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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 052 del 03/05/2004
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Texto Opinión Jurídica 052
 
  Opinión Jurídica : 052 - J   del 03/05/2004   

San José, 17 de diciembre de 2003
OJ-052-2004.
03 de mayo de 2004.
 
 
Licenciada
Susy Moreno Amador
Gerente General
CORREOS DE COSTA RICA.
S.      O.
 
 
Estimada licenciada:
 
 
            Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su atento oficio número N°GG-04-055-04, de fecha 10 de marzo del año en curso, de la siguiente manera:
 
 
I.                   OBJETO DE LA CONSULTA:
 
Se solicita el criterio de este Órgano Asesor, en torno  a las atribuciones que le encomienda el artículo 8 inciso g) de la Ley número 7768, denominada “Ley de Correos” a la Junta Directiva de Correos de Costa Rica, con relación a las políticas salariales que se aplican en esa empresa, delimitando la consulta en la interrogante que textualmente transcribimos:
 
“Es jurídicamente procedente que la Autoridad Presupuestaria le pueda imponer “per se” a la Junta Directiva de Correos de Costa Rica, específicamente en cuanto a las políticas salariales y de empleo público así como a sus procedimientos dictadas (sic) por ese Órgano?”
Al efecto, y cumpliendo con la disposición establecida en el numeral 4º de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se adjunta el oficio DL-NAR-CL-63-04, de fecha 09 de marzo del presente año, que contiene la opinión legal de la empresa consultante, concluyéndose, con respecto al tema de interés, que:
 
“(…) Somos del criterio que el actuar de la AP, lesiona las facultades que le son conferidas a la Junta Directiva, por disposición expresa de su Ley, según se logra desenvainar del contexto del oficio de marras y si a esto yuxtaponemos las opiniones y dictámenes emitidos por esa Procuraduría, se concluye que existe una discrepancia entre uno y otro criterio en este asunto.-  No por ello, menos importantes es señalar que las opiniones o dictámenes suscritos por ese ente consultor datan después de promulgada  la
 
Ley 8131.- (…) nuestra empresa es pública, creada por una ley especial;  de manera tal, que el artículo 188 de la Carta Magna no es jurídicamente ni lingüísticamente de aplicación a Correos, por la sencilla razón de no ser una institución autónoma.-  Dentro de esta misma inteligencia, la Junta Directiva con el actuar de la AP, expresa su preocupación en lo que atañe a las políticas salariales, que venía aplicando desde que Correos de Costa Rica nace a la vida jurídica y de las implicaciones que esto pueda ocasionar, al extremo de no poder garantizar con este acaecer, los fines por los cuales fue creado y lo que aún es más grave violando el principio de legalidad al que está sujeto, al incursionar en un campo al que le está vedado.-  Es indudable que el espíritu y la voluntad del legislador, con la creación de Correos de Costa Rica, fue en esencia de dotarlo de un instrumento jurídico que le fuera más ágil y más flexible del que está sujeto la Administración Pública.-  Que en virtud de lo expuesto, citas de jurisprudencia administrativa y constitucional, a nuestro entender no encontramos ningún asidero legal para que la Autoridad Presupuestaria, le dicte a la Junta Directiva las políticas salariales que deba aplicar, en menoscabo de lo que invoca la Ley N° 7768.“
 
 
II.        CONSIDERACIÓN PRELIMINAR. 
 
Del estudio de los documentos que se acompañan a la presente consulta, se denota que el asunto sometido a nuestra consideración ya fue objeto de conocimiento y resolución por parte de la Junta Directiva de la empresa consultante, la cual, mediante Acuerdo número 2515, tomado en la Sesión Extraordinaria número 467, celebrada el día 08 de enero del año en curso, aprobó ajustar los salarios de los puestos de dos clases (Administrador de Sucursal 1 y Técnico de Salud Ocupacional) “de conformidad con lo decretado por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social para el primer semestre del año 2004, los cuales se encuentran por debajo del salario mínimo.”
 
Fue precisamente en virtud de ese Acuerdo, que la Secretaría Técnica de la  Autoridad Presupuestaria, mediante oficio AJ-059-STAP-0136, de fecha 4 de febrero en curso, comunicó a la empresa involucrada las siguientes consideraciones:
 
“1. Correos de Costa Rica, en su actividad de empresa está regida por el Derecho Privado (mercantil).  No obstante, por ser empresa del Estado está sometida al conjunto de regulaciones y directrices que el ordenamiento público le impone en razón de los fines que debe cumplir y de los recursos que emplea y por ende está cubierta por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria.
 
2.       El  régimen  de empleo  de  los   trabajadores    que   no    participan  de   la   gestión
Pública  de  la  Administración  es  privado,  pero  sujeto  a  las  regulaciones  del  Poder
 
 
Ejecutivo y por ende a las directrices de la Autoridad Presupuestaria sobre todo en materia salarial. Aunque lo recomendable es que el salario de los trabajadores de Correos de Costa Rica esté conformado por salario base más los sobresueldos que se aplican en la Administración Pública, en virtud de la irretroactividad de la ley, la Autoridad Presupuestaria respeta el régimen de salario único establecido, con la salvedad de que las revaloraciones salariales por costo de vida son las que corresponden al Sector Público.
 
3.       Por último, se reitera a la Junta Directiva de Correos de Costa Rica, que está sujeta a las disposiciones de las directrices salariales y de empleo así como a sus procedimientos, y con base en el Principio de Legalidad, el incumplimiento podría acarrear la aplicación de lo establecido en el Título X, artículo 110 inciso o) de la Ley 8131 ya citada, por lo que debe ajustar sus actuaciones a lo establecido en las directrices citadas (…)”
 
Tal y como lo ha señalado este Órgano Asesor en numerosas oportunidades, en caso de situaciones particulares y concretas que competen a la Administración Activa,  este Despacho se encuentra jurídicamente inhibido para emitir un criterio vinculante, pues es evidente que corresponde a la empresa en cuestión, resolver a lo interno y bajo su responsabilidad los asuntos particulares que surjan dentro de la relación de servicio con sus servidores.
 
Ante situaciones similares, la Procuraduría General de la República ha mantenido, mediante reiterada jurisprudencia administrativa, que este Órgano Consultivo no puede sustituir a la Administración Activa en la resolución de casos concretos, ni asumir el papel de juez, resolviendo conflictos o diferencias particulares que pudieran presentarse entre entes u órganos públicos, siendo claro que nuestra Ley Orgánica delimita nuestras funciones como “órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública”.  A mayor ilustración sobre estos aspectos, traemos a colación lo esbozado en el dictamen C-194-94, de 15 de diciembre de 1994, en donde se expresó:
 
"Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa."
 
Por lo tanto, este pronunciamiento carece de los efectos típicos de los dictámenes emitidos  en el ejercicio de la competencia consultiva que se establece en los artículos 2, 3 inciso
 
 
 b) y 4 de nuestra Ley Orgánica (Ley N° 6815, de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), siendo su valor el de una simple opinión jurídica.
 
 
III.             AUDIENCIA CONCEDIDA A LA SECRETARÍA TÉCNICA DE LA AUTORIDAD PRESUPUESTARIA:
 
A fin de integrar la opinión de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, involucrada directa en el asunto que nos ocupa, este Órgano Asesor, mediante oficio número AFP-149-2004, de 15 de marzo del año en curso, le confirió audiencia a fin de que se refiriera al planteamiento expuesto por la empresa consultante, misma que fue evacuada por oficio STAP-370-2004, de fecha 23 de marzo del presente año, en los términos que, al efecto, transcribimos:
 
“(…) La Ley No. 7768 del 24 de abril de 1998 denominada “Ley de Correos”, en su artículo 2 transforma la Dirección Nacional de Comunicaciones en la empresa Correos de Costa Rica S.A. (...)  Al ocurrir la transformación mencionada, el servicio postal en Costa Rica cambia radicalmente, al pasar de manos de un órgano del Estado, como lo era la Dirección Nacional de Comunicaciones, a una entidad de naturaleza jurídica completamente diferente:  una sociedad anónima cuyo capital y patrimonio pertenecen al Estado.  Es decir, el servicio pasa a una empresa pública del Estado (…)  De esta forma, Correos de Costa Rica se encuentra sometida a todas aquellas disposiciones de orden público que regulen aspectos relativos a su organización y actividad, tal es el caso de la Ley No. 8131 o Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (…) Al crearse la Autoridad Presupuestaria se le atribuyó competencia para formular directrices de política presupuestaria no solo respecto del Gobierno Central, sino también para otras instituciones como las empresas públicas.  El ámbito orgánico de la competencia de la Autoridad Presupuestaria está definido fundamentalmente respecto de los organismos a que se refieren los incisos a), b) y (sic) del artículo 1 de la mencionada Ley.  Así, de una relación de los artículos 1 y 21 de la Ley No. 8131 se desprende que Correos de Costa Rica, se encuentra bajo el ámbito de aplicación de la Ley de Administración Financiera, dentro de la competencia de la Autoridad Presupuestaria y sometida a las directrices y los lineamientos de (sic) generales y específicos de política presupuestaria, incluso lo relativo a salarios, empleo, inversión y endeudamiento (…)  Con fundamento en lo expuesto, es que esta Dirección Ejecutiva concluye que por el carácter de empresa pública del Estado y por así indicarlo los artículos 1 y 21 de la Ley No. 8131, Correos de Costa Rica se encuentra  sometida  a  las directrices y lineamientos de Política Presupuestaria formuladas por la Autoridad Presupuestaria, puestas en conocimiento al Consejo de Gobierno y aprobadas por el Presidente  de  la  República  mediante  Decreto  Ejecutivo.  Además, las directrices y los
 
 
lineamientos mencionados resultan vinculantes por su carácter normativo y por disposición expresa del artículo 23 párrafo segundo de la Ley No. 8131, para todas las entidades y organismos señalados en esta ley.  A la Autoridad Presupuestaria en el ejercicio de sus competencias, entre otras cosas, le corresponde velar por el cumplimiento de ellos.”
 
            Aunado a lo expuesto, mediante oficio STAP-499-2004 de fecha 20 de abril del presente año, la Directora Ejecutiva de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, amplía los argumentos recién transcritos y que fueron expuestos, tal y como lo indicamos, en el oficio STAP-370-2004, en los siguientes términos:
 
“(…) De una relación de los artículos 1 y 21 de la Ley No. 8131 se tiene que dentro de las atribuciones conferidas por la “Potestad de Dirección” que posee el Poder Ejecutivo se encuentra la definición de la política salarial y de empleo público.  Dicha potestad se ejerce mediante las directrices y los lineamientos generales y específicos de política presupuestaria que formula la AP dentro del marco legal existente.  El empleo público en general, y no solo el aspecto salarial, está sujeto a la potestad de dirección del Poder Ejecutivo y a las directrices formuladas por la AP para los órganos y entidades bajo su ámbito de competencia.  Tal y como lo señaló la Procuraduría General de la República mediante el dictamen C-107-2004 del 15 de abril del 2004, para poder apartarse de tales regulaciones sería necesario no solo la existencia de una norma de rango legal, posterior a la Ley No. 8131, que expresamente establezca la exclusión del ámbito de competencia de la AP, sino que también sería necesario que el Poder Ejecutivo no hubiere ejercido la potestad directiva que le corresponde.  Ninguna de las situaciones han acaecido con la empresa pública Correos de Costa Rica, de ahí que esté sujeta a las Directrices salariales y de empleo público y a sus procedimientos.”
 
 
IV.       SOBRE LA NATURALEZA JURÍDICA DE CORREOS DE COSTA RICA:
 
A los efectos de este estudio, y de previo a conocer el fondo de lo consultado, resulta conveniente rescatar algunas acotaciones que, en anteriores oportunidades, ha esbozado este Órgano Asesor, con respecto a la naturaleza jurídica de la empresa consultante.  Así, en la opinión jurídica número 008-2001, de fecha 22 de enero de 2001, se indicó:
 
“(…) corresponde referirse sumariamente a la naturaleza jurídica de Correos de Costa Rica. Y decimos sumariamente porque en realidad este es un punto ya definido por la Procuraduría y que, por ende, no debería provocar dudas. En efecto, en el dictamen de esta  Procuraduría  C-042-2000 del 3 de marzo del 2000, citado en el informe jurídico de
 
 
Correos de costa Rica S.A., se señala expresamente la imposibilidad de definir a esa entidad como empresa de naturaleza privada:  "…La circunstancia de que se trate de una entidad organizada como sociedad anónima, podría llevar a considerar que Correos de Costa Rica es una empresa privada, máxime que su régimen de actividad es predominantemente privado. La caracterización de la empresa pública retenida en el dictamen No. 063-96 de 3 de mayo de 1996, nos permite descartar esa pretensión de naturaleza privada… Puesto que la totalidad del capital social de Correos de Costa Rica está en manos del Estado, se sigue necesariamente que estamos en presencia de una empresa pública. Una empresa organizada como sociedad anónima. En la Opinión Jurídica No. 031-99-J de 17 de marzo de 1999, la Procuraduría señaló respecto de la naturaleza jurídica de Correos de Costa Rica:  'Se desprende de lo anterior, que Correos de Costa Rica S.A., es una Empresa Estatal, con un régimen mixto, en el tanto, para su funcionamiento se rige por las reglas de Derecho Privado, pero al ser el Estado propietario del patrimonio y del capital social, está investida de derecho público, sujeta a los controles necesarios de fiscalización de los fondos públicos'… ". (el subrayado no es del original)  Esta posición ha sido reiterada por esta Procuraduría en diversas oportunidades, así en los dictámenes C-128-98 del 2 de julio de 1998, C-279-98 del 21 de diciembre de 1998 y C-182-2000, entre otros, se ha indicado que Correos de Costa Rica S.A. es una empresa pública, independientemente de su personalidad jurídica y del régimen que la rige. Entonces, ha sido claro y reiterado el criterio de esta Procuraduría en señalar que Correos de Costa Rica S.A. es una empresa de naturaleza pública y no privada, independientemente de que su personalidad sea de Derecho Privado y de que su actividad se encuentre sujeta predominantemente a un régimen de Derecho Privado, en virtud de lo dispuesto expresamente en el artículo 3 de la Ley de Correos. Se desprende de lo anterior que la Procuraduría no comparte la interpretación que el Departamento Legal hace de los pronunciamientos de la Procuraduría en orden a la naturaleza y régimen jurídico de Correos de Costa Rica, particularmente en cuanto tiende a establecer que la empresa es una persona de derecho privado sujeta al Derecho Privado (…) De esta forma, el control que está llamado a ejercer el Organo Contralor sobre la aprobación, ejecución y aprobación presupuestaria de Correos de Costa Rica S.A., como sobre sus actos y gestión, obliga a considerar que el régimen jurídico de ese ente es de carácter híbrido, por lo que si bien determinados aspectos de su actividad serán normados por el Derecho Privado, otros se regirán ineluctablemente por el Derecho Público. Puesto que la totalidad del capital social de Correos de Costa Rica corresponde al Estado y la  empresa  es  ante todo el  mecanismo  por  el  cual  el  Estado decide prestar el servicio universal postal, resulta conveniente recordar que: "La pertenencia a la Administración Pública de la totalidad del capital social de un Ente constituido en forma jurídico-privada impide en gran medida la aplicación al mismo de gran  parte  del  derecho  de  sociedades;  en    cambio,  cuando   nos   encontramos   con
 
 
sociedades mixtas la participación del capital privado dota de naturaleza societaria real al Ente, al existir una vida social que no se encuentra falseada por la unipersonalidad pública de la sociedad". R, RIVERO ORTEGA: Administraciones públicas y Derecho Privado, Marcial Pons, Barcelona, 1998, p. 99.  A efectos meramente ilustrativos, debe citarse el dictamen C-069-99 del 9 de abril de 1999 de esta Procuraduría que, al referirse a la naturaleza jurídica de RECOPE, mantiene la misma posición que sobre Correos de Costa Rica S.A., puesto que aun y cuando ambas empresas presentan algunos elementos diferentes, sus características esenciales permiten definirlas como entidades públicas organizadas bajo la forma jurídica de sociedad anónima, no obstante lo cual no puede afirmarse que se rigen por el Derecho Privado. Su régimen es híbrido o mixto: "Un ente del sector público constituido como sociedad anónima es, por principio, una empresa pública. Máxime si las actividades que despliega la entidad son de carácter empresarial, como es el caso de RECOPE, cuyo giro empresarial bien podría ser desarrollado por una empresa de naturaleza privada, tal como fue originalmente la Refinería. Procede recordar, por demás, que la organización de una entidad bajo las reglas del Derecho común, no determina que dicha entidad sea de naturaleza privada. Existen criterios materiales que determinan el carácter público o privado de la persona jurídica y que prevalecen sobre el criterio orgánico. Así, para resolver si una empresa es pública debe determinarse si el capital mayoritario es público o bien, si el poder público ejerce un control predominante sobre los actos y políticas de la sociedad, que le permita imponer sus decisiones. Asimismo, el fin público asignado por los poderes públicos a la empresa.: "La sociedad que es propiedad de un ente público -en razón de ser éste el socio único o principal- es pública por esa sola razón, aunque el socio dominante no sea el Estado, sino otro ente público cualquiera. Lo decisivo para imprimir carácter público a un ente -sea o no sociedad mercantil- es la existencia de fines de ese sujeto impuestos a él por la ley o por la Administración. Como ya se dijo, la sociedad es pública porque se convierte en un instrumento de los fines legales, por ello mismo públicos, del ente público socio. Un fin o interés puede llamarse público cuando está impuesto a un sujeto por la ley o por acto de la Administración, con base en la Ley". E, ORTIZ ORTIZ: "La empresa pública como ente público". IVSTITIA, N. 52, año 5, p. 8. Lo anterior es importante porque, como bien se indica en la consulta, RECOPE nace y se mantiene como una sociedad anónima, organizada bajo las reglas comunes del Código de Comercio. Esta sociedad anónima pertenece al Estado costarricense según lo dispuesto en la Ley N. 5508 de 17 de  abril  de  1974.   A partir  de  esa  Ley,  puede  decirse que  la  Refinadora Costarricense de Petróleo S. A constituye una empresa pública, propiedad del Gobierno de la República, organizada bajo forma societaria común… Esa condición de empresa estatal ha sido también reconocida por la Procuraduría. Así en el dictamen N. 12-90 de 31 de enero de 1990, la Procuraduría consideró que al estarse ante una empresa estatal RECOPE, podía ser considerada como una entidad estatal, aun cuando organizada como
 
 
sociedad anónima. Podría entonces decirse que este aspecto de la naturaleza no genera discrepancia, aunque si lo es el del régimen jurídico. ¿Dicha empresa pública está sujeta a un régimen de Derecho Público?  ¿Es su régimen de Derecho Privado o más bien, mixto?… Ciertamente, si nos atuviéramos a la escritura constitutiva de la empresa, habría que concluir que RECOPE se rige por el Derecho Privado, lo cual se explicaría, incluso, en razón de lo dispuesto por el artículo 3º de la Ley General de la Administración Pública. Al no ser su actividad administrativa el régimen público le escaparía. Si el funcionamiento u operación de la empresa se rige por el Derecho Común, eso significa que puede operar como una sociedad anónima más, sin que el carácter público modifique dicha operación y las reglas que la rigen. No obstante, una afirmación categórica del régimen privatístico llevaría a desconocer las diversas disposiciones que el legislador ha tomado con el fin de aplicar a la entidad regulaciones de Derecho Público. Regulaciones que apuntan, como bien se indica, a la sujeción a un régimen publicístico." (El subrayado nos pertenece.)
 
Sin pretender ser reiterativos con lo transcrito supra, es dable puntualizar en el carácter de empresa pública que se le reconoce a Correos de Costa Rica, tomando en consideración que “su patrimonio y capital social le pertenecerán íntegramente al Estado.”  (Artículo 2 de la Ley de Correos, Ley número 7768, de 24 de abril de 1998.)  En ese mismo sentido, destacamos la necesaria sujeción a las regulaciones de orden público que le apliquen en el marco de sus actuaciones.
 
 
V.        SOBRE EL FONDO:
 
Una vez examinadas las consideraciones generales, procederemos a examinar el punto medular consultado, que concierne a las atribuciones que le encomienda el artículo 8 inciso g) de la Ley de Correos, a la Junta Directiva de esa empresa, en relación con las políticas salariales que se aplican en la misma.  En concreto se nos cuestiona, si es jurídicamente procedente que la Autoridad Presupuestaria le imponga “per se” a esa empresa, sus lineamientos y directrices en materia de política salarial y de empleo público.
 
A los efectos de este estudio, traemos a colación el numeral 8 en cuestión, que literalmente reza:
 
“ARTÍCULO 8.- Funciones de la Junta Directiva:
 Serán funciones y deberes de la Junta Directiva de Correos de Costa Rica:
a) Definir y aprobar las políticas institucionales y estrategias de desarrollo empresarial.
          b) Definir y aprobar la organización y estructura administrativa.
c) Establecer los mecanismos para evaluar periódicamente el funcionamiento de la empresa y el   control de calidad de sus servicios.
        d) Definir y aprobar las políticas en materia de inversión.
e) Aprobar, a propuesta del Gerente General, el presupuesto de la empresa y sus modificaciones.
f) Nombrar al Auditor de la empresa y, en casos necesarios, contratar auditorías externas.
g) Definir las políticas en materia de personal.
h) Aprobar, a propuesta del Gerente General, los contratos en que sea parte la empresa.
i) Aprobar los planes de emisión de sellos postales. La impresión, emisión y custodia de los sellos estarán a cargo de Correos de Costa Rica. Para el escogimiento de motivos deberá consultar a la Comisión Técnica Filatélica, cuya resolución será vinculante para la Junta Directiva.
(Así reformado por Ley N° 8249 de 29 de abril del 2002) j) Agotar la vía administrativa en los recursos que se interpongan contra las resoluciones, los acuerdos o los actos emanados de las dependencias administrativas de la empresa.
k) Aprobar la recepción de donaciones, herencias y legados provenientes de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, así como de organismos internacionales.
l) Nombrar y remover al Gerente General, quien ostentará la representación judicial y extrajudicial de Correos de Costa Rica con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma, según el artículo 1253 del Código Civil.
m) Cualesquiera otras funciones y deberes propios de su naturaleza como órgano directivo superior de la empresa.” (El destacado no pertenece al original.)
 
En ese orden de ideas, es dable señalar que el numeral 16 de la Ley de referencia establece, en forma expresa, que Correos de Costa Rica no está sujeta -entre otras disposiciones legales- a la Ley que crea la Autoridad Presupuestaria, que es Ley número 6821, de 19 de octubre de 1982.  Lo anterior nos indica, que de acuerdo a lo transcrito, en principio, la empresa consultante se encuentra excluida del ámbito de aplicación de la Autoridad Presupuestaria, y por ende, la fijación de su política salarial está en manos de su Junta Directiva.
 
No obstante, es dable mencionar que la referida Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria fue derogada en virtud de la promulgación de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (Ley número 8131 de 18 de setiembre de 2001), y ello nos obliga a ahondar en la consideración expuesta en el párrafo anterior.
 
A ese respecto, señalamos que la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos delimita, en su numeral primero, los órganos y entes a  quienes  cubre  sus
 
 
disposiciones, señalando al respecto lo que a continuación transcribimos:
 
“ARTÍCULO 1.- Ámbito de aplicación
La presente Ley regula el régimen económico-financiero de los órganos y entes administradores o custodios de los fondos públicos. Será aplicable a: a. La Administración Central, constituida por el Poder Ejecutivo y sus dependencias.
b. Los Poderes Legislativo y Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, sus dependencias y órganos auxiliares, sin perjuicio del principio de separación de Poderes estatuido en la Constitución Política.
c. La Administración Descentralizada y las empresas públicas del Estado.
d. Las universidades estatales, las municipalidades y la Caja Costarricense de Seguro Social, únicamente en cuanto al cumplimiento de los principios establecidos en el título II de esta Ley, en materia de responsabilidades y a proporcionar la información requerida por el Ministerio de Hacienda para sus estudios. En todo lo demás, se les exceptúa de los alcances y la aplicación de esta Ley.
También esta Ley se aplicará, en lo que concierna, a los entes públicos no estatales, las sociedades con participación minoritaria del sector público y las entidades privadas, en relación con los recursos de la Hacienda Pública que administren o dispongan, por cualquier título, para conseguir sus fines y que hayan sido transferidos o puestos a su disposición, mediante partida o norma presupuestaria, por los órganos y entes referidos en los incisos anteriores o por los presupuestos institucionales de los bancos del Estado.
Las disposiciones de esta Ley no serán aplicables a los bancos públicos, excepto en lo correspondiente al trámite de aprobación de sus presupuestos, así como a lo ordenado en los artículos 57 y 94 y en el título X de esta Ley.
Las normas técnicas básicas para aplicar esta Ley serán dictadas por los órganos competentes del Poder Ejecutivo, previa consulta a la Contraloría General de la República, la cual dictará las correspondientes a las universidades, municipalidades y los bancos públicos.
En cuanto al ámbito de aplicación de esta Ley, rigen las restricciones dispuestas en este artículo para el resto de las disposiciones establecidas.” (El destacado no corresponde al texto original.)
 
Según se infiere del artículo transcrito supra, es voluntad del legislador incluir, dentro de los entes y órganos afectos a las disposiciones contenidas en la Ley de referencia, a las empresas públicas del Estado.  Tal y como se expuso en el acápite anterior, la naturaleza jurídica que ostenta Correos de Costa Rica es la de una empresa pública, y en tal circunstancia, resulta evidente que se encuentra afecta a dicha normativa, por disposición expresa del artículo primero, inciso c) recién transcrito. 
 
 Cabe señalar, que dentro de estas disposiciones se encuentra el numeral 21 de ese Cuerpo Legal, que deviene en el sustento legal para la existencia de la Autoridad Presupuestaria, en el tanto señala que:
 
“ARTÍCULO 21.- Autoridad Presupuestaria
Para los efectos del ordenamiento presupuestario del sector público, existirá un órgano colegiado denominado Autoridad Presupuestaria. Además de asesorar al Presidente de la República en materia de política presupuestaria, tendrá las siguientes funciones específicas:
a) Formular, para la aprobación posterior del órgano competente según el inciso b) del presente artículo, las directrices y los lineamientos generales y específicos de política presupuestaria para los órganos referidos en los incisos a), b) y c) del artículo 1, incluso lo relativo a salarios, empleo, inversión y endeudamiento. No estarán sujetos a los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria los órganos mencionados en el inciso d) del artículo 1, además de los entes públicos, cuyos ingresos provengan, mediante una legislación especial, del aporte de los sectores productivos a los que representan. 
b) Presentar, para conocimiento del Consejo de Gobierno y aprobación del Presidente de la República, las directrices y los lineamientos de política presupuestaria para los órganos referidos en los incisos a) y c) del artículo 1. En el caso de los órganos citados en el inciso b) del artículo 1 de esta Ley, los mencionados lineamientos y directrices se propondrán a los jerarcas respectivos para su conocimiento y aprobación.
c) Velar por el cumplimiento de las directrices y los lineamientos de política presupuestaria.” (El destacado nos pertenece.)
 
En consonancia con ese numeral, el artículo 23 de ese mismo Cuerpo Legal establece los órganos y entes a quienes va dirigida “la propuesta de lineamientos generales y específicos de política presupuestaria del siguiente ejercicio económico”  que elabora la Autoridad Presupuestaria, indicándose al respecto que incluye a los órganos y entes que se mencionan expresamente en los incisos a), b) y c) del numeral primero en cuestión.  Tal y como se transcribió en su oportunidad, denotamos que las empresas públicas quedan comprendidas  en  el numeral c) en mención, de modo que en forma expresa quedan también afectas a los lineamientos de ese Órgano.
 
Del análisis que hemos venido realizando en este estudio, y de acuerdo al planteamiento expuesto por la empresa consultante, denotamos la existencia de dos Cuerpos Legales vigentes (Ley de Correos y Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos) que refieren a una misma atribución –políticas en materia salarial- en manos de dos órganos colegiados diferentes, a saber, la Junta Directiva de dicha empresa y la denominada Autoridad Presupuestaria.
 
 Lo anterior nos obliga a introducirnos en un campo delicado para todo operador jurídico, cual es la interpretación de las normas jurídicas, a fin de definir cuál de éstas es la que prevalece en el caso específico. 
 
A esos efectos, mencionamos que este Órgano Asesor, mediante dictamen número C-224-2003, de fecha 23 de julio de 2003, se refirió, con meridiana claridad, al punto en estudio, realizando un análisis enfocado –precisamente- al ámbito de aplicación de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, en relación con la cobertura de los lineamientos y directrices promulgadas por la Autoridad Presupuestaria.  En ese pronunciamiento se examina la posible derogatoria que conlleva la promulgación del citado Cuerpo Legal sobre las Leyes Ogánicas de las distintas instituciones y empresas públicas que habían sido, expresamente, excluidas de su ámbito de aplicación.  Por su importancia, transcribimos -en lo que aquí interesa- un extracto del mismo.  Así:
“(...)la circunstancia de que una determinada entidad se encuentre dentro del       ámbito de aplicación de la Ley no determina, per se, la sujeción a todas las disposiciones contenidas en la Ley. Por el contrario, debe estarse a los supuestos de aplicación previstos por el propio legislador. Este es el caso de las directrices formuladas por la Autoridad Presupuestaria y, por ende, respecto de la competencia de ese Organo. En ese sentido, el artículo 21 de la Ley dispone en lo que aquí interesa (...) Dichas disposiciones implican que las normas relativas a la Autoridad Presupuestaria no resultan aplicables a las municipalidades, universidades públicas, bancos públicos y a la Caja Costarricense de Seguro Social; así como a los entes públicos representativos de sectores productivos, sea los entes públicos no estatales financiados por aportes no tributarios de los sectores que los integran. Fuera de esos supuestos expresamente señalados por el legislador, la pretensión de la Ley N° 8131 es la de que los artículos relativos a la Autoridad Presupuestaria se apliquen a los órganos de los incisos a y  b)  y  a  los  entes  (tanto los descentralizados como las empresas públicas) comprendidos en el inciso c), ambos del artículo 1 de la Ley 8131. Por consiguiente, en principio, las disposiciones referidas a la Autoridad Presupuestaria se aplican a las distintas empresas públicas, independientemente de su forma de organización. Para que dicha aplicación no se realice tiene que existir una norma legal que expresamente excluya esa aplicación. Se duda, empero, si esa norma puede ser anterior a la emisión de la Ley N° 8131. (...) Al crearse la Autoridad Presupuestaria se le atribuyó competencia para formular directrices de política presupuestaria no sólo respecto del Gobierno Central, sino también para los distintos entes descentralizados, incluidas las instituciones autónomas. La derogación de la Ley de la Autoridad Presupuestaria por la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos no provoca un cambio sustancial en su competencia, según se deriva del artículo 21 de la Ley N° 8131, antes transcrito. En efecto, dicho artículo reconoce una potestad de dirección en un campo específico.   Ello  se  manifiesta
 
en la atribución de una potestad de fijar metas y objetivos y los medios para alcanzarlos, en materia de salarios, empleo, inversión y endeudamiento, rubros que también se subsumen dentro de la materia presupuestaria, como indicamos en el dictamen N° C-120-2002 de 14 de mayo de 2002. En el dictamen antes citado, señalamos, además, que es pretensión de la Ley N° 8131 que "la competencia de la Autoridad Presupuestaria se ejerza sobre los distintos entes públicos que expresamente se indica, sin que pueda considerarse que excluye de la aplicación determinados entes no previstos en ella, o bien que subsistan las excepciones anteriormente establecida". No obstante, la duda se genera porque expresamente no se ha operado una derogación de las leyes que anteriormente excluían la aplicación de la Ley de la Autoridad Presupuestaria. Puede considerarse que en el tanto la Ley de Administración Financiera postula la eficacia del artículo 21 respecto de todos los organismos públicos no excluidos expresamente en dicho artículo y a quienes se aplica la Ley, sus efectos resultan antinómicos respecto de las disposiciones legales que anteriormente excluyeron determinados organismos de la sujeción a las directrices de la Autoridad Presupuestaria. En efecto, la inclusión en la competencia de la Autoridad Presupuestaria (efecto del artículo 21) resulta contradictoria e incompatible con la exclusión que haya sido establecida por otras leyes anteriores. Dicha antinomia debe saldarse conforme los criterios de hermenéutica jurídica. Puesto que tanto la Ley de Administración Financiera como las leyes de creación de los organismos públicos son normas de rango legal, el criterio jerárquico no tiene aplicación a la situación planteada. Por el contrario, cobran importancia los criterios de especialidad y cronológico. La aplicación del criterio cronológico (ley posterior deroga la anterior) conduciría a afirmar la prevalencia de la Ley 8131 y, por ende, de su artículo 21, respecto de las leyes que con anterioridad hubiesen excluido a determinados entes  de  la  aplicación  de  la  Ley  de  la  Autoridad  Presupuestaria.   En consecuencia, más allá de lo dispuesto por el artículo 21, se requeriría una ley posterior a la N° 8131 para que un organismo resultara excluido del ámbito de la Autoridad Presupuestaria (...) Empero, normalmente se sostiene que el criterio cronológico tiene como excepción la especialidad de la norma. De acuerdo con esa excepción, se postula que la ley especial no queda derogada sino por otra ley especial. Especialidad que estaría referida a la misma materia. Bajo esa tesitura, se afirmaría que las leyes orgánicas o aquéllas que han excluido a organismos públicos de la competencia de la Autoridad Presupuestaria se presentan como normas especiales, por lo que no podrían quedar derogadas por lo dispuesto por la Ley N° 8131. Ciertamente, la Ley de Administración Financiera tiene un alcance más general que la ley que anteriormente haya excepcionado la aplicación de la Ley de la Autoridad Presupuestaria. Empero, dos aspectos deben ser tomados en cuenta. En primer lugar, la Ley de la Administración Financiera derogó la Ley de la Autoridad Presupuestaria, así como  toda  disposición que se oponga a sus prescripciones. Entre esas prescripciones se
 
 encuentra, el artículo 21 y la competencia de la Autoridad Presupuestaria. Por otra parte, debe recordarse que el criterio de especialidad de la norma, en tanto señala la prevalencia de la norma especial sobre la general no tiene el valor de una regla jurídica aplicable siempre por sobre el criterio cronológico. Por el contrario, dicha prevalencia cede a favor de la norma general cuando sólo así la norma general posterior adquiere sentido, en virtud de que esa norma general tiene la vocación de regular uniformemente y, por ende, comprender dentro de sus regulaciones los supuestos anteriormente excluidos, prevalenciendo sobre situaciones preexistentes(...) El objetivo de la Ley N° 8131 es, precisamente, que las instituciones descentralizadas y empresas públicas en su conjunto (salvo los supuestos expresamente contemplados) queden de nuevo en el ámbito de la Autoridad Presupuestaria, a fin de que la política financiera del Estado como ordenamiento responda a los mismos fines, objetivos y metas y sea congruente con la programación macroeconómica del Poder Ejecutivo. Dicho objetivo no puede cumplirse cuando se excepciona la aplicación de las directrices que tienden a asegurar el respeto a tal programación.” (Los resaltados nos pertenecen.)
 
Según se indica en el dictamen que antecede, la definición del ámbito de cobertura de las directrices y lineamientos emitidos por la Autoridad Presupuestaria debe hacerse conforme a la voluntad del legislador, expresamente manifestada en los supuestos de aplicación previstos en dicho Cuerpo Legal. 
 
Tal y como se observa, para el caso de las empresas públicas –que a nuestros efectos son las que interesan analizar, dada la ya definida naturaleza jurídica de la empresa consultante- el legislador se ha ocupado de incluir, dentro de los órganos y entes afectos a las disposiciones de la Ley de comentario, a las empresas públicas, reiterando expresamente que éstas se encuentran sujetas, además, a las directrices emanadas de la Autoridad Presupuestaria, incluso en lo relativo a salarios, empleo, inversión y endeudamiento, según lo dispuesto por los numerales 21 y 23 a que hemos hecho referencia.
De esta forma, si bien la antinomia normativa presente entre las disposiciones que contiene la Ley de Correos y las que dispone la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, en materia de fijación de la política salarial de la empresa consultante, genera duda sobre cuál de éstas debe prevalecer, la intención manifiesta del legislador en el último Cuerpo Legal mencionado, es la de someter a las empresas públicas a sus disposiciones, y en forma específica, a los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria, en aras de lograr que “la política financiera del Estado como ordenamiento responda a los mismos fines, objetivos y metas y sea congruente con la programación macroeconómica del Poder Ejecutivo.”
           
En el sentido expuesto, denotamos que a la fecha no existe Cuerpo Legal posterior que exima a la empresa consultante de la sujeción a los lineamientos y directrices emanados de la Autoridad Presupuestaria, sujeción que, reiteramos, ha sido legalmente concedida.
            En consonancia con lo manifestado, este Órgano Asesor, en fecha muy reciente, retomó los argumentos esbozados supra, en cuanto al ámbito de aplicación de los lineamientos y directrices emitidos por la Autoridad Presupuestaria, manifestando al respecto que:
 
“(…) El Poder Ejecutivo dirige no sólo la política en materia de gasto público, estrictamente hablando, sino también lo relativo a salarios y empleo público, en cuanto estos factores inciden directamente en el presupuesto público (…) podría suceder que el legislador no sólo haya atribuido la potestad de normar las relaciones de servicio, sino que haya extendido la autorización a la materia salarial o incluso, a aspectos atinentes a la política de empleo público. Bajo esos supuestos, se produce un problema de antinomia normativa entre la norma en cuestión y la Ley N° 8131. En el tanto en que la materia de empleo público está excluida de la competencia de los entes y que la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos es una disposición posterior, se sigue la prevalencia de esta última norma (…) Por otra parte, las leyes posteriores a la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos serán de aplicación prevalente cuando expresamente excluyan la aplicación total de la Ley de la Administración Financiera o bien, expresen que el ente no está sujeto a las directrices de la Autoridad Presupuestaria.”  (Dictamen número 107-2004 de 15 de abril de 2004.)
 
 En ese orden de ideas, y por tener relación con el asunto sometido a nuestra consideración, es importante hacer referencia a los argumentos esgrimidos por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en materia de régimen jurídico aplicable a los empleados de las empresas públicas del Estado.  Concretamente, se hace alusión a la sentencia de ese Órgano, número 7730-2000, de las catorce horas cuarenta y siete minutos del treinta de agosto de dos mil, en donde se examinó el caso de RECOPE, el cual guarda similitud con la naturaleza jurídica de la empresa consultante en el asunto que nos ocupa.  En esta sentencia se realiza un interesante análisis sobre el carácter mixto (de Derecho Público y Derecho Privado) que se le reconoce a ese régimen, en cuanto se indica que:
 
“(…) la Sala ha dejado en claro que a pesar de que, en principio, RECOPE se encuentra regulada por el Derecho Privado, también se encuentra, por fuerza, sometida a un conjunto de normas de orden público que se le imponen en razón de los fines que debe cumplir  y  de la naturaleza de los recursos que emplea. Esto significa que, como bien lo
 
 ha dicho la Procuraduría, existen una serie de regulaciones de Derecho Público que disciplinan tanto la actividad de la refinadora, como la utilización que haga de dichos recursos. En otras palabras, a pesar de que RECOPE es una sociedad anónima, se encuentra sometida a una serie de controles de tipo administrativo. Este problema ya ha sido analizado por la Sala en ocasiones anteriores (…).  Todo estos precedentes jurisprudenciales significan que, a pesar de que la actividad de la Refinadora se rige en su mayor parte por el Derecho Privado, existe una importante participación pública orientada a fiscalizar económicamente a la sociedad, lo que se logra en su mayor parte por medio de los controles ejercidos por la asamblea de accionistas, que debe nombrar a los administradores de la empresa y los ordinarios derivados de los principios constitucionales (Contraloría General de la República). Por lo demás, el régimen jurídico es privado, y así debe ser, porque en caso contrario se correría el riesgo de desnaturalizar el concepto institucional, en la forma como originalmente fue concebido. El carácter mixto -de Derecho Público y Derecho Privado- del régimen jurídico de RECOPE, se extiende también por las razones acotadas a las normas que rigen las relaciones entre la Refinadora y sus empleados, a pesar de lo que podría interpretarse de la lectura de los artículos 111 y 112 de la Ley General de la Administración Pública (…) Así, puede concluirse que el régimen jurídico de los empleados de RECOPE -en principio- es de carácter mixto; se aplica la legislación laboral común siempre y cuando no se vea desplazada por consideraciones de orden superior propias del Derecho Público.  (Los destacados nos pertenecen.)
 
En esa línea de pensamiento, y según fuera citado por la referida Sala para sustentar los argumentos transcritos supra, traemos a colación el contenido de la sentencia número 6520-96, de las quince horas nueve minutos del 3 de diciembre de 1996 (valga mencionar que en la resolución recién citada se le identifica como la número 4788-93, también relacionada con el tema en estudio), referente a una Acción de Inconstitucionalidad planteada contra el artículo 112 inciso 4) de la Ley General de la Administración Pública, en donde, con relación al punto que nos ocupa, se indicó:
 
“Por otra parte, y como consecuencia de lo dicho, tampoco se estima que la situación de los servidores de las empresas públicas sea igual a la de los que prestan sus servicios en empresas de carácter particular, justamente en atención a los dineros públicos que el funcionamiento de las primeras involucra, y porque además, como bien lo apunta el Procurador General Adjunto de la República, el nombramiento de los servidores de empresas o servicios del Estado mantiene su carácter público, no obstante que el régimen laboral y mercantil de dichos trabajadores sea el del Derecho Común, en virtud de que al fin de cuentas, se trata de servicios que presta el Estado (…).”
 
 Este Órgano Asesor, en forma reciente y con motivo de una consulta que examinó la situación jurídica de los empleados de RECOPE con respecto a la negociación de convenciones colectivas de trabajo, realizó un análisis sobre el carácter mixto (de Derecho Público y Derecho Privado) del régimen jurídico que se aplica en las empresas públicas, según el propio criterio de la Sala Constitucional al que hemos hecho referencia, señalando al respecto que:
 
“(…) resulta claro que aunque en entidades como RECOPE existe un régimen de empleo regulado por "el derecho laboral" (artículo 112.2 de la Ley General de la Administración Pública), éste debe ser considerado -utilizando los términos del citado fallo 7730-2000- como "mixto -de derecho público y de derecho privado-"; o sea como aquel donde, según esa misma sentencia, "…se aplica la legislación laboral común siempre y cuando no se vea desplazada por consideraciones de orden superior propias del derecho público". Lo anterior, a juicio de esta Procuraduría, significa que en nuestro medio existen tres regímenes de empleo muy bien definidos por la jurisprudencia constitucional, a saber: el regulado por la legislación laboral, propio de las relaciones de empleo privadas -que para efectos de negociación colectiva se regían y siguen rigiéndose por el Código de Trabajo (artículo 54 y siguientes)-; luego, en el otro extremo, el de empleo de naturaleza pública, o estatutario y, entre ellos, el denominado por la Sala Constitucional como régimen "mixto". (El resaltado no corresponde al texto original.) (Dictamen número C-036-2004 de 29 de enero del 2004.)
 
Así las cosas, de acuerdo a las citas normativas y jurisprudenciales invocadas en este estudio, es nuestro criterio que Correos de Costa Rica, en virtud del carácter de empresa pública estatal que se le reconoce, se encuentra contemplada dentro de los órganos y entes afectos, en forma expresa, a las disposiciones de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, inclusión que  abarca, además, la supeditación a los lineamientos y directrices promulgados por la Autoridad Presupuestaria, incluso en lo relativo a salarios, empleo, inversión y endeudamiento, por mandato expreso de los numerales 21 y siguientes del citado Cuerpo Legal.
 
En ese sentido, dado el carácter mixto que se le reconoce al régimen jurídico que les aplica, es dable enfatizar que en la empresa consultante prevalece la legislación laboral común para normar las relaciones con sus empleados, siempre y cuando ésta no se vea desplazada por consideraciones de orden superior propias del Derecho Público, las cuales, para el caso en estudio, resultan ser las disposiciones contenidas en la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, y propiamente a nuestros efectos, aquellas que definen el ámbito de cobertura de las directrices y lineamientos emitidos por la Autoridad Presupuestaria.
 
Dichas disposiciones no implican, sin embargo, que el sistema o estructura salarial que se reconoce a los empleados de la empresa en cuestión, deba sufrir variación alguna.  Únicamente la supeditación a que quedan afectos respecto de los lineamientos y directrices tantas veces mencionados.
 
En los términos expuestos, se aclaran los dictámenes de este Órgano Asesor en los que se haya considerado al sistema de empleo que impera en la empresa consultante, de orden estrictamente privado, sin tomar en cuenta la jurisprudencia que -con carácter vinculante- ha emitido la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, jurisprudencia que, según lo examinado, dispone que en estos casos “se aplica la legislación laboral común siempre y cuando no se vea desplazada por consideraciones de orden superior propias del Derecho Público”. 
  
V.   CONCLUSIONES:
 
Por lo antes expuesto, es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República que:
 
1.      Correos de Costa Rica ostenta la naturaleza de una empresa pública estatal.
 
2.      En virtud de esa naturaleza, se encuentra contemplada dentro de los órganos y entes afectos a las disposiciones de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos.
 
3.      Esa afectación abarca además, la supeditación a los lineamientos y directrices promulgados por la Autoridad Presupuestaria, incluso en lo relativo a salarios, empleo, inversión y endeudamiento, por mandato expreso de los numerales 21 y siguientes de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos.
 
4.      El régimen jurídico que aplica a los empleados de Correos de Costa Rica es de carácter mixto;  se aplica la legislación laboral común, siempre y cuando ésta no se vea desplazada por consideraciones de orden superior del Derecho Público, que en el caso en estudio, resultan ser las disposiciones contenidas en la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, y que sustentan la existencia de la Autoridad Presupuestaria.
 
5.    El sistema o estructura salarial que se reconoce a los empleados de Correos de Costa Rica se mantiene según ha venido operando, únicamente considerando la supeditación que debe respetar respecto a los lineamientos y directrices mencionados.
 
  De la señora Gerente General de Correos de Costa Rica, se suscribe, con toda consideración:
 
 
Licda. Irene González Campos.
      Procuradora Adjunta
 
 
cc:  Licda. Marjorie Morera González
Directora Ejecutiva, SECRETARÍA TÉCNICA DE LA AUTORIDAD PRESUPUESTARIA.