C-235 -2004

9 de agosto del 2004

 

 

Licenciado

Manuel Antonio Bolaños Salas

Ministro de Educación Pública

S.      D.

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta al oficio DM-2209-04 del 24 de abril del 2003, suscrito por la entonces Ministra de esa cartera, Astrid Fishel Volio.  Por medio de dicho oficio se nos consulta: si la auditoría interna del Ministerio de Educación Pública es competente para legalizar los libros de actas del Consejo Superior de Educación; quién puede presidir las sesiones del Consejo Superior de Educación en ausencia de la ministra; y, si pueden los miembros suplentes del Consejo Superior de Educación, en ausencia de los miembros propietarios, sustituir a cualquiera de ellos, tanto para efectos de votación, como para el pago de la dieta correspondiente.

 

            De seguido nos referiremos a cada una de esas consultas, no sin antes ofrecerle disculpas por el atraso que se ha producido al contestar la petición planteada, atraso que se origina en el volumen de asuntos que se tramitan en esta oficina.

 

1. Sobre la competencia para la legalización de los libros de actas del Consejo Superior de Educación:

 

En relación con esta consulta en concreto, debemos indicar que este Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen vinculante sobre el punto, debido a que estamos frente a un tema respecto al cual la Contraloría General de la República posee una competencia prevalente para dictaminar.    En ese sentido, debemos señalar que de conformidad con el artículo 184 constitucional, en relación con el 12 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (n.° 7428 de 7 de setiembre de 1994), es a ese órgano al que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde se discuta lo relativo a los sistemas de fiscalización y control de las dependencias públicas.   

 

Cabe indicar que conforme al artículo 22 de la Ley General de Control Interno (n.° 8292 de 31 de julio del 2002) una de las competencias asignadas a las auditorías internas es la relativa a la legalización de libros de actas de los órganos sujetos a su competencia institucional.     Tal competencia, así como el resto de las contenidas en el numeral de cita, tienen una marcada relación con las acciones de control y vigilancia de las dependencias públicas, por lo que es indudable, conforme a lo indicado, que este tema en particular está dentro de la competencia consultiva de la Contraloría General de la República.

 

A pesar de lo anterior, nos pronunciaremos sobre el punto, advirtiendo que, en lo referente a esta primera consulta, lo que emitiremos es una simple opinión jurídica, carente de efectos vinculantes, y por tanto, sujeta a lo que el Órgano Contralor decida en definitiva.

 

Hecha la anterior aclaración, debemos indicar que el deber de legalizar los libros de actas de los órganos de la Administración Pública obedece a un mandato legal, que se fundamenta en sanas prácticas de control interno y tiene como objetivo principal proporcionar una garantía razonable de la autenticidad de los libros y de la información que  contienen.

 

El mandato legal al que nos referimos, está contenido en el ya citado artículo 22 de la Ley General de Control Interno, norma que atribuye a las auditorías internas de las distintas unidades administrativas la tarea de autorizar, mediante razón de apertura, los libros de contabilidad y de actas que deban llevar los órganos sujetos a su jurisdicción institucional.  Tal competencia se ejerce no solo en relación con los libros a que se refiere la legislación mercantil sino, en general, respecto a todo registro de actas que (por mandato legal o reglamentario) deban llevar los órganos públicos.  Así lo ha indicado la Contraloría General de la República en diversas oportunidades.  Entre ellas, puede citarse incluso el “Informe Sobre los Resultados del Estudio Efectuado en el Consejo Superior de Educación” –Informe DFOE-EC11/2003- el cual le fue remitido al Consejo Superior de Educación por la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la Contraloría General de la República, a través del oficio n.º 11496 del 15 de octubre del 2003.

 

En el caso del Consejo Superior de Educación, el problema que se presenta es que ese órgano carece de auditoría interna propia, por lo que debe definirse si la legalización de sus libros corresponde directamente a la Contraloría General de la República o a la auditoría interna del Ministerio de Educación.

 

Respecto a la primera de las opciones mencionadas, el artículo 37 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República dispone, en lo que interesa, lo siguiente:

 

“Artículo 37: Otras potestades y facultades:

La Contraloría General de la República tendrá, además de las anteriores, las siguientes facultades y potestades:

  1) …

5) Apertura de libros: autorizar, mediante razón de apertura, los libros de contabilidad y de actas que, legal o reglamentariamente, deban llevar los sujetos pasivos que no cuenten con auditoría interna.

6) …”.

 

            Partiendo de lo anterior, podría pensarse que la tarea de legalizar los libros del Consejo Superior de Educación compete directamente a la Contraloría General de la República; sin embargo, a criterio de esta Procuraduría, esa labor debe ser ejercida más bien por la auditoría interna del Ministerio de Educación, pues el Consejo Superior de Educación es un órgano desconcentrado de ese ministerio.

 

Respecto a la naturaleza jurídica del Consejo, esta Procuraduría, en su dictamen C- 206-99 del 15 de octubre de 1999, indicó lo siguiente:

 

“La Constitución Política, en su artículo 81, prevé la existencia de un Consejo Superior de Educación, encargado de la dirección de la enseñanza oficial del país.(…)

Por su parte, la ley n.º 1362 de 8 de octubre de 1951 (reglamentada mediante decreto n.º 14 de 31 de agosto de 1953) creó el Consejo Superior de Educación Pública, y dispuso la forma como debe estar constituido ese órgano.   Al respecto, sus artículos 1º y 2º indican:

“Artículo 1º.-Créase el Consejo Superior de Educación Pública que tendrá a su cargo, desde el punto de vista técnico, la orientación y dirección de la enseñanza oficial”. (…)

Como es posible apreciar, el ordenamiento jurídico (mediante normas inclusive de rango constitucional) se refiere al Consejo en estudio como un órgano superior, encargado de dirigir la educación pública costarricense.   Desde esa perspectiva, no sería posible afirmar que las funciones encomendadas a ese órgano se desarrollan bajo una relación de dependencia.

Nótese incluso que la Ley Orgánica del Ministerio de Educación (n.º 3481 de13 de enero de 1965) atribuye a ese Ministerio competencias distintas a las conferidas al Consejo Superior de Educación.   Así, más que dirigir, corresponde al Ministerio “administrar” la educación pública (artículo 1º) y “poner en ejecución los planes, programas y demás determinaciones que emanan del Consejo Superior de Educación” (artículo 2, en relación con el 17).   De esa forma, como ya lo ha sostenido este Despacho, “…el Ministro de Educación es un ejecutor de las resoluciones del Consejo Superior de Educación.   Y por ser un ejecutor, no está limitando las competencias constitucionales ni legales de ese Consejo” (…)

En su oportunidad la Corte Plena, fungiendo como Tribunal Constitucional, se refirió a las funciones del Consejo Superior de Educación en los siguientes términos:

“La función directriz, reguladora del sistema educativo costarricense que es un proceso integral, correlacionado en sus diversos ciclos, desde la preescolar hasta la universitaria, está en manos de un ente superior especializado denominado Consejo Superior de Educación, presidido por el Ministro del Ramo…”(Corte Plena, sesión extraordinaria celebrada el 6 de octubre de 1988).

Luego, la Sala Constitucional, haciendo uso de las actas de la Asamblea Nacional Constituyente que dieron origen a la Constitución de 1949, analizó el grado de independencia de que goza el Consejo Superior de Educación para el desarrollo de sus competencias:

“…en cuanto a la dirección general de la enseñanza oficial, la Constitución Política de 1949 introdujo un cambio sustancial al crear un órgano de relevancia constitucional denominado Consejo Superior de Educación con competencia plena para realizar dicha función.   Esta posición significó una derogatoria tácita del artículo 6 del Código de Educación, que señala al Ministerio de Educación como el competente para realizar tal función. (…)   Así pues, es el Consejo Superior de Educación y no el Poder Ejecutivo al que compete la Dirección General de la enseñanza oficial.   Este solamente supervisa, vigila y desarrolla lo que el Consejo ha establecido y resuelto; más, no puede dictar políticas en el campo educativo sin la previa aprobación de este órgano(…)”. Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Sentencia n.º 1873-90 de las 15:45 horas del 18 de diciembre de 1990.

Para nuestros efectos, es claro entonces que el Consejo Superior de Educación (cuya naturaleza es la de un órgano de relevancia constitucional, que no llega a ser un ente descentralizado, pero sí un órgano desconcentrado máximo del Ministerio de Educación, no se encuentra sujeto a dependencia alguna para el ejercicio de sus competencias, por lo que las dietas que perciben sus miembros, no están afectas al pago del impuesto sobre la renta previsto en el artículo 32 inciso b) de la ley sobre la materia.”

 

Cabe indicar que a juicio de esta Procuraduría, la competencia conferida a la Contraloría General de la República en el artículo 37 inciso 5) de su Ley Orgánica, referida a la posibilidad de legalizar los libros de “…los sujetos pasivos que no cuenten con auditoría interna”, aplica -tratándose de órganos desconcentrados- solamente en los supuestos en los cuales ni el órgano (o ente) que desconcentra, ni el órgano desconcentrado, cuenten con auditoría interna propia, situación que no ocurre en este caso.  De ahí que la dependencia competente para llevar a cabo la legalización sobre la cual se nos consulta, sea la auditoría interna del Ministerio de Educación.

 

2. Sobre el nombramiento del Presidente del Consejo ante la ausencia del Ministro de Educación.

 

Respecto a este tema, cabe indicar que el artículo 2º de la Ley de Creación del Consejo Superior de Educación Pública –n.° 1362 del 8 de octubre de 1951–, estableció la posibilidad de que algunos de los integrantes de ese órgano contaran con un suplente.  Dicha norma dispone:

 

  “Artículo 2º.- El Consejo estará integrado en la siguiente forma:

a) El Ministro de Educación Pública, quien lo presidirá;

b) Dos ex-Ministros o ex-Secretarios de Educación Pública, designados por el Poder Ejecutivo;

c) Un representante de la Universidad, nombrado por el Consejo Universitario;

d) Un representante de la Enseñanza Normal y la Secundaria, nombrado por los Directivos de los colegios y escuelas oficiales de educación secundaria y normal;

e) Un representante de la Enseñanza Primaria, nombrado por los Directores Provinciales e Inspectores Escolares de educación primaria; y

f) Un representante de las asociaciones de educadores inscritas conforme a la ley, nombrado por sus correspondientes directivas.

Los representantes a que se refieren los incisos c), d), e) y f) de este artículo tendrán cada uno su respectivo suplente, nombrado en la misma forma que el propietario correspondiente”. (El subrayado es nuestro).

 

Del artículo recién transcrito se deduce que no todos los integrantes del Consejo cuentan con un suplente que les sustituya en caso de ausencia.  En esa condición se encuentra, precisamente, el ministro de Educación Pública, quien debe presidir el Consejo, así como los dos exministros o exsecretarios de Educación Pública designados por el Poder Ejecutivo.

 

Ante la situación descrita, podría pensarse que el Consejo Superior de Educación no puede sesionar si no está presente el ministro del ramo, pues es a él a quien corresponde, de conformidad con el artículo 18 de su reglamento (decreto n.º 14 de 31 de agosto de 1953) abrir las sesiones y darlas por terminadas, dirigir las discusiones, y autorizar con su firma las actas respectivas, entre otras funciones.  No obstante, considera este Órgano Asesor que ello no es así, pues ante la ausencia de una disposición especial que regule la situación, resulta aplicable supletoriamente la Ley General de la Administración Pública, cuyo artículo 51, ubicado dentro del Capítulo “De los órganos colegiados”, señala lo siguiente:

 

“Artículo 51.- En caso de ausencia o de enfermedad y, en general, cuando concurra alguna causa justa, el Presidente y el Secretario de los órganos colegiados serán sustituidos por el Vicepresidente, o un Presidente ad-hoc y un Secretario suplente, respectivamente”.

 

En el caso que nos ocupa, ni la ley de creación del Consejo Superior de Educación, ni su reglamento, prevén la existencia de un vicepresidente para ese órgano colegiado.  Por ello,  en caso de ausencia del presidente (siempre que exista el quórum funcional de cinco miembros a que hace referencia el artículo 6 del reglamento), deberá nombrarse un “presidente ad-hoc”, como lo dispone el artículo 51 transcrito de la Ley General de la Administración Pública.

 

El nombramiento de referencia deberá realizarse mediante acuerdo adoptado por la mayoría absoluta de los miembros asistentes, según lo dispuesto en el artículo 6, párrafo segundo, del reglamento del Consejo.

 

3. Acerca de los efectos de la sustitución de miembros propietarios por suplentes para efectos de votación y pago de dietas.

 

Sobre este punto, cabe señalar que la figura de la suplencia se refiere al “desempeño de unas funciones por otro (vacación, enfermedad, vacante, renuncia, etc.) y a la duración de la interinidad”. (CABANELLAS Guillermo, Diccionario de Derecho Usual; Ediciones Arayre, Bs As. TIII, 1954, p.637).

 

            De lo anterior se infiere que suplir es sustituir, estar en defecto de otra persona y, precisamente con esa finalidad, es que se nombra a los miembros suplentes de un órgano colegiado.

 

En el asunto que nos ocupa, el artículo 2 de la Ley de Creación del Consejo Superior de Educación dispone que los miembros del Consejo que representan a la Universidad, a la enseñanza normal y secundaria, a la enseñanza primaria y a las asociaciones de educadores, deberán tener su respectivo suplente.

 

Partiendo de lo anterior, en los casos en que el miembro propietario no asista a una sesión, o lo haga pasados los treinta minutos a que hace referencia el artículo 10 del reglamento del Consejo, el miembro suplente deberá sustituirlo, situación en la cual adquiere todos los derechos y obligaciones que corresponden al titular, incluido el derecho al pago de la dieta (si aquél lo tiene) y el derecho a voz y voto.

 

Cabe aclarar finalmente, aunque parezca obvio, que los miembros suplentes que representan a la Universidad, a la enseñanza normal y secundaria, a la enseñanza primaria y a las asociaciones de educadores, solo pueden sustituir a los titulares del sector que representan, y no a cualquiera de los miembros propietarios del Consejo.  De lo contrario, podría ocurrir que en una sesión determinada, un sector tenga dos representantes ante le Consejo, lo cual resulta improcedente.

 

4.- Conclusión:

 

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

 

A.- El Consejo Superior de Educación es un órgano desconcentrado del Ministerio de Educación Pública, lo que implica que, ante la ausencia de auditoría interna en dicho órgano,  la legalización de los libros de actas debe realizarla la auditoría interna del citado Ministerio.

 

B.- En los casos de ausencia del ministro de Educación a las sesiones del Consejo, deberá nombrarse un “presidente ad-hoc” en los términos previstos en el artículo 51 de la Ley General de la Administración Pública.

 

C.- Cuando un miembro suplente del Consejo Superior de Educación deba sustituir a un miembro propietario, el primero de ellos adquiere todos los derechos y obligaciones del segundo, incluido el derecho al pago de la dieta que podría  corresponderle al titular, y el derecho al uso de voz y voto.

 

Del señor Ministro de Educación Pública, atentos se suscriben,

 

 

MSc. Julio César Mesén Montoya             Lic. Guillermo J. Fernández Lizano

PROCURADOR                                          ABOGADO DE PROCURADURÍA

 

 

Cc:       Dr. Alex Solís Fallas

            Contralor General de la República

 

 

JMM/Sylvia A.