C-213- 2004

2 de julio del 2004.

Licenciada

Vilma López Víquez

Directora General a.i.

DIRECCIÓN GENERAL DE AVIACIÓN CIVIL

S.      D.

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, nos es grato referirnos a su atento oficio sin número, de fecha 26 de mayo del año en curso, de la siguiente manera:

I.                   OBJETO DE LA CONSULTA:

Se solicita el criterio de este Órgano Asesor, en torno a la procedencia de autorizar el pago de tiempo extraordinario a jefes o supervisores que laboran en el Aeropuerto Daniel Oduber Quirós, prestando además servicios operativos de tránsito aéreo, y a los cuales -en su oportunidad- la Comisión de Recursos Humanos de la Dirección General de Servicio Civil denegó esa autorización. 

Expresamente se nos solicita “…se autorice el pago de tiempo extraordinario al personal que se encuentra en esta disyuntiva y así poder mantener el Servicio activo en base (sic) a las solicitudes e intereses de la administración de ofrecer un servicio permanente seguro y eficaz”, aduciéndose además que “…esta solicitud de autorización tiene un carácter temporal, y se daría mientras nuestra Institución realiza las gestiones para la aprobación de nuevas plazas y se ejecuten los nombramientos interinos con los que reforzaríamos todas las actividades que ha generado desarrollo del Aeropuerto Internacional Daniel Oduber Quirós.  Finalmente debemos aclararles que mediante oficio CRH-055-2004 de fecha 27 de abril del presente año (anexo 6), La Comisión de Recursos Humanos, rechazo (sic) nuestra solicitud de autorizar el pago de tiempo extraordinario a puestos de jefatura;  además que dicha autorización sería exclusiva para el personal de control de tránsito aéreo del Aeropuerto Internacional Daniel Oduber Quirós de Liberia.”

II.        INADMISIBILIDAD DE LA GESTIÓN PLANTEADA:

Se desprende de la propia consulta planteada, el interés de que esta Procuraduría autorice el pago de tiempo extraordinario a puestos de jefatura que laboran en el Aeropuerto Daniel Oduber Quirós, desempeñando además servicios operativos de tránsito aéreo, en razón de que el órgano encargado de autorizarlas –Comisión de Recursos Humanos de la Dirección General de Servicio Civil- en su oportunidad las rechazó.

            De conformidad con lo establecido en el numeral 1° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley número 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) “La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia.  Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus atribuciones." (El resaltado nos pertenece.)

Asimismo, el artículo 5° de ese mismo Cuerpo Legal dispone:

“ARTICULO 5º.- CASOS DE EXCEPCION:  No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores (hacen referencia a las atribuciones concedidas a este Órgano, dentro de los que se destacan la emisión de dictámenes jurídicos y los requisitos para plantearlos), no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley.” (Lo escrito entre paréntesis no corresponde al texto original).

De los numerales recién transcritos se denota, que la Procuraduría General de la República está facultada para emitir los criterios que sobre cuestiones jurídicas le soliciten el Estado y los demás entes públicos.  La competencia atribuida es genérica, de manera que puede pronunciarse sobre cualquier cuestionamiento que se presente en torno a un tema jurídico.  Sin embargo, esa competencia cede en los asuntos en que existan órganos con una jurisdicción especial, como sucede en este caso, que la entidad consultante se regula por dos órganos: por una parte  por lo que establezca la Autoridad Presupuestaria en cuanto a materia salarial y empleo de debido a que  la clase objeto de este dictamen, está excluida del marco normativo del Régimen de Servicio Civil (al respecto véase la Opinión Jurídica OJ-078-2004 del 28 de junio del año en curso),y  por otra  en lo que se refiere propiamente  a la autorización y el pago de tiempo extraordinario por lo que  determine la Comisión de Recursos Humanos de la Dirección General de Servicio  Civil.

En ese orden de ideas, recalcamos que la competencia para la autorización  y el pago de tiempo extraordinario en el Sector Central,  corresponde a la Comisión de Recursos Humanos. En ese sentido la Sala Constitucional de la Corte Suprema  de Justicia, mediante Voto N° 835- 98 del 10 de febrero de 1998,  ha expresado:

“… La realidad es que en diversos centros de trabajo existe la mala práctica de abusar de la jornada extraordinaria como simple medio para procurar un complemento salarial. Es claro que esta actitud desnaturaliza los propósitos del instituto, y -lo que es más delicado- constituye una seria amenaza para la salud de los trabajadores y su integración familiar. Pero no obstante encontrarnos ya ante transgresiones suficientemente graves por sí mismas, es incuestionable que el problema se ve magnificado cuando -además- se involucra el uso (más bien, abuso) de los fondos públicos. Desde esta óptica, no estima la Sala que medie vicio alguno de inconstitucionalidad en los esfuerzos que, dentro del marco constitucional y legal, realicen las autoridades para racionalizar -que no eliminar- el pago de horas extras en la Administración Pública. De lo que se trata es de procurar la más correcta gestión de un recurso escaso, donde "correcta" necesariamente implica autorizar el ejercicio y pago de las jornadas extra justificables, y denegar las injustificables.

 …Que resulta enteramente opuesto a la Carta Fundamental pretender que la Comisión de Recursos Humanos, que es una dependencia creada y dotada de competencias específicas por vía de decreto ejecutivo, pueda tener el poder de aprobar o de improbar actuaciones tan particulares de las instituciones autónomas como, por ejemplo, cuántas horas extras se puede laborar y pagar en un período dado. ”

 De la anterior transcripción se colige, que la Comisión de Recursos Humanos de la Dirección General de Servicio Civil, de conformidad con sus atribuciones, tiene competencia en punto a la autorización y el pago de tiempo extraordinario en  instituciones que no son descentralizadas  como es  el caso que nos ocupa. En ese mismo orden de ideas, las Normas generales  para la autorización y el  pago de tiempo extraordinario en las entidades  del Sector Público Central, publicadas en la Gaceta del 28  enero de este año, en sus numerales 2° y 3°, respectivamente, indican:

“ Las instituciones, organismos y dependencias del sector público centralizado deben solicitar en forma previa a la Comisión de Recursos Humanos, autorización para que en ellas se trabaje tiempo extraordinario. La jornada extraordinaria no puede prestarse si no se cuenta con la citada autorización.

Corresponde a la Comisión de Recursos Humanos autorizar la jornada extraordinaria en forma previa a la realización de los trabajos, no así el pago de horas ya laboradas. Salvo situaciones muy especiales, así calificadas por el jerarca institucional respectivo, la Comisión podrá autorizar la jornada posterior a la realización de los trabajos, siempre y cuando ello no se contraponga a norma expresa”

  A mayor abundamiento,  sobre la competencia de  la citada Comisión, traemos a colación el Dictamen C--095-88  del 3 de junio de 1988, en donde, con respecto a esa competencia, se indicó:

"En efecto, de todos es conocido que entratándose de jornada extraordinaria (vulgarmente conocida como "horas extras"), existe un órgano adscrito a la Dirección General de Servicio Civil, denominado "Comisión de Recursos Humanos", al cual compete en forma exclusiva y excluyente la determinación de la procedencia jurídica de una eventual extraordinaria en un servicio público. Por ello, esta Procuraduría General, reiteradamente ha señalado que no puede externar criterio jurídico alguno sobre tal problemática (sobre la improcedencia o no del pago de horas extraordinarias en supuestos como el consultado), dada la existencia del órgano indicado, el que tiene como función concreta, entre otras, restringir el pago de dichas jornadas extraordinarias, a casos excepcionalísimos y en forma provisoria, nunca en forma permanente."

Sobre este mismo aspecto, traemos a referencia el Dictamen C-192-99 de 29 de setiembre de 1999, en donde se examina el tema del pago de la jornada extraordinaria que corresponde reconocer –precisamente- a los controladores aéreos que nos ocupan en este estudio.  Así, se indicó que:

“(…) La presente consulta versa sobre la posibilidad del pago extraordinario a los Controladores Aéreos, toda vez que, por la gran demanda de servicio de aviación que en los tiempos actuales atraviesa el país, no hay suficientes funcionarios para atender la delicada tarea que tienen a su cargo. Por la excepcionalidad de tal tiempo extraordinario de trabajo, éste es dable, bajo circunstancias muy calificadas, tal y como lo ha dictaminado la doctrina y la jurisprudencia de los altos Tribunales de Justicia, siendo autorizada con mayor rigurosidad dentro del ordenamiento que rige a la Administración Pública. Así, para la procedencia del "tiempo extra de trabajo" en cualquier institución del Estado Central, debe contarse, previamente, no sólo con la autorización del Jerarca Superior, si no, con la aprobación de la Comisión de Recursos Humanos, según lo ordenan, el artículo 17 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, el Decreto No. 14638-H del 23 de junio de 1983 y la normativa conexa llamada "Normas que regulan el pago de tiempo extraordinario en el Sector Público", dentro de la cual, se encuentran los lineamientos generales e importantes, que, en materia de tiempo extraordinario deben tomar en consideración todas las instituciones, y demás dependencias que conforman el Sector Público, manteniéndose la Comisión de Recursos Humanos de mención, ligado con las políticas que tiendan a la reducción del gasto público en general". (El resaltado no corresponde al texto original.)

De las consideraciones y citas expuestas se colige, que el órgano competente para resolver el asunto sometido a nuestra consideración, es la Comisión de Recursos Humanos de la Dirección General de Servicio Civil, y en ese sentido, este Órgano Asesor se abstiene de emitir el criterio jurídico solicitado, por  no corresponder a las atribuciones que legalmente nos han sido asignadas.

II.                CONCLUSION:

De conformidad con lo expuesto y en atención a lo preceptuado por el numeral 5° en relación con los artículos 2°, 3° inciso b), y 4° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley número 6815 de 27 de setiembre de 1982), así como al principio de legalidad instaurado en el artículo 11 de la Constitución Política y su homónimo de la Ley General de la Administración Pública, por tratarse de un asunto cuya competencia ha sido atribuida a la Comisión de Recursos Humanos de la Dirección General de Servicio Civil, se omite la emisión del criterio jurídico solicitado.

De la señora Directora a.i. de la Dirección General de Aviación Civil se suscriben, con toda consideración,

Licda. Irene González Campos.              Msc. Ana Fonseca Umaña

PROCURADORA ADJUNTA                ABOGADA DE PROCURADURIA

Kvh