C-189-2004
10 de junio del 2004
 
 
Licenciada
Maryorie Morera González
Directora Ejecutiva
Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria
 
Distinguida señora:
 
        Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su oficio n.° AJ-273-2004 STAP de 20 de mayo del año en curso, a través del cual solicita el criterio de la Procuraduría General de la República sobre si corresponde o no a la Autoridad Presupuestaria velar por el cumplimiento del deber legal que tiene los órganos y entes de pautar en el SINART al menos un diez por ciento (10%) de los dineros que se destinen a publicidad e información en radio, televisión u otros medios de comunicación, tratándose de instituciones fuera de su ámbito de competencia.
 
I.-      ANTECEDENTES.
 
A.-     Criterio de la Asesoría Legal del órgano consultante.
 
        En el oficio n.° AJ-271-2004 de 19 de mayo del año que corre, suscrito por la Licda. Mayra Calvo Cascante, coordinadora a.i. de la Unidad de Asuntos Jurídicos del órgano consultante, se concluye lo siguiente:

“Según lo expuesto, se concluye que la Autoridad Presupuestaria en cumplimiento del artículo 19 inciso c) de la Ley No. 8346 y los artículos 3 y 4 del Decreto Ejecutivo No. 31593-MP-MCJD-H, solamente puede velar por el cumplimiento de las disposiciones contenidas en ese reglamento, de los órganos y entidades que se encuentran bajo su ámbito de competencia de conformidad con los artículos 1 y 21 de la Ley No. 8131. 
En los demás casos, la AP únicamente puede recibir la información que le envíen para remitirla a las autoridades respectivas (Presidente de la República y Contraloría General de la República).”

B.-     Criterios de la Procuraduría General de la República.
 
        El Órgano Asesor, en varias ocasiones, se ha referido a temas afines al consultado. Por consiguiente, estaremos recurriendo a nuestros pronunciamientos para fundamentar la postura que asumamos en este estudio.
 
II.-    SOBRE EL FONDO.
 
        Antes de abordar el asunto consultado, para su mejor comprensión, debemos referirnos al tema de la competencia, a la relación que existe entre la ley y el reglamento y al imperativo que tiene todo operador jurídico de aplicar la fuente normativa con mayor jerarquía, y no la de inferior rango.
        
        Como es bien sabido, el numeral 60 de la Ley General de la Administración Pública indica que la competencia se limitará en razón del territorio, el tiempo, la materia y el grado. Sobre el particular, GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. “Dictamen sobre el Contrato Turístico n.° 228”, Madrid-España, 2000, página 21, nos recuerda lo siguiente:

“El primero de los requisitos exigidos por el Ordenamiento jurídico para la validez de un acto es que sea adoptado por el órgano que tenga atribuida competencia para ello (art. 129, LGAP). Si el acto se adopta por órgano que carece de competencia por razón del territorio, del tiempo, de la materia o del grado (art. 60.1, LGAP) el acto será nulo (art. 166, LGAP).
 
De aquí la trascendencia de la delimitación de la competencia al verificar la validez de un acto administrativo. Partiendo de la materia sobre la que versa habrá que acudir a la normativa reguladora que determine el órgano al que corresponda. Tarea no siempre fácil, por la complejidad de las Administraciones modernas y la falta de claridad de unas reglamentaciones elaboradas muchas veces con olvido de la técnica legislativa.” (Las negritas no corresponden al original).
 
        En otro orden de ideas, existe intersubjetividad en el sentido de que el reglamento es una norma secundaria, subordina y al servicio de la ley; tesis que ha sido acogida por la Sala Constitucional, incluso, citando una jurisprudencia de la Suprema Corte de la República de Argentina, ha señalado, en el voto n.°  7735-94, lo siguiente:
 
“II.-La potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo está enmarcada en el inciso 3) del artículo 140 de la Constitución Política, que configura lo que la doctrina denomina ‘reglamentos de ejecución’.  La Corte Suprema de Justicia de Argentina, con referencia a esta clase de reglamentos, ha expresado que ‘las normas reglamentarias, si bien subordinadas a la ley, la completan regulando los detalles indispensables para asegurar no sólo su cumplimiento sino también los fines que se propuso el legislador’.  En el ejercicio de esa potestad, el reglamento debe respetar el espíritu de la ley de la cual deriva; el reglamento no puede vulnerar la concepción sustantiva de la ley.’
 
     Refiriéndose al punto de los límites a la potestad reglamentaria, esta misma Sala en sentencia número 243-93 de las quince horas y cuarenta y cinco minutos del diecinueve de enero de mil novecientos noventa y tres, manifestó:
 
     ‘La potestad reglamentaria es la atribución constitucional otorgada a la Administración, que constituye el poder de contribuir a la formación del ordenamiento jurídico, mediante la creación de normas escritas (artículo 140 incisos 3 y 18 de la Constitución Política).  La particularidad del reglamento es precisamente el ser una norma secundaria y complementaria, a la vez, de la ley cuya esencia es su carácter soberano (sólo limitada por la propia Constitución), en la creación del Derecho.  Como bien lo resalta la más calificada doctrina del Derecho Administrativo, la sumisión del reglamento a la ley es absoluta, en varios sentidos: no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que se reglamenta...’
 
     Esta misma sentencia, al referirse a los llamados reglamentos ejecutivos dijo:

‘Dentro de los Reglamentos que puede dictar la Administración se encuentra el que se denomina ‘Reglamento Ejecutivo’, mediante el cual ese Poder en ejercicio de sus atribuciones constitucionales propias, el cual se utiliza par hacer posible la aplicación o ejecución de las leyes, llenando o previendo detalles indispensables para asegurar no sólo su cumplimiento, sino también los fines que se propuso el legislador, fines que nunca pueden ser alterados por esa vía .  Ejecutar una ley no es dictar otra ley, sino desarrollarla, sin alterar su espíritu por medio de excepciones, pues si así no fuere el Ejecutivo se convierte en Legislador.’

          De los anteriores textos transcritos se desprende que el Reglamento Ejecutivo está llamado a desarrollar los principios establecidos por la ley que están reglamentando, teniendo en ellos su límite, y no pudiendo exceder éstos, de manera que si lo hicieren, se estaría en presencia de una violación a los límites de la potestad reglamentaria establecida en el artículo 140 inciso 3) de la Carta Fundamental, ya que los reglamentos ejecutivos no pueden legislar ‘ex novo’, es decir, crear por vía reglamentaria regulaciones que no están previstas en la ley que desarrollan.[1]” ( Lo que está entre negritas no corresponde al original).
 
        Con fundamento en lo anterior, por vía reglamentaria no es dable ampliar el contenido de la ley.
 
        Consultando la normativa vigente tenemos que, con base en los artículos 1 y 21 de la Ley 8131 de 18 de setiembre del 2001, Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, el ámbito orgánico de la competencia de la Autoridad Presupuestaria es el siguiente:
 
a)     La Administración Central, constituida por el Poder Ejecutivo y sus dependencias.
b)     Los Poderes Legislativo y Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, sus dependencias y órganos auxiliares, sin perjuicio del principio de separación de Poderes estatuidos en la Constitución Política.
c)      La Administración Descentralizada y las empresas públicas del Estado.
 
        Ahora bien, no están sujetos a la competencia de la Autoridad Presupuestaria las universidades estatales, las municipalidades, la Caja Costarricense de Seguro Social, los bancos públicos y los demás entes públicos, cuyos ingresos provengan, mediante una legislación especial, de los aportes de los sectores productivos a los que representan.
 
        Por su parte, con fundamento en el Reglamento al Inciso C) del artículo 19 de la Ley n.° 8346 (Ley Orgánica del Sistema Nacional de Radio y Televisión), Decreto Ejecutivo n.° 31593 de 16 de setiembre del 2003, encontramos que corresponde a la Autoridad Presupuestaria realizar el control y seguimiento de lo que dispone el citado inciso del artículo 19 de la Ley n.° 8346, así como de las normas reglamentarias (véanse los artículos 3 y 4).
 
        Planteadas así las cosas, resulta obvio y lógico que la función de control y seguimiento que debe cumplir el órgano consultante lo es en el ámbito de su competencia. De ninguna manera es posible aceptar, ni tampoco se desprende de la normativa reglamentaria, que ésta última esté dejando sin efecto disposiciones legales expresas, las cuales excluyen de la competencia de la Autoridad Presupuestaria una serie de entes que hemos mencionado atrás. Para sostener esta postura existen varias razones. En primer lugar, porque las normas reglamentarias no pueden ampliar el ámbito competencial de órgano, el cual, en el caso que nos ocupa, ha sido definido en forma clara y precisa por ley. Si lo anterior es cierto, mayor es verdad que, de ninguna manera, la norma reglamentaria puede contradecir la norma legal, indicando que la Autoridad Presupuestaria tiene competencia sobre unos entes, los cuales el legislador los excluyó en forma expresa de ella.
 
        En segundo término, a nuestro modo de ver la contradicción entre la ley y reglamento es más aparente que real. Más aún, no se deduce de las normas reglamentarias, por ninguna parte, que con ellas el Poder Ejecutivo esté rebasando su competencia, en el sentido de otorgarle a la Autoridad Presupuestaria una competencia que expresamente el legislador se la negó. Por consiguiente, y con base en la técnica de la interpretación conforme, las normas reglamentarias han de entenderse en el sentido de que la Autoridad Presupuestaria ejerce el deber de seguimiento y control dentro del ámbito de competencia que le fijó el legislador en forma expresa, no fuera de él, ni mucho menos en los ámbitos expresamente excluidos. Vistas así las cosas, no existe ninguna antinomia entre la normativa legal y la reglamentaria.

        Por último, en el hipotético caso de que un operador jurídico, poco diligente, sostuviera la tesis de la contradicción entre ambas normativas, hemos de responderle que, con fundamento en el numeral 6 de la Ley General de la República, que él siempre deberá optar por la fuente normativa de mayor jerarquía, y no por la de inferior rango, lo que implica, que la Autoridad Presupuestaria no tiene competencia para darle seguimiento y controlar el cumplimiento del deber legal que impone el inciso c) del numeral 19 de la Ley n.° 8346, cuando se trata de universidades estatales, las municipalidades, la Caja Costarricense de Seguro Social, los bancos públicos y los demás entes públicos, cuyos ingresos provengan, mediante una legislación especial, de los aportes de los sectores productivos a los que representan. En este supuesto, como bien lo indica la Unidad Jurídica del órgano consultante, la Autoridad Presupuestaria únicamente puede recibir la información que le envíen para remitirlas a las autoridades respectivas (Presidente de la República y Contraloría General de la República).
 
III.-   CONCLUSIÓN.
 
        A la Autoridad Presupuestaria no le corresponde velar por el cumplimiento del deber legal que tiene los órganos y entes de pautar en el SINART al menos un diez por ciento (10%) de los dineros que se destinen a publicidad e información en radio, televisión u otros medios de comunicación, tratándose de instituciones que están fuera de su ámbito competencial.
 
        De usted, con toda consideración y estima,
 
 
Dr. Fernando Castillo Víquez
Procurador Constitucional
 
 
FCV/kgr
 
 
CC/ Lic. Belisario Solano Solano, Director Ejecutivo del SINART.
 
[1] Véase en idéntico sentido los votos números 2478-94 y 2460-95 del Tribunal Constitucional.