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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 233 del 06/08/2004
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 233
 
  Dictamen : 233 del 06/08/2004   

… de julio del 2004
C-233-2004
6 de agosto del 2004
 
 
Señor
Ing. Bernal Méndez Arias
Director Ejecutivo
Fundación Nacional para la Juventud y Mujer Rural Clubes 4-S
S. D.
 
Estimado señor:
 
            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio n.º DE-006-04 del 13 de febrero del 2004, en el que solicita el criterio de este órgano técnico-jurídico sobre la naturaleza jurídica de la Fundación Clubes 4-S “(…)  de conformidad con la Ley que dio origen a este ente como ‘organismo semiautónomo’ cuya finalidad es el fomento y mejor desarrollo de los programas de los Clubes 4-S en Costa Rica’ y ‘cuya dirección (la de los Clubes 4-S) estará al cuidado del Ministerio de Agricultura, como parte del Servicio de Extensión Agrícola”.
 
            Adjunta Ud. el criterio legal suscrito por el Dr. Hugo Alfonso Muñoz Quesada, sobre la naturaleza jurídica de la Fundación, en el cual se concluye:
 
            “(…) la Fundación de los Clubes 4-S:
 
a)       Dejó de ser privada al declararse inconstitucional la norma atípica del presupuesto general que le dio ese carácter y rescató su naturaleza pública.
b)       Como organización pública tiene el carácter de descentralizada, aunque semiautónoma.  Este concepto perdió la vigencia (sic) en la Constitución Política, pero la tiene en la sede legislativa.
c)       De acuerdo con la doctrina, es una forma de descentralización, no de desconcentración.
d)       Su creación distinta de una autónoma ordinaria, mediante un procedimiento diferente, con una mayoría parlamentaria absoluta y no una calificada, le confiere el carácter de semiautónoma que reviste modalidades especiales en razón del contenido de la ley.
e)       Al tener las características de un organismo semiautónomo, las relaciones con el Estado (Ministerio de Agricultura), son de dirección, lo que permite, además, coordinar y colaborar recíprocamente, pero los vínculos no son de subordinación”(…)
 
            Para responder a la presente consulta se deben analizar las características esenciales de la denominada Fundación Clubes 4-S, establecidas en la Ley n.° 2680 del 25 de noviembre de 1960, a fin de determinar su naturaleza jurídica.  Lo anterior, en tanto, la terminología utilizada en la ley contiene una serie de imprecisiones jurídicas debido al momento histórico de su emisión, pues, como ya se mencionaba en el dictamen C-152-2002 del 12 de junio del 2002, en la época de los setentas, así como de los sesentas, el legislador no se caracterizaba por definir la naturaleza jurídica de las organizaciones que creaba, ni de aclarar los vínculos de la nueva organización con el Ejecutivo.
 
            Ahora bien, el dictamen legal que se adjunta a la consulta define a la Fundación como persona jurídica con fundamento en el artículo 4 de su Ley que le otorga “personería legal para todo lo relacionado con el cumplimiento de sus fines”.
 
            Si bien el concepto de “personería legal” utilizado por el legislador es erróneo, dado que la personería refiere a la representación legal de las personas y no a la naturaleza de estas últimas, debe entenderse que la intención del legislador era otorgarle personalidad jurídica a la Fundación, lo que conlleva su potestad de ser representada legalmente por los personeros designados al efecto.
 
            No obstante lo anterior, el legislador no creó la Fundación como una entidad pública independiente, sino que la integró en la estructura del Estado-persona y le otorgó personalidad jurídica instrumental.
 
            Recuérdese que la creación de una persona jurídica obedece al otorgamiento, a través de la ley o de convenio conforme a la ley, de una personalidad jurídica plena (artículo 33 del Código Civil).  Esta personalidad jurídica deslinda e independiza al ente público del Estado, en tanto, al calificársele como persona adquiere autonomía para el manejo de sus propios asuntos, o sea, autonomía en el ejercicio de las competencias que le han sido asignadas por ley.
            En el caso que nos ocupa, sin embargo, a pesar de que el legislador indica que le otorga “personería legal” a la Fundación, no le brinda autonomía administrativa, que es el mínimo de autonomía requerido para la existencia de una persona jurídica.  La personalidad que se le atribuye a la Fundación es meramente presupuestaria, para el cumplimiento de los fines establecidos en la ley.
 
            No obstante lo anterior, en criterio de la Fundación, así como del respectivo dictamen legal, nos encontramos frente a una entidad semiautónoma, integrante del sector descentralizado.  De allí que a continuación se analiza, de forma genérica, el fenómeno de la descentralización administrativa, para posteriormente hacer referencia a la Fundación en su carácter de órgano público con personalidad jurídica instrumental.
 
I.          LA AUTONOMÍA ADMINISTRATIVA:  PRESUPUESTO BÁSICO DE LA DESCENTRALIZACIÓN
 
            La descentralización es una técnica de administración orientada hacia el manejo eficiente de los recursos públicos a través de la asignación de tareas específicas a personas jurídicas independientes y diferentes del Estado-persona.  El constituyente o el legislador, en su caso, crean centros de imputación de derechos y obligaciones a los cuales les transfieren o atribuyen competencias específicas que deberán ser desarrolladas de forma independiente por la entidad descentralizada, sin injerencia del Estado.
 
            Con la técnica de la descentralización se genera una ruptura del principio de jerarquía o subordinación al Ejecutivo en el ejercicio de las funciones descentralizadas.  Recuérdese que “la descentralización pretende ser una garantía de la división de funciones, evitando su concentración en el Poder Ejecutivo” (Sala Constitucional, sentencias n.° 6345, de las 8:33 horas del 12 de octubre de 1997 y n.° 919-99 de las 9:15 horas del doce de febrero de 1999).  El ente público goza de autonomía e independencia en el desarrollo propio de sus competencias, de modo tal que el Ejecutivo carece de facultad alguna para dictarle órdenes, instrucciones o circulares específicas sobre el ejercicio de su actividad. 
 
            Lo anterior no significa, sin embargo, una desvinculación total y absoluta del ente descentralizado con el Estado-persona.  Por el contrario, la jurisprudencia constitucional, así como los criterios reiterados de este órgano técnico jurídico son claros en reconocer la existencia de un poder de dirección del Ejecutivo sobre la administración descentralizada, de conformidad con lo dispuesto por la Ley General de la Administración Pública (artículos 26, 27, 98, 99 y 100).  Aspecto éste que no se entra a analizar específicamente por no ser el objeto de esta consulta.
 
            Ahora bien, la Carta Fundamental establece dos categorías de entidades descentralizadas:  las municipalidades (descentralización administrativa territorial) y las instituciones autónomas (descentralización administrativa por servicios).  Existen también las entidades semiautónomas, que no gozan de rango constitucional, pero que forman parte de la organización administrativa del Estado (en sentido amplio).
 
            El criterio que diferencia a los entes autónomos de los semiautónomos, en nuestro ordenamiento jurídico, es meramente formal, ya que refiere a la mayoría que se exige para su creación en la Asamblea Legislativa.  La creación de las entidades autónomas requiere una votación no menor de los dos tercios del total de los miembros de la Asamblea Legislativa (artículo 189 inciso 3) de la Constitución), mientras que la de las semiautónomas únicamente requiere de mayoría absoluta:
 
 “ (…) en nuestro país el criterio de autonomía y semiautonomía se debe explicar según se haya cumplido un requisito, cual es que la ley creadora haya sido aprobada por una mayoría calificada de dos terceras partes de la totalidad, de los votos de la Asamblea Legislativa, sin importar el grado de poder administrativo o de sumisión de tutela del Estado”.  (ver dictámenes C-169-81 de 7 de agosto de 1981 y C-084-2004 del 9 de marzo del 2004).
 
            Por su parte, el régimen jurídico de las entidades autónomas y semiautónomas es muy parecido ya que ambas gozan de autonomía administrativa y están sujetas a la ley en materia de gobierno (Rubén Hernández Valle, El Derecho de la Constitución, Vol. II, Editorial Juricentro, 1994, p. 299). 
            La capacidad de auto-administrarse o autonomía administrativa de los entes descentralizados, es el mínimo requerido para la existencia de un ente público.  Tal y como lo ha indicado la Sala Constitucional, “el ente descentralizado creado por ley ordinaria, está subordinado a su contenido (el de la ley) e involucra la potestad legislativa para modificarlo y hasta extinguirlo, pero como la descentralización implica que le corresponden al ente todos los poderes del jerarca administrativo, quiere decir que su personalidad abarca la totalidad de los poderes administrativos necesarios para lograr su cometido en forma independiente” (el énfasis no es del original) (sentencia n.° 6256-94 de las 9 horas del 25 de octubre de 1994).
 
            Dentro de estos poderes administrativos básicos del ente descentralizado se encuentra la potestad reglamentaria en materia de organización y funcionamiento.  Bien se ha indicado al respecto:
 
“Las instituciones autónomas tienen potestad para reglamentar internamente el ejercicio de su propia competencia.  Esta potestad se funda en la autonomía administrativa plena de que gozan, que les permite, en efecto, regular la prestación del servicio público, así como su propia organización.  De lo que se desprende que el Poder Ejecutivo no tiene competencia para emitir reglamentos autónomos de organización y de servicio destinados a entes descentralizados (El Poder Ejecutivo en Costa Rica, Editorial Juricentro, Magda Inés Rojas,  segunda edición, 1997, p. 145).
 
             En el mismo sentido se ha expresado el tratadista Eduardo Ortiz Ortiz al señalar:
 
            “(…) cabe cuestionarse la jerarquía de los reglamentos autónomos del Ejecutivo frente a los de las instituciones menores.  La respuesta es clara y hay que afirmar que el Poder Ejecutivo carece de potestad de reglamentación de los servicios de los entes autónomos por razón del fundamento de esa potestad, que es la titularidad del servicio regulado y la necesidad del funcionamiento del mismo.  Tal titularidad y tal necesidad no existen para el Poder Ejecutivo cuando se trata, precisamente, de servicios pertenecientes a otros entes.  Sólo éstos, con exclusión de todo otro poder, pueden regular por aquel medio la prestación de sus propios servicios”.  (el énfasis no es del original) (Tesis de Derecho Administrativo, T. I, Editorial Stradtmann, S.A., San José, 1998, p. 243-244).
 
            En el caso de la Fundación Clubes 4-S, que es el que nos ocupa, no existe autonomía administrativa en tanto los poderes de reglamentación de la organización y funcionamiento de la Fundación fueron otorgados al Poder Ejecutivo.  La Fundación no cuenta con la capacidad de auto-administrarse, requisito básico para la existencia de una entidad descentralizada, ya que los poderes del jerarca administrativo se mantuvieron en manos del Ejecutivo y no en su propia cabeza.  Veamos:
 
            Si bien el artículo 1 de la Ley n.° 2680 define a la Fundación como un “organismo semiautónomo” y el artículo 4 le otorga “personería legal para todo lo relacionado con el cumplimiento de sus fines”, el numeral 6 de la ley establece un vínculo jerárquico entre la Fundación y el Poder Ejecutivo al disponer:
 
“Artículo 6.- Todas las demás normas necesarias para la organización y funcionamiento de la Fundación Nacional de Clubes 4-S, serán dictadas reglamentariamente por el Poder Ejecutivo”.
 
            El legislador creó un organismo al que denominó “semiautónomo”, pero inmediatamente después estableció un poder de injerencia directo del Ejecutivo en su ámbito de administración, al otorgarle la potestad de reglamentar tanto la organización como el funcionamiento de la Fundación (artículo 6 de la Ley n.° 2680).
 
            La competencia reglamentaria del Ejecutivo sobre la Fundación, evidencia la imposibilidad de afirmar la autonomía administrativa de esta última, así como su carácter de persona pública del sector descentralizado.  No puede afirmarse que la Fundación fue creada como parte de la administración descentralizada ya que esta no cuenta con el mínimo de autonomía requerido para ser encuadrada dentro de esa categoría.
 
            El calificativo de “semiautónomo” otorgado por el legislador fue vaciado de contenido jurídico ante la inexistencia de los poderes básicos de la autonomía administrativa en manos de la Fundación.  Esta denominación no define su naturaleza jurídica en tanto sus características esenciales son las propias de un órgano del Ejecutivo con personalidad jurídica instrumental, como se analiza de seguido.   Parafraseando a Ortiz, la titularidad de las funciones de la Fundación radican en el Ejecutivo que ostenta, por ende, la potestad de regular tanto su organización como su funcionamiento.
 
II.-       UN ÓRGANO DEL PODER EJECUTIVO
 
                        En Costa Rica, la Fundación Clubes 4-S es un órgano del Poder Ejecutivo:
 
 “(…) cuya dirección estará al cuidado del Ministerio de Agricultura, como        parte del Servicio de Extensión Agrícola” (artículo 1). 
 
            Se trata de un órgano del Poder Ejecutivo, sujeto a la tutela del Ministerio de Agricultura y Ganadería, encargado de una actividad de fomento.  Según se deriva de la lectura de los considerandos de la ley n.° 2680, la intención del legislador fue crear una Fundación a fin de garantizar la existencia de recursos financieros suficientes para fomentar los programas de los clubes 4-S.  Veamos:
 
“1°.-  Que desde el mes de agosto de 1949 funcionan en Costa Rica como un programa del Servicio de Extensión Agrícola del Ministerio de Agricultura e Industrias, las organizaciones de jóvenes de uno y otro sexo que se denominan Clubes 4-S, y que este programa ha crecido hasta alcanzar un total de 285 clubes con una matrícula de cinco mil socios aproximadamente;
(…)
5°.-      Que es el momento oportuno para la integración de una “Fundación Nacional de Clubes 4-S”, regida por un Comité Nacional, integrado por representantes de los Ministerios de Agricultura y Educación Pública, de la Universidad Nacional, de los Clubes 4-S, de las Cámaras de Agricultores, Ganaderos e Industriales, representantes de compañías agrícolas e industriales y finalmente por personas interesadas en el movimiento, para que su presencia y aporte económico revitalicen los programas de los Clubes 4-S y puedan cubrir todas las zonas rurales de Costa Rica.” (el énfasis no es del original).
 
            La Fundación es dirigida por un órgano colegiado interinstitucional denominado Comité Nacional, el cual se integra con quince miembros nombrados por el Poder Ejecutivo.  El Comité Nacional cuenta con dos representantes, respectivamente, de la Universidad Nacional, del Ministerio de Educación Pública y del Ministerio de Agricultura, quienes deberán ser miembros de esos organismos.  Igualmente, el Comité se integra con un representante de cada una de las cámaras de Agricultores, Ganaderos e Industriales, así como por dos representantes de los Clubes 4-S –una mujer y un varón-.  Los restantes miembros de la Comisión son del libre nombramiento del Poder Ejecutivo (artículo 3 de la Ley n.° 2680).
 
            Ahora bien, la dirección del órgano que se crea se sujeta a la tutela del MAG “como parte del servicio de extensión agrícola”, con lo que se le ubica en la esfera competencial del referido Ministerio.
 
            Esta relación de tutela establecida a cargo del Ministerio de Agricultura surge con ocasión de que la “extensión agropecuaria” es una de las áreas de acción del Ministerio de Agricultura y Ganadería (artículo 49 de la Ley de Fomento a la Producción Agropecuaria y Orgánica del MAG, Ley n.° 7064 del 29 de abril de 1987) que compete, específicamente, a la Dirección de Investigación y Extensión Agropecuaria (Decreto Ejecutivo n.° 19420 del 13 de noviembre de 1989, que reglamenta la Ley anterior).  En efecto, el Ministerio de Agricultura y Ganadería, tiene dentro de sus funciones:
“a) Promover el desarrollo agropecuario a partir, fundamentalmente, de la investigación y de la extensión agrícola, con objetivos socioeconómicos, de acuerdo con las necesidades del productor agropecuario.” (artículo 48 de la Ley n.° 7064).
 
            Entonces, el servicio de extensión agrícola del MAG y las actividades de los Clubes 4-S, en tanto programas de educación y formación de las Juventudes Rurales, son complementarias en su objetivo de mejorar la calidad de vida de los habitantes, específicamente de los sectores rurales.  
 
             A continuación se analiza la actividad que desarrolla la Fundación, para luego hacer referencia a su carácter de personificación presupuestaria.
 
1.-        Una actividad de fomento
 
            El artículo 1 de la Ley de Creación de la Fundación dispone:
 
 “Créase la ‘Fundación Nacional de Clubes 4-S’, como un organismo semiautónomo tendiente al fomento y mejor desarrollo de los programas propios de los Clubes 4-S en Costa Rica, y cuya dirección estará al cuidado del Ministerio de Agricultura, como parte del Servicio de Extensión Agrícola.” (el subrayado no es del original).
 
            La fundación tiene su origen en un acto del Estado, específicamente, de la Asamblea Legislativa, para que cumpla con una actividad de fomento:  se trata de lograr el mejor desarrollo así como el fomento de los programas de los clubes 4-S.  El desarrollo de estos programas es, entonces, una actividad de interés general por consideración expresa del legislador.  En efecto, la intervención del Estado dirigida hacia la promoción de la actividad de los clubes 4-S la califica como una actividad de interés para la comunidad en su conjunto, en el entendido de que su desarrollo e implementación se orienta hacia el mejoramiento de la calidad de vida de las personas a las que se dirige de forma específica –las juventudes rurales- y, por ende, al mejoramiento de las condiciones genéricas de la convivencia en sociedad.
 
            Recuérdese que la actividad de fomento, junto con la actividad de policía y la de prestación de servicios, constituyen las formas tradicionales de la actividad administrativa del Estado.  El fomento administrativo ha sido definido por Jordana de Pozas como “la acción de la Administración encaminada a proteger o promover aquellas actividades, establecimientos o riquezas debidos a los particulares y que satisfacen necesidades públicas o se estiman de utilidad general, sin usar de la coacción ni crear servicios públicos” (citada por Fernando Garrido Falla, Tratado de Derecho Administrativo, décima edición, Vol. II, 1992, p. 299).  Y en este sentido, los Magistrados Montenegro y Zeledón en el voto salvado de la resolución No. 135 de las 16 horas del 14 de agosto de 1991 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia señalaron:
 
"El término fomento en su sentido de acción de promover, estimular o proteger una cosa, tiene gran trascendencia en el Derecho Administrativo, entendiéndose por actividad de fomento la que tiende a mejorar el nivel económico, social y espiritual de la comunidad.  Actualmente se le utiliza para designar de modo genérico toda actividad pública tendiente a mejorar fundamentalmente las condiciones materiales de la vida de un Estado. (…) A través de esta actividad la Administración tiende al logro de un fin de interés público procurando por medios indirectos que los administrados realicen aquello que le interesa, sin obligarlos directamente."
 
            La creación de la Fundación Clubes 4-s obedece a esta actividad administrativa de fomento, y por ende, a la consideración de que los programas de los clubes 4-s, entidades privadas, son de utilidad general. 
 
            ¿Qué son, entonces, los clubes 4-S?  Se trata de centros para la educación y formación de las Juventudes Rurales.  En la exposición de motivos, considerando 2°, de la Ley n.° 2680 se indica:
 
“Que los Clubes 4-S constituyen uno de los más efectivos medios de  educación extra-escolar, formadores de ciudadanos mejores, llenos de fervor cívico, amor al trabajo y a las tradiciones democráticas”.
 
            En diferentes países existen organismos, asociaciones o fundaciones que tienen como objetivo el promover y respaldar estos programas de Juventudes Rurales (ver considerando 4 de la exposición de motivos de la Ley n.° 2680); sin embargo, normalmente se trata de fundaciones privadas sin fines de lucro y no de organismos insertos en la estructura del Estado como en el caso de Costa Rica.
 
            Los programas educativos de los Clubes 4-S han sido apoyados por el Estado nacional no sólo con la creación de la Fundación, sino a través de la adopción de convenios internacionales.  Así, el 17 de julio de 1969, se suscribió un Acuerdo de Cooperación con la Fundación Nacional de Clubes 4-H de América, Inc. de Washington, D.C., para promover el mejoramiento de la Juventud Rural, específicamente para “Aunar y fortalecer los esfuerzos tendientes a apoyar y estimular en forma efectiva, el programa educativo de los Clubes 4-S de Costa Rica (…)” (artículo 1 de la Ley n.° 4437 del 13 de octubre de 1969).  Interesa, al efecto, señalar que la Fundación Nacional de Clubes 4-H de América Inc. (Nacional 4-H Club Foundation of America, Inc.) es una institución privada, sin fines de lucro, educativa y apolítica, fundada por los Servicios Cooperativos de Extensión de las Universidades Estatales y del Departamento de Agricultura, la cual ha tenido dentro de sus objetivos la expansión y desarrollo de los programas educacionales de juventudes rurales tanto en su país, como de otros países (ver exposición de motivos de la Ley n.° 4437).
 
            En el ordenamiento jurídico nacional, la Fundación Clubes 4-S no fue creada como una entidad privada, sino como un órgano público encargado, por ley, para el fomento de los programas de los Clubes 4-S.  Y en este sentido, nos encontramos frente a un órgano que desarrolla la actividad administrativa de fomento en un ámbito que el legislador consideró de utilidad pública o interés general.
 
2.-        Una personificación presupuestaria
 
            El concepto de personalidad presupuestaria ha sido desarrollado por la Sala Constitucional como la creación de una personalidad jurídica instrumental. Se trata de una personalidad de alcances limitados que no comporta la autonomía propia de las entidades autónomas o semiautónomas.  Por el contrario, la personalidad presupuestaria o instrumental tiene como objetivo deslindar un patrimonio o sustraerlo de las reglas que rigen el presupuesto de la República.  El órgano con personalidad jurídica instrumental podrá ser titular de un patrimonio, además de que tendrá un presupuesto separado del de la entidad a la que pertenece.  Al efecto se ha indicado:
         “En el Consejo de Seguridad Vial, persona jurídica, se evidencia una de las prácticas de nuestro legislador, consistente en amparar ciertos fondos públicos, que no se incorporan al presupuesto general del Estado, afectarlos a ciertos fines y atribuir su gestión a un órgano. A este órgano se le otorga no sólo autonomía presupuestaria sino también personalidad jurídica.  La figura que se presenta es la de una personificación presupuestaria.  El desmembramiento de la Administración Central no se justifica exclusivamente en criterios técnicos sino en el interés de que ciertos fondos escapen a la aplicación del derecho presupuestario y de las reglas de la contabilidad pública relativas a la ejecución y control del presupuesto del Estado.  Es decir, servicios del Estado son dotados de una personalidad jurídica con el fin de que sus operaciones financieras no estén contempladas en el presupuesto del Estado y los fondos pueden ser ejecutados autónomamente. Es por ello que, a pesar de la personalidad jurídica, la nueva persona pública permanece integrada orgánicamente a la Administración Central. Por otra parte, es claro que los fondos asignados no pueden ser destinados sino para el cumplimiento de los fines previstos legalmente (…)    Lo anterior permitiría afirmar que la atribución de personalidad jurídica no implica necesariamente un fenómeno de descentralización administrativa y, consecuentemente, que las personas así creadas no constituyen entes descentralizados, sino que a lo sumo puede hablarse de una desconcentración funcional (sí se ha desconcentrado la competencia material) unida a una "personalidad" para efectos presupuestarios. Así tendría que explicarse la personalidad atribuida anteriormente por el legislador (…) (el énfasis no es del original) (Dictamen C-174-2002 del 4 de julio del 2002).  Ver C-087-88 del 25 de mayo de 1988).
 
            En el caso de la Fundación Clubes 4-S, el legislador le otorgó “personería legal para todo lo relacionado con el cumplimiento de sus fines” (artículo 4 de la Ley n.° 2680).  Obsérvese que el otorgamiento de la mal llamada “personería legal” lo es única y exclusivamente para lo relacionado con el cumplimiento de los fines de la Fundación.  El legislador no le otorgó a la Fundación personalidad   jurídica plena sino una personalidad jurídica instrumental calificada por los fines asignados por la ley.  
 
            Ahora bien, como se observa de la lectura de la ley, conformada únicamente por siete artículos, aun y cuando el legislador dispuso que uno de los fines de la Fundación era elaborar sus propios presupuestos (artículo 2, inciso c), lo cierto es que no la dotó de bienes ni de rentas fijas, además de que no la autorizó para recibir donaciones. 
 
            ¿Qué conlleva, entonces, la atribución de esta personalidad jurídica instrumental a la Fundación? 
 
            La Fundación goza de una personalidad limitada que le permite administrar y utilizar sus recursos, para los fines establecidos en la ley.  De allí que la atribución de esta personalidad instrumental conlleva una gestión presupuestaria independiente, así como la titularidad de un presupuesto propio (ver dictamen C-174-2001 del 29 de junio del 2001).  En el caso que nos ocupa, el  funcionamiento de la Fundación dependerá del financiamiento que al efecto le otorgue el Estado a través de las transferencias, a su favor, de la Ley de Presupuesto, así como de los recursos que obtenga por la ejecución de los planes de financiación de las actividades de los Clubes 4-S, como por la promoción de actividades y eventos.  El artículo 2 de la Ley n.° 2680, establece que los fines de la Fundación son los siguientes:
 
“a) Colaborar con el Servicio de Extensión Agrícola del Ministerio de Agricultura en la promoción del programa de los Clubes 4-S;
b) Elaborar y ejecutar planes de financiación de actividades de los Clubes 4-S entre las Instituciones del Estado, las asociaciones y empresas particulares y personas interesadas en el movimiento;”
c) Elaborar sus propios presupuestos;
d) Promover actividades y eventos, tales como campamentos, congresos, exposiciones e intercambio de socios y líderes, tanto en           el ámbito nacional como en el internacional.”
 
La personalidad jurídica instrumental que le otorgó el legislador a la Fundación le garantiza una gestión financiera autónoma para el cumplimiento de sus fines.  Los fines de la personificación presupuestaria guían y delimitan su accionar.
 
 “(…) desde el punto de vista financiero, la autonomía es plena: la personalidad se otorga para "librarse" de disposiciones aplicables a la gestión de los fondos del Gobierno Central y en ese sentido, los fondos separados tendrán un régimen jurídico diferente, en lo que concierne a su gestión y disposición. En consecuencia, habrá muchas disposiciones y controles referidos al presupuesto del Estado que no podrán ser aplicados a la gestión financiera de ese nuevo ente.  Este encontrará limitados sus poderes en orden a los fines asignados, pero conservará una gestión financiera autónoma, sólo sujetable a las disposiciones expresamente establecidas por la ley al respecto, por lo que, en principio podrá realizar directamente los contratos que requiera para el cumplimiento de sus fines…” (el subrayado no es del original) (Dictamen C-115-89 de 4 de julio de 1989).
 
             En el caso que nos ocupa, las transferencias presupuestarias que reciba la Fundación deberán ser ejecutadas de conformidad con lo dispuesto en los artículos 43 y 66 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, Ley n.° 8131, de modo tal que las mismas deberán mantenerse en la caja única del Estado (ver en este sentido el dictamen C-280-2002 del 18 de octubre del 2002) y serán giradas a la Fundación conforme con la programación financiera que realice el Ministerio de Hacienda, con base en la programación que al efecto se le haya presentado y la disponibilidad de recursos del Estado.
 
            Por su parte, los recursos que genere la Fundación con la ejecución de los planes de financiamiento de las actividades de los Clubes 4-S, así como con la promoción de actividades y eventos, no son recursos del Gobierno Central y, por ende, pueden ser ejecutados autónomamente.  En todo caso, el tema específico de las transferencias presupuestarias y su ejecución queda sujeto al criterio de la Contraloría General de la República, por ser materia de su competencia.
 
            Por último debe señalarse que la Fundación además de contar con personalidad jurídica instrumental goza de independencia funcional para el ejercicio de sus competencias.  Se trata, entonces, de un órgano desconcentrado del Ministerio de Agricultura que cuenta con personificación presupuestaria.
 
            El fenómeno de la desconcentración se genera cuando por ley o por reglamento se otorgan competencias específicas a un órgano, con el fin de asignarle la potestad de decisión que el ejercicio de tales competencias conlleva.  La desconcentración implica el traspaso de competencias externas al órgano desconcentrado de modo tal que éste asuma su titularidad frente a terceros.  De allí que si las competencias asignadas al órgano son de mero trámite o atinentes al funcionamiento interno, no existirá desconcentración en la medida en que la potestad de decisión sea propia del superior jerárquico del organismo al que pertenece.
 
            En el caso que nos ocupa, la Fundación ostenta la potestad de decisión sobre las competencias que le son propias y, por ende, goza de independencia funcional.  Tanto la elaboración y ejecución de los planes de financiación de actividades de los Clubes 4-S, como la promoción de actividades y eventos en el ámbito nacional e internacional, son funciones que la Fundación debe desarrollar de forma independiente al Ministerio de Agricultura y Ganadería.  Lo anterior no obsta, claro está, para que exista una relación de tutela material y jurídica sobre la Fundación, ni para que el MAG continúe ejerciendo plenamente su jerarquía en las competencias que no han sido desconcentradas.
 
CONCLUSIONES
 
1.-        La autonomía administrativa es el mínimo de autonomía requerido para la existencia de una entidad descentralizada.
 
2.-        La Fundación Clubes 4-S no cuenta con autonomía administrativa en tanto las potestades reglamentarias sobre su organización y funcionamiento competen al Poder Ejecutivo, por expresa disposición del legislador.  Por ende, no nos encontramos frente a un ente semiautónomo integrante de la administración descentralizada.
 
3.-        La Fundación Clubes 4-S es un órgano desconcentrado del Ministerio de Agricultura y Ganadería con personalidad jurídica instrumental.
            Atentamente,
 
 
Georgina Inés Chaves Olarte
Abogada de Procuraduría
 
  
GICHO/kgr