OJ-084-2004

5 de julio de 2004

Diputada

Carmen María Gamboa Herrera

Presidenta

Comisión Permanente

Gobierno y Administración

S. D.

Estimada señora Diputada:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, nos referimos a su nota de fecha 23 de enero de 2003, mediante la cual somete a consideración de este despacho, el proyecto de ley “Modificación del artículo 70 bis de la ley 4240 del 15 de noviembre de 1968, Ley de Planificación Urbana y sus reformas” que se tramita bajo el número de expediente 15.009, y cuyo texto fue publicado en La Gaceta número 219 de 13 de noviembre de 2002.

Previo a emitir el criterio solicitado, nos permitimos aclararle que este pronunciamiento carece del efecto vinculante que habitualmente revisten los dictámenes de esta Procuraduría.

I.- Descripción del proyecto

La iniciativa de modificar el artículo 70 bis de la ley de planificación urbana, tiene como propósito adicionar al texto vigente, los elementos estructurales del tributo (hecho generador, sujeto pasivo y el monto o base para su cálculo) que consigna el artículo 5 del código de normas y procedimientos tributarios.

En efecto, este proyecto pretende establecer legalmente los parámetros o bases para fijar el monto de la tasa a cobrar por los permisos o autorizaciones que otorga la dirección de urbanismo del instituto nacional de vivienda y urbanismo (INVU), ya que el texto actual del referido artículo no cumple con la determinación de los elementos esenciales del tributo, pues no establece cuál es la tarifa, ni la base de cálculo aplicable.

Así, el texto propuesto dispone:

“Artículo 70 bis.-         Las personas físicas o jurídicas, privadas o públicas, que requieran permisos o autorizaciones de la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo relativos a la aprobación de anteproyectos, proyectos de urbanizaciones y condominios y sus modificaciones, usos del suelo, alineamientos de causes fluviales, segregaciones, visados de planos generales, aprobación de planes reguladores, así como cualesquiera otros de su competencia, deberán cubrir el costo neto de esos servicios, a través de las tasas que establezca la Junta Directiva del INVU, los que se calcularán tomando en consideración el costo necesario invertido en la ejecución de cada servicio prestado o tarifa básica, que se actualizará anualmente conforme a la variación del índice de precios al consumidor que determine el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos; y el monto resultante de la actualización deberá comunicarse.

El Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo queda expresamente autorizado para dictar el reglamento correspondiente, en un plazo máximo de tres meses a partir de la vigencia de esta reforma, en el que se determinará la forma en que se procederá para el cálculo del monto a cancelar por los usuarios y sus variaciones, los que responderán a los parámetros de estudio: naturaleza, complejidad, tamaño, ubicación geográfica, tiempo invertido–hora funcionario, costo de recursos invertidos, inspección o cualquier otro parámetro según la naturaleza de cada actividad.

La tarifa a cobrar se regulará dentro del marco de ventanilla única.”

Rige a partir de su publicación.

II.- Sobre el proyecto

El texto vigente del artículo 70 bis de la ley de planificación urbana establece lo siguiente:

“Artículo 70 bis.- Las personas físicas o jurídicas, privadas o públicas, que requieran permisos o autorizaciones del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, relativos a la aprobación de anteproyectos, permisos de construcción, usos del suelo y segregaciones, así como cualesquiera otros de su competencia, contribuirán económicamente con el pago del servicio, según las normas que dicte la Junta Directiva de ese Instituto y con las limitaciones estipuladas en la Ley de la Administración Financiera de la República”.

(Así adicionado por el artículo 115 de la Ley Orgánica del Ambiente número 7554 del 4 de octubre de 1995)

Siguiendo lo dicho en la exposición de motivos del proyecto de ley en comentario, este órgano consultivo en dictamen número C-008-1999 de 11 de enero de 1999, se pronunció respecto a la interpretación del artículo 70 bis. En ese dictamen se indicó que el cobro que allí se establece es una tasa, es decir un tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado en el contribuyente, cuyo producto no debe tener un destino ajeno al servicio que constituye la razón de ser de la obligación (artículo 4 del código de normas y procedimientos tributarios).

En consecuencia, la contribución que se paga por la actividad administrativa de otorgar permisos de construcción, usos del suelo, segregaciones etcétera está sujeta al principio constitucional de reserva de ley, el cual halla fundamento en el artículo 121 inciso 13) de la constitución política y es desarrollado en el numeral 5 ibíd. Este último dispone que es materia privativa de la ley crear, modificar o suprimir tributos, definir el hecho generador de la relación tributaria, establecer las tarifas de los tributos y sus bases de cálculo e indicar el sujeto pasivo.

Precisamente, acerca de la importancia del referido principio, la doctrina ha sido coincidente al señalar que “…en el momento presente, la normalidad del tributo y su consideración como una institución consustancial con el Estado contemporáneo no deben inducir a entender que el principio de reserva de ley en materia tributaria ha sido privado de su fundamento. Muy al contrario, el citado principio está llamado a desempeñar funciones esenciales” (Martín Queralt, Juan y otros. Curso de Derecho Financiero y Tributario”. Editorial Tecnos. 2001. Duodécima edición. Pág. 127).

No obstante, de la lectura del artículo 70 bis vigente, se desprende que la ley de planificación urbana se limita a indicar el deber de contribuir económicamente con el pago del servicio, omitiendo referirse a la base del cálculo y los parámetros bajo los cuales la Junta Directiva del INVU fija el monto de la tasa. Ello, a pesar de que como lo ha señalado este órgano consultivo, el principio constitucional de reserva de ley prohibe a la administración pública sustituirse al legislador y establecer por vía reglamentaria los elementos estructurales del tributo que debieron ser determinados por la ley. Así se hizo ver en el dictamen citado supra, dirigido al entonces presidente del INVU:

“Si bien es cierto el párrafo final del artículo 5 del Código Tributario estipula que en relación a tasas, ´cuando la ley no lo prohiba, el Reglamento de la misma puede variar su monto para que cumplan su destino en forma más idónea, previa intervención del organismo que por ley sea el encargado de regular las tarifas de los servicios públicos´, la Ley debe fijar al menos la base del cálculo y los parámetros bajo los cuales actuará la Administración, aspecto que se omitió en el caso de la Ley de Planificación Urbana. Por demás, para que por Reglamento se pueda variar el monto de la tasa, se requiere que ese monto y sus bases de cálculo hayan sido establecidos previamente por la propia Ley, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 121, inciso 13 constitucional. Para que dicho numeral sea respetado, se requiere que la ley haya establecido los términos, los criterios objetivos, dentro de los cuales la Administración pueda variar la tarifa de la tasa. Por el contrario, si encontramos ambigüedad o si la Administración cuenta con plena libertad para actuar, difícilmente puede considerarse que se ha actuado dentro del ámbito constitucional”. (Dictamen número C-008-1999).

En ese sentido, una reforma tendente a determinar legalmente las bases de cálculo de la tasa, de acuerdo a los parámetros de estudio (naturaleza, complejidad, tamaño, ubicación geográfica, tiempo invertido, hora funcionario, costo de recursos invertidos, inspección etc.), resulta conforme al principio de reserva de ley en materia tributaria, el cual exige al legislador definir los elementos esenciales del tributo. Por lo demás, quedaría así resuelta la omisión señalada por esta Procuraduría en relación con el supracitado artículo 70 bis de la ley número 4240.

Finalmente, a modo de sugerencia se considera que la adición del último párrafo que dispone que “la tarifa a cobrar se regulará dentro del marco de ventanilla única”, podría omitirse, y ser incluido posteriormente en el respectivo reglamento.

III.- Conclusión

A criterio de esta Procuraduría, la reforma al artículo 70 bis que se tramita bajo el número de expediente legislativo número 15.009 no presenta problemas de legalidad.

De Usted, cordialmente,

Dr. Julio Jurado Fernández              Licda. Gloria Solano Martínez

Procurador Adjunto                          Abogada de Procuraduría

JJF/GSM/pcm.