con respecto a la Contraloría General de la República.

 

El conjunto de temas que se someten a nuestro conocimiento nos obliga, en primer término, a determinar nuestra competencia para la atención de todos y cada uno de ellos.   Esto deviene de importancia en tanto ha sido preocupación de esta Procuraduría ir sentando una línea jurisprudencial administrativa en torno al respeto de otros ámbitos de competencia de órganos y entes públicos que también realizan función consultiva.

 

Nos parece oportuno, por ello, recordar lo que hemos reseñado sobre el deslinde de competencias entre esta Oficina y la Contraloría General de la República en tratándose de la función consultiva que ambas están llamadas a desarrollar.  Para  tal efecto, nos permitimos el siguiente extracto del dictamen C-037-2004 del 30 de enero del año en curso:

“I.   Competencia prevalente y excluyente de la Contraloría General de la República en materia consultiva relacionada con la Hacienda Pública.

 

            A partir de la promulgación de la vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (Ley N° 7428 de 7 de setiembre de 1994), se ha venido precisando un deslinde de la función consultiva que tanto la Procuraduría General como el Órgano Contralor deben desempeñar en el sistema administrativo costarricense.   Producto de tal proceso de definición y particularización de ámbitos competenciales, hemos definido criterios como los que de seguido se transcriben:

 

“En relación con la segunda consulta el órgano asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente y exclusiva. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos. En este sentido, el órgano asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por los que los criterios que emite el órgano contralor son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública y vinculantes, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece:

"La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan. (…)"

En el caso que nos ocupa, estamos frente a un asunto propio de la Hacienda Pública. En efecto, según se desprende de los documentos aportados por el ente consultante, la Auditoria Interna de la Municipalidad de Cartago, mediante el oficio n.° AI0132000 del 12 de agosto del 2000, referente a las sesiones extraordinarias, adjunta el informe AU 07032000 A.A.L. de julio de 2000 al concejo. En este informe se concluye que todas las sesiones extraordinarias realizadas por el concejo desde el mes de julio de 1999 a la fecha tienen vicios de nulidad absoluta, excepto aquellos acuerdos tomados de buena fe y que afectan a terceras personas. En ese documento se recomienda, entre otras cosas, que los señores ediles deben reintegrar a las arcas municipales la totalidad del dinero efectivo percibido por concepto de dietas y aguinaldo correspondiente al período indicado, lo que deben hacer a la brevedad posible por su participación irregular en las sesiones extraordinarias.

Además, ya el órgano contralor asumió la competencia en esta materia al emitir la circular PI/ES-348 de 27 de octubre de 1999, en la que definió el procedimiento para convocar a sesiones extraordinarias al concejo, la cual está fundamentada ampliamente en citas legales y doctrinales.”  (C-291-2000 del 22 de noviembre del 2000)

 

“En primer lugar, la Contraloría General de la República tiene materias frente a las cuales posee una competencia exclusiva y excluyente frente a la nuestra. En este sentido, se ha señalado:

"Entre los órganos administrativos que cuentan con una competencia específica y prevalente para dictaminar respecto a las materias cuyo conocimiento le ha sido reservado por ley, se encuentra la Contraloría General de la República. La Ley Orgánica de esa institución (N° 7428 de 7 de setiembre de 1994) indica, en lo que interesa, lo siguiente:

"Artículo 12.- La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplado en esta Ley.

Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualesquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan.

La Contraloría General de la República dictará, también, las instrucciones y órdenes dirigidas a los sujetos pasivos, que resulten necesarias para el cabal ejercicio de sus funciones de control y fiscalización.

La Contraloría General de la República tendrá, también, la facultad de determinar entre los entes, órganos o personas sujetas a su control, cuáles deberán darle obligada colaboración, así como el marco y la oportunidad, dentro de los cuales se realizará esta y el conjunto razonable de medios técnicos, humanos y materiales que deberán emplear".

Disposiciones como la transcrita han permitido a la propia Contraloría definir su ámbito competencial en los siguientes términos:

"… la competencia que ejerce la Contraloría General sobre la Hacienda Pública, debe entenderse referida, para efectos prácticos, a tres grandes áreas en las que constitucional y legalmente ésta resulta indiscutible, a saber, en materia de interpretación de normas de ejecución y liquidación presupuestaria, en todo lo concerniente al área de fiscalización y, por último, todo lo relacionado con el área de la contratación administrativa" (Contraloría General de la República, Dirección de Asuntos Jurídicos, oficio 698-DAJ-96 del 23 de marzo de 1996. El subrayado es nuestro)." (Lo resaltado no es del original) (Dictamen C-222-03 de 23 de julio de 2003)   (Opinión Jurídica O.J.-184-2003 del 1 de octubre del 2003)”

 

            Atendiendo a la anterior línea argumentativa, es necesario reseñar que las interrogantes contenidas en sus preguntas números cuatro, cinco, seis, siete y diez están dentro de la órbita consultiva que corresponde desplegar a la Contraloría General de la República, pues es patente, de su lectura, que versan sobre materia de contratación administrativa.

 

B.                Sobre el tipo y número de patentes que se pueden autorizar al amparo de la Ley sobre la Venta de Licores (Ley N° 10 del 7 de octubre de 1936 y sus reformas).

 

En primer término, nos parece oportuno recordar la tesis desarrollada por esta Procuraduría General en torno a la derogatoria tácita de la distinción que contemplaba la Ley sobre la Venta de Licores en torno a patentes nacionales y extranjeras.   Dicha posición tiene su génesis en el dictamen C-165-2001, en el cual se indicó:

 

“Los párrafos 1 y 4 del Artículo III del GATT de 1994 exigen que a los productos importados se les otorgue un trato no menos favorable que el que reciben los productos similares nacionales en lo relativo a cualquier ley o reglamento que afecte sus condiciones de competencia en el mercado nacional, incluida la compra y venta del producto. Dado lo cual, puede concluirse que este artículo es incompatible con la frase final del artículo 20 de la Ley sobre Venta de Licores que discrimina en contra del producto extranjero. Antinomia que conlleva a tener por derogado tácitamente la mencionada frase del artículo 20 en virtud del principio de jerarquía normativa y del criterio cronológico (ley posterior deroga a la anterior). Asimismo debe considerarse lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo 6 de la Ley No. 7472, por el que se derogaron las restricciones para ejercer actividades comerciales en virtud de la nacionalidad. El alcance de la patente de licores extranjeros, según lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley sobre venta de Licores, restringe la comercialización del producto en virtud de su origen o nacionalidad. Y es en este punto específico -como restricción al comercio en virtud de la nacionalidad- que la distinción entre patentes nacionales y extranjeras debe tenerse por derogada tácitamente por el párrafo 1 del artículo 6 de la Ley 7472.

 

De lo anterior se deriva que el artículo 8 del Reglamento a la Ley de Licores, Decreto Ejecutivo No. 17757-G del 28 de setiembre de 1987, que desarrolla el artículo 20 mencionado en lo relativo a la distinción entre patentes nacionales y extranjeras, también debe tenerse por derogado tácitamente en atención de las razones invocadas anteriormente.

 

Al tener como derogado el artículo 20 de mérito se sigue, como lógica consecuencia, que bajo cualquier patente de licores existente, ya sea nacional o extranjera, se puede comercializar todo tipo de licor sin distinción de su origen. Dado que la patente deja de constituir un mecanismo para determinar los licores que se pueden comercializar, cabe cuestionarse si continúan siendo aplicables las disposiciones referentes a la cantidad de establecimientos que las Municipalidades pueden autorizar para expender licores nacionales y/o extranjeros, y por ello, el artículo 11 de la Ley sobre Venta de Licores. El operador jurídico no puede desconocer que uno de los fines de la ley es, precisamente, restringir el número de lugares de expendio de dicho artículo por los problemas que puede acarrear. (…)

 

Ahora bien, el artículo 11 en su inciso b) impone condiciones diferentes que afectan la oferta para la venta de los licores nacionales y extranjeros. En efecto, de acuerdo con dicho inciso en las cabeceras de cantones menores y en las poblaciones que sin ser cabeceras de cantón cuenten con más de mil habitantes, las Municipalidades podrán autorizar el funcionamiento de un establecimiento de licores extranjeros por cada quinientos habitantes y de uno de licores nacionales por cada trescientos habitantes. Esos números de habitantes determinan el número máximo de establecimientos que las Municipalidades pueden autorizar en cada una de las zonas descritas.

 

En tanto resulta inválido jurídicamente distinguir entre los licores que se pueden comercializar bajo una patente de licores nacionales o extranjeros, ya que ambos productos -el nacional y el extranjero- pueden ser expendidos bajo cualquiera de las patentes en cuestión, la distinción en el número de habitantes prevista por el inciso b) del artículo 11 pierde vigencia. En efecto, el inciso b) del artículo 11 evidencia una desigualdad de trato para los licores nacionales y extranjeros que afecta negativamente las condiciones de competitividad de estos últimos. Se tiende a una mayor restricción de la oferta de venta de los licores extranjeros en relación con la oferta de venta del licor nacional, en tanto la norma autoriza implícitamente un número mayor de establecimientos para la venta de licores nacionales que para la venta de licores extranjeros. Cabe considerar la existencia de una antinomia normativa entre el inciso b) del artículo 11 de la Ley sobre Venta de Licores y los párrafos 1 y 4 del Artículo III del GATT de 1994, que establecen la obligación de los Estados Miembros de la OMC de no otorgar un trato menos favorable que el concedido a los productos similares de origen nacional en lo concerniente a cualquier ley que afecte, entre otras cosas, la venta o la oferta de venta de los productos importados en el mercado doméstico. De esta forma, debe también entenderse que los párrafos 1 y 4 del Artículo III del GATT derogaron tácitamente el inciso b) del artículo 11. Y, en el mismo sentido, el referido inciso del artículo 11 de la Ley sobre venta de Licores debe también tenerse por derogado por el párrafo 1 del artículo 6 de la Ley No. 7472, en tanto establece una restricción al comercio en virtud de la nacionalidad.

 

La derogación tácita de la diferencia de trato entre el producto nacional y el producto extranjero del inciso b) del artículo 11 no implica, de forma alguna, que resulte derogada la obligación de la Municipalidad de someterse a las proporciones máximas dispuestas por la ley para autorizar el funcionamiento de los establecimientos de licor, como expresamente lo requiere el párrafo 1 del artículo 11. La Ley no tiende a autorizar ilimitadamente el número de establecimientos de licores que las Municipalidades pueden autorizar dentro de los territorios sometidos a su competencia. Pues bien, no obstante que el número de trescientos habitantes es hoy día bajo, es esta la cifra que rige para la venta del licor nacional en las cabeceras de cantones menores y en las poblaciones que sin ser cabeceras de cantón cuenten con más de mil habitantes. Y en virtud del principio de trato nacional, es dicho número el que debe regir indistintamente para el otorgamiento de las nuevas patentes en esos cantones; patentes respecto de las cuales no cabría hacer la diferencia entre "nacional" y "extranjera" para efectos de determinar el producto por vender, ya que se considera que el artículo 20 ha quedado derogado. Por consiguiente, no puede haber diferenciación alguna por el origen entre los licores que se comercialicen en los referidos establecimientos.

 

Por otra parte, debe señalarse que los incisos c) y d) del artículo 11 no establecen una diferenciación de trato entre el producto nacional y el producto similar extranjero. Según estas disposiciones en los pueblos que tengan más de quinientos habitantes pero menos de mil, pueden autorizarse hasta dos establecimientos de licores extranjeros y dos de licores nacionales, mientras que en los de quinientos habitantes o menos, puede autorizarse un establecimiento de licores extranjeros y uno de licores nacionales. Sin embargo, dado que la distinción entre patentes de licores extranjeros y patentes de licores nacionales fue derogada tácitamente, la norma debe interpretarse de forma armónica con esta derogatoria, en el entendido de que en el primer caso las Municipalidades podrán autorizar un máximo de cuatro establecimientos de licores, mientras que en el segundo, un máximo de dos establecimientos.

 

En virtud de lo anterior, y dado que la derogación de la distinción entre patentes de licores nacionales y extranjeros no puede ni debe dar origen a un aumento indiscriminado del número de negocios que expenden licores nacionales, en contravención de lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley sobre venta de Licores, resulta pertinente que las Municipalidades observen los principios que anteriormente debían observan los gobernadores de provincia, según lo dispuesto en el Reglamento a la Ley de Licores, con ocasión de las gestiones tendientes a la instalación, traslado o traspaso de patentes de licores. Veamos:

"Artículo 4.- Los gobernadores de provincia no autorizarán la instalación, traslado o traspaso de una patente de licores cuando se presenten los casos indicados por el artículo 9 del presente Reglamento y además, cuando evidentes razones de orden, seguridad e interés público así lo recomienden o cuando se comprobare que la patente no reúne los requisitos que indica la Ley de Licores. En todos los casos deberá satisfacerse primordialmente el interés público el cual será considerado como la expresión de los intereses individuales coincidentes de los administrados. Al respecto se observará la doctrina del artículo 113 de la Ley General de la Administración Pública."

Es decir, los fines que tutela el poder de policía deben ser privilegiados en todo momento sobre el interés económico que pueda significar el otorgamiento de una patente de licores. (C-165-2001 del 31 de mayo del 2001)

            Posteriores gestiones de aclaración sobre el anterior dictamen, han permitido precisar aún más los alcances del artículo 11 de la Ley sobre la Venta de Licores, tal y como se aprecia de la siguiente transcripción:

 

B.- ESA AUTORIZACIÓN ESTA SUJETA A LOS LÍMITES DERIVADOS DEL ARTÍCULO 11

    El Concejo Municipal manifiesta sus temores en cuanto a que se pueda generar una duplicación de centros de explotación, derivado del traspaso de las patentes.

 

    El artículo 11 de la Ley sobre Venta de Licores, Ley No. 10 del 7 de octubre de 1936 dispone claramente en su encabezado:

 

"Artículo 11.- Queda a juicio de la Municipalidad determinar qué número de establecimientos de licores puede autorizarse en cada una de las poblaciones de su circunscripción. En ningún caso podrá exceder ese número de la siguiente proporción: (...)"

 

    De la simple lectura de la norma en cuestión se deriva que el legislador le otorgó a las Municipalidades la potestad de determinar el número de establecimientos de venta de licores que puede autorizar en cada una de las poblaciones de su circunscripción, pero que además estableció un límite máximo de lugares de venta de licores que no puede ser excedido en ninguna de las poblaciones. Este límite máximo se determina mediante las proporciones señaladas en los incisos a) a d) del artículo 11, según la interpretación realizada al efecto por esta Procuraduría en el Dictamen C-165-2001 y de acuerdo con la cual se estableció que la diferencia establecida en el inciso b del artículo, entre licencias para venta de licores nacionales y licencias para licores extranjeros había sido derogada. Por consiguiente, debe estarse al límite establecido para la licencia para venta de licores nacionales.

 

    De esta forma, ninguna Municipalidad se encuentra facultada para autorizar el funcionamiento de un número de establecimientos de licores mayor al que resulte de aplicar las cifras establecidas por la ley. Un proceder de este tipo, o sea, la transgresión del número máximo de establecimientos de licores, generaría responsabilidad de la Municipalidad por violación de la ley.

 

    Quiere ello decir que los administrados que en el momento presente posean ambas patentes –de licores nacionales y extranjeros- y que las exploten en un mismo local comercial, no gozan de una libertad para lucrar con la patente disponible. En primer término, para traspasarla o trasladarla deben contar con la autorización de la Municipalidad y en segundo término, esa autorización no puede ser concedida si con ello se transgrede el número máximo de establecimientos de licores que se pueden establecer en dicha localidad. O sea, que la "duplicidad de patentes" en cabeza de un patentado no autoriza per se la apertura de un nuevo comercio de licores, ya que de conformidad con la Ley sobre Venta de Licores, la determinación de la cantidad de establecimientos de este tipo es competencia exclusiva de la Municipalidad y, en todo caso, no puede traspasar los límites máximos establecidos en la referida ley.

 

    En conclusión, las Municipalidades no se encuentran facultadas para autorizar la instalación, traslado o traspaso de una patente de licores en el caso de que se transgredan los límites máximos referidos al número de establecimientos de licores en una determinada zona geográfica, en virtud de lo dispuesto expresamente por el artículo 11 de la Ley sobre Venta de Licores. (C-231-2001 del 24 de agosto del 2001)

 

            También se ha hecho hincapié sobre la responsabilidad que tienen los Concejos Municipales al momento de respetar los límites cuantitativos que establece la Ley sobre la Venta de Licores:

 

“De dichos límites se deriva que ninguna Municipalidad se encuentra facultada para autorizar el funcionamiento de un número de establecimientos de venta de licores mayor al permitido por la ley. Un proceder de este tipo, o sea, exceder el número máximo de establecimientos de licores que corresponde al cantón, generaría responsabilidad de la Municipalidad por violación a la ley.

 

    Quiere ello decir que los administrados que actualmente poseen ambas patentes –de licores nacionales y extranjeros- que exploten en un mismo local comercial, no se encuentran autorizados para lucrar con la patente disponible si con ello se transgrede el número máximo de establecimientos de licores que se pueden establecer en una determinada población. La "duplicidad de patentes" no autoriza per se la apertura de un nuevo comercio de licores, ya que de conformidad con la Ley sobre Venta de Licores la determinación de la cantidad de establecimientos de este tipo es competencia exclusiva de la Municipalidad y, en todo caso, no puede exceder los límites máximos establecidos en la referida ley.  (…)

 

    Procede recordar que, conforme lo resuelto por la Sala Constitucional en la sentencia N º 6469-97 de las16:20 horas del 8 de octubre de 1997, el término "gobernadores de provincia" se sustituye por la "respectiva municipalidad". Por lo que la competencia para autorizar el traspaso o traslado corresponde a la Municipalidad.

 

    Se sigue de lo expuesto que las Municipalidades no se encuentran facultadas para autorizar la instalación, traslado o traspaso de una patente de licores, cuando con ello se transgreda el límite máximo de establecimientos de licores en una determinada zona geográfica, en virtud de lo dispuesto expresamente por el artículo 11 de la Ley sobre Venta de Licores. Por lo que además de los criterios establecidos en el artículo 4 en el Reglamento a la Ley sobre Venta de Licores, el Concejo Municipal debe, sobre todo, respetar los límites establecidos en el citado numeral 11. En consecuencia, se encuentra obligado a denegar las solicitudes de instalación, traslado o traspaso de una patente de licores cuando impliquen exceder lo dispuesto por dicho artículo.”  (C-232-2001 de 27 de agosto del 2001)

 

Atendiendo los anteriores parámetros, procedemos al análisis de sus interrogantes, respetando el orden en que ellas han sido formuladas:

 

1.                  De acuerdo a pronunciamiento de la Procuraduría General de la República reciente, no se hace diferencia entre patentes de licores nacionales y extranjeros, por lo que ¿Es necesario sacar a remate las patentes de licores haciendo diferencia entre nacionales y extranjeros?

 

El procedimiento para adquirir una patente de licores se regula en la Ley sobre la Venta de Licores, específicamente en los artículos 12 a 15, estableciéndose, a tal efecto, el trámite de remate público.

 

Las patentes que se encuentran vigentes tienen carácter permanente, en otras palabras, no es necesario renovarlas cada dos años, como tampoco que deban proceder a un nuevo procedimiento de remate al final de cada bienio (ver artículo 12, párrafo cuarto de la Ley sobre la Venta de Licores en relación con los dictámenes C-068-99 de 8 de abril de 1999 y C-154-99 del 27 de julio de 1999).

 

Por ende, entendemos que el procedimiento de remate de patentes sólo sería aplicable en los siguientes supuestos:  que se haya cancelado una patente por incumplimiento de requisitos (tal el caso de no pago del impuesto municipal correspondiente –artículo 13); o no se haya cancelado el importe del monto establecido en el remate (artículo 15), o bien que haya aumentado la población al punto que sea factible para la Municipalidad aplicar los supuestos del artículo 12.

 

Procediendo la realización de un remate, no es dable distinguir, en el anuncio que se hace del mismo, la denominación de “nacional” o “extranjera”, puesto que, como ha quedado reseñado, tal distinción no resulta aplicable a este tipo de licencias.

 

2.    ¿Cuál límite de población debe considerarse para determinar el número de patentes a rematar en un distrito, si anteriormente se indicaba en la Ley de Licores, artículo 11 un número de habitantes para licores nacionales y un número de habitantes para licores extranjeros?

 

            En primer lugar, debe precisarse si es válido equiparar los conceptos de “distrito” y “población” a los efectos de la presente interrogante.  En nuestro criterio, tal equiparación no resulta procedente, derivando tal afirmación del propio texto de la Ley sobre la Venta de Licores.  Para ello, nos permitimos transcribir, en lo pertinente, los numerales 8, 11, 12, 16 y 18 de dicho cuerpo normativo.

 

“Artículo 8º.- Fuera del perímetro de las ciudades y villas, y en población de menor importancia fuera de un radio de ochenta y cuatro metros medidos desde la plaza central, o de las estaciones de los ferrocarriles, o del punto más poblado, a juicio de los Gobernadores, no podrá abrirse ningún puesto para la venta de licores.

El radio dicho puede aumentarse al doble en aquellas poblaciones concentradas en una calle o carretera, pero dicho aumento sólo se concederá por los Gobernadores para esa carretera o calle.

En las poblaciones donde no haya siquiera un Agente de Policía permanente, no se permitirá abrir ningún puesto.”

 

“Artículo 11.- Queda a juicio de la Municipalidad determinar qué número de establecimientos de licores puede autorizarse en cada una de las poblaciones de su circunscripción. En ningún caso podrá exceder ese número de la siguiente proporción:

a) En las capitales de provincia, de un establecimiento de licores extranjeros y de uno del país por cada trescientos habitantes.

b) En las cabeceras de cantones menores, y en las poblaciones que sin ser cabeceras de cantón contaren con más de mil habitantes, de un establecimiento de licores extranjeros por cada quinientos habitantes, y de uno de licores del país por cada trescientos.

c) Los pueblos que no llegaren a mil habitantes pero sí a más de quinientos, podrán tener dos establecimientos de licores extranjeros, y dos de licores del país.

d) Los que tengan quinientos habitantes o menos, podrán tener uno de licores extranjeros y uno de licores del país.

Para fijar el total de establecimientos que corresponde a cada lugar, la Municipalidad tendrá presente:

1º- Que el residuo de población se desprecia si no alcanzare a la mitad del cupo señalado; y se cuenta como un cupo entero si excediere de dicha mitad; 2º- Que sólo se apreciará para este efecto la población comprendida dentro del cuadrante respectivo. Si este cuadrante de población no se hubiere fijado, se considerará como tal un cuadrado de novecientos metros por lado, tomando como centro el de la plaza pública o, en su defecto, el punto más populoso del lugar, a juicio del respectivo Gobernador; 3º- Sin embargo, cuando un centro de población no reúne el cupo de habitantes necesarios -de acuerdo con las reglas anteriores-, para abrir un puesto de licores del país o extranjeros, pero hubiere población diseminada que afluye al poblado en determinados días, alcanzando o superando el cupo legal, podrá autorizarse la apertura de uno o más puestos de licores del país o extranjeros, según la importancia numérica de la población flotante, y previo informe favorable del Gobernador de la provincia. (…)”

 

“Artículo 12.- Cada dos años, y en los primeros quince días del mes de diciembre, determinarán las Municipalidades el número de ventas de licores extranjeros y del país que puedan abrirse o continuar abiertas en cada una de las poblaciones de su jurisdicción, y al propio tiempo el impuesto que ha de servir como base para el remate de los puestos.

Sin embargo, si la población creciere en cifra bastante para aumentar el total de establecimientos, la Municipalidad podrá decretar en cualquier tiempo el remate de los puestos adicionales que quepan dentro del máximo legal, por el tiempo que falte para el bienio en curso. Se tomará en cuenta, con este objeto, el aumento de población que resulte de las publicaciones oficiales de la Estadística Naccional, salvo que la Municipalidad interesada practicare un censo formal con acuerdo y colaboración de la Oficina Nacional de Estadística, pues en este caso se tendrá como población del distrito la que aparezca de dicho censo, en el levantamiento del cual podrá participar también un representante de los patentados de licores ya establecidos en la localidad de que se trate.

Dicho representante lo elegirán los interesados a instancia de la Municipalidad, y serán ellos quienes deban pagarle su trabajo. Pero si los patentados no quisieren nombrarlo o no se pusieren de acuerdo en el nombramiento, se prescindirá de dicho representante. (…)”

 

“Artículo 16.- En remate público nadie podrá adquirir autorización para tener más de un establecimiento de licores extranjeros y otro de licores del país en la misma población.”

 

“Artículo 18.- El rematario de un puesto avisará al Gobernador o Jefe Político el lugar donde abrirá su establecimiento, dando el nombre de la calle y número de la casa, si lo hubiere. Igualmente le avisará cualquier traslado que se haga a otro punto. El puesto adquirido para una población no puede utilizarse en otra.”  (Todos los destacados de los numerales transcritos son nuestros)

 

            Los textos destacados de las anteriores normas nos permiten establecer que el legislador de 1936 definió, como elemento objetivo para determinar el número de patentes a autorizar, la reunión de habitantes en “cabeceras de provincia”, “cabecera de cantón”, “poblaciones” y “pueblos”.  Incluso, determinó que cuando dichas áreas de población no estuvieran delimitadas en su “cuadrante”, se fijará el mismo con el procedimiento que se contempla en el artículo 11, párrafo 1°).   Lo anterior permite concluir que la asignación del número de patentes que permite la Ley sobre la Venta de Licores debe tener en cuenta esas circunscripciones de población.   De ello que sea lógico concluir que, en cada distrito, coexistan varias poblaciones que puedan satisfacer los requisitos de habitantes que el artículo 11 prescribe, y con ello se determina el número de patentes que se pueden otorgar para esa población.

 

            En segundo lugar, lo que interesa a su pregunta tiene que ver con el número máximo de patentes que pueden conferirse atendiendo a la ya superada distinción entre patentes “nacionales” y “extranjeras”.   Hemos reseñado, en las páginas que preceden, la posición que ha asumido  esta Procuraduría sobre este punto.  Únicamente cabe advertir, para efectos de mayor claridad sobre el tema, que en cuanto al inciso b) del artículo 11 de la Ley sobre la Venta de Licores implica que, en el supuesto allí contemplado, se puedan otorgar hasta un máximo de cinco patentes.  En los demás supuestos de dicho artículo, el límite del número máximo de patentes se reiteran las cantidades que han sido fijadas por la Procuraduría General, esto es, cuatro patentes en el supuesto del inciso c), y dos patentes en el supuesto del inciso d); y en el supuesto del inciso a), en las circunscripciones de población que allí se indican, una patente por cada trescientos habitantes. 

 

3.         De conformidad con el artículo 12 de la Ley de Licores, ¿Puede sacarse a remate patentes de licores en otro mes distinto al mes de diciembre o antes de que se finalice el bienio? ¿Cuál es el estudio de población que debe presentarse para dicho fin?

 

            Tal y como indicábamos, las patentes que se encuentren otorgadas y vigentes (cumplimiento de los requisitos que establece el Ordenamiento Jurídico) no pueden ser sacadas a remate cada dos años. 

 

            Entonces debemos analizar los supuestos que contempla el citado artículo doceavo.  En su primer párrafo, el numeral autoriza a las Municipalidades a analizar, cada dos años, el eventual crecimiento de los habitantes en cada una de las circunscripciones de población.  De constatarse el mismo, podría sacar a remate nuevas patentes en la primera quincena del mes de diciembre, siempre que se respeten los límites del artículo 11 ibidem. 

El segundo párrafo del articulo 12 contempla, en nuestro criterio, un supuesto excepcional.  Este se refiere a que, de constatarse un aumento de la población en alguna de las circunscripciones de población del artículo 11 que sea igual o superior al cien por ciento de la población originalmente considerada, se podrá realizar el remate de las nuevas patentes al momento de tal constatación, respetando, eso sí, los requisitos del artículo 13.

 

El último supuesto sería el de una patente de licores que haya sido cancelada a su titular.  En tal evento, podría sacarse a remate dicha patente en el momento en que se emita el acuerdo final sobre la cancelación, y respetando, igualmente, el procedimiento que  se indica en el referido artículo 13.

 

En cuanto al estudio de población, es claro el numeral doceavo que se glosa, en el sentido de que se tendrá como referencia el criterio de la “Estadística Nacional” u “Oficina Nacional de Estadísticas”, órgano que en la actualidad se denomina Instituto Nacional de Estadística y Censos (Ley N° 7839 del 15 de octubre de 1998, Ley del Sistema de Estadística Nacional). 

 

También se faculta a que sea la propia Municipalidad la que realice el estudio, de conformidad con los parámetros que establece el párrafo segundo y tercero del artículo 12.  Ello, claro está, en el específico supuesto de este párrafo segundo, sea el que ya hemos calificado de “excepcional” y que implica un aumento de población del cien por ciento.

 

8.         Según el artículo 16 de la Ley de Licores, se establece que nadie podrá adquirir más de una patente en la misma población.  Al respeto ¿puede interpretarse población como cantón?, ¿puede adquirir una persona más de una patente mediante el proceso de traspaso de la patente una vez que haya pasado el proceso de remate?

 

            El artículo 16 de la Ley sobre la Venta de Licores establece una restricción aplicable al procedimiento de remate, en el sentido de que un particular no puede adjudicarse, por dicho procedimiento, más de una patente en la misma población. 

 

Ello no tiene relación con la circunstancia de que una persona, por otro medio permitido por el Ordenamiento (v.g., artículo 17 que regula el trámite de traspaso) pueda llegar a ser titular de dos o más patentes en una misma población.

 

De lo que expusimos líneas atrás –pregunta número 2-, se aclara la interrogante en el sentido de si es posible equiparar los términos “población” con “cantón”, siendo, consecuentemente, nuestra respuesta negativa a tal interpretación.

 

9.         El artículo 13 de la Ley de Licores establece que quién preside los remates es el Delegado Cantonal de la Guardia Rural, ¿Cómo debe interpretarse dicha figura hoy día?  ¿Puede actuar como quién preside el remate, el Asesor Legal de la Municipalidad en lugar del Alcalde Municipal?

 

            En virtud de la jurisprudencia sentada por la Sala Constitucional en el tema del órgano competente para ejercitar las competencias de la Ley sobre la Venta de Licores, es claro que ello es materia reservada a las municipalidades del país.   No está de más recordar el siguiente extracto de uno de los votos donde se asienta dicha doctrina:

“En resumen, el texto actual de la Ley sobre la Venta de Licores, como régimen especial que regula la actividad lucrativa del expendio de bebidas alcohólicas al menudeo (art. 102 del Código Municipal), está inmersa dentro del contenido constitucional de lo local y consecuentemente, corresponde a los gobiernos locales administrar ese sistema, de manera que una Ley que regule esa materia solo será compatible con el Derecho de la Constitución, si se entiende que la única autoridad encargada de administrar, controlar, fiscalizar y sancionar las infracciones de la actividad que tiene que ver con la concesión de licencias para el funcionamiento, es el gobierno de cada cantón de la República, con las excepciones de los permisos sanitarios cuando procedan y sin perjuicio de lo que en esta sentencia se expresa, sobre el control a posteriori del funcionamiento de los negocios comerciales. Razones esenciales de la hermenéutica jurídica, determinan que la Sala entienda que habiéndose estructurado en el proceso constituyente el régimen municipal, con prescindencia absoluta de cualquier injerencia del Poder Ejecutivo, ya no podrán los gobernadores y jefes políticos actuar en el campo exclusivo de las Municipalidades (entrada en vigencia del Código Municipal, día uno de enero de mil novecientos setenta y uno) para suplantar su autoridad, y es así, por consiguiente, que en todo el texto de la Ley sobre la Venta de Licores, cuando se habla de la autoridad superior de policía, de gobernadores y de jefes políticos, se está refiriendo a la Municipalidad de la jurisdicción y entendida la Ley así, ésta no resulta inconstitucional.” (Voto 6469-97 de las dieciséis horas veinte minutos del ocho de octubre de mil novecientos noventa y siete.  Lo resaltado es nuestro)

 

            Atendiendo a lo que prescriben los artículos 12, 13, 17 y 79 y siguientes  del Código Municipal vigente, estima esta Procuraduría General que será decisión del Concejo Municipal el determinar el funcionario municipal que deberá presidir el remate de puestos públicos de licores. 

 

III.             Conclusión.

 

Con fundamento en las consideraciones realizadas, y teniendo en cuenta que las interrogantes numeradas cuatro, cinco, seis, siete y diez están dentro de la órbita consultiva que corresponde desplegar a la Contraloría General de la República, resumimos nuestras respuestas en los siguientes términos:

 

1.         Procediendo la realización de un remate, no es dable distinguir, en el anuncio que se hace del mismo, la denominación de “nacional” o “extranjera”, puesto que, como ha quedado reseñado, tal distinción no resulta aplicable a este tipo de licencias.

 

2.         En nuestro criterio, no es posible equiparar los términos “distrito” y “población”.  Por ello, nos atenemos a las circunscripciones de población que se definen en el artículo 11 de la Ley sobre la Venta de Licores para determinar el número de patentes máximo que se pueden autorizar en ellas. 

 

Se estima que la interpretación del artículo 11 de la Ley sobre la Venta de Licores implica que, en el supuesto de su inciso b), se puedan otorgar hasta un máximo de cinco patentes.  En los demás supuestos de dicho artículo, el límite del número máximo de patentes lo es de cuatro patentes en el supuesto del inciso c), y dos patentes en el supuesto del inciso d); y en el supuesto del inciso a), en las circunscripciones de población que allí se indican, una patente por cada trescientos habitantes.

 

3.                  Analizado el artículo 12 de la Ley sobre la Venta de Licores tendríamos los siguientes supuestos

 

a.              En su primer párrafo, el numeral autoriza a las Municipalidades a analizar, cada dos años, el eventual crecimiento de los habitantes en cada una de las circunscripciones de población.  De constatarse el mismo, podría sacar a remate nuevas patentes en la primera quincena del mes de diciembre, siempre que se respeten los límites del artículo 11 ibidem.

 

b.             El segundo párrafo del articulo 12 contempla un supuesto excepcional, referido a que, de constatarse un aumento de la población en alguna de las circunscripciones de población del artículo 11 que sea igual o superior al cien por ciento de la población originalmente considerada, se podrá realizar el remate de las nuevas patentes al momento de tal constatación, respetando, eso sí, los requisitos del artículo 13.

 

 

c.              El último supuesto sería el de una patente de licores que haya sido cancelada a su titular.  En tal supuesto, podría sacarse a remate dicha patente en el momento en que se emita el acuerdo final sobre la revocación, y respetando, igualmente, el procedimiento que  se indica en el referido artículo 13.

 

En cuanto al estudio de población, es claro el numeral doceavo que se glosa, en el sentido de que se tendrá como referencia el criterio de la “Estadística Nacional” u “Oficina Nacional de Estadísticas”, órgano que en la actualidad se denomina Instituto Nacional de Estadística y Censos (Ley N° 7839 del 15 de octubre de 1998, Ley del Sistema de Estadística Nacional).   También se faculta a que sea la propia Municipalidad la que realice el estudio, de conformidad con los parámetros que establece el párrafo segundo y tercero del artículo 12.  Ello, claro está, en el específico supuesto de este párrafo segundo, sea el que ya hemos calificado de “excepcional” y que implica un aumento de población del cien por ciento.

 

4.         No es posible interpretar que los términos “población” y “cantón” son sinónimos.  El artículo 16 de la Ley sobre la Venta de Licores establece una restricción aplicable al procedimiento de remate, en el sentido de que un particular no puede adjudicarse, por dicho procedimiento, más de una patente en la misma población. 

 

Ello no tiene relación con la circunstancia de que una persona, por otro medio permitido por el Ordenamiento (v.g., artículo 17 que regula el trámite de traspaso) pueda llegar a ser titular de dos o más patentes en una misma población.

 

5.     Atendiendo a lo que prescriben los artículos 12, 13, 17 y 79 y siguientes  del Código Municipal vigente, estima esta Procuraduría General que será decisión del Concejo Municipal el determinar el funcionario municipal que deberá presidir el remate de puestos públicos de licores. 

 

 

Sin otro particular, me suscribo,

 

 

Iván Vincenti Rojas

PROCURADOR ADJUNTO

 

IVR/mvc