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Texto Opinión Jurídica 069
 
  Opinión Jurídica : 069 - J   del 08/06/2004   

OJ-069-2004
OJ-069-2004
8 de junio de 2004
 
Señor Diputado
Olman Vargas Cubero
Presidente
Comisión Permanente de Asuntos Hacendarios
Asamblea Legislativa
S. D.


Estimado señor Diputado:
 
         Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio de 26 de mayo último, por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría General de la República, respecto de la competencia de la Asamblea Legislativa para aprobar el proyecto de ley N° 15539-J. intitulado “Acuerdo entre la República de Costa Rica y la República de Italia con respecto a (sic) la devolución de un crédito de ayuda para el suministro de bienes y servicios italianos para la construcción de un dique seco en Puerto Caldera”.
 
         La duda respecto de la competencia de la Asamblea Legislativa se genera por cuanto el informe del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa señala que el acuerdo no necesita “ser sometido a conocimiento y aprobación por parte de la Asamblea Legislativa”. Dado que se trata de un acuerdo para ejecutar un fallo arbitral, dictado al amparo de un tratado internacional, se considera que el Poder Ejecutivo tiene fundamento jurídico para presupuestar y por medio de la Tesorería Nacional iniciar la cancelación del préstamo de la manera que acuerden las Partes.
 
         Para efectos del proyecto de ley que nos ocupa debe tomarse en cuenta que si bien el convenio de crédito con el Gobierno de Italia no cobró validez y eficacia conforme el ordenamiento interno, esa validez y eficacia fue reconocida por una sentencia arbitral. En virtud de un laudo internacional, Costa Rica está obligada a pagar una suma de dinero al Gobierno de la República de Italia. Empero, las Partes han convenido una modalidad de pago que genera una nueva obligación financiera para el Estado costarricense. Lo cual tiene necesariamente incidencia en la competencia del Poder Legislativo.
 
De previo a referirnos al fondo de proyecto, procede aclarar que la opinión consultiva que se emite no tiene carácter vinculante, dado que se está ante una consulta planteada por la Comisión Permanente de Asuntos Hacendarios de la Asamblea Legislativa y no por un órgano de la Administración Pública, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.  Además, la consulta se plantea respecto de un proyecto que es manifestación de la potestad legislativa, cuyo ejercicio corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa.  No obstante, se entra a analizar su solicitud como muestra de colaboración de este Órgano con el Poder Legislativo, en razón de la trascendencia de la función legislativa que constitucionalmente le es atribuida.
 
 
A.-     UN CRÉDITO EXTERNO NO APROBADO POR LA ASAMBLEA LEGISLATIVA
 
         El Gobierno de la República de Costa Rica y el Instituto Central para el Crédito a Medio Término, Mediocredito Centrale de Italia, suscribieron una “Convención Financiera”, por la cual el Ministro de Tesoro del Gobierno de la República de Italia en conjunto con el Ministro de Comercio Exterior autorizan al Mediocredito Centrale a conceder al Gobierno de Costa Rica un crédito financiero de US $ 12.990.000, según las condiciones que se pactan. El crédito estaba destinado al financiamiento de la provisión de bienes y servicios para la construcción de un dique flotante.
 
         La situación de este Convenio fue analizada por la Procuraduría General de la República, mediante dictamen N° C-078-89 de 20 de marzo de 1989. El objeto de la consulta era establecer la legalidad de la obligación surgida del Convenio y, en particular, si existía una deuda a cargo del Estado costarricense, que debía ser cubierta por éste.
 
         Estimó la Procuraduría que en tratándose de un préstamo de dinero, que no encuentra jurídicamente fundamento en el convenio marco y que no puede considerarse un protocolo de menor rango, debía aplicarse lo dispuesto en el artículo 121, inciso 15, de la Constitución Política.  Es decir, el contrato de préstamo debía ser aprobado por la Asamblea Legislativa, con el voto de las dos terceras partes de los miembros de ese Cuerpo Político. En ausencia de aprobación legislativa, el contrato respectivo carecía de eficacia en Costa Rica. Se indicó al efecto:
“La aprobación legislativa constituye en el caso del préstamo que nos ocupa no solo un requisito de eficacia sino también de validez del contrato, en virtud de las cláusulas allí establecidas; en tanto elemento de validez resulta indispensable. Su ausencia determina entonces tanto la invalidez como la ineficacia del préstamo suscrito. Ahora bien, la cuestión es determinar si esa invalidez e ineficacia se traslada a nivel internacional”.
 
Estimó la Procuraduría, además, que esa ineficacia era oponible al Gobierno de Italia, ya que no se habían cumplido requisitos indispensables establecidos en la Convención y en la legislación italiana. En ausencia de esos requisitos, el Mediocrédito Centrale no debió proceder a ejecutar la Convención. Al ejecutarla, realizando los desembolsos correspondientes debía asumir una parte de la responsabilidad generada por la ejecución. Se concluyó:
 
“a) Que en ausencia de aprobación legislativa el contrato de préstamo suscrito entre el Banco Medio Crédito Centrale de Italia y el Gobierno de Costa Rica, representado por el entonces Presidente Ejecutivo del INCOP, no constituye una obligación exigible para el Gobierno costarricense, ya que en estos momentos el convenio carece de un requisito de validez y de eficacia, según lo establece nuestro ordenamiento.
b) Consideramos que el contrato fue ejecutado sin que se hubiese cumplido la condición suspensiva a la cual estaba sujeta la vigencia del contrato de préstamo.
c) En vista de la controversia suscitada, lo procedente es ajustarse a los procedimientos establecidos en orden de la solución de controversias entre los dos países, buscando una solución amigable y, en su defecto, arbitral”.
 
         Antes esa situación, el Gobierno no pagó la deuda con Italia. Lo que generó la suspensión de la cooperación financiera por parte de la República italiana. Se realizaron negociaciones para buscar una solución a la diferencia  y, en su momento, ambos Gobiernos decidieron someter la controversia generada por el Convenio a un arbitraje internacional.
 
B.-     LA SENTENCIA ARBITRAL CONDENA AL ESTADO A PAGAR UNA SUMA LIQUIDA
 
         Los Gobiernos de las Repúblicas de Costa Rica y de Italia suscribieron el 11 de septiembre de 1997 un compromiso arbitral, por el cual se decide someter la controversia entre ambas Partes a un arbitraje conforme el “Reglamento Facultativo de Arbitraje para el arbitraje de las controversias entre dos Estados de la Corte Permanente de Arbitraje”, de 20 de octubre de 1992 (artículo 1 del compromiso).
 
         De acuerdo con el artículo 3 de dicho Compromiso, el tribunal arbitral debía resolver:
 
“a) Si el Acuerdo Financiero del 1 de agosto de 1985 estipulado en Roma entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Mediocredito Centrale, en ejecución de los arts. 1 y 2 del Protocolo Ejecutivo de Cooperación al Desarrollo entre Italia y Costa Rica, firmado en Roma el 20 de junio de 1984 y en el marco de los acuerdos de cooperación intergubernamental existentes entre los dos países, es o no válido y vinculante para ambas partes.
b) En caso afirmativo, si ambas partes cumplieron todas las obligaciones asumidas al amparo de dicho Convenio Financiero y del Protocolo Ejecutivo de Cooperación firmado en Roma el 20 de junio de 1984 entre Italia y Costa Rica y los acuerdos de cooperación intergubernamentales existentes entre los dos países;
c) Si y en base a cuál fuente jurídica la República de Costa Rica asumió la obligación de restituir a Mediocredito Centrale y/o a la República italiana, el crédito por US$ 12.990.000, erogado por el Mediocredito Centrale en cuatro partes en el período comprendido entre el 10.10.1985 y el 30.10.1986 para la construcción de un dique flotante destinado al Puerto de Caldera.
d) En caso afirmativo a cuánto asciende, por concepto de capital e intereses, el crédito otorgado por la República italiana y/o Mediocredito Centrale a la República de Costa Rica, y en base a cuáles modalidades de pago tal crédito deberá ser reembolsado.
e) El Tribunal deliberará de conformidad con las normas del Derecho Internacional pertinentes, de acuerdo con el artículo 33 del Reglamento, con particular referencia a la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969 y a los instrumentos pertinentes de cooperación intergubernamental existentes entre los dos países”.
 
         Al someterse a un arbitraje internacional, Costa Rica pretendía que se estableciera que conforme a su Constitución, dada la ausencia de aprobación por parte de la Asamblea Legislativa, el Convenio Financiero no constituía una obligación válida y vinculante para las Partes. Asimismo, se pretendía establecer que la ejecución del convenio por parte del Gobierno de la República de Italia no observó las condiciones establecidas por el artículo 3 del propio convenio, por lo que la ejecución fue precipitada. De modo que no se debió realizar desembolso alguno. La nulidad e ineficacia de las declaraciones de débito y las notas de acreditación de fondos firmadas en blanco; inexistencia de la obligación de reintegrar al Mediocredito Centrale la suma de 12.990.000 dólares de los Estados Unidos de América fueron otras de las pretensiones. Dichas pretensiones fueron rechazadas y combatidas por el Gobierno de Italia. 
 
Concluido el procedimiento arbitral, el Tribunal dicta su sentencia el 26 de junio de 1998. El Tribunal rechaza los argumentos expuestos por el Gobierno de Costa Rica, así como sus pretensiones. El Tribunal decide por unanimidad que:
 
“a) que el Convenció financiero del 1 de agosto de 1985, suscrito en Roma entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Mediocredito Centrale, en ejecución de los artículos 1 y 2 del Protocolo Ejecutivo de Cooperación al Desarrollo entre Italia y Costa Rica, firmado en Roma el 20 de julio de 1984 y en el marco de los Acuerdos de Cooperación intergubernamentales existentes entre los dos Países, es plenamente válido y obligatorio para ambas Partes.
b) Que la Parte italiana ha ejecutado todas las obligaciones que resultan para ella de dicho Convenio Financiero y del Protocolo Ejecutivo de Cooperación, firmado en Roma el 20 de junio de 1984, entre Italia y Costa Rica y los Acuerdos de Cooperación intergubernamentales existentes entre los dos Países.
c) Que no sucede lo mismo con la Parte costarricense, la cual no ha ejecutado las obligaciones resultantes para ella de dichos Acuerdos y que por otro lado no ha alegado haberlas cumplido, ya que ha considerado no tener obligaciones válidas a los términos de dichos Acuerdos.
d) Que la República de Costa Rica, con base en los Acuerdos Internacionales que ha concluido, ya sea con el Gobierno italiano o con el Mediocrecito Centrale, el Convenio Marco de 24 de octubre de 1983, así como el “Memorando de Entendimiento de 1982 que lo precedió y lo anunció, el Protocolo Ejecutivo de Cooperación para el Desarrollo del 20 de junio de 1984, y finalmente, el Convenio Financiero del 1 de agosto de 1985, que constituye una ejecución del mismo- asumió una obligación de restitución frente al Mediocrédito Central y/o la República italiana del crédito de 12.990.000 dólares americanos entregados por el Mediocrédito Centrale en cuatro partes, en el período comprendido entre el 10 de octubre de 1985 y el 30 de octubre de 1986, para la construcción de un dique flotante seco, destinado a Puerto Caldera.
e) Que el crédito de la República Italiana y/o del Mediocredito Centrale para la República de Costa Rica asciende a un monto de quince millones de dólares americanos, que incluye capital e intereses calculados globalmente; suma que debe ser reembolsada de acuerdo con las modalidades de pago a convenir directamente por las Partes en el contexto general y con el espíritu  de sus relaciones conjuntas y dentro del marco de sus acuerdos de cooperación para el Desarrollo, tomando en cuenta los lazos tradicionales de amistad que los unen y que fueron evocados, especialmente, en el compromiso arbitral del 11 de septiembre de 1997”.
 
La sentencia hizo aplicación del principio de Derecho Internacional según el cual las violaciones del Derecho Constitucional de un país no invalidan los tratados, a menos de que se trate de una incompetencia manifiesta y se afecte “a una norma de importancia fundamental de su derecho interno”. Para que haya violación manifiesta se requiere que “resulte objetivamente evidente para cualquier Estado que proceda en la materia conforme a la práctica usual y de buena fe” (artículo 46 de la Convención de Viena). Se considera, al efecto, que la Convención Financiera constituye un acto que compromete internacionalmente al Estado costarricense, particularmente tomando en cuenta las diversas manifestaciones de altos funcionarios costarricenses en orden a ese compromiso y a su ejecución.
 
Siguiendo las disposiciones del Reglamento Facultativo para el arbitraje de las controversias entre dos Estados, de la Corte Permanente de Arbitraje, artículos 32 y 35), el artículo 9, inciso 3, del compromiso arbitral dispuso que:
 
“Artículo 9:
3. La sentencia emitida por el Tribunal será definitiva y las dos partes se obligan a adoptar todas las medidas necesarias para la ejecución de la misma”.
 
         Las Partes sólo pueden solicitar una interpretación del fallo, procedimiento al cual el Gobierno de Costa Rica decidió no acudir.
 
         El fallo rendido es definitivo y vinculante para las partes, que devienen obligadas a ejecutarlo sin atraso. Dicha sentencia posee carácter de cosa juzgada. Dado ese carácter, los hechos constatados en la sentencia y los derechos que acuerda no pueden ser discutidos en ninguna otra vía. Antes bien, las Partes deben ejecutar la sentencia de buena fe. En ese sentido, las Partes deben adoptar las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de la sentencia. La negativa a ejecutarla genera la responsabilidad internacional del Estado.
 
En ausencia de un sistema de ejecución, corresponde a las Partes decidir cómo se ejecuta el fallo, particularmente si la condena es en abstracto.
 
         Partiendo de que se establece una suma líquida a cargo del Estado costarricense, y dado el principio de buena fe,  el Gobierno de la República bien pudo tomar las provisiones correspondientes para presupuestar la suma adeudada y luego realizar el pago correspondiente. Ello habría implicado el desembolso inmediato del monto adeudado según la sentencia.
 
         Empero, mediante acuerdo de 4 de diciembre de 2003, las Partes convinieron una modalidad de pago diferente, que implica un pago a plazos y con una tasa de interés.
 
 
C.-    EL ACUERDO DE PAGO DEBE SER APROBADO POR LA ASAMBLEA LEGISLATIVA
 
         La sentencia arbitral es fuente de una obligación a cargo del Estado costarricense. Independientemente de los problemas que tenga el Convenio Financiero y que fueron analizados por la Procuraduría en su oportunidad, es lo cierto que de la sentencia surge una obligación a cargo del Estado y el cumplimiento de esa sentencia compromete la responsabilidad internacional del Estado. Puesto que la sentencia es fuente de obligaciones, su cumplimiento se sujeta a las reglas establecidas para el pago de obligaciones derivadas de una sentencia, en este caso extranjera.
 
         En tanto fuente de obligaciones, la sentencia no requiere aprobación legislativa. Requerirá aprobación legislativa la Ley de Presupuesto que autorice los créditos presupuestarios necesarios para dicho pago. El pago requiere autorización y ésta se da mediante la Ley de Presupuesto. No puede olvidarse que el presupuesto es fuente del gasto.
 
         En consecuencia, si se tratara solamente del pago del monto establecido en la sentencia, la Asamblea Legislativa no tendría que intervenir salvo para la aprobación de las partidas presupuestarias correspondientes.
 
         Empero, el Estado costarricense va a cubrir su obligación en tractos (22 cuotas consecutivas, iguales semestrales) a un plazo de 17 años. Ese acuerdo de pago no es totalmente gratuito. Por el contrario, comporta el pago de una tasa de interés del 1%. En efecto, se ha fijado que el Estado pagará una “tasa nominal del 1% (uno por ciento) pagadera cada seis meses, a partir de los seis meses posteriores a la firma del Addendum antes mencionados”.  Eso significa que el Estado paga intereses aún en el período de gracia, que es de seis años.
 
         Ciertamente, la tasa de interés es baja. Empero, es lo cierto que se trata de una obligación financiera que tiene su origen en el propio acuerdo de pago. No encuentra su fuente en la sentencia. Cabe recordar, al efecto, que al resolver la pretensión subsidiaria de Costa Rica respecto de la prescripción de los intereses, el Tribunal arbitral entra a referirse al monto adeudado por ese concepto. Se estima que Costa Rica debe aproximadamente entre capital e intereses la suma de 22 millones de dólares. No obstante, habida cuenta del “carácter equitativo” del Derecho Internacional Público, que se desprende de la idea de justicia, ese monto se considera excesivo y “contrario a los principios y a la práctica pertinente del Derecho Internacional Público el fijar el monto global en esos 22 millones, monto que iría en oposición a los fines de los acuerdos suscritos entre las Partes, en particular las intenciones del Gobierno italiano al acordar asistencia al desarrollo”. La sentencia opta por una solución “intermedia”, que tiene en cuenta el valor del dique y un monto global y “equitativo” de los intereses”.  De allí la suma de quince millones que comprende, como se dijo, los intereses debidos hasta sentencia.
        
La tasa de interés del 1% financia el acuerdo de pago. El Estado está  asumiendo una obligación con el Gobierno italiano, consistente en el pago de la referida tasa a partir de los seis meses posteriores a la firma del Addendum a la Convención Financiera y hasta el término del acuerdo (17 años). Tasa de interés que, repetimos, no tiene su origen en la sentencia.
 
         Este acuerdo de pago se suscribe con el Gobierno de la República italiana, a efecto de diferir el pago de la condena por sentencia arbitral.  Consecuentemente, estamos ante un compromiso financiero que compromete el crédito exterior de la República. Por ello resulta de aplicación lo dispuesto en el artículo 121, inciso 15 de la Constitución Política:
 
“Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:
(….).
15) Aprobar o improbar los empréstitos o convenios similares que se relacionen con el crédito público, celebrados por el Poder Ejecutivo.
Para efectuar la contratación de empréstitos en el exterior o de aquéllos que, aunque convenidos en el país, hayan de ser financiados con capital extranjero, es preciso que el respectivo proyecto sea aprobado por las dos terceras partes del total de los votos de los miembros de la Asamblea Legislativa”.
 
         Cabe recordar que es “crédito público”:
 
“… la posibilidad por parte de un ente público de aprovecharse de la confianza de que puede gozar por parte de otros sujetos de derecho (público o privado) para lograr los medios con que subvenir a sus necesidades”. F, SAINZ DE BUJANDA: Lecciones de Derecho Financiero, Universidad Complutense de Madrid, 1986, p.374.
 
         La aprobación del crédito público es una manifestación del principio de legalidad en materia financiera y tiene como objeto permitir que el Parlamento ejerza su control sobre el endeudamiento del país. Cabe recordar que dicho principio:
 “… se extiende a cualquier modalidad de la contratación de crédito por el Estado”, L, CAZORLA PRIETO: “Comentarios al artículo 135 de la Constitución española”, Comentarios a la Constitución, Editorial Civitas, Madrid, 1985, p. 2051.
 
Constituye una forma de crédito público el diferir el pago de una obligación. La circunstancia de que no se ponga a disposición del Gobierno una suma determinada y, por ende, no se proporcione ingresos nuevos, no excluye la existencia de un crédito. Máxime que se establece una reestructuración de la obligación, difiriendo el pago en diversos tractos y cobrando una tasa de interés, “el precio”, por la reestructuración. 
        
Al comprometerse las finanzas públicas, se hace necesario que el Parlamento apruebe el acuerdo, de manera tal que se aquilate la capacidad de endeudamiento del país, las condiciones y estipulaciones del contrato, de forma que ni la soberanía del Estado ni los valores fundamentales del ordenamiento y los intereses del país sufran lesión. No puede dejarse de lado que el endeudamiento compromete no sólo las finanzas públicas, sino también el prestigio y confianza públicos. La aprobación legislativa debe ser expresa y comprender todas las condiciones bajo las cuales se suscribe el crédito, en particular condiciones en cuanto a tasa de interés, período de pago, plazo, etc. 
 
 
CONCLUSION:
 
         Conforme lo expuesto, es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República que:
 
1.                 La sentencia dictada el 26 de junio de 1998 en el arbitraje entre la República de Italia y la República de Costa Rica es fuente de obligaciones a cargo del Estado. Por consiguiente, el Estado está obligado a cumplirla, sin que para tal efecto sea necesaria la aprobación legislativa.
 
2.                 Los recursos necesarios para tal pago deben ser presupuestados en la Ley de Presupuesto de la República. Consecuentemente, ese pago debe ser aprobado por la Asamblea Legislativa a través de la Ley de Presupuesto.
3.                 De contarse con los recursos suficientes, debidamente presupuestados, el Ministerio de Hacienda puede proceder al pago siguiendo los procedimientos establecidos.
 
4.                 Empero, los Gobiernos de las Repúblicas de Italia y de Costa Rica han decidido que el pago del monto ordenado por la sentencia arbitral se realice en tractos semestrales, en un período de 17 años, con seis años de gracia y pagando una tasa de interés del 1%.
 
5.                 Ese acuerdo constituye una forma de crédito externo.
 
6.                 Por consiguiente, la Asamblea Legislativa es competente para aprobar el “Acuerdo entre la República italiana y la República de Costa Rica, con respecto a la devolución de un crédito de ayuda para el suministro de bienes y servicios italianos para la construcción de un dique seco en Puerto Caldera”.
 
 
Del señor Diputado, muy atentamente,
 
 
Dra. Magda Inés Rojas Chaves
PROCURADORA ASESORA
 
 
MIRCH/mvc