C-212-2004

30 de junio del 2004

MBA.

Tatiana Mora Alpizar

Directora Ejecutiva

Consejo Nacional de Política de la Persona Joven

Ministerio de Cultura, Juventud y Deporte

S.        O.

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su oficio n.° D.E.-242-2004 del 14 de los corrientes, a través del cual solicita el criterio del órgano superior consultivo técnico-jurídico sobre lo siguiente:

“Puede los miembros de la Junta Directiva del Consejo de la Persona Joven sesionar válidamente con los miembros de la Asamblea de la Red, aun cuando no se haya resuelto la antinomia de los artículos 14 y 29 de la Ley General de la Persona Joven, que se encuentra en trámite ante la Asamblea Legislativa?

I.-        ANTECEDENTES.

A.-       Criterio de la Asesoría Legal del órgano consultante.

Mediante oficio n.° A.L. 049-2004 del 07 de junio del año en curso, suscrito por la Licda. Rosa Eugenia Castro Zamora, en lo conducente, se arriba a la siguiente conclusión:

“Por lo tanto, considera esta Asesoría Legal, que en vista que la Junta Directiva se encuentra debidamente conformada, y que la resolución de la antinomia de los artículos 14 y 29 de la Ley General de la Persona Joven, no es competencia de nuestra institución, los miembros de estas ueden seguir sesionando válidamente, y sus acuerdos son legítimos.”

B.-       Criterios de la Procuraduría General de la República.

En el dictamen C-189-2002 de 30 de julio del 2002, en lo que interesa, concluimos lo siguiente:

“3.- El único órgano competente para resolver la antinomia entre el numeral 14 y 29 de la Ley, es la Asamblea Legislativa a través de la técnica de la interpretación auténtica de la ley.”

II.-       SOBRE EL FONDO.

En el caso que nos ocupa, el “quid” de la cuestión se encuentra en determinar si la antinomia entre los numerales 14, 25 y 29 de la ley n.° 8261 de 20 de mayo del 2002 afecta la integración y el funcionamiento de la Junta Directiva del Consejo de la Persona Joven. Sólo para efectos de exposición, y con el propósito de refrescar la memoria, resulta pertinente transcribir parte del dictamen C-189-2002. Al respecto, indicamos lo siguiente:

          “Relacionando los numerales 14, 25 y 29 de la Ley n.° 8261, estamos ante una contradicción insalvable.  En efecto, el primero de los artículos señala que los representantes de ese órgano serán elegidos por dos años, pudiendo ser reelectos por única vez, de acuerdo con el artículo 25 de la Ley.  Por su parte, este último numeral, en lo que interesa, indica que cada Comité cantonal designará a un representante ante la Asamblea Nacional de la Red. Por último, el artículo 29 expresa que la Asamblea designará a los tres representantes al Consejo, quienes durarán en sus cargos un año y podrán ser reelegidos por una vez. La antinomia, pues, es evidente y notoria.

         Ahora bien, para determinar cuál norma se aplica, es necesario señalar que, ante un hecho de tal envergadura, ningún operador jurídico tiene competencia para optar por uno u otro precepto, ya que ante tal contradicción el Derecho de la Constitución sólo fija un camino: la interpretación auténtica de la ley.

          Como es bien sabido, a la Asamblea Legislativa le corresponde exclusivamente la interpretación de las leyes (inciso 1 del numeral 121 constitucional), salvo en materia electoral, que se realiza por la vía de la disposición legal con carácter general y obligatorio (véase Casación n.° 31, I semestre, Villalobos Dobles contra el Estado), cuando la ley interpretada es ambigua, oscura o da lugar a dos o más interpretaciones, que hacen imposible su aplicación. Así las cosas, la interpretación auténtica ‘…es la que emana del propio legislador, mediante otra ley llamada interpretativa y, como es obvio, es obligatoria, puesto que se realiza mediante una ley que se incorpora a la anterior para formar parte de ella’. (Véase Corte Plena, sesión extraordinaria del 12 de junio de 1969).

            Ergo, el único órgano competente para resolver la antinomia que usted señala, es la Asamblea Legislativa a través de la técnica de la interpretación auténtica de la ley.”

Adoptando como marco de referencia lo anterior, se puede afirmar que, en términos generales, la contradicción normativa no afecta la integración ni el funcionamiento del órgano colegiado. En primer lugar, porque la antinomia está residenciada en el plazo de nombramiento, y no en ningún elemento estructural (requisitos) del órgano para que las personas accedan al cargo. En otras palabras, si las personas que integran el órgano fueron designadas siguiendo los procedimientos que prevé la ley y cumple todos los requisitos para acceder al puesto, el órgano puede sesionar válidamente.

En segundo término, no podemos dejar de lado que cuando se da una interpretación auténtica de una norma legal, los efectos de la ley interpretativa se retrotraen al momento de la vigencia de la ley interpretada (ley objeto), por lo que todo lo actuado con fundamento en ella no presenta problemas de validez y eficacia.  Desde esta perspectiva, el riesgo se reduce al mínimo.

No obstante ello, podría presentarse una situación anómala si el Parlamento se inclina por el plazo de un año, y los funcionarios han venido actuando partiendo de la idea de que el plazo del nombramiento es de dos años. Ante esta situación, el ordenamiento jurídico nos ofrece dos remedios. El primero, adicionar una norma en la ley interpretativa que convalide todo lo actuado por la Junta Directiva. La segunda, aplicar el instituto del funcionario de hecho, el cual se encuentra regulado en los artículos 116 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública. Al respecto, en el dictamen C-027-2000, manifestamos lo siguiente:

"En tratándose de nombramientos, tendríamos que la persona cuyo nombramiento no es válido, no podría jurídicamente considerarse un servidor público en los términos del artículo 111 de la Ley General. Constituiría un ‘funcionario de hecho’, en el sentido de que se presenta como servidor público regular pero su investidura es inválida (artículo 115 de dicha Ley). Como señala la Asesoría Jurídica de ese Órgano, los actos del funcionario de hecho son válidos y afectan a la Administración, lo que se funda en el hecho de que el funcionario de hecho adopta decisiones y actúa como un servidor regular y en el principio de continuidad de la Administración. Permítasenos la siguiente cita:

‘La irregularidad en la investidura puede provenir de causas diversas, y el funcionario de facto está colocado en todos los supuestos fuera del ordenamiento jurídico constitucional y legal. No obstante esta irregularidad, los actos jurídicos que realiza no difieren de los actos de los funcionarios de jure, en cuanto a su validez con respecto a terceros, así se trate de funcionarios de épocas normales como de épocas anormales, ya sea que se ignore en el primer supuesto los vicios de la investidura, como se conozca en el segundo caso la falta de dicha investidura legal’. José CANASI: Derecho Administrativo, Vol. I, Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1972, p. 777.

Lo que explica que la Administración responda por los daños que ese funcionario produzca.

La Sala Constitucional se ha referido al funcionario de hecho, señalando las condiciones para que opere dicha figura y para que los actos del funcionario produzcan efectos tutelables por el ordenamiento:

‘Desde que los funcionarios de hecho actúan sin nombramiento o designación efectuados por el Estado, o sin estar vigentes dichos nombramientos o designaciones, es dable pensar que los actos que emitan o realicen, carecen de validez. Pero la doctrina mayoritaria reconoce validez a esos actos, en tanto se cumplan determinados requisitos o condiciones. Tal posición obedece a la lógica necesidad de preservar el interés general, principal objetivo que debe atender el orden jurídico. Los requisitos esenciales que deben tener los actos emanados por los funcionarios de hecho, para que se les pueda reconocer su validez son:

a)Que exteriormente se presenten como si emanaran de funcionarios de jures, es decir, deben producir, respecto de terceros, al público, los efectos jurídicos propios de los actos que emanan de agentes verdaderamente regulares.

b)Es necesario que los terceros afectados por tales actos hayan podido creer razonablemente y de buena fe que el autor del mismo estaba a derecho en cuanto a su función. Esto se debe dilucidar en el caso concreto y en el que nos ocupa, nadie dudó ni cuestionó la investidura de los jueces superiores de Heredia.

c)El reconocimiento de la validez de estos actos en favor de los terceros, debe ser de ‘interés público’, en busca de la seguridad jurídica y a la certidumbre del derecho. La anulación de todos los actos y sentencias emitidas por el Tribunal Superior de Heredia desde 1998 causaría muy serias lesiones a los derechos adquiridos y a las situaciones consolidadas derivadas de sus fallos, afectando a las partes y a terceros por igual y lesionaría principios de capital importancia, como la seguridad jurídica.

d)También es necesario que lo actuado por el funcionario de hecho se haya realizado dentro de los límites de la competencia de la autoridad oficial que dicho funcionario pretende tener...’, Sala Constitucional, resolución N. 6701-93 de las 15:06 hrs. del 21 de diciembre de 1993.

Si bien la resolución de la Sala se refiere a funcionarios judiciales, los principios que señala en orden a la validez de sus actos, resultan aplicables a los funcionarios administrativos y, por ende, respecto de la validez y eficacia de quien pueda ser considerado funcionario de hecho. Asimismo, dicha sentencia es relevante por la consideración del interés público en orden a mantener la validez de determinadas actuaciones. Recuérdese que la nulidad absoluta es aquélla que afecta el orden público, circunstancia que no se produce en toda violación al ordenamiento jurídico."

En el mismo sentido, en el dictamen C-031-1999 de 4 de febrero de 1999, expresamos lo siguiente:

"Sobre el particular, considera este Despacho que en la especie resulta aplicable la figura del ‘funcionario de hecho’, definida en doctrina como ‘... la persona que, sin título o con título irregular, ejerce funciones públicas como si fuese verdadero funcionario’ (SAYAGUES LASO (Enrique), Tratado de Derecho Administrativo, Editorial Martín Bianchi, Montevideo, I Edición, 1953, pág. 300).

Ese mismo autor señala cuáles son los supuestos que permiten la aplicación de la figura del funcionario de hecho:

‘a) Que existan de jure el cargo y la función ejercidas irregularmente. La teoría del funcionario de hecho cubre solamente los vicios que invalidan el ingreso a la administración, no los que se refieren a la existencia misma de aquéllos. Pero admítese como suficiente que el cargo y la función tengan existencia legal aparente, aunque con posterioridad se declare su invalidez. Esto puede ocurrir cuando el cargo ha sido creado por una ley que luego es declarada inconstitucional, o por un acto administrativo con violación a la ley, siempre que no sea una ilegalidad notoria.

b) El cargo ha de haberse ejercido en la misma forma y apariencia como lo hubiera desempeñado una persona designada regularmente, de modo que en la opinión general, pudo creerse razonablemente que se trataba de un funcionario incorporado válidamente a la administración.’ (op.cit., pág. 302).

Por su parte, la Ley General de la Administración Pública, en los artículos 115 y siguientes, recoge los principios expuestos sobre la figura del funcionario de hecho. Tales normas, en lo que interesa, disponen:

‘Artículo 115.- Será funcionario de hecho el que hace lo que el servidor público regular, pero sin investidura o con una investidura inválida o ineficaz, aun fuera de situaciones de urgencia o de cambios ilegítimos de gobierno, siempre que se den las siguientes circunstancias:

a) Que no se haya declarado todavía la ausencia o la irregularidad de la investidura, ni administrativa ni jurisdiccionalmente;

b) Que la conducta sea desarrollada en forma pública, pacífica, continua y normalmente acomodada a derecho.’ (Lo sublineado no es nuestro).

‘Artículo 116.-

1. Los actos del funcionario de hecho serán válidos aunque perjudiquen al administrado y aunque éste tenga conocimiento de la irregularidad de la investidura de aquél.

2. La Administración quedará obligada o favorecida ante terceros por virtud de los mismos.’ (Lo sublineado no es del original)."

III.-     CONCLUSIÓN. 

Los miembros de la Junta Directiva del Consejo de la Persona Joven pueden sesionar válidamente con los miembros de la Asamblea de la Red, aun cuando no se haya resuelto la antinomia de los artículos 14, 25 y 29 de la Ley General de la Persona Joven, que se encuentra en trámite ante la Asamblea Legislativa.

De usted, con toda consideración y estima,

Dr. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional

FCV/kgr