Buscar:
 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 234 del 06/08/2004
Internet
Año:
Buscar en:




Opciones:
Guardar
Imprimir


Ficha del Pronunciamiento
ß&Ø¥ß%
Texto Dictamen 234
 
  Dictamen : 234 del 06/08/2004   

C-00-2004

C-234-2004


06 de agosto de 2004


 


 


Licenciada


Patricia Vega Herrera


MINISTRA DE JUSTICIA Y GRACIA


Su Despacho


 


Estimada señora Ministra:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me es grato dar respuesta a su estimable oficio Nº DM–1374–07–04, del 7 de julio del 2004, mediante el cual requiere el criterio jurídico de este Despacho en torno a si “ ¿ Es posible aplicar la figura administrativa del silencio positivo en materia de valoraciones positivas de los Consejos de Valoración de los Centros Penales que recomiendan un cambio de modalidad de custodia de los diferentes ámbitos de contención cuando el Instituto Nacional de Criminología no se ha pronunciado en el término de un mes?.”


 


Al efecto nos adjunta el criterio emitido por la Dirección Jurídica, Departamento de Servicios Técnicos del Ministerio de Justicia, Oficio N° D.J.-04-1034 del 11 de junio de 2003.


 


Con el propósito de dar la debida respuesta a su consulta, estimamos necesario previamente analizar los alcances y casos en que procede la figura del silencio positivo, así como la naturaleza de las recomendaciones de los Consejos de Valoración de los Centros Penales.


 


I.- SOBRE EL SILENCIO POSITIVO


 


Como bien  se ha dicho, la Administración Pública presenta la obligación o el deber de pronunciarse expresamente cuando se le ha presentado un reclamo, consulta, petición, queja o recurso por parte del administrado (particular), a quien se le debe brindar una pronta y debida respuesta.


 


No  obstante, ese deber de respuesta no siempre se cumple, más bien es bastante frecuente que por exceso de trabajo, u otros motivos, la Administración Pública omita resolver en forma expresa dentro de un plazo determinado, alguna cuestión sometida a su conocimiento, lo que hace aparecer la llamada morosidad administrativa y, en consecuencia la omisión de una obligación. Nace entonces lo que se conoce como “Teoría del Silencio Administrativo”; tanto  en lo negativo como en lo positivo, según fuere el caso efectivo en que la gestión que se realiza ante la Administración, por su actividad omisiva –de silencio-, deba entenderse como denegada o aceptada.


 


Para efectos de la  consulta que se realiza, nos interesa analizar el llamado Silencio Positivo, sobre el cual en el dictamen C-281-2002 de 21 de octubre de 2002, se dijo:


 


"En ocasiones, ante la ausencia de una voluntad administrativa expresa, la ley sustituye por sí misma esa voluntad inexistente presumiendo que, a ciertos efectos, dicha voluntad se ha producido con un contenido, bien negativo o desestimatorio, bien positivo o afirmativo. Esta primera explicación de la técnica del silencio administrativo -presunción legal- requiere no pocas precisiones, que sólo pueden hacerse distinguiendo radicalmente de entrada las modalidades señaladas (silencio positivo o negativo), cuya naturaleza, efectos y régimen jurídico difieren sustancialmente.


(...)


2. EL SILENCIO POSITIVO. El silencio positivo de la administración tiene un sentido y una funcionalidad radicalmente diferentes (que la del silencio negativo) ... Es simplemente una técnica material de intervención policial o de tutela, que viene a hacer más suave la exigencia de obtener para una determinada actividad una autorización o aprobación administrativa. En rigor, el silencio positivo sustituye esta técnica de la autorización o aprobación por la de un veto susceptible de ejercitarla durante un plazo limitado, pasado el cual lo pedido por el requeriente se entiende otorgado. Puede decirse, por tanto, del silencio positivo que es un verdadero acto administrativo, equivalente a esa autorización o aprobación a las que sustituye..." (Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo, Editorial Civitas, S.A., Madrid, 1977).


            


Por su parte, el jurista nacional, Dr. Virgilio Calvo Murillo sobre este tema establece que:


 


“El silencio positivo  es una técnica tutelar;  que trata de evitar perjuicios al particular que en consecuencias determinadas realiza una gestión ante la Administración y, ésta omite cumplir con la obligación de decidir.”  (El Silencio Positivo de la Administración Pública. Aspectos doctrinales, jurisprudenciales y legales. Revista de Ciencias Jurídicas. No.58. Facultad de Derecho U.C.R. Colegio de Abogados de Costa Rica. 1987. Pág. 75)


 


También acerca del silencio positivo, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia mediante sentencia Nº 88-F-94.CA, de las 15:05 horas del 19 de octubre de 1994 dispuso:


 


"V.- Por constituir el silencio positivo un acto administrativo equivalente a la autorización, licencia o permiso solicitado, dispone el artículo 331, inciso 1, citado, que la solicitud que se presente debe contener los requisitos de ley. Es decir, para que opere el silencio positivo, debe el particular haber cumplido en su gestión con todos y cada uno de los requisitos exigidos por la norma, pues lo contrario implicaría la ausencia de presupuestos esenciales para la existencia del acto, no pudiendo operar el silencio cuando se omita alguno de ellos, aunque el órgano o funcionario encargado no realice la respectiva prevención. Lo contrario implicaría aceptar la existencia de un acto administrativo que no reúne los presupuestos esenciales para su validez, no pudiendo en el caso concreto subsanarse el vicio. (...) La falta de requisitos formales o de fondo en la solicitud presentada por el administrado, aún y cuando los mismos no hayan sido advertidos oportunamente por la Administración, impide que opere el silencio positivo. Cabe señalar, a mayor abundamiento, que lo contrario podría llevar a permitir una colusión entre el administrado y la Administración, autorizando vía silencio la emisión de actos contrarios a la legislación o incluso a la moral (...)." .


 


            En nuestro Ordenamiento Jurídico se trata esta figura  básicamente en los artículos 139, 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública.


 


"Artículo 139.-


El silencio de la administración no podrá expresar su voluntad salvo


ley que disponga lo contrario."


 


"Artículo 330.-


El silencio de la Administración se entenderá positivo cuando así se establezca expresamente o cuando se trate de autorizaciones o aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalización o tutela.


También se entenderá positivo el silencio cuando se trate de solicitudes de permisos, licencias y autorizaciones.”


 


“Artículo 331.-


El plazo para que surja el silencio positivo será de un mes, a partir de que el órgano reciba la solicitud de aprobación, autorización, o licencia con los requisitos legales.


Acaecido el silencio positivo no podrá la Administración dictar un acto denegatorio de la instancia, ni extinguir el acto sino en aquellos casos y en la forma previstos en esta ley."


 


Conforme se podrá apreciar, la figura del silencio positivo ha sido objeto de análisis de forma particular, clara y concreta. Determinándose su existencia, naturaleza jurídica, requisitos de acción y efectos de éste en aquellos procedimientos administrativos que se deban guiar por las reglas de la Ley General de la Administración Pública.


 


En este sentido, podemos concluir claramente que el silencio positivo sólo procede: a) en aquellos casos permitidos expresamente por el ordenamiento jurídico y siempre que el gestionante haya cumplido con todos los requisitos exigidos por la normativa legal, b) para aquellos casos de autorizaciones o aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalización o tutela y c) cuando se trate de solicitudes de permisos, licencias o autorizaciones.


                       


II.- SOBRE LAS  RECOMENDACIONES DE LOS CONSEJOS DE VALORACION DE LOS CENTROS PENALES.


 


Por otro lado, y al estar relacionado con la consulta que se plantea, se hace necesario analizar el tema de las valoraciones técnicas llevadas a cabo por los Consejos de Valoración de los centros penitenciarios.  


 


El artículo 140, inciso 9) de la Constitución Política establece como atribución del Poder Ejecutivo:


 


“Ejecutar y hacer cumplir todo cuanto resuelvan o dispongan en los asuntos de su competencia los Tribunales de Justicia, (...)”.


 


Desarrollando la norma constitucional, la Ley Orgánica del Ministerio de Justicia, N° 6739 del 28 de abril de 1982, en su artículo 7, inciso c), contempla como atribución del citado Ministerio:


 


“Administrar el sistema penitenciario del país y ejecutar las medidas privativas de la libertad individual, de conformidad con la ley de creación de la Dirección General de Adaptación Social, Nº 4762 del 8 de mayo de 1971”.


 


            Conforme se podrá apreciar, la norma transcrita expresamente atribuye al Ministerio de Justicia la administración del sistema penitenciario del país.  Y concretamente, tal función ha sido encomendada por el legislador a uno de los órganos del citado Ministerio, a saber, la Dirección General de Adaptación Social, creada mediante Ley N° 4762, del 8 de mayo de 1971; la cual tiene entre sus fines los siguientes:


 


Artículo 3º.- Los fines de la Dirección General de Adaptación Social


son:


a) La ejecución de las medidas privativas de libertad, dictadas por las autoridades competentes;


b) La custodia y el tratamiento de los procesados y sentenciados, a cargo de la Dirección General;


c) La seguridad de personas y bienes en los Centros de Adaptación Social; (...)”.


 


Para el cumplimiento de los fines y atribuciones señaladas, se ha dotado a la Dirección General de Adaptación Social de toda una estructura organizativa, conformada por órganos técnicos, destacando el Instituto Nacional de Criminología, creado por el artículo 8 de la misma Ley N° 4762 y que tiene dentro de sus fines establecer el tratamiento que requieren las personas privadas de libertad.


 


“ARTICULO 8.- El Instituto es el Organo Técnico de la Dirección y tiene los siguientes fines:


a) El Instituto funcionará como organismo dedicado al estudio de las personas que ingresan a los Centros, en sus distintos aspectos personales y mesológicos, a cuyo efecto contará con los expertos necesarios.  Emitirá un diagnóstico que servirá de base para su clasificación y ejecutará a través de las secciones técnicas correspondientes un programa de tratamiento para cada sujeto, de acuerdo a sus características individuales”.


 


Este artículo 8 de manera clara y precisa, contempla como atribución propia del Instituto Nacional de Criminología elaborar y ejecutar para cada interno, el tratamiento penitenciario requerido.  Cabe recordar que el tratamiento penitenciario tiene como objeto la readaptación y rehabilitación de los condenados, lo que implica una política estatal en el campo penitenciario (artículo 51 del Código Penal).


 


De manera entonces, que será el Ministerio de Justicia, específicamente el Instituto Nacional de Criminología, el ente que por disposición legal debe emitir la  valoración técnica final para la clasificación y tratamiento de los privados de libertad. Es decir, es el órgano estatal llamado a velar por que se cumpla dicha legalidad en el manejo de los procedimientos e instrumentos  para la valoración técnica y movimiento de la población penal entre centros y niveles del sistema penitenciario; así como la administración y ejecución de la pena.


 


Reglamentariamente, se ha establecido mediante Decreto Ejecutivo No. 27510-J, publicado en la Gaceta del 18 de diciembre de 1998, que el Instituto Nacional de Criminología tendrá como atribuciones:


 


“Artículo 15.- Naturaleza Jurídica y Competencia. El Instituto Nacional de Criminología es el Organismo Técnico de la Dirección General de Adaptación Social que tiene como atribuciones:


(...)


3. Conocer y resolver en última instancia de las reubicaciones de las privadas y privados de libertad del Nivel Institucional al Semi Institucional y en Comunidad cuando proceda, así como del Semi Institucional al Institucional.”


 


Por su parte, el artículo 59 del Reglamento Orgánico y Operativo de la Dirección General de Adaptación Social crea los llamados Consejos de Valoración, indicando que son “... un órgano colegiado integrado por el Director de Centro o de ámbito de convivencia y los representantes de las áreas técnicas existentes en el centro.”. Tiene dentro de sus funciones sesionar ordinariamente una vez por semana a efecto de conocer entre otros asuntos la recomendación “ ... ante el Instituto Nacional de Criminología de los cambios de ubicación del Nivel Semi Institucional al Institucional y del Institucional al Semi Institucional.” .


 


Recalca el artículo 63 de este reglamento que cuando esas recomendaciones versaren sobre el cambio de Nivel Institucional al Semi Institucional o viceversa u otros beneficios o gracias que son competencia exclusiva  de pronunciamiento del Instituto Nacional de Criminología, el Director del Centro o ámbito, según corresponda, elevará ante ese órgano Superior los informes respectivos con el acuerdo del Consejo de Valoración para su resolución definitiva.


 


Asimismo, antes de ser reformado por el texto actual, el artículo 67 del mismo reglamento, disponía:


 


ARTICULO 67.- EJECUCION DE LOS ACUERDOS: Si dentro de los diez días hábiles siguientes a la fecha en que el Instituto Nacional de Criminología recibió la copia del acta del Consejo de Valoración, no hubiere revocatoria del acuerdo respectivo el Director del Centro procederá de inmediato a ejecutarlo.”. 


 


Sin embargo, mediante reforma hecha por Decreto Ejecutivo 27510-J de 17 de noviembre de 1998, se varió el texto de esta norma quedando redactado de la siguiente manera:


 


“ARTICULO 67.- EJECUCION DE LOS ACUERDOS: Una vez recibido el acuerdo del Instituto Nacional de Criminología, el Director de Centro o Ambito procederá a su ejecución inmediata, previo cumplimiento de lo dispuesto en el artículo anterior. (...).”


 


Conforme se puede apreciar, el plazo de diez días contemplado en el artículo original fue suprimido con la reforma, siendo que actualmente a efectos de ejecutar el acuerdo emitido por parte del Instituto Nacional de Criminología, el Director del Centro o Ambito debe esperar a recibirlo.


 


Esto es así, por cuanto queda claro del ordenamiento jurídico que regula la materia, que es el Instituto Nacional de Criminología el encargado por ley de definir, mediante el diagnóstico correspondiente, la ubicación y el tratamiento que debe brindarse a cada una de las personas privadas de libertad; siendo que los llamados Consejos de Valoración de los Centros Penales son instancias meramente recomendadoras, ante el Instituto Nacional de Criminología, de los cambios de ubicación de nivel que debe otorgarse a los privados de libertad. Sea, sus pronunciamientos son, conforme al inciso c) del artículo 59 del Reglamento ya citado, meras recomendaciones que deben ser analizadas por el Instituto Nacional de Criminología, el cual una vez estudiado el caso definirá, con los elementos que le aporten los Consejos de Valoración u otros que tenga a bien requerir, las reubicaciones de los privados de libertad en los niveles institucional o semi institucional.


 


Es claro que no necesariamente pueden estas reubicaciones coicindir con las recomendaciones dadas por los Consejos de Valoración. Es en esta inteligencia que se da la reforma mencionada al artículo 67 del Reglamento, pues los Consejos de Valoración no podrán ejecutar los acuerdos de reubicación de los privados de libertad, hasta tanto el Instituto Nacional de Criminología se haya pronunciado, pues por la potestad que le da la ley, puede este órgano avalar o variar en todo o en parte la recomendación que haya dado el Consejo de Valoración del Centro Penal.


 


En todo caso, el plazo de diez días que contenía el original artículo 67 citado, no debía entenderse como que pasado este tiempo, aplicaba el silencio positivo, pues como ha quedado expuesto, las recomendaciones dadas por los Consejos de Valoración no son materia permisiva conforme la doctrina que informa la figura del silencio positivo y que ha quedado expuesta infra, amén de que lo establecido era la ejecución de la recomendación dada por los Consejos de Valoración, que nada tiene que ver con la figura del silencio positivo. Estos diez días mencionados, debían entenderse simplemente como la fijación de un plazo, que luego de suprimido por la reforma hecha, generó un vacío al que se le debe buscar solución, pero distinta a la aplicación de la figura del silencio positivo, por las razones que han quedado expuestas, aunque sí dejando claramente establecidas las responsabilidades tanto laborales, disciplinarias y hasta penales, en que pueden incurrir los funcionarios encargados de conocer oportunamente las recomendaciones de los Consejos de Valoración, por estar de por medio la libertad de las personas.


 


Así las cosas, tenemos que tanto por la materia que se trata –ubicaciones o reubicaciones en los diferentes niveles del sistema penitenciario nacional-, como porque la misma ley así lo determina, el órgano encargado de definir acerca de las condiciones en que deben cumplir las penas los privados de libertad, es el Instituto Nacional de Criminología.


 


III.- CONCLUSIONES


 


            Conforme lo expuesto, es nuestro criterio que:


 


1.- La figura del silencio positivo opera como una garantía para el particular, emanada del derecho fundamental de petición y pronta respuesta que consagra el numeral 27 de la Constitución Política.


 


2.- Para que se configure el silencio positivo es condición "SINE QUA NON" que la ley  lo disponga claramente. Es decir, que ante la ausencia de una norma expresa que la faculte, la administración no está habilitada para aplicar el silencio positivo.


( Principio de Legalidad, Artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública)


 


3.- El silencio positivo opera UNICAMENTE en cuestiones de carácter permisivo, sea en aquellos casos de licencias, autorizaciones o permisos, siempre y cuando la solicitud que se presente contenga los requisitos que exige la ley, así como en aquellos casos en que se trate de autorizaciones o aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalización y tutela, y siempre que se cumplan los requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico.


 


4.- Las valoraciones positivas de los Consejos de Valoración de los Centros Penales, son recomendaciones sobre las reubicaciones de los privados de libertad en los diferentes niveles de contención existentes en el sistema penitenciario, que deben ser conocidas por el Instituto Nacional de Criminología, pudiendo ser avaladas, modificadas o rechazadas.


 


5.- Siendo que estas valoraciones no son asuntos permisivos ni de  autorizaciones o aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalización o tutela y que no hay norma específica que autorice la aplicación del silencio positivo en esta materia. En consecuencia, y de acuerdo a la consulta que se hace, NO es posible  aplicar la figura administrativa del silencio positivo en materia de valoraciones positivas de los Consejos de Valoración de los Centros Penales que recomiendan un cambio de modalidad de custodia en los diferentes ámbitos de contención cuando el Instituto Nacional de Criminología no se ha pronunciado en el término de un mes. No obstante, es importante hacer ver que por la materia que se trata – la libertad de las personas -, lo conveniente es que las recomendaciones de los Consejos de Valoración de los Centros Penales que debe conocer y resolver el Instituto Nacional de Criminología, sean vistas con la celeridad debida.


 


Sin otro particular, se suscriben,


 


Respetuosamente,


 


 


Lic. Gilberth Calderón Alvarado         Licda. Natalia López Quirós


Procurador de la Etica Pública          Abogada Procuraduría Etica


 


 


GCA/NLQ/icr