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Texto Opinión Jurídica 067
 
  Opinión Jurídica : 067 - J   del 07/06/2004   

Plantilla para cartas, dictámenes y opiniones

OJ-067-2004


7 de junio de 2004


                                                           


 


Doctor


Abel Pacheco de la Espriella


Presidente de la República


Su Despacho


 


 


 


Señor Presidente:


Me refiero a su consulta verbal, efectuada en su Despacho el 3 de junio pasado, en punto a las actuaciones que debería realizar el Consejo de Gobierno, para solventar la problemática que afecta a la Caja Costarricense de Seguro Social, luego de que la Autoridad Judicial dispuso – como medida cautelar – suspender a los miembros de su Junta Directiva por el plazo de seis meses. En términos similares se formuló consulta a esta Oficina por la señora Marta B. Lora Morejón, Secretaria General del Consejo de Gobierno, a través de su oficio SGCG/0122-04 de esta fecha.


  Como es de su estimable conocimiento, el Juzgado Penal del Segundo Circuito Judicial de San José, en sumaria 04-009750-0042-PE, causa por peculado en perjuicio de la Caja de la Caja Costarricense de Seguro Social, en la que figuran como imputados Horacio Solano Montero y otros, dispuso la adopción de tal medida. Pero, el señor Juez fue más allá. Efectivamente, señala la citada resolución, en lo que interesa, “(…) en virtud de lo cual [las medidas adoptadas] deberá el órgano correspondiente del Estado [el Consejo de Gobierno] proceder conforme se indica en la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, a realizar las sustituciones por ese periodo [el plazo de seis meses]”. (Lo incluido entre paréntesis, es propio).


Si bien esta Procuraduría General no entra en cuestionamientos en orden a la procedencia de la medida cautelar en sí dictada por la Autoridad Jurisdiccional, tal y como se lo expresé verbalmente en esa oportunidad, la literalidad del texto de la resolución judicial de comentario debería ser analizada con mayor detenimiento. En efecto, el problema interpretativo surge porque podría considerarse que el mandato judicial no se limita a ordenar la medida cautelar, sino que además, sujeta a determinado mecanismo legal (el dispuesto exclusivamente en la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social) el actuar posterior de la Administración, en lo que se refiere al procedimiento a seguir para el nombramiento de los directores sustitutos provisionales.


Debido a ello, estimé procedente el solicitar al señor Juez una adición y aclaración de su resolución, con el propósito de no brindar una asesoría jurídica a Usted o al Consejo de Gobierno, en contravención a una resolución judicial expresa. De este modo, en dicha articulación, presentada el mismo día (3 de junio pasado) le solicité a la Autoridad Judicial precisar los términos de su Resolución, en vista de que  “…mi representado – Poder Ejecutivo – tiene la duda de si cuando la resolución de mérito señala ‘conforme se indica en la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social’, puede entenderse también, dentro de esa expresión, comprendidos principios constitucionales y de Derecho Público que facultarían al Consejo de Gobierno para que – dada la urgencia, la necesidad de continuidad del servicio público y el derecho a la seguridad social y salud de los habitantes (principios que se informan de los artículos 73, 140 inciso 8 y 147 inciso 4 de la Carta Magna, en relación con los numerales 4°, 27, 29 y 332 de la Ley General de la Administración Pública) – se pueda conformar una Junta Directiva provisional de manera inmediata, únicamente mientras se sigue el trámite legal y reglamentario atinente.”


En la tarde de hoy esta Representación Estatal ha sido notificada de la Resolución dictada por el Juzgado Penal del Segundo Circuito Judicial de San José, a las 16:20 horas del 4 de junio en curso, la cual – en lo que interesa – dispone:


“…Sin embargo, esto no es otra cosa que un criterio de esta autoridad, observado al momento de ordenar la resolución que se me solicita aclarar y adicionar, sin que sea un criterio vinculante para la entidad recurrente, pues corresponde a la Procuraduría General de la República, como abogado del Estado, determinar la normativa que más se ajuste a la situación planteada, correspondiendo al suscrito acoger la solicitud del señor Procurador Adjunto (sic) aclarando y adicionando la resolución recurrida únicamente en cuanto a la frase indicada para que se lea de la siguiente forma ‘deberá el órgano correspondiente del Estado, sea el Consejo de Gobierno proceder conforme se indica en la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social y el Ordenamiento Jurídico Costarricense, a realizar las sustituciones por el periodo de seis meses por el que se han ordenado las presentes medidas…’. Por Tanto: En conformidad con lo expuesto, se acoge el recurso de adición y aclaración interpuesto por el señor Procurador Adjunto (sic) de la República y se ordena ADICIONAR Y ACLARAR la resolución de las ocho horas con treinta minutos del dos de julio del dos mil cuatro, en cuanto a lo solicitado para que la frase ‘deberá el órgano del Estado conforme se indica en la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, a realizar las sustituciones por ese periodo’, se lea de la siguiente manera ‘deberá el órgano correspondiente del Estado, sea el Consejo de Gobierno, proceder conforme se indica en la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social y el Ordenamiento Jurídico Costarricense, a realizar las sustituciones por el periodo de seis meses por el que se han ordenado las presentes medidas…’ “


Debido a lo anterior, señor Presidente, este Órgano Superior Consultivo se encuentra, ahora sí, debidamente facultado para atender el fondo de su inquietud, a lo cual nos ocuparemos de seguido.


 


I.          Sobre la naturaleza jurídica y actividad de la Caja Costarricense de Seguro Social


La Caja Costarricense de Seguro Social es una institución autónoma, regulada, expresamente, en el artículo 73 de la Constitución Política. La competencia que tiene asignada constitucionalmente concierne al gobierno y administración de los seguros sociales, con el objeto de proteger a los trabajadores contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez y muerte, y demás contingencias que determine su ley.


Para efectos de la presente consulta, interesa realizar el análisis desde  una doble perspectiva.


Desde el punto de vista organizacional, hay una definición constitucional del ente encargado del gobierno y organización de los seguros sociales, que es, precisamente, la Caja Costarricense de Seguro Social.


Pero, a su vez, la creación de este tipo de seguros y la asignación de esa competencia a una institución estatal, hace surgir una obligación prestacional a cargo del Estado, que a su vez, crea derechos fundamentales para los sujetos pasivos de esa obligación.


En orden a la citada obligación prestacional, en el dictamen C-217-2000 del 13 de setiembre del 2000, este Órgano Asesor indicó:


“En nuestro medio, la seguridad social goza de una doble condición. Por un lado, es un pilar fundamental del Estado Social de Derecho. Por el otro, constituye un derecho fundamental de los habitantes de la República.


Como es bien sabido, Costa Rica se ha caracterizado no solo por su vocación pacifista y su apego a las instituciones democráticas, sino por su postura a favor de la justicia y la solidaridad social. Basta con hacer un recorrido rápido por nuestra historia para comprobar lo que venimos afirmando.  La red de instituciones sociales que se crearon en la década de los cuarenta, las cuales en su mayoría fueron recogidas en la Constitución Política del 7 de noviembre de 1949 (Universidad de Costa Rica, Caja Costarricense del Seguro Social, Patronato Nacional de la Infancia, el Título de las Garantías Sociales, etc.), la que fue ampliada en la década de los setenta (con la creación del Instituto Mixto de Ayuda Social y el Programa de Asignaciones Familiares), ha jugado un papel trascendental en la consolidación del Estado social de Derecho. Este se nos presenta hoy no solo como una realidad jurídica, sino como un hecho constatable, pese a los embates de que ha sido objeto a causa de la crisis económica de la década de los ochenta y a la nueva concepción que se puso en boga en el mundo después de la caída del bloque socialista: la idealización del mercado y sus leyes.  En ese sentido, conviene traer a cuenta las importantes resoluciones que el Tribunal Constitucional ha emitido en esta materia. Al respecto ha señalado, en los votos número 550-95, 3120-95 y 311-97, respectivamente, lo siguiente:


- El Estado moderno ha asumido una serie de responsabilidades en todos los ámbitos del desarrollo socio-económico, que implica un mayor dinamismo de su actuar, de acuerdo con las necesidades de cada comunidad y frente a los diferentes problemas e inquietudes sociales de todos sus integrantes.  Con lo anterior aspira a ser a la vez que Estado de Derecho un Estado Social.  Ello significa un cambio, una ampliación del poder en beneficio de la igualdad, sin perjuicio de la propiedad y de la libertad.  Se trata entonces de repartir y utilizar al máximo los recursos de la comunidad en provecho de los grupos o sectores socialmente más desprotegidos.  El Estado puede, entonces, intentar plasmar sus fines y objetivos socio-económicos impulsando la iniciativa privada, o fomentando, por medio de incentivos, la actividad a que se dedica; o bien, mediante la imposición de ciertos deberes a los particulares con el fin de mantener en un mínimo aceptable el bienestar económico de la población.  La transformación del Estado en la Segunda Postguerra Mundial, ciertamente, ha dado dimensiones nuevas a sus responsabilidades en materia económica, que han venido a autorizarlo para intervenir en la actividad económica, e inclusive, para ser propietario de medios de producción, mientras no se invadan o menoscaben las libertades derivadas de la misma formulación del modelo económico establecido el cual, por ende, impediría la estatización de la economía y la eliminación o la grave obstaculización de la iniciativa privada (ésta, fundamentada en el principio y sistema de la libertad, en función, entre otros, de los artículos 28, 45 y 46 de la Constitución, tal como fueron declarados por esta Sala, por ejemplo, en sus sentencias # 3495-92 y # 3550-92, de 19 y 24 de noviembre de 1992, atemperados por principios de justicia social que aseguren a todos los individuos una existencia digna y provechosa en la colectividad).  La Constitución vigente, en su artículo 50, consagra un criterio importante en esta materia, dando fundamento constitucional a un cierto grado de intervención del Estado en la economía, en el tanto no resulte incompatible con el espíritu y condiciones del modelo de ‘economía social de mercado’ establecido constitucionalmente, es decir, se postula en esa norma, y en su contexto constitucional, la libertad económica pero con un cierto grado, razonable, proporcionado y no discriminatorio de intervención estatal, permitiéndose al Estado, dentro de tales límites, organizar y estimular la producción, así como asegurar un "adecuado" reparto de la riqueza.  Esta Sala en su sentencia #1441-92, de las 15:45 horas del 2 de junio de 1992, dispuso:


‘El principio general básico de la Constitución Política está plasmado en el artículo 50, al disponer que "el Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza" lo que unido a la declaración de adhesión del Estado costarricense al principio cristiano de justicia social, incluido en el artículo 74 ibídem, determina la esencia misma del sistema político y social que hemos escogido para nuestro país y que lo definen como un Estado Social de Derecho’” (550-95).


En otro voto, el número 5058-93, también expresó:


‘V).- Una de las connotaciones básicas del Estado costarricense y, en general, de todo Estado "social" de Derecho, lo constituye la intervención -cada vez más frecuente- de los gobernantes, para dar solución a la problemática social.- La propia Constitución Política obliga al Estado a participar activamente, no sólo en los procesos de producción (Artículo 50), sino también en los relativos al desarrollo de derechos fundamentales del individuo (vivienda, educación, vestido, alimentación, etc.) que les garantice una existencia digna y útil para la sociedad’.


Por otra parte, la seguridad social se nos presenta como un derecho constitucional. En efecto, el artículo 73 de la Constitución Política, en lo que interesa,   crea los seguros sociales  en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a estos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine.


Tal y como se estableció en la Constitución Política del 7 de noviembre de 1949, el régimen de la seguridad social tiene una aplicación de carácter general.


Por su parte, el artículo 74 de Carta Fundamental, expresa que los derechos sociales que se encuentran consagrados en el Título V, Capítulo Único, son irrenunciables. Además agrega, que su enumeración no excluye otros que se deriven del principio cristiano de justicia social.


En este artículo se consagra el derecho de los habitantes de la República a la seguridad social. Este contiene una serie componentes, entre ellos: el derecho a la salud preventiva y curativa y el derecho a la pensión.


Como bien lo ha afirmado la Sala Constitucional, este derecho


… supone que los poderes públicos mantendrán un régimen público de seguridad social para todos los habitantes en el más alto rango, de manera que garantice la asistencia y brinde las prestaciones sociales suficientes antes situaciones de necesidad para preservar la salud y la vida.  El ámbito subjetivo de aplicación del derecho de la seguridad social incorpora el principio de universalidad, pues se extiende a todos los ciudadanos, con carácter de obligatorio. El ámbito objetivo asume el principio de generalidad, en tanto protege situaciones de necesidad, no en la medida en que éstas hayan sido previstas y aseguradas con anterioridad, sino en tanto se produzcan efectivamente. Además, incorpora los principios de suficiencia de la protección, según módulos cuantitativos y cualitativos y de automaticidad protectora, lo que se traduce en la adecuada e inmediata protección en materia de enfermedad, invalidez, vejez y muerte. Por expresa disposición constitucional, esta gestión ha de ser pública, a cargo del Estado, representado por la Caja Costarricense de Seguro Social, y la financiación responderá al principio cardinal de Solidaridad Social, pues se funda en la contribución forzosa y tripartita que realizan los trabajadores, patronos y el Estado.1 (Véase la resolución número 7393-98 de la Sala Constitucional).


Tal y como lo ha indicado la Sala Constitucional, la administración y el gobierno de los seguros sociales corresponden a la CCSS. Institución Autónoma que tiene un grado de autonomía distinto y superior a las que poseen las demás instituciones autónomas en virtud del artículo 188 de la Constitución Política8 Al otorgarle un grado de autonomía tan importante la Carta Fundamental a esta entidad – la administración y el gobierno de los seguros sociales-, es necesario y lógico que las normas secundarias que desarrollan estos principios y normas constitucionales, le concedan importantes potestades a la entidad aseguradora con el fin de garantizarle a todos los habitantes de la República el derecho a la seguridad social, entre ellos: la facultad a la Junta Directiva de realizar las inversiones de los fondos que se han creado en los diversos regímenes, la facultad legal para compeler a las partes al pago de las sumas que se le deben,  la potestad de emitir certificaciones con carácter de títulos ejecutivos, medios efectivos de coerción, a fin de que pueda recaudar los recursos económicos representados en las contribuciones instituidas por el Constituyente, y pueda garantizar, así, la existencia del régimen autosuficiente de seguridad social, mediante el fortalecimiento del fondo creado para la protección y el beneficio de todos los habitantes del país[2] y la facultad de dictar los reglamentos autónomos de servicio y de organización que le permitan cumplir, de la mejor forma, sus fines.”


En definitiva, es lo cierto, que del contenido del artículo 73 constitucional se deriva que también las personas tienen derecho a la seguridad social – dentro del que se incluye el derecho a preservar la vida y la salud – y la Caja Costarricense de Seguro Social tiene la obligación de prestar los servicios necesarios con el objeto de garantizar adecuadamente esos derechos fundamentales.


La Sala Constitucional, reiteradamente, ha hecho referencia en sus resoluciones al derecho a la seguridad social, derivado, entre otros, del artículo 73 constitucional. Como ejemplo, puede hacerse la siguiente cita:


“[...] el artículo 73 de la Constitución Política, interpretado armónicamente con el artículo 50 ídem, consagra el Derecho de la Seguridad Social. Este derecho supone que los poderes públicos mantendrán un régimen público de seguridad social para todos los ciudadanos en el más alto rango, de manera que garantice la asistencia y brinde las prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad para preservar la salud y la vida.”  (Resolución 7393-98 de 16 de octube de 1998, reiterada en la 2001-9580 de 25 de setiembre de 2001)


Asimismo, existe abundantísima jurisprudencia del Tribunal Constitucional en el sentido de que los servicios que presta la Caja deben garantizar, de manera efectiva, el derecho a la salud y la protección al derecho a la vida; e inclusive, ha considerado que debe garantizar el derecho a una muerte digna. Por ende, la actividad que realiza dicha Institución debe considerarse esencial para los ciudadanos. Al igual que en el caso anterior, se hará una única cita jurisprudencial, como ilustración de esa línea jurisprudencial.


“La Caja Costarricense de Seguro Social desarrolla una actividad de servicio público, que por incidir en la esfera de salud de las personas, se califica de servicio esencial. En estos supuestos, se refuerzan algunos principios, entre ellos, el de continuidad, regularidad, permanencia, prestación óptima y eficiencia. Con fundamento en esa reglas que se imponen a toda la actividad prestacional, es que la Institución debe asegurar la disponibilidad de los medicamentos necesarios para atender las distintas enfermedades de los pacientes de sus Hospitales. Su organización, administración y procedimientos internos deben adecuarse para satisfacer adecuada y oportunamente las necesidades de los pacientes...”  (Resolución 2003-8380 de 8 de agosto del 2003)


Precisamente se acudió a la anterior cita, en razón de que se visualiza la doble perspectiva a la que se ha venido haciendo referencia; esto es, que la organización, administración y procedimientos internos que utiliza la Caja Costarricense de Seguro Social debe adecuarse para satisfacer las necesidades de los pacientes. Por tanto, la organización y administración de dicha Institución debe estar en función de los derechos fundamentales que a ella le corresponde dar efectividad.


De otra parte, también interesa rescatar, de esa misma resolución, la referencia a que la Caja Costarricense de Seguro Social desarrolla una actividad esencial de servicio público, por incidir en la esfera de salud de las personas, y por ende, a la que se le aplican los principios de continuidad, regularidad, permanencia, prestación óptima y eficiente, entre otros.


Lo anterior debe reforzarse con el desarrollo general que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha desarrollado en punto a que los principios generales del Derecho Administrativo son principios constitucionales – y en lo que nos interesa más específicamente – que aquéllos informan la organización y función administrativas, tales como los de eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad. Al respecto ha señalado:


“V.- EN CUANTO A LOS PRINCIPIOS DE EFICIENCIA Y EFICACIA DE LA ADMINISTRACIÓN. Sobre el particular, es menester recordar que hay algunos principios constitucionales que informan la organización y función administrativas, tales como los de eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad (artículos 140, inciso 8, en cuanto le impone al Poder Ejecutivo el deber de “Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas”, el 139, inciso 4, en la medida que incorpora el concepto de “buena marcha del Gobierno” y el 191 al recoger el principio de “eficiencia de la administración”). Estos principios de orden constitucional, han sido desarrollados por la normativa infraconstitucional, así, la Ley General de la Administración Pública los recoge en los artículos 4°, 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, y manda que deben orientar y nutrir toda actuación administrativa.” (Sala Constitucional, resolución 03-3938 de 13 de mayo de 2003)3


En punto a ello, interesa destacar por su claridad el desarrollo legal que de algunos de esos principios hace nuestro ordenamiento jurídico. Así, el artículo 4º de la Ley General de la Administración Pública, que establece que la actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen, y la igualdad de trato de los destinatarios, usuarios o beneficiarios.


De esta forma, sin lugar a dudas, la actividad desarrollada por la Caja Costarricense de Seguro Social está sujeta a los principios constitucionales de la organización y función administrativas, y del servicio público, tales como, los de eficacia, continuidad, regularidad, permanencia, eficiencia y prestación óptima.


 


II.        Sobre las funciones e integración de la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social


El artículo 14 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social señala algunas de las atribuciones que tiene la Junta Directiva de ese ente autónomo:


“Artículo 14.- Son atribuciones de la Junta Directiva:


a) Nombrar de su seno, cada año, un Vicepresidente. Este repondrá al Presidente en los casos de ausencia o de impedimento. Al Vicepresidente lo sustituirán los Vocales, por orden de edad; (Así reformado por el artículo 1º de la ley No. 3107 de 9 de abril de 1963).


b) Dirigir la Caja, fiscalizar sus operaciones, autorizar el implantamiento de los seguros y resolver las peticiones de los asegurados en último término, cuando sea del caso;


c) Acordar las inversiones de los fondos de la Caja;


d) Aceptar transacciones judiciales o extrajudiciales con acuerdo, por lo menos, de cuatro de sus miembros;


e) Conceder licencias a los gerentes de División y a sus propios miembros. (Así reformado por el artículo 3º de la Ley Nº 6914 de 28 de noviembre de 1983)


f) Dictar los reglamentos para el funcionamiento de la Institución;


g) Aprobar los balances generales de la misma; y


h) Aprobar, a más tardar quince días antes de su fecha de entrega a la Contraloría General de la República, a propuesta del Presidente Ejecutivo, el presupuesto anual de gastos, e introducirle las modificaciones que juzgue convenientes. Los gastos de administración no podrán ser superiores a los que fije la Junta Directiva. El Auditor de la Institución está obligado a informar inmediatamente al Presidente Ejecutivo, sobre cualquier gasto que infrinja lo dispuesto en el párrafo anterior. (Así reformado por el artículo 3º de la Ley Nº 6914 de 28 de noviembre de 1983)”


Inclusive, este Órgano Asesor ha afirmado que las anteriores competencias son indelegables:


“La Caja Costarricense de Seguro Social constituye un ente autónomo, dirigido por una Junta Directiva. Si se tratara de determinar la naturaleza jurídica de ese órgano director, habría que afirmar que es un órgano colegiado, lo que se desprende de lo dispuesto en el artículo 6 de su Ley Constitutiva, N. 17 de 22 de octubre de 1943 y sus reformas. De conformidad con dicha disposición, la Junta Directiva está constituida por el Presidente Ejecutivo y ocho miembros directivos. Como órgano colegiado, la Junta está formada por varias personas físicas ordenadas con base en una relación de colegialidad (igualdad recíproca), por lo que deben actuar colectivamente como colegio, concurriendo la voluntad de cada una de ellas a la formación de la voluntad del órgano (R, ALESSI: Instituciones de Derecho Administrativo, I, Bosch Casa Editorial, Barcelona, 1970, p. 85)


Es a este órgano colegiado que la Ley Constitutiva le asigna diversas competencias. Dispone el artículo 14 en lo que aquí interesa: (...)


Esta competencia en materia de inversiones es reafirmada por el numeral 39 de la Ley de cita, que en su segundo párrafo autoriza a la Junta Directiva a aumentar de un 25 % a un 50% los recursos del fondo del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte destinados a préstamos hipotecarios para los asegurados. Lo que confirma que es la Junta Directiva quien decide sobre las inversiones a hacer o, en su caso, no hacer. Estamos, entonces, ante una competencia que la ley ha asignado a un órgano colegiado.


Resulta relevante recordar que la delegación debe producirse en favor del "inmediato inferior", salvo disposición legal en contrario y a condición de que ambos tengan funciones de igual naturaleza. Pareciera difícil considerar que la Gerencia de la División de Pensiones tiene funciones de igual naturaleza que la Junta Directiva. Precisamente, este órgano tiene funciones que no le han sido asignadas a ningún otro, entre las cuales se encuentra el dirigir la Entidad y dictar la política interna en materia de inversiones. Además, la Junta es un órgano colegiado y, por expresa disposición de ley, los órganos colegiados están imposibilitados para delegar su competencia, sea ésta esencial o no. Lo único que pueden delegar es la instrucción de los procedimientos y en este caso en el Secretario. Preceptúa el artículo 90, inciso e) de la Ley General de la Administración Pública:


"La delegación tendrá siempre los siguientes límites:


(....).


e) El órgano colegiado no podrá delegar sus funciones, sino únicamente la instrucción de las mismas, en el Secretario".


Ciertamente, una Junta Directiva no podría delegar en ningún otro órgano la potestad de adoptar la política del ente respectivo o su potestad organizativa, que resulta indelegable en sí misma por ser una competencia esencial. Pero tampoco podría delegar ninguna de las competencias que la ley expresamente le asigne, aún cuando puedan presentarse como simplemente administrativas o de mero trámite.


De lo que se deriva que, efectivamente, la Junta Directiva no podría delegar en el Gerente de la División de Pensiones, su competencia respecto de las inversiones que el Ente puede realizar. Para que esa delegación fuere procedente, se requeriría que previamente el legislador apruebe una norma que deje insubsistente la prohibición del artículo 90, e) antes referida.”  (Dictamen C-056-2000 de 23 de marzo de 2000)


De otra parte, también en la Ley General de la Administración Pública y en la Ley de Contratación Administrativa, se pueden encontrar funciones que se derivan de su carácter de jerarca[4].


Así, por ejemplo, dispone el artículo 103 de la primera Ley supra citada:


“Artículo 103.- 1. El jerarca o superior jerárquico supremo tendrá, además, la representación extrajudicial de la Administración Pública en su ramo y el poder de organizar ésta mediante reglamentos autónomos de organización y de servicio, internos o externos, siempre que, en este último caso, la actividad regulada no implique el uso de potestades de imperio frente al administrado.


2. Cuando a la par del órgano deliberante haya un gerente o funcionario ejecutivo, éste tendrá la representación del ente o servicio.


3. El jerarca podrá realizar, además, todos los actos y contratos necesarios para el eficiente despacho de los asuntos de su ramo.”


Dentro de ese mismo cuerpo normativo, también podemos encontrar otros ejemplos de potestades de la Junta Directiva que derivan de su condición de jerarca de la entidad. De manera ejemplificativa pueden citarse los siguientes: el numeral 104, en cuanto a nombramientos; el 126, relativo al agotamiento de la vía administrativa, en relación con el 150, en cuanto al recurso de apelación; el 155, en cuanto a revocación de actos administrativos; el 173, referente a la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de actos administrativos declaratorios de derechos subjetivos; el 183, también referido a la nulidad de actos; el 345.2, sobre el recurso de reposición; el 353, referente al recurso de revisión. Asimismo, el artículo 3º de la Ley de Contratación Administrativa hace referencia a que el régimen de nulidades de los contratos es el establecido en la Ley General de la Administración, por lo que, en ciertos supuestos en materia de adjudicación de contrataciones, le corresponden declarar también la nulidad de éstas. Amén de lo anterior, debe ejercer la determinación de las responsabilidades civiles y administrativas de sus subordinados.


De lo anterior se desprende que la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social es un órgano indispensable para el funcionamiento de esa institución.


En cuanto a la integración de la la Junta Directiva de la Caja, la Sala Constitucional, en la resolución 2001-10819 de 24 de octubre del 2001, hizo un análisis histórico de la normativa aplicable para integrarla, la que se mantiene vigente, puesto que con posterioridad a dicha sentencia, no se han producido cambios normativos ese sentido. Al respecto, indicó:


“Para una mejor comprensión del objeto de la impugnación, se estima adecuado, junto con la transcripción de las normas discutidas, una ordenación cronológica de las mismas en razón de que ello ayuda a comprender cuáles son realmente las reglas que están en vigor y que son aplicables al caso. De tal forma, debe indicarse que con la emisión de la Ley número 4646, (llamada Ley 4-3) el veinte de octubre de mil novecientos setenta, se impone –en su artículo 4- una nueva forma para la integración de las juntas directivas de las instituciones autónomas, dentro de las cuales se incluye a la Caja Costarricense del Seguro Social; el texto de esa norma –en el aspecto que interesa- fue el siguiente:


Artículo 4.- Las Juntas Directivas del Consejo Nacional de Producción, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, Instituto Costarricense de Electricidad, Instituto de Tierras y Colonización, Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillado, Caja Costarricense de Seguro Social, Instituto Costarricense de Turismo, Instituto Nacional de Seguros, Instituto Nacional de Aprendizaje, Instituto Autónomo del Ferrocarril Eléctrico al Pacífico y Junta Administrativa, Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, estarán integradas de la siguiente manera:


1) Un Ministro de Gobierno designado por el Consejo de Gobierno, quien será miembro ex-oficio de la Junta. El Consejo citado nombrará la funcionario del Poder Ejecutivo que habrá de sustituir al respectivo Ministro en sus ausencias temporales.


2) Seis personas de amplios conocimientos o reconocida experiencia en el campo de actividades de la correspondiente institución, o con el título profesional reconocido por el Estado, de nombramiento del Consejo de Gobierno..."


A partir de esa fecha entonces, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9 de esa Ley, en el que dejaba derogada o modificada cualquier ley o disposición que se le opusiera, debía entenderse que quedaba sin valor el artículo 6 de la Ley Constitutiva de la Caja que disponía anteriormente la forma en que se conformaba la Junta Directiva de la institución. Luego, el diecinueve de abril de mil novecientos setenta y cuatro se promulga la Ley número 5507 (llamada de Presidencias Ejecutivas), la cual realizó los cambios que pretendía, en lo que aquí interesa, simplemente mediante una modificación del citado artículo 4 de la Ley 4646. Concretamente se dispuso:


"Artículo 3.- Refórmase el artículo 4 de la Ley Nº 4646 de 20 de octubre de 1970, para que se lea así:


Artículo 4.- Las Juntas Directivas del Consejo Nacional de Producción, Instituto Nacional de Vivienda y urbanismo, Instituto Costarricense de Electricidad, Instituto de Tierras y Colonización, Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados, Caja Costarricense de Seguro Social, Instituto Costarricense de Turismo, Instituto Nacional de Aprendizaje, Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, Junta de Administración Portuaria, y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, Instituto Nacional de Seguros, Instituto de Fomento y Asesoría Municipal e Instituto Mixto de Ayuda Social, estarán integradas de la siguiente manera:


1) Presidente Ejecutivo de reconocida experiencia y conocimientos en el campo de las actividades de la correspondiente institución, designado por el Consejo de Gobierno cuya gestión se regirá por las siguientes normas:


a) Será el funcionario de mayor jerarquía para efectos de gobierno de la institución y le corresponderá fundamentalmente velar porque las decisiones tomadas por la Junta se ejecuten, así como coordinar la acción de la entidad cuya Junta preside, con la de los demás instituciones del Estado. Asimismo, asumirá las demás funciones que por ley están reservadas al Presidente de la Junta Directiva, así como las otras que le asigne la propia Junta;


b) Será un funcionario de tiempo completo y de dedicación exclusiva; consecuentemente, no podrá desempeñar ningún otro cargo público, ni ejercer profesiones liberales;


c) Podrá ser removido libremente por el Consejo de Gobierno, en cuyo caso tendrá derecho a la indemnización laboral que le corresponda por el tiempo servido en el cargo.


Para la determinación de esa indemnización, se seguirán las reglas que fijan los artículos 28 y 29 del Código de Trabajo, con las limitaciones en cuanto al monto que ese artículo determina.


2) Seis personas de amplios conocimientos o de reconocida experiencia en el campo de actividades de la correspondiente institución o con título profesional reconocido por el Estado, de nombramiento del Consejo de Gobierno.


En las Juntas Directivas de instituciones cuya ley orgánica no establece la representación del Poder Ejecutivo, los siete miembros de la Junta serán nombrados por el Consejo de Gobierno, con iguales requisitos a los señalados en el inciso anterior."


De esa manera, puede decirse que el artículo 4 de la Ley 4646 –solamente que con su texto modificado- continuó rigiendo la forma de integración de la Junta Directiva de la Caja. Sin embargo, la situación cambia expresamente, cuando se emite la Ley número 6914 del veintiocho de noviembre de mil novecientos ochenta y tres, pues en ella sí se dispone regular en la propia ley constitutiva de la Caja, la forma en que debía integrarse la Junta Directiva de la institución incluyendo por supuesto la figura del Presidente Ejecutivo. Al efecto, en el artículo 2 se dispone lo siguiente:


"Artículo 2.- Restitúyese el artículo 6º de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, [el destacado no es del original] cuyo texto será el siguiente:


"Artículo 6.- La Caja será dirigida por una junta directiva, integrada en la siguiente forma:


1) Un presidente ejecutivo de reconocida experiencia y conocimientos en el campo correspondiente a la Institución, designado libremente por el Consejo de gobierno. Su gestión se regirá por la siguiente normas:


a) Será el funcionamiento de mayor jerarquía para efectos del gobierno de la Institución, cuya Junta Directiva presidirá. Le corresponderá fundamentalmente velar porque se ejecuten las decisiones tomadas por la Junta Directiva, así como coordinar internamente la acción de la Institución, y la de ésta con las demás instituciones del Estado. Asimismo, asumirá las demás funciones que por ley están reservadas al Presidente de la Junta Directiva y las otras que le asigne la propia Junta.


b) Será un funcionario de tiempo completo y dedicación exclusiva; consecuentemente no podrá desempeñar otro cargo público ni ejercer profesiones liberales.


c) Podrá ser removido libremente por el Consejo de Gobierno, en cuyo caso tendrá derecho a la indemnización laboral que le corresponda por el tiempo servido en el cargo. Para determinar esa indemnización se seguirán las reglas fijadas en los artículos 28 y 29 del Código de Trabajo, con las limitaciones en cuanto al monto que esos artículos determinan.


ch) Tendrá la representación de la Institución, con facultades de apoderado generalísimo sin limitación de suma. No será necesaria la inscripción de su personería en el Registro Público y bastará únicamente la publicación de acuerdo de nombramiento en "La Gaceta".


2) Ocho personas de máxima honorabilidad de nombramiento del consejo de Gobierno, de acuerdo con las siguientes normas:


a) Dos miembros en representación del Estado, de libre nombramiento, quienes no podrán ser ministros de Estado, o sus delegados.


b) Tres miembros en representación del sector patronal y tres miembros en representación del sector laboral. La escogencia y la designación a que se refiere el inciso anterior se hará en la siguiente forma:


Los representantes del sector serán escogidos de listas de personas, que presentarán al Consejo de Gobierno las cámaras patronales, por medio de la Unión de Cámaras. Los representantes del sector laboral serán escogidos de listas de tres personas, que presentarán al Consejo de Gobierno las confederaciones sindicales mayoritarias del país, las cooperativas –por medio del Consejo Nacional de Cooperativas- y el movimiento solidarista.


El Consejo de Gobierno escogerá un representante de cada uno de los sectores indicados.


c) El Poder Ejecutivo tendrá facultad para rechazar las listas de candidatos que se le presenten y pedirlas de nuevo.


ch) Las entidades que tienen derecho a participar en la elaboración y remisión de las listas de candidatos, deberán estar legal y correctamente inscritas y constituidas, según el caso, por lo menos con dos años de antigüedad."


Además, la citada Ley 6914 dejó expresada de forma clara su intención de ser reformadora y específica en el tema, al incluir en su artículo 7 lo siguiente:


"Artículo 7.- En lo no contradicho o reformado por esta ley en cuanto a la Caja Costarricense del Seguro Social, quedan vigentes, las leyes número 5597 (sic) del 19 de abril de 1974 y número 4646 del veinte de octubre de 1970"


Es correcto entender entonces que, a partir de la vigencia de la citada Ley 6914, las número 4646 y 5507, dejaron de ser aplicables, respecto de la forma de integrar la Junta Directiva de la Caja Costarricense del Seguro Social (excepto, obviamente en lo que no contradijeran o modificaran la ley 6914) y así parece entenderlo la propia Asamblea Legislativa cuando en la Ley de Protección al Trabajador número 7983 del dieciséis de febrero del año dos mil, acude a la reforma del citado artículo 6 de la Ley Constitutiva, ("restituido" por la Ley 6914) para introducir en él una modificación al aparte segundo, respecto de los mecanismos de elección para los restantes miembros de Junta. Con tal variación operada por precitada Ley de Protección al Trabajador, el texto del artículo 6 vigente y aplicable a la integración de la Junta Directiva de la Caja ha quedado de la siguiente forma:


‘Artículo 6.- La Caja será dirigida por una junta directiva integrada en la siguiente forma:


1) Presidente Ejecutivo de reconocida experiencia y conocimientos en el campo de las actividades de la correspondiente institución, designado por el Consejo de Gobierno cuya gestión se regirá por las siguientes normas:


a) Será el funcionario de mayor jerarquía para efectos de gobierno de la institución y le corresponderá fundamentalmente velar porque las decisiones tomadas por la Junta se ejecuten, así como coordinar la acción de la entidad cuya Junta preside, con la de los demás instituciones del Estado. Asimismo, asumirá las demás funciones que por ley están reservadas al Presidente de la Junta Directiva así como las otras que le asigne la propia Junta;


b) Será el funcionario de tiempo completo y de dedicación exclusiva; consecuentemente, no podrá desempeñar ningún otro cargo público, ni ejercer profesiones liberales;


c) Podrá ser removido libremente por el Consejo de Gobierno, en cuyo caso tendrá derecho a la indemnización laboral que le corresponda por el tiempo servido en el cargo.


Para la determinación de esa indemnización, se seguirán las reglas que fijan los artículos 28 y 29 del Código de Trabajo, con las limitaciones en cuanto al monto que ese artículo determina.


ch) Tendrá la representación de la Institución, con facultades de apoderado generalísimo sin limitación de suma. No será necesaria la inscripción de su personería en el Registro Público y bastará únicamente la publicación de acuerdo de nombramiento en "La Gaceta".


2).- Ocho personas de máxima honorabilidad, que serán nombradas así:


a) Dos representantes del Estado, de libre nombramiento del Consejo de Gobierno, quienes no podrán ser Ministros de Estado, ni sus delegados.


b) Tres representantes del sector patronal.


c) Tres representantes del sector laboral.


Los miembros citados en los incisos b) y c) anteriores, se escogerán y designarán conforme a las siguientes reglas:


1.- Los representantes del sector patronal y del sector laboral serán nombrados por el Consejo de Gobierno, previa elección efectuadas por dichos sectores, respetando los principios democráticos del país y sin que el Poder Ejecutivo pueda impugnar tales designaciones.


2.- En cuanto a los representantes del sector patronal y laboral, corresponderá elegir y designar a un representante al movimiento cooperativo; un representante al movimiento solidarista y un representante al movimiento sindical. El proceso para elegir al representante del movimiento cooperativo será administrado, por el Consejo Nacional de Cooperativas con base en esta ley. El proceso para elegir a los tres representantes del sector patronal será administrado, por la Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones de la Empresa Privada conforme a la presente ley.


3.- La Junta Directiva de la Caja convocará con antelación suficiente a los sectores para que inicien el proceso de elección. El Poder Ejecutivo dispondrá reglamentariamente los procedimientos por aplicar a los procesos de elección, en los cuales solo podrán participar las organizaciones o los entes debidamente inscritos y organizados de conformidad con la ley.


Las elecciones se realizarán en Asambleas de Representantes de los movimientos sindical, cooperativo, solidarista y patronal.


Cada una deberá celebrarse por separado, observando las siguientes reglas:


a) El peso de cada organización del movimiento laboral dentro del total de representantes se determinará en función del número de sus asociados afiliados al Seguro Social. Si se trata de organizaciones patronales, se establecerá en función del número de sus afiliados.


b) En los procesos de elección, no podrán participar organizaciones ni entes morosos en sus obligaciones con la Caja Costarricense de Seguro Social.


c) Los representantes deberán ser designados por sus respectivas organizaciones, mediante asambleas celebradas conforme a la ley.


d) Las Asambleas de Representantes elegirán a los miembros de la Junta Directiva de la Caja referidos en este inciso, por mayoría absoluta de los miembros de cada Asamblea. Si una Asamblea de Representantes no se reúne, no se celebra dentro del plazo fijado reglamentariamente o no elige al miembro de Junta Directiva respectivo, el Consejo de Gobierno lo nombrará libremente. Si no es elegido por mayoría absoluta de la Asamblea de Representantes, el Consejo de Gobierno lo nombrará de una terna formada por los tres candidatos que obtuvieron la mayor cantidad de votos en la elección. El Consejo de Gobierno no podrá rechazar esta terna.


4.- Los miembros de la Junta Directiva de la Institución que representen a los sectores laboral y patronal, serán nombrados por períodos de cuatro años y podrán ser reelegidos.’ “


A partir de lo anterior, queda claramente establecido que el artículo 6 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social (Ley Nº 17 de 22 de octubre de 1943, con sus reformas) es la normativa vigente que determina la forma de integración de la Junta Directiva de la Caja.


También, mediante dictamen de esta Procuraduría C-013-2002 de 14 de enero de 2002, se analizó ese mismo tema, señalándose que la conformación de la Junta se regula por lo dispuesto en el numeral de comentario, inclusive, en tratándose del nombramiento de los suplentes de los titulares. Entre otros aspectos, se señaló:


“Así las cosas, y no existiendo un procedimiento específico en el ordenamiento jurídico para nombrar a los suplentes de los titulares de la Junta Directiva de la C.C.S.S., para que el acto de designación sea válido y eficaz, se debe observar el mismo procedimiento que se sigue para nombrar a sus titulares. Además de lo anterior, hay una norma elemental de aplicación e interpretación del ordenamiento jurídico, que señala que lo accesorio sigue a lo principal. En este caso, si para lo principal (entiéndase el nombramiento de los titulares) existe un procedimiento puntual y bien definido en la ley, para lo accesorio ( entiéndase el nombramiento de sus suplentes), debe seguir el mismo procedimiento.


En contra de la tesis que venimos sustentado, se podría argumentar que el acatar el procedimiento que señala el artículo 6 de la ley constitutiva de la C.C.S.S. para nombrar los suplentes, podría vulnerar los principios de razonabilidad y de proporcionalidad, toda vez que esa forma de actuar resultaría desproporcionada con el fin que se persigue. Por otra parte, también se podría afirmar que, en estos casos, el fin de la norma es garantizar el principio de imparcialidad, el cual se cumple con el solo hecho de que el Consejo de Gobierno nombre a personas que no tienen impedimento para conocer del asunto. En tercer término, se podría esbozar la idea de que ante situaciones extraordinarias, se deben adoptar soluciones extraordinarias o especiales, las cuales, evidentemente, se distancia de lo que es el proceder normal de los órganos de la Administración Pública cuando ejercen la función administrativa.


No obstante lo anterior, consideramos que debemos continuar con nuestra línea argumentativa. En un hecho, y así se desprende, sin lugar a duda, del numeral 6 de la Ley constitutiva de la C.C.S.S., que la intención del legislador (ratio legis) fue que en el máximo órgano de la C.C.S.S. existiera la más amplia representación de intereses ( Estado, patronos y trabajadores). Así las cosas, ese propósito del legislador no sólo debe estar presente en el acto de nombramiento de los titulares de la Junta Directiva, sino también en el nombramiento de los suplentes. En otras palabras, la ratio legis irradia tanto la potestad de nombramiento de los titulares como la de los suplentes. Si así no fuera, el legislador así lo hubiera indicado en forma expresa. Por otra parte, y aunque desconocemos el contenido del informe rendido por el órgano director del procedimiento administrativo, debemos tener presente que el ejercicio de la función administrativa sólo se traducirá en actos válidos y eficaces, cuando los servidores están regularmente designados al momento de dictarlos, previo cumplimiento de todos los trámites sustanciales previstos al efecto y de los requisitos indispensables para el ejercicio de la competencia (artículo 129 de la Ley General de la Administración Pública). Ergo, ante la duda, lo más recomendable y prudente es optar por aquella solución que mejor se adecua al ordenamiento jurídico, aunque sea un poco más lenta y engorrosa, y no por la solución fácil, que a la postre podría invalidar todo lo actuado por el órgano administrativo. En pocas palabras, frente a dos posibles soluciones que brinda el ordenamiento jurídico, y ante la duda sobre la legalidad de una de ellas, debemos optar siempre por la más segura. En el supuesto que estamos comentado, la solución que satisface los requerimientos de legalidad, es adoptar el procedimiento que se sigue para nombrar a los titulares cuando se debe designar sus suplentes. Por último, existe una razón lógica para sostener nuestro punto de vista, y es que solo puede ser suplente del titular aquella persona que pertenece al mismo sector del segundo. De lo contrario, se estaría dislocando el carácter representativo del órgano colegiado.”


De otra parte, el precitado numeral sexto se encuentra reglamentado mediante el “Reglamento para la elección y nombramiento de los miembros de la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, representantes de los sectores laboral y patronal”, Decreto Ejecutivo 29824-MP de 18 de setiembre de 2001. Repasemos brevemente el contenido de esa normativa:


En el artículo 2º de dicho Reglamento se establece que le corresponde al Consejo de Gobierno el nombramiento de los representantes de los Sectores Laboral y Patronal en la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, previa elección de esos sectores.


Los numerales tercero y cuarto posibilitan a la Unión de Cámaras y Asociaciones de la Empresa Privada y al Consejo Nacional de Cooperativas a determinar el procedimiento que se seguirá para la designación de sus representantes.


En el artículo 5º, se señala que el Movimiento Sindical y el Movimiento Solidarista determinarán, cada uno por separado, quienes son sus delegados ante la Asambleas de Representantes, en la cual se elegirá su respectivo representante ante la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social. Cada una de estas Asambleas deberá ser convodada por la mayoría absoluta de las organizaciones con capacidad jurídica suficiente y que formen parte del respectivo Movimiento.


Por su parte, el numeral 7º indica que la Junta Directiva convocará al Sector en el cual quede vacante un cargo de directivo, por medio de una publicación en La Gaceta y en los dos diarios de mayor circulación nacional, para que en el plazo improrrogable de un mes calendario se celebre la Asamblea de Representantes que elegirá al nuevo representante; dicho plazo empezará a correr a partir del día siguiente a que salgan publicadas las convocatorias en todos los medios de circulación indicados.


En el octavo, en lo que interesa, se precisa que el nombre de la persona designada en la Asamblea de Representantes deberá ser enviado al Consejo de Gobierno dentro de los cinco días hábiles siguientes a la fecha de realización de la Asamblea de Representantes, para su respectivo nombramiento.


En el artículo siguiente se señala que si una Asamblea de Representantes no se reúne o no se celebra dentro del plazo fijado por el artículo 7 de este Reglamento, o por cualquier motivo no se elige en firme a su representante ante la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, el Consejo de Gobierno lo nombrará libremente.


Finalmente, en lo de interés, se reitera lo dispuesto en la Ley en el sentido de que – si como resultado de la elección en la Asamblea de Representantes, ninguna persona obtiene la mayoría absoluta de los votos emitidos – la misma Asamblea de Representantes deberá informar al Consejo de Gobierno, para que éste realice la elección entre las personas que conformarán una terna compuesta por los tres candidatos que obtuvieron la mayor cantidad de votos en la elección, sin que el Consejo de Gobierno pueda rechazar la terna.


De conformidad con la normativa supra indicada, tenemos que el Presidente Ejecutivo – que integra la Junta Directiva – y dos miembros más de ésta, son de libre nombramiento del Consejo de Gobierno. Para el nombramiento de los restantes seis miembros, debe seguirse el procedimiento descrito por la Ley y el Reglamento, especificándose que en el caso de tres de ellos, deben hacerse publicaciones en medios de comunicación, y realizarse Asambleas de Representantes. Una vez concluídos los procedimientos respectivos, el Consejo de Gobierno realiza la designación.


 


III.       Sobre la separación temporal de toda la Junta Directiva de la Caja


Como ya se indicó, el Juez Penal del Segundo Circuito de San José decretó, como medida cautelar, dentro de la causa penal citada, la separación temporal – seis meses – de todos los miembros de la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social.


Tal y como se ha venido analizando, el trámite previsto en el artículo 6º de la Ley de la Caja, así como en el Reglamento emitido al efecto, está previsto para integrar gradualmente la Junta Directiva, o bien, para los supuestos, como el analizado en nuestro dictamen supra transcrito, en que la Junta seguía con su funcionamiento normal, nombrándose directivos sustitutos para asuntos particulares. Tan es así que, tanto la Ley como el Reglamento, presuponen la existencia de la Junta, ya que señalan como atribución, dentro del trámite de nombramiento, que ésta convoque a los sectores con antelación suficiente para que inicien el trámite de elección.


La situación de análisis, esto es, la suspensión temporal de toda la Junta Directiva no tiene una solución expresa en una norma concreta, esto es, existe un vacío normativo que produce que durante el tiempo de tramitación del procedimiento establecido al efecto – reseñado supra y que pueda superar sobradamente un mes – la Caja pueda quedar sin Junta Directiva.


Ahora bien, tal y como se ha venido desarrollando en los apartes anteriores, las funciones que realiza la Junta Directiva de la Caja del Seguro Social son indispensables para el funcionamiento de ésta, y por ende, para hacer efectivos los principios a los que se encuentra sujeta su actividad, por ejemplo, el de continuidad, eficacia, regularidad, permanencia, prestación óptima y eficiente del servicio público que presta. Lo anterior, además, con el objeto de hacer efectivos derechos fundamentales, tales como el de seguridad social, salud y vida; amén del interés público que rodea la prestación de esos servicios.


Es por ello que se considera que se debe buscar una solución, conforme con el ordenamiento, pero que permita nombrar una Junta Directiva temporal, durante el lapso de tiempo necesario para seguir los procedimientos establecidos en el artículo 6º legal de comentario y su Reglamento.


La Sala Constitucional ha desarrollado una doctrina jurisprudencial relacionada con el tema de las medidas cautelares. Si bien no nos encontramos ante supuestos idénticos a los desarrollados en los casos analizados por el Tribunal Constitucional, es lo cierto que los principios del tema, sí podrían ayudar a encontrar una solución. Por ejemplo, sobre el tema ha señalado:


“No se trata, claro está, que la Administración pueda conculcar los derechos del servidor sometido a investigación, sino de que aquélla puede, dentro de ciertos límites de proporcionalidad y razonabilidad, acordar medidas cautelares en pro del servicio público, (...)”  (Resolución 715-95 de 3 de febrero de 1995)


Así pues, la Administración puede tomar medidas, razonables y proporcionales, que favorezcan la prestación del servicio público, inclusive la Sala los avala en la medida que hagan preservar el buen funcionamiento del servicio público5, o bien, para hacer prevalecer la eficiencia y continuidad del servicio público6. Esa posición se resume cuando el Tribunal Constitucional señala que es posible la imposición de esas medidas  “(...) con el fin de evitar que se sigan produciendo o se lleguen a producir graves e irreparables daños a intereses públicos o para garantizar la eficiencia y continuidad en la prestación de los servicios públicos.”7


Asimismo, se ha señalado por parte del Tribunal Constitucional que la posibilidad de aplicación de medidas cautelares, se encuentra recogida, a manera de principio general, en los artículos 14.2 y 146 de la Ley General de la Administración Pública8


“Y es que no puede caber duda de que –en casos como éste, en el que incluso median fondos públicos– las autoridades que supervisan el ordenado funcionamiento del sistema financiero nacional deben tener la posibilidad de aplicar medidas cautelares inmediatas y proporcionadas al caso, ante el indicio comprobado de la existencia de condiciones de riesgo para el sistema como un todo, ya que -en tal supuesto- la premura de actuar en resguardo de los intereses afectados no debe admitir dilaciones fundadas en simples formalismos o trámites procesales. No cabe duda acerca de la prevalencia o prioridad de los valores involucrados aquí, en donde el derecho del afectado a que se le siga un procedimiento legal, completo y correcto (derecho que no es absoluto o irrestricto, como no lo es tampoco ningún otro), debe ceder –momentáneamente al menos– al apremio de resguardar la integridad de un sistema al que muchos ciudadanos y otras personas jurídicas confían sus dineros. Decimos "momentáneamente" ya que, al momento de impugnar el acto o incluso en cualquier otro momento de su ejecución, los afectados podrían solicitar –como lo han hecho– a las autoridades competentes su reconsideración, aportando los elementos de juicio, técnicos y jurídicos, que darían pie a que se revise la medida. Del mismo modo, podría, a posteriori, plantearse la cuestión del abuso o exceso con que puedan haber actuado los funcionarios correspondientes en la aplicación de la medida cautelar, y analizarse lo relativo a su eventual responsabilidad. Sin embargo, lo que está perfectamente claro, en uno u otro caso, es la potestad –mejor aún, el deber– de las autoridades competentes, de actuar precautoriamente, sin dilación ni posibilidad de resistencia de los afectados, para decretar y ejecutar una medida cautelar en el sentido expuesto. Esto es cierto, precisamente porque dicha medida constituye, por su propia naturaleza, un acto de imperio que –como todo acto administrativo– está revestido de la presunción de legalidad que lo torna ejecutorio y que prohibe a los administrados oponerse a él." (Resolución 7990-97 de 26 de noviembre de 1997, reiterada en la 7189-98 de 7 de octubre de 1998)


A partir de lo anterior, se le establece un deber a la Administración de tomar medidas excepcionales y temporales9, sin seguir formalismos o trámites procesales estrictos, cuando sea necesario hacer prevalecer o darle prioridad a otros valores esenciales.


En el caso concreto, tenemos, de una parte, el cumplimiento de una serie de etapas procesales que tienden a permitir una Junta Directiva con representación de determinados sectores, lo que a su vez, genera un derecho de esas organizaciones sociales de seleccionar las personas que los van a representar. De otro lado, la obligación de prestación eficiente, regular, continua y óptima de los servicios esenciales para la población que brinda la Caja, para lo cual requiere tener integrado su órgano jerárquico superior, que es la Junta Directiva.


Considera este Órgano Asesor que ante la disyuntiva planteada, debe interpretarse que deben hacerse prevalecer estos últimos, de forma tal, que se pueda integrar una primera Junta Directiva provisional que realice las funciones que le competen a dicho órgano, incluida la obligación de convocar a los sectores para que designen sus representantes. Si fuese posible, podría intentarse buscar algún grado de representatividad de los sectores, en esa primera designación, pero sin seguir el mecanismo formal establecido en la Ley y el Reglamento.


En todo caso, la vigencia del nombramiento de los representantes de lo distintos sectores queda sujeta al lapso de tiempo estrictamente necesario, para que, se sigan los procedimientos de elección establecidos en la Ley y el Reglamento respectivo. Conforme se le comunique al Consejo de Gobierno la designación de los representantes, éste debe proceder a realizar las sustituciones correspondientes.


En aquellos casos en que el nombramiento dependa directamente de la decisión exclusiva del Consejo de Gobierno, la designación se puede realizar durante el tiempo que dure la medida cautelar impuesta por orden judicial.


Es entendido que los directores sustitutos, nombrados de acuerdo con la Ley y el Reglamento, permanecerán en sus cargos durante el tiempo que permanezca vigente la medida cautelar que nos ocupa, o bien otra dictada por un órgano competente de la Administración.


Del señor Presidente de la República con muestras de mi mayor  consideración y estima,


 


Farid Beirute Brenes


 


Cc: Señora Marta B. Lora Morejón


      Secretaria General del Consejo de Gobierno


 


__________________________________________________________________


 


1 Véase la resolución n.°  3403-94 de la Sala Constitucional.


8 Véase la resolución n.° 3403-94 de la Sala Constitucional


2 Véase la resolución n.°  7393-98 de la Sala Constitucional.


3 En el mismo sentido, pueden verse las siguientes resoluciones: 3003-10889 de 26 de setiembre de 2003; 2003-10889 de 26 de setiembre de 2003; 2003-11249 de 1 de octubre de 2003; 2004-01543 del 13 de febrero del 2004; 2004-01555 del 13 de febrero del 2004; 2004-01577 del 13 de febrero del 2004; 2004-00658 del 30 de enero del 2004; y 2004-00773 del 30 de enero del 2004.


4 En el dictamen C-252-99 de 22 de diciembre de 1999, se señaló:“De la relación de las normas anteriores es importantes rescatar que se establece a la Junta Directiva de la Caja Costarricense del Seguro Social como órgano máximo de la Institución, a pesar de que en algunos numerales se trata de darle preponderancia a la figura del Presidente Ejecutivo.”


5 Resolución 2003-8910 de 26 de agosto de 2003.


6 Resolución 2003-9222 de 29 de agosto de 2003.


7 Resolución 2003-13131 de 11 de noviembre de 2003.


8 Resolución 7189-98 de 7 de octubre de 1998.


9 Ver al respecto, el principio contenido en el artículo 332 de la Ley General de la Administración Pública.