C-220-2004

5 de julio de 2004

Señora

Rafaela Ulate Ulate

Alcaldesa

Municipalidad de Heredia

Estimada señora:

            Con la aprobación de Procurador General Adjunto, doy respuesta a su oficio número ACDE-0115-2003 de 16 de enero del 2003, mediante el cual solicita el criterio de esta Procuraduría acerca de la aplicación del silencio positivo en relación con otorgamiento del visado municipal a que hace referencia el artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana, número 4240 de 15 de noviembre de 1968.

            A pesar de que la consulta está directamente relacionada con el caso concreto expuesto en el criterio legal elaborado por la directora de asuntos jurídicos de la municipalidad, se dará respuesta a la misma sin referencia a dicho caso, pues de conformidad con lo que establece el artículo 5° de la Ley Orgánica de la Procuraduría, este órgano consultivo no puede sustituir a la administración activa en el ejercicio de sus funciones, ni evacuar consultas relativas a los asuntos propios de los órganos que posean una jurisdicción especial establecida por ley.

I.                   Antecedentes.

En oficio número DAJ-O8-2003 de 8 de enero de 2003, la directora de asuntos jurídicos de la municipalidad de Heredia, emitió criterio legal sobre la solicitud hecha por Ernesto Solera González a nombre de la sociedad Urbano, S.A., para el otorgamiento del visado municipal que exige el artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana número 4240 de 15 de noviembre de 1968, y sus reformas, a los planos catastrados de las áreas públicas de la Urbanización Montebello, V Etapa.

En el citado oficio se concluyó que en ese caso específico, y por haber contestado extemporáneamente la administración municipal, había operado a favor del solicitante el silencio administrativo positivo, de conformidad con lo que establece el artículo 34 ibídem en relación con los artículos 6 y 7 de la Ley número 8220 de 4 de marzo de 2002. Además, se señaló que, por un lado, ya las áreas públicas habían sido cedidas a la municipalidad consultante desde el momento en que aquella visó los planos constructivos de la urbanización y estos se convirtieron en mapa oficial; y que, por otra lado, la municipalidad aceptó la obras en sesión ordinaria número 373-97, artículo IV, de 17 de marzo de 1997, lo cual generó derechos a favor del solicitante.

No corresponde a esta Procuraduría analizar el caso concreto respecto del cual se pronunció la asesoría jurídica de la municipalidad consultante; sin embargo, hay tres temas jurídicos tratados allí sobre los cuales se rendirá dictamen, al margen de su aplicación al caso analizado por la asesoría jurídica. En primer lugar, el relativo al silencio administrativo positivo a propósito de la solicitud del visado municipal que exige el artículo 33 de la ley de planificación urbana (LPU) número 4240 de 15 de noviembre de 1968, y sus reformas, para todo tipo de fraccionamiento. En segundo lugar, el relativo a la cesión a favor de las respectivas municipalidades de las áreas públicas a que se refiere el artículo 40 ibídem, en el tanto se pretenda segregarlas para tales efectos, en relación con la aceptación de obras y sus efectos. Y, finalmente, lo relacionado con la aplicación del silencio positivo cuando el visado municipal que pide el artículo 33 citado, lo es para los planos catastrados de las áreas públicas.

II.                Sobre el silencio administrativo positivo.

El artículo 330 de la Ley General de Administración Pública (LGAP) establece lo que podría ser considerado el principio general sobre el tema del silencio administrativo de carácter positivo. Señala dicho numeral:

“Artículo 330.-

1. El silencio de la Administración se entenderá positivo cuando así se establezca expresamente o cuando se trate de autorizaciones o aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalización y tutela.

2. También se entenderá positivo el silencio cuando se trate de solicitudes de permisos, licencias y autorizaciones.”

            Por su parte, el artículo 7° de la ley de protección al ciudadano del exceso de requisitos y trámites administrativos, número 8220 de 4 de marzo de 2002, establece un procedimiento para la aplicación del silencio positivo. Señala dicho artículo

“Artículo 7º—Procedimiento para aplicar el silencio positivo. Cuando se trate de solicitudes para el otorgamiento de permisos, licencias o autorizaciones, vencido el plazo de resolución otorgado por el ordenamiento jurídico a la Administración, sin que esta se haya pronunciado, se tendrán por aprobadas. Producida esta situación, el interesado podrá:

a)         Presentar una nota a la Administración donde conste que la solicitud fue presentada en forma completa y que la Administración no la resolvió en tiempo. La Administración deberá emitir, al día hábil siguiente, una nota que declare que, efectivamente, el plazo transcurrió y la solicitud no fue aprobada, por lo que aplicó el silencio positivo o bien.

b)         Acudir ante un notario público para que certifique, mediante acta notarial, que la solicitud fue presentada en forma completa y que la Administración no la resolvió en tiempo.”

            Con el propósito de permitir su impugnación en sede judicial o el ejercicio de un derecho subjetivo, el derecho administrativo suele atribuir al silencio de la administración el valor de una decisión, sea positiva o negativa. Se trata de lo que en doctrina se conoce como actos administrativos presuntos (a diferencia de los expresos) positivos o negativos, resultado del silencio positivo o negativo de la administración  (ver PARADA, Ramón, Derecho Administrativo, T. I, pags. 116-117).

            La característica distintiva del acto presunto positivo frente al negativo, recogida por la doctrina y nuestra jurisprudencia judicial y administrativa, consiste en que el positivo es un verdadero acto administrativo, equivalente al acto que sustituye (ver GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, Curso de Derecho Administrativo, T.I., pag.504). Acto administrativo que, por lo general, es una autorización, permiso o aprobación, como está regulado en nuestro derecho positivo en el artículo 331 de la LGAP y 7 de la ley número 8220. En este mismo sentido, ha dicho la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia número 88 de las 15:05 horas del 19 de octubre de 1994, lo siguiente:

"(…) Ante la ausencia de una manifestación de voluntad expresa por parte de la Administración, la Ley faculta, en circunstancias específicas y para ciertos efectos, la presunción de esa voluntad, ya sea un sentido negativo o desestimatorio, o bien, positivo o afirmativo. (…) El silencio positivo, en cambio, constituye un verdadero acto administrativo. Así se desprende del texto del artículo 331 de la Ley General de Administración Pública, que dispone que acaecido este "no podrá la Administración dictar un acto denegatorio de la instancia, ni extinguir el acto sino en aquellos casos y en la forma prevista por la ley". Por esta razón, el silencio negativo es la regla en esta materia, en tanto que el positivo es la excepción y como tal sólo procede en aquellos casos permitidos por el ordenamiento jurídico. El artículo 330 de la Ley General de Administración Pública, admite el silencio positivo en tres hipótesis; a) cuando se establezca expresamente; b) cuando se trate de autorizaciones o aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalización y tutela; y c) cuando se trate de solicitudes de permisos, licencias y autorizaciones. Por constituir el silencio positivo un acto administrativo equivalente a la autorización, licencia o permiso solicitado, dispone el artículo 331, inciso 1), citado, que la solicitud que se presente debe contener los requisitos de ley. Es decir, para que opere el silencio positivo, debe el particular haber cumplido en su gestión con todos y cada uno de los requisitos exigidos por la norma, pues lo contrario implicaría la ausencia de presupuestos esenciales para la existencia del acto, no pudiendo operar el silencio cuando se omita alguno de ellos, aunque el órgano o funcionario encargado no realice la respectiva prevención. (…)"

            Y esta Procuraduría, en su condición de órgano superior consultivo técnico-jurídico de la administración pública, ha dicho en dictamen C-281-2002, que:

“ Por consiguiente, la diferencia entre silencio positivo y silencio negativo radica básicamente en que el silencio positivo es un acto administrativo de pleno derecho, es decir, tiene efectos jurídicos propios, generando de esta forma derechos para los administrados. En cuanto a su operabilidad, sólo aplica en cuestiones de carácter permisivo. “

Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha establecido una excepción a la regla según la cual a las solicitudes de permisos y autorizaciones no resueltas en tiempo por la administración, se aplica la figura del acto presunto positivo. Se trata de aquellas que tienen que ver con la preservación y tutela del ambiente. Así lo ha señaló en la sentencia número 6836-93 de 24 de diciembre de 1993, donde dijo que:

“ Por lo demás, ya esta Sala, en voto Nº 2233 - 93 de las nueve horas treinta y seis minutos del veintiocho de mayo del año en curso, dijo que la protección y preservación de la integridad del medio ambiente natural, dentro del cual se encuentra la riqueza forestal, es un derecho fundamental, de modo que no puede entenderse que el silencio positivo opere simplemente por el transcurso del plazo dentro del cual la Administración debió pronunciarse sobre el permiso de explotación forestal, sin que lo hiciera, pues ello implicaría poner en inminente peligro el patrimonio forestal del país al permitirse, por esa vía, su explotación irracional e indiscriminada."

            Y esta Procuraduría, en su condición de órgano consultivo, ha sido coincidente en este punto, agregando, además, que en el caso de bienes públicos no es de aplicación la figura del silencio administrativo positivo. Así fue señalado en dictamen C-118-91 de 11 de julio de 1991, en el cual se dijo:

"De la exposición de los puntos que anteceden, la conclusión a la que podemos arribar resulta clara en cuanto a la no aplicación de la figura del silencio positivo en los permisos de exploración minera que regula el Código de Minería. Ciertamente en nuestro país se ha seguido la tesis de que en ausencia de regulación específica en algún cuerpo normativo sobre algún punto específico, supletoriamente debemos aplicar la Ley General de la Administración Pública, siendo que al no existir norma dentro del cuerpo normativo de la actividad minera, que regule el silencio positivo, debe aplicarse en nuestro caso lo preceptuado por los artículos 330 y 331 de la L.G.A.P., más éste sería un punto formal que choca abiertamente con la realidad que conjuga múltiples elementos para poder aplicar el silencio positivo en la actividad minera, ya que tratándose de bienes del dominio público dentro de la actividad autorizante de los permisos de exploración minera, la figura del silencio positivo no puede ser de aplicación pues podría generar graves trastornos el automatismo al que nos puede llevar la figura, máxime si tomamos en cuenta, además el que en dicha actividad pueda privar perfectamente la desidia de un funcionario público, o bien el puro azar, el extravío de una documentación dentro del orden burocrático en que hoy se mueven las instancias públicas. La doctrina española igualmente lo ha señalado en el orden de la actividad autorizante, y el hecho de que la pasividad administrativa no puede generar una interpretación positiva tratándose del uso de bienes del dominio público. "Con base en todo lo hasta aquí expuesto, y por supuesto desde un plano teórico, me parece pueden ya extraerse dos conclusiones importantes: 1.- El silencio positivo sólo puede tener el sentido de inejercicio de potestades prohibitorias durante el período en que se prevé legalmente que pueda utilizarse. 2.- Las autorizaciones, propiamente dichas, otorgadas a los particulares, exigen por el contrario, inexcusablemente la constatación por la Administración de la concurrencia de las circunstancias precisas para el ejercicio de unas determinadas actividades. Ni la Administración puede renunciar aquí al ejercicio de sus potestades, ni su pasividad puede tener expresividad suficiente para modificar la situación anterior". (Mateo, pag. 215). Bien ha señalado la doctrina extranjera, que en torno al punto la misma jurisprudencia ha seguido un criterio restrictivo, y a su vez que los antecedentes en el derecho positivo comparado realmente son muy escasos. No obstante cabe señalar aquí el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de España de 17 de junio de 1955, reguló con buen criterio el asunto específico del silencio positivo y las licencias municipales, estableciendo en su artículo 9, apartado 7: " Si transcurrieran los plazos señalados en el número 5, con la prórroga del período de subsanación de deficiencias, en su caso sin que se hubiere notificado resolución expresa: a) El peticionario de licencia de parcelación, en el supuesto expresado, construcción de inmuebles o modificación de la estructura de los mismos, implantación de nuevas industrias o reformas mayores de las existentes, podría acudir a la Comisión Provincial de Urbanismo, donde existiere constituida, o en su defecto, a la Comisión Provincial de Servicios Técnicos, y si en el plazo de un mes no se notificare al interesado acuerdo expreso, quedará otorgada la licencia por el silencio administrativo. b) Si la licencia solicitada se refiere a actividades en la vía pública o en bienes de dominio público o patrimoniales, se entenderá denegada por silencio administrativo. c) Si la licencia instada se refiere a obras o instalaciones menores, apertura de toda clase de establecimientos y, en general, a cualquier otro objeto no comprendido en los apartados precedentes, se entenderá denegada por silencio administrativo. c) Si la licencia instada se refiere a obras o instalaciones menores, apertura de toda clase de establecimientos y, en general, a cualquier otro objeto no comprendido en los apartados precedentes, se entenderá otorgada por silencio administrativo".

            Esta tesis no se ve modificada por lo que dispone la ley número 8220. Así lo estableció esta procuraduría en dictamen C-198-2002 y se reitera en la consulta que nos ocupa. Por la naturaleza jurídica de los bienes dominicales, no procede la aplicación de la figura del acto administrativo presunto positivo ante solicitudes de permisos u autorizaciones que tenga que ver con tales bienes en cuanto a su uso, o que puedan, directa o indirecta, afectar su constitución e integridad.

III.             El visado del artículo 33 de la ley de planificación urbana y el silencio positivo.

El artículo 33 de la ley de planificación urbana, establece que todo plano catastrado que se elabora con la finalidad de segregar un lote, debe contar con un visado municipal, que no es más que una autorización administrativa para proceder a la respectiva segregación. El visado municipal para segregar (o fraccionar) es un tipo específico de autorización, que es como la doctrina califica la técnica por medio de la cual la administración controla el ejercicio de actividades privadas y derechos subjetivos que no por ello pierden esa titularidad. Se trata de una autorización administrativa de carácter urbanístico que, como tal es un acto reglado y declarativo, porque se limita a comprobar el cumplimiento de las condiciones exigidas por ordenamiento para el ejercicio de la actividad o derecho, razón por la cual no otorga derecho subjetivo alguno, que ya preexistía a la autorización, ni constituye una situación jurídica (vid. PAREJO, Luciano., Manual de Derecho Administrativo, T.I., pags.489-490).

Por medio del visado, la municipalidad respectiva comprueba que, de conformidad con el plano catastrado, la segregación o fraccionamiento que se pretende, cumple con los requerimientos establecidos por la normativa urbanística, y autoriza lo que constituye el ejercicio de un atributo del dominio, esto es, la facultad de enajenación que ostentan los titulares del derecho de propiedad privada cuando lo ejercen plenamente.

De manera tal que, por las características y naturaleza jurídica del acto administrativo en que consiste el visado municipal exigido por el numeral 33 de la ley de planificación urbana, le es aplicable la figura del acto presunto positivo ante el silencio de la administración municipal en resolver si lo otorga o no. Esto significa que cae dentro de las hipótesis contempladas por los numerales 330 y 331 de la LGAP, así como lo dispuesto en el artículo 7 de la ley número 8220, numeral que regula el procedimiento administrativo a seguir para aplicar la figura del acto administrativo presunto de carácter positivo. En este sentido, es  indispensable proceder conforme al artículo 7 de la ley número 8220 para que el acto presunto positivo surta efectos. Y ello, por cuanto, para que el silencio administrativo dé como resultado un acto administrativo presunto de carácter positivo, es necesario que el petente haya cumplido con los requisitos exigidos según lo solicitado. Lo cual se comprueba de dos maneras posibles, de conformidad con lo que establece el citado numeral 7: solicitando a la administración una declaración en tal sentido, o por medio de un acta notarial que así lo haga constar.

IV.              El permiso de construcción, el mapa oficial y la cesión de las áreas públicas.

Esta Procuraduría, en su condición de órgano técnico consultivo de la administración pública, reconsideró en dictamen número C-380-2003 de 2 de diciembre de 2003, el criterio sostenido en el dictamen número 059-2002 de 25 de febrero de 2002, únicamente en cuanto allí se establecía que “…los planos en conjunto del proyecto, se convierten en Mapa Oficial en el momento en que la municipalidad de la localidad o en su defecto, la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, visen o aprueben, por primera vez, dichos planos”, con la consecuencia de que tal circunstancia implicaba la incorporación al demanio público de las áreas que, en los planos o conjunto de planos de una urbanización, aparecían como destinadas a uso o servicio comunal.

            De este modo, sostuvo en el citado dictamen número C-380-2003, lo siguiente:

“ Es con la aceptación de obras y áreas públicas que estas adquieren su carácter demanial, antes de lo cual, dichas áreas se entienden reservadas para ser destinadas al uso comunal previsto a partir del momento en que la municipalidad respectiva las acepte. Es decir, su ubicación en planos como áreas destinadas al uso y servicio comunal es parte de las condiciones bajo las cuales fue otorgado el permiso de construcción respectivo. Pero, en esto hay que tener presente que el permiso de construcción no obliga al urbanizador a hacer la urbanización proyectada quien puede, simplemente, dejar caducar el mismo, según lo hemos visto, pues se trata de una autorización administrativa. Con lo cual, no puede entenderse como cedidas e incorporadas al demanio municipal las áreas públicas desde que los planos constructivos de una urbanización son visados, ya que si el permiso caduca y la urbanización no se construye la cesión de tales áreas carece de finalidad y su demanialización puede ser incluso inconstitucional si no hay previa indemnización, pues ha de tomarse en cuenta que una vez incorporadas al dominio público municipal su desafectación sólo puede darse por ley.”

            Y más adelante señaló, en ese mismo dictamen y siempre sobre el momento en que se incorporan al demanio municipal las áreas y obras públicas a que se refiere el artículo 40 de la ley de planificación urbana número 4240 de 15 de noviembre de 1968, y sus reformas, que:

“ La cesión de las áreas públicas que establece el artículo 40 de la ley de planificación urbana se justifica como limitación no indemnizable a la propiedad privada, en tanto tiene una finalidad urbanística en atención al cumplimiento de su función social, y como compensación a la plusvalía que adquiere la propiedad en razón de la inversión social en infraestructura que hace rentable su urbanización. Pero, por esa misma razón, si no se construye la urbanización la cesión a que estaría obligado un sujeto en particular no se podría justificar con base en ese supuesto normativo.

Por lo anterior, es que hasta el momento en que el desarrollador hace entrega material de las obras y áreas públicas, y se efectúa la inspección -previa a la aceptación- en la que se constata su conformidad con los planos aprobados, en orden a la cabida, ubicación y diseño de las obras y áreas públicas, se consolida la cesión a favor de la municipalidad. La aceptación de obras y áreas públicas por parte de la municipalidad respectiva debe ser formalizada en un acuerdo del concejo municipal, para que adquiera validez y eficacia jurídica (artículo 13 inciso o) de la ley número 7794 de 30 de abril de 1994 y sus reformas).”

            Lo cual significa que no es con el visado que la dirección de urbanismo del instituto nacional de vivienda y urbanismo (INVU) y la respectiva municipalidad otorgan a los planos constructivos de los proyectos de urbanizaciones, que las áreas destinadas a uso y servicio comunal se incorporan al demanio municipal, sino una vez que son aceptadas por la municipalidad mediante un acuerdo formal del concejo municipal adoptado en ese sentido. Dicho acuerdo deber ser un acto administrativo expreso, y ante el silencio de la administración en aceptar la entrega de las áreas públicas, no se aplica la figura el acto presunto positivo, sino la del negativo, con miras a la respectiva impugnación y acceso a la vía judicial para su control.

            Por otra parte, y en relación con el momento en que el plano o conjunto de planos de una urbanización adquieren la condición de mapa oficial, en ese mismo dictamen se señaló lo siguiente:

“ En concordancia con lo dicho, el plano o el conjunto de planos de una urbanización adquieren el carácter de mapa oficial con la aceptación de las obras y áreas públicas por parte de la municipalidad correspondiente. Esto quiere decir, que en la etapa de aceptación de la urbanización por parte de la municipalidad -y en el acto formal por medio del cual se da dicha aceptación- coinciden la cesión a favor de ésta, de las áreas y obras destinadas a uso y servicio comunal y la constitución del plano y el conjunto de planos de una urbanización, en mapa oficial. Luego, y a partir de ese momento, es que el mapa oficial constituye un registro de las áreas públicas efectivamente cedidas y destinadas al uso público, según lo que dispone el artículo 43 de la ley de planificación urbana.”

            En resumen, es con la aceptación expresa por parte de la municipalidad de las áreas que en los planos constructivos de las urbanizaciones están destinadas a uso y servicio comunal, que las mismas quedan incorporadas al demanio municipal. Además, y en tanto que con esa misma aceptación el plano o conjunto de planos adquiere la condición de mapa oficial, dicha áreas quedan registradas como áreas públicas pertenecientes a la municipalidad respectiva, en los términos que establece el artículo 43 de la ley de planificación urbana, y sin que para ello sea necesario proceder a su segregación e inscripción en el registro público de la propiedad, aunque ello no es óbice para que la municipalidad respectiva así lo disponga, caso en el cual el urbanizador debe proceder a hacerlo.

V.                 La aceptación de áreas y obras públicas y sus efectos en relación con el visado municipal para fraccionar.

Como se dijo anteriormente, el artículo 33 de la ley de planificación urbana establece que para cualquier tipo de fraccionamiento es necesario contar con el visado municipal correspondiente. Esta disposición se aplica, obviamente, al caso de los fraccionamientos de las urbanizaciones. Lo cual significa que para la venta de los lotes de la urbanización respectiva es necesario que la municipalidad correspondiente otorgue el visado que exige el citado numeral 33 a los planos catastrados para hacer las segregaciones.

Ahora bien, la venta de los lotes y la eventual construcción que se haga en ellos sólo puede darse una vez aceptadas las áreas y obras públicas, tanto aquellas a que se refiere el artículo 40 de la ley de planificación urbana, como las que reglamentariamente establezca la municipalidad y las necesarias para la adecuada apertura de calles y provisión de servicios que la urbanización requiera, y que hayan sido contempladas en los planos constructivos y recomendadas por la municipalidad y demás entes públicos que intervinieron en el proceso de otorgamiento del permiso de construcción de la urbanización de que se trate.

Este es uno de los principales efectos de la aceptación de áreas y obras públicas de una urbanización, ya que se trata de un acto formal mediante el cual la municipalidad controla y fiscaliza que la urbanización correspondiente cumpla totalmente, y en forma adecuada, con todas las disposiciones urbanísticas requeridas. Luego de pasado dicho control y fiscalización, es que se pueden vender los lotes y construir en ellos. Así lo dispone el artículo VI.6 del reglamento para el control nacional de fraccionamientos y urbanizaciones, adoptado por la junta directiva del Instituto de Vivienda y Urbanismo, en sesión número 3391, celebrada el 13 de diciembre de 1982, el cual establece:

“ VI.6.         Aceptación de obras:

                   La aceptación de las obras y de las áreas públicas se efectuará conforme a las disposiciones  reglamentarias  que  tengan  en vigor la municipalidad del cantón y los demás organismos públicos que al respecto ejerzan funciones de control

                   Ninguna omisión de detalles en los planos aprobados libera al urbanizador y al profesional responsable de las obligaciones que les conciernen en cuanto al total y satisfactoria entrega de las obras, al tenor de lo establecido en este reglamento.

                   El urbanizador y el profesional responsable que firman la solicitud de visado de los planos de construcción, son garantes de la estricta conformidad de las obras con los requisitos reglamentarios exigible, conforme a lo indicado en las leyes aplicables.”

            En relación con lo anterior, esta Procuraduría en el dictamen número C-380-2003, señaló:

“ La inspección de las obras terminadas y la constatación de conformidad de las áreas públicas con los planos constructivos visados, constituyen una forma de controlar el desarrollo urbano. Como tal, reviste especial relevancia pues permite comprobar el efectivo cumplimiento de los requisitos, porcentajes y diseño previstos en el plano que fue visado. De no existir esa concordancia, las áreas y obras públicas no deben ser aceptadas. Y hasta tanto no se formalice la aceptación, el urbanizador no puede realizar construcciones ni vender los lotes. Recuérdese que para obtener el visado previsto en el artículo 33, es decir, el visado que permite fraccionar para vender, es necesario que los planos constructivos de la urbanización, y sus modificaciones, hayan sido debidamente aprobados, y que la aceptación de las áreas y obras públicas por parte de la municipalidad, se encuentre formalizada, pues el visado de planos de segregación que incumpla estos requerimientos, es absolutamente nulo, como lo serían los permisos de construcción otorgados para levantar edificaciones en los lotes resultantes del fraccionamiento respectivo.”

            Es importante tener presente que si bien las áreas y obras públicas debe ser previamente aceptadas por la respectiva municipalidad para que el urbanizador pueda vender los lotes de una urbanización, ello no es suficiente, pues no por ello aquel queda eximido del visado municipal que para la respectiva segregación exige el citado artículo 33 de la ley de planificación urbana a cada uno de los planos catastrados. Tómese en cuenta que el artículo VI.3.5., párrafo quinto, del reglamento para el control nacional de fraccionamientos y urbanizaciones, establece que la aprobación de los planos constructivos no implica el visado previsto por el artículo 33 de la ley de planificación urbana. Esto quiere decir que, aunque los planos constructivos de la urbanización hayan sido visados, y las áreas y obras públicas hayan sido aceptadas, la municipalidad respectiva siempre puede denegar el visado del artículo 33 citado si concurren los motivos para ello que contempla la ley, especialmente lo que establece el artículo 36 ibid.

VI.              El visado de los planos catastrados de las áreas públicas y el silencio administrativo.

Señalamos supra que, en el caso de la autorización administrativa establecida en el artículo 33 de la ley de planificación urbana, y que consiste en un visado que la municipalidad respectiva ha de dar a los planos catastrados para efectos de segregación, le es aplicable la figura del acto presunto positivo ante el silencio administrativo.

Ahora bien, ello es así en el caso de que el visado, en tanto autorización administrativa, se refiera a bienes inmuebles sometidos a dominio privado; pero no para el caso de aquellos cuyo régimen jurídico es el de los bienes demaniales. En este sentido, es importante señalar que la doctrina y nuestra jurisprudencia administrativa han establecido como excepción a la aplicación de la figura del acto presunto positivo, el que la autorización no resuelta en tiempo no se refiera a bienes públicos, a su uso, constitución o integridad.

Lo anterior quiere decir que si el visado que se solicita, y ante el cual se produce el silencio de la administración,  lo es para los planos catastrados de las áreas públicas que ya fueron entregadas y aceptadas, en los términos explicados líneas arriba, dicho silencio no da como resultado un acto presunto positivo, sino uno de carácter negativo. Por la naturaleza jurídica de las áreas públicas como bienes demaniales, no se puede dar como aprobado un plano catastrado donde queden consignados los linderos y la cabida de dichas áreas, si no es por medio de un acto administrativo expreso que autorice la segregación que tales planos establece. Esto es congruente con la circunstancia ya apuntada de que el acto administrativo de aceptación de las áreas públicas también debe ser expreso, pues la razón es la misma, esto es, por referirse y afectar a bienes demaniales.

Los planos catastrados de las áreas públicas de una urbanización deben contar con el visado municipal que exige el artículo 33 de la ley de planificación urbana, como expresión material de la autorización administrativa expresa, no presunta, que tal visado supone. Esto quiere decir que si el otorgamiento de dicho visado es requisito para la adopción de otros actos administrativos, la validez de estos se vería comprometida según la gravedad del vicio que su ausencia suponga.

VII.           Conclusiones.

1)      La figura del acto presunto positivo se aplica cuando, ante solicitudes de autorización, se produce silencio administrativo, excepto si la solicitud se relaciona con el uso de bienes públicos, o pueda afectar su constitución e integridad de alguna forma.

2)      El artículo 33 de la ley de planificación urbana regula un caso de autorización administrativa al cual se le aplica lo dispuesto en los artículos 330 y 331  de la ley general de la administración pública y 7 de la ley número 8220.

3)      La cesión de las áreas públicas de las urbanizaciones se da con la aceptación expresa de las respectivas municipalidades, y ante el silencio de la administración se produce un acto presunto negativo.

4)      Aunque la respectiva municipalidad haya aceptado las áreas públicas, para que el urbanizador pueda vender lotes, debe contar con el visado que exige el artículo 33 de la ley de planificación urbana en cada uno de los planos catastrados de los lotes a segregar y vender, el cual puede ser negado por no cumplir con la normativa urbanística, lo que incluye las obligaciones derivadas de las condiciones de entrega y aceptación de las áreas públicas.

5)      Por afectar la constitución e integridad de un bien demanial, no se aplica la figura del acto presunto positivo cuando hay silencio administrativo ante la solicitud de visado de los planos catastrados de las áreas públicas previamente aceptadas, sino la del acto presunto negativo para efectos de impugnación y de acceso al control judicial.

De Usted, atentamente,

Dr. Julio Jurado Fernández

PROCURADOR ADJUNTO

JJF/pcm.